Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 11. januarja 2024(1)
Zadeva C‑808/21
Evropska komisija
proti
Češki republiki
„Neizpolnitev obveznosti države – Državljanstvo Unije – Člen 22 PDEU – Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah in na volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države – Državljani Unije, ki prebivajo v Češki republiki, a nimajo češkega državljanstva – Neobstoj pravice do članstva v politični stranki – Kandidatura na občinskih volitvah in na volitvah v Evropski parlament pod drugačnimi pogoji, kot so določeni za nacionalne državljane – Člen 10 PEU – Načelo demokracije – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Členi 12, 39 in 40 – Utemeljitev – Člen 4(2) PEU“
Kazalo
I. Uvod
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Pogodba DEU
2. Listina
3. Direktiva 93/109/ES
4. Direktiva 94/80/ES
B. Češko pravo
1. Zakon o političnih strankah
2. Zakon o volitvah v občinske svete
3. Zakon o volitvah v Evropski parlament
III. Predhodni postopek
IV. Predlogi strank
V. Analiza
A. Ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Češka republika
1. Trditve strank
2. Presoja
B. Vsebinska presoja
1. Podlaga tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti
a) Trditve strank
1) Komisija
2) Češka republika
b) Presoja
2. Obstoj omejitve uresničevanja volilne pravice
a) Trditve strank
1) Komisija
2) Češka republika
b) Presoja
3. Utemeljenost omejitve članstva v politični stranki
a) Trditve strank
1) Komisija
2) Češka republika
3) Republika Poljska, intervenientka
b) Presoja
VI. Stroški
VII. Predlog
VIII. Priloga I: Pravila o financiranju političnih strank, ki jih je predložila Komisija
IX. Priloga II: Informacije, ki jih je predložila Češka republika o sestavi list in kandidatih, izvoljenih na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah
I. Uvod
1. Evropska komisija s tožbo na podlagi člena 258 PDEU in utemeljeno na členu 22 PDEU Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Češka republika ni izpolnila svojih obveznosti, ki jih ima na podlagi zadnjenavedene določbe, ker je državljanom Unije, ki niso državljani Češke republike, vendar prebivajo na njenem ozemlju(2), s tem, da jim ne priznava pravice do članstva v politični stranki, zmanjšala možnosti, da so izvoljeni na občinskih volitvah ali volitvah v Evropski parlament, v primerjavi s češkimi državljani.(3)
2. V teh sklepnih predlogih bom pojasnil, zakaj ni mogoče sprejeti stališča Češke republike, da se je treba omejiti na jezikovno razlago člena 22 PDEU, saj ta ureja le pravne pogoje za uresničevanje pravice biti voljen, ter da nasprotno sistematična in teleološka analiza obveznosti, ki izhajajo iz te določbe, vodi do sklepa, da je očitek kršitve učinkovitega uresničevanja pravice biti voljen, ki ga zatrjuje Komisija, utemeljen.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Pogodba DEU
3. Člen 20 PDEU določa:
„1. S Pogodbama se uvede državljanstvo Unije. Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.
2. Državljani Unije imajo pravice in dolžnosti, določene v Pogodbah. Med drugim imajo:
[…]
(b) pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah v državi članici, kjer prebivajo, pod enakimi pogoji kot državljani te države;
[…]
Te pravice se uresničujejo v skladu s pogoji in omejitvami, opredeljenimi s Pogodbama in ukrepi, sprejetimi za njuno izvajanje.“
4. Člen 22 PDEU določa:
„1. Vsak državljan Unije, ki prebiva v državi članici, nima pa njenega državljanstva, ima pravico, da v tej državi voli in je voljen na občinskih volitvah pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.
2. Brez poseganja v člen 223(1) in določbe, sprejete za njegovo izvajanje, ima vsak državljan Unije, ki prebiva v neki državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.“
2. Listina
5. Člen 12 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah(4), naslovljen „Svoboda zbiranja in združevanja“ določa:
„1. Vsakdo ima pravico do mirnega zbiranja in združevanja na vseh ravneh, zlasti na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev, kar vključuje pravico vsakogar, da skupaj z drugimi zaradi zaščite svojih interesov ustanavlja sindikate in se vanje včlanjuje.
2. Politične stranke na ravni Unije prispevajo k izražanju politične volje državljanov Unije.“
3. Direktiva 93/109/ES
6. V četrti uvodni izjavi Direktive Sveta 93/109/ES z dne 6. decembra 1993 o podrobni ureditvi uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament za državljane Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani(5), je navedeno:
„ker se člen 8b(2) Pogodbe ES nanaša samo na možnost uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament brez poseganja v člen 138(3) Pogodbe ES, ki predvideva vzpostavitev volitev po enotnem postopku v vseh državah članicah; ker si zlasti prizadeva odpraviti pogoj državljanstva, ki ga je trenutno treba izpolniti v večini držav članic za uresničevanje teh pravic;“.
7. Člen 1(1) te direktive določa:
„Ta direktiva določa podrobno ureditev, v skladu s katero lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, v njej uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament.“
4. Direktiva 94/80/ES
8. V peti uvodni izjavi Direktive Sveta 94/80/ES z dne 19. decembra 1994 o določitvi podrobne ureditve za uresničevanje volilne pravice in pravice do kandidiranja na lokalnih volitvah državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, v kateri nimajo državljanstva,(6) je navedeno:
„ker je namen člena 8b(1) zagotoviti, da lahko vsi državljani Unije, če so državljani države članice, v kateri prebivajo, ali ne, v tej državi uresničujejo svojo aktivno in pasivno volilno pravico voliti na lokalnih volitvah pod enakimi pogoji; ker naj bi bili zatorej pogoji, ki se uporabljajo za osebe, ki niso državljani, vključno s tistimi, ki se nanašajo na trajanje bivanja in dokazilo o njem, enaki kot tisti, ki se morebiti uporabljajo za državljane zadevne države članice; ker se od oseb, ki niso državljani, ne sme zahtevati, da morajo izpolnjevati kakršne koli posebne pogoje, razen izjemoma, če je drugačna obravnava državljanov in oseb, ki niso državljani, utemeljena z okoliščinami, ki so specifične za slednje in se po njih razlikujejo od prvonavedenih;“.
9. Člen 1(1) te direktive določa:
„Ta direktiva določa podrobno ureditev, po kateri lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, na lokalnih volitvah uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico.“
B. Češko pravo
1. Zakon o političnih strankah
10. Člen 1(1) zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zakon št. 424/1991 o združevanju v politične stranke in politična gibanja) z dne 2. oktobra 1991, kakor je bil spremenjen,(7) določa:
„Državljani imajo pravico združevanja v politične stranke in politična gibanja (v nadaljevanju: stranke in gibanja). Uresničevanje te pravice državljanom omogoča, da sodelujejo v političnem življenju družbe, zlasti pri oblikovanju zakonodajnih organov ter organov regionalne in lokalne oblasti […]".
11. Člen 2(3) tega zakona določa:
„Vsak državljan, starejši od 18 let, se lahko včlani v stranko ali gibanje, vendar se lahko včlani samo v eno stranko ali gibanje.“
2. Zakon o volitvah v občinske svete
12. Člen 20(1) zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (zakon št. 491/2001 o volitvah v občinske svete in spremembi nekaterih zakonov) z dne 6. decembra 2001, kakor je bil spremenjen,(8) določa:
„Volilne stranke v skladu s tem zakonom so lahko registrirane politične stranke in politična gibanja […], katerih delovanje ni bilo začasno ustavljeno, ter koalicije teh strank, neodvisni kandidati, združenja neodvisnih kandidatov ali združenja političnih strank ali političnih gibanj in neodvisnih kandidatov.“
3. Zakon o volitvah v Evropski parlament
13. Člen 21(1) zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (zakon št. 62/2003 o volitvah v Evropski parlament in spremembi nekaterih zakonov)(9) z dne 18. februarja 2003 določa:
„Kandidatne liste za volitve v Evropski parlament lahko predložijo registrirane politične stranke in politična gibanja, katerih delovanje ni bilo začasno ustavljeno […], ter njihove koalicije […].“
14. Člen 22(2) in (3) tega zakona določa:
„(2) Kandidatni listi je treba priložiti dokazilo o državljanstvu kandidata in izjavo, ki jo podpiše kandidat, da se strinja s kandidaturo, da ni seznanjen s kakršnimi koli ovirami za svojo kandidaturo in da bodo te ovire po potrebi odpravljene do dneva volitev v Evropski parlament ter da se ni prijavil za uvrstitev na nobeno drugo kandidatno listo za volitve v Evropski parlament, in to niti v drugi državi članici. Kandidat mora v svoji izjavi navesti tudi kraj stalnega prebivališča ali, če je državljan druge države članice, kraj začasnega prebivališča in datum rojstva. Izjava kandidata se lahko sestavi v češčini ali v enem od delovnih jezikov Unije […] v skladu s členom 4.
(3) Če je kandidat državljan druge države članice, v svoji izjavi poleg podatkov iz odstavka 2 navede tudi kraj rojstva in naslov zadnjega prebivališča v matični državi članici, priloži izjavo, da mu v matični državi članici ni bila odvzeta pravica biti voljen, in kandidatni listi priloži dokumente iz prvega stavka odstavka 2.“
III. Predhodni postopek
15. Komisija je leta 2010 v okviru sistema EU Pilot 1300/10/JUST preučila združljivost omejitve pravice do članstva v politični stranki le na češke državljane s členom 22 PDEU.
16. Ker informacije, ki jih je predložila Češka republika, niso odpravile dvomov Komisije o tem, da ta država članica ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU, ji je Komisija 22. novembra 2012 poslala uradni opomin. Ta država članica je kot odgovor v svojih pripombah z dne 22. januarja 2013 zanikala kakršno koli kršitev prava Unije, saj se ni strinjala z razlago tega člena in zlasti z razlago izraza „pod enakimi pogoji“, ki je v njem naveden. Trdila je, da iz navedenega člena ne izhaja obveznost držav članic, da državljanom drugih držav članic dovolijo, da se včlanijo v politične stranke in ustanovijo politične stranke.
17. Komisija je 22. aprila 2014 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je trdila, da Češka republika ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU, ker je „mobilnim“ državljanom Unije odrekla pravico do ustanovitve politične stranke ali političnega gibanja in pravico do včlanitve v politično stranko ali politično gibanje.
18. V odgovoru z dne 20. junija 2014 je Češka republika navedla, da je treba ukrepe, ki jih je sprejela, šteti za sorazmerne in torej skladne s pravom Unije.
19. Evropski komisar za pravosodje je z dopisom z dne 2. decembra 2020 pozval Češko republiko, naj ga obvesti o morebitnih spremembah svojega stališča ali zakonodajnih spremembah, sprejetih zaradi zagotavljanja zadevnih pravic „mobilnim“ državljanom Unije.
20. Ker Komisija na ta dopis ni prejela odgovora, je vložila to tožbo, pri čemer je njen predmet omejila na omejitev članstva v politični stranki na češke državljane. Komisija je pojasnila, da si glede vprašanja pravice „mobilnih“ državljanov Unije do ustanovitve politične stranke, ki je bilo postavljeno v prejšnjih fazah postopka, pridržuje pravico, da ga izpostavi v ločenem postopku.
IV. Predlogi strank
21. Komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj:
– ugotovi, da „Češka republika s tem, da je državljanom Unije, ki nimajo državljanstva [te države članice], a v tej državi prebivajo, odrekla pravico do včlanitve v politično stranko ali politično gibanje[(10)], ni izpolnila obveznosti iz člena 22 [PDEU]“, in
– Češki republiki naloži plačilo stroškov postopka.
22. Češka republika primarno predlaga, naj se tožba razglasi za nedopustno, in podredno, naj se zavrne kot neutemeljena. Poleg tega predlaga, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.
23. Republiki Poljski je bila s sklepom predsednika Sodišča z dne 19. maja 2022 dovoljena intervencija v podporo predlogom Češke republike.
24. V ta namen je Republika Poljska v svoji intervencijski vlogi predložila stališča o uresničevanju pravic iz člena 22 PDEU, o volilnih pravicah državljanov Unije na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah po češkem pravu ter o pooblastilih, ki izhajajo iz člena 22 PDEU in iz „pripadnosti“ politični stranki.
25. Komisija zaključuje svoja stališča o teh treh sklopih argumentov tako, da vztraja pri predlogih iz svoje tožbe.
V. Analiza
26. Komisija v utemeljitev svoje tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti proti Češki republiki, ki temelji na členu 22 PDEU in se nanaša na nacionalno zakonodajo, ki pravico do članstva v politični stranki priznava le češkim državljanom, navaja, da ta država članica krši to določbo, ker ne spoštuje načela prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo, po katerem mora „mobilnim“ državljanom Unije zagotoviti pravico do kandidiranja na občinskih volitvah ali volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji, kot veljajo za njene državljane.
27. Poudarja pomen možnosti članstva v stranki na volitvah in zlasti trdi, da člen 12(2) Listine določa, da politične stranke na ravni Unije prispevajo k izražanju politične volje državljanov Unije.
A. Ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Češka republika
1. Trditve strank
28. Češka republika trdi, da Komisija svojo tožbo sicer formalno opira na člen 22 PDEU, vendar v besedilu tožbe zatrjuje kršitev različnih drugih določb prava Unije.
29. Ta država članica meni, da je Komisija – ker nima argumentov, ki bi jih bilo mogoče izpeljati iz člena 22 PDEU, ki je v skladu s sodno prakso Sodišča(11) omejen na uporabo načela prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo za pravico voliti in biti voljen – v zvezi s pravico do članstva v politični stranki dejansko zatrjevala kršitev tega načela iz člena 18 PDEU in kršitev člena 12(1) Listine.
30. V teh okoliščinah naj podlaga tožbe ne bi bila razumljiva in naj bi se razlikovala od tiste, ki je bila obravnavana v predhodnem postopku. Sodišče naj bi bilo s tem izpostavljeno tveganju, da bo odločilo ultra petita.
31. Komisija meni, da je tako iz tožbe kot iz njenih predlogov razvidno, da češki zakon, ki pravico do članstva v politični stranki priznava le češkim državljanom, ni združljiv s členom 22 PDEU in da mora Komisija v skladu s sodno prakso Sodišča preučiti druga pravila primarnega prava, zlasti določbe Listine, da bi upoštevala pravni okvir določb, ki izhajajo iz Pogodb in temeljnih pravic.(12)
2. Presoja
32. Češka republika meni, da različne podlage tožbe izhajajo iz tega, da so razlogi za tožbo v nasprotju s tožbenimi predlogi.
33. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča(13):
– mora v skladu s členom 120(c) Poslovnika Sodišča in sodno prakso tega sodišča v zvezi s to določbo vsaka začetna vloga vsebovati predmet spora, navajane razloge in trditve ter povzetek navedenih razlogov. Ta navedba mora biti dovolj jasna in natančna, da toženi stranki omogoči pripravo obrambe, Sodišču pa izvedbo nadzora. Iz tega izhaja, da morajo bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih tožba temelji, dosledno in razumljivo izhajati iz besedila tožbe ter da morajo biti tožbeni predlogi izraženi nedvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o nekem očitku ne bi odločilo; ter
– da morajo biti v tožbi, vloženi na podlagi člena 258 PDEU, očitki predstavljeni dosledno in natančno, da bi lahko država članica in Sodišče natančno razumela obseg očitane kršitve prava Unije, kar je nujen pogoj za to, da lahko ta država učinkovito uveljavlja razloge v svojo obrambo in da lahko Sodišče preveri obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti.
34. V obravnavani zadevi iz tožbenih razlogov nedvoumno in v skladu z obrazloženim mnenjem izhaja, da je treba člen 22 PDEU, na katerem temelji, razlagati tako, da se ga umesti v njegov kontekst in upošteva povezave z Listino in zlasti s členom 12(1) Listine.
35. V zvezi s tem je Komisija trdila, da glede na osrednjo in temeljno vlogo, ki jo imajo politične stranke v volilnih sistemih držav članic in za sodelovanje v političnem življenju, ni mogoče šteti, da lahko državljan Unije kandidira na volitvah v državi prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države, če ne more kandidirati kot član politične stranke v tej državi, saj ta položaj negativno vpliva na možnost izvolitve.
36. Iz tega torej ne izhaja, da se zatrjuje kršitev člena 12(1) Listine.(14)
37. Poleg tega se zdi, da je dvoumnost, na katero se sklicuje Češka republika, povezana z njeno lastno analizo podlage zatrjevane neizpolnitve, ki bi po njenem mnenju morala biti člen 18 PDEU. Gre torej za obrambni razlog, ki ga je ta država lahko učinkovito uveljavljala in ki ga je treba preučiti po vsebini in ne v fazi obravnave dopustnosti tožbe.
38. Zato Sodišču predlagam, naj ta ugovor nedopustnosti zavrne.
B. Vsebinska presoja
1. Podlaga tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti
a) Trditve strank
1) Komisija
39. Ta institucija opozarja, da člen 20(2)(b) in člen 22 PDEU izrecno zahtevata, da lahko „mobilni“ državljani Unije kandidirajo na občinskih volitvah ali volitvah v Evropski parlament „pod enakimi pogoji“(15) kot nacionalni državljani. Priznava, da člen 22 PDEU ne določa različnih konkretnih načinov zagotavljanja enakega obravnavanja, vendar meni, da določa splošno in univerzalno obveznost enakega obravnavanja. Ta obveznost od držav članic zahteva, da ob odsotnosti izčrpnega seznama zahtev, vključno s tistimi, ki se nanašajo na članstvo v politični stranki, zagotovijo, da obstoječa pravila državljanom Unije omogočajo, da volijo in kandidirajo na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kot njihovi državljani.
40. Zato je treba za ugotovitev, da je navedena obveznost dejansko izpolnjena, preučiti vprašanje obstoja pravnih ali dejanskih ovir v državi članici, ki „mobilnim“ državljanom Unije onemogočajo ali otežujejo uporabo ene od oblik kandidature, ki so uradno na voljo v skladu z nacionalnim pravom.(16)
41. Komisija se opira tudi na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero morajo države članice, čeprav so trenutno pristojne za urejanje tistih vidikov volitev v Evropski parlament, ki niso usklajeni na ravni Unije, pri tem spoštovati pravo Unije.(17) Poleg tega je nacionalni ukrep, ki bi lahko omejil uresničevanje temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo, v pravu Unije lahko utemeljen s splošnim interesom le, če je ta ukrep združljiv s temeljnimi pravicami, zagotovljenimi s pravom Unije.(18)
42. V zvezi s tem trdi, da omejitve uresničevanja pravice do ustanovitve politične stranke in pravice do članstva v politični stranki očitno pomenijo omejitve temeljne pravice do svobode združevanja iz člena 12(1) Listine, katerega besedilo ustreza členu 11 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin(19).
43. Komisija namreč meni, da glede na osrednjo in temeljno vlogo, ki jo imajo politične stranke v volilnih sistemih držav članic, ni mogoče šteti, da lahko državljan Unije kandidira na volitvah v državi prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države, če ne more kandidirati kot član politične stranke v tej državi.
44. Zato trdi:
– da politične stranke v vseh državah članicah ostajajo bistvena oblika sodelovanja v političnem življenju in najpogosteje uporabljeno sredstvo za sodelovanje na volitvah kot kandidati, ter
– da je bil pomen političnih strank tako priznan v sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice(20) in poudarjen v smernicah o ureditvi političnih strank Evropske komisije za demokracijo skozi pravo (Beneška komisija)(21).
45. Komisija dodaja, da razlogi iz člena 11(2) EKČP, ki lahko utemeljujejo omejitev uresničevanja pravice do svobode združevanja, na katere se je treba sklicevati v skladu s členom 52(3) Listine, v obravnavani zadevi očitno ne veljajo.
46. V odgovor na trditve o omejenem področju uporabe člena 22 PDEU glede pristojnosti držav članic v zvezi s politično dejavnostjo(22) Komisija najprej navaja, da področje uporabe direktiv 93/109 in 94/80, ki urejata upravne ali postopkovne zadeve v zvezi z zadevnimi volilnimi pravicami, ne izključuje področja uporabe prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo, določene v členu 22 PDEU. To področje uporabe ne more biti podlaga ali razlog za ozko razlago področja uporabe primarne zakonodaje.(23) Poleg tega naj bi tako sklepanje vodilo k temu, da bi bilo treba dopustiti diskriminacijo v zvezi z drugimi predpisi, kot so predpisi, ki se nanašajo na volilno kampanjo, na primer v zvezi z zborovanji ali plakati. Dalje, Češka republika iz sodbe Eman in Sevinger(24) ne more sklepati, da se nanaša na volilno pravico državljanov drugih držav članic.
47. Drugič, Komisija oporeka, da je omejitev politične dejavnosti državljanov drugih držav članic mogoče dopustiti na podlagi člena 16 EKČP,(25) ter poudarja, da je treba zdaj upoštevati pojem „državljanstva Unije“ in z njim povezane pravice. V zvezi s tem poudarja, da ne nasprotuje temu, da lahko države članice sprejmejo ukrepe za omejitev udeležbe „mobilnih“ državljanov Unije na nacionalnih parlamentarnih volitvah, vendar vztraja, da obseg sprejetih ukrepov ne sme iti tako daleč, da bi ogrozil enake pogoje udeležbe teh državljanov na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament. Poleg tega poudarja, da z izjemo Češke republike in še ene države članice nobena država članica ne določa take omejitve.
48. Tretjič, v zvezi z ustavnim vidikom omejitve sodelovanja v političnih strankah na podlagi njihovega pomena na nacionalni ravni, ki ga Češka republika utemeljuje s sklicevanjem na sodbo Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika),(26) Komisija poudarja, da je v točki 9 te sodbe izrecno navedeno, da je bil predmet postopka sklep o spremembi statuta te stranke in ne „domnevna kršitev pravic državljanov Unije […] v zvezi s pogoji njihovega sodelovanja na volitvah v Evropski parlament in občinskih volitvah“. Poleg tega Komisija v zvezi z razlago Listina základních práv a svobod (listina o temeljnih pravicah in svoboščinah), ki je del češkega ustavnega reda, kot jo je podalo Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče) in po kateri naj bi bilo članstvo oseb, ki niso češki državljani, prepovedano, ugotavlja, da Ústavní soud (ustavno sodišče, Češka republika) ni odločilo o taki razlagi in da je ta predmet različnih pravnih mnenj.(27)
2) Češka republika
49. Po mnenju te države članice člen 22 PDEU ne zajema vprašanja članstva v politični stranki. Na prvem mestu se opira se na zgodovino nastanka in ustaljenost vsebine te določbe.(28) Volilne pravice „mobilnih“ državljanov Unije so od njihove prve vključitve v primarno pravo v členu 8B Pogodbe ES, kakor je bil spremenjen z Maastrichtsko pogodbo, do Lizbonske pogodbe, s katero so bile vključene v člen 22 PDEU, opredeljene z enakimi izrazi.
50. Na drugem mestu, Češka republika trdi, da njena razlaga izhaja iz besedila člena 22 PDEU in namere zakonodajalca Unije, ki je nedvoumno izražena v uvodnih izjavah direktiv 93/109 in 94/80.(29) Cilj je odpraviti vsakršen pogoj glede državljanstva za uresničevanje pravice voliti in biti voljen, ne da bi to vplivalo na druge vidike, vključno s pogoji za članstvo v politični stranki.(30) Poleg tega je ta zakonodajalec izrecno navedel, da je treba pri tem upoštevati načelo sorazmernosti.
51. Na tretjem mestu, Češka republika poudarja, da je navedeni zakonodajalec v členu 22 PDEU tako določil, da se zadevna pravica voliti in biti voljen uresničuje „v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo [sprejme] Svet“(31). To pa je prav ureditev, določena v direktivah 93/109 in 94/80, ki sploh ne omenjata možnosti, da bi pravica iz člena 22 PDEU lahko kakor koli vplivala na pogoje za članstvo v politični stranki.
52. Na četrtem mestu, tako omejeno področje uporabe člena 22 PDEU in izvedbene zakonodaje Unije je popolnoma v skladu s členom 4(2) PEU,(32) v skladu s katerim Unija spoštuje nacionalno identiteto držav članic, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami. Vendar je ureditev delovanja političnih strank temeljni kamen teh struktur(33) in tudi člen 16 EKČP priznava, da lahko pogodbenice uvedejo omejitve za politično dejavnost tujcev. Člen 22 PDEU v zvezi s tem pomeni izjemo, ki je ni mogoče razlagati široko, tako da bi zajemala vse politične dejavnosti.(34) Sklicevanje na število držav članic, ki niso sprejele takega stališča, kot to počne Komisija, ni upoštevno.
53. Poleg tega iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice, ki jo navaja Komisija, izhaja, da so politične stranke temeljnega pomena za volitve na nacionalni ravni. Vendar, kot priznava Komisija, to ni raven, za katero se uporablja pravo Unije.
54. Nazadnje, pravica držav članic, da za svoje državljane pridržijo sodelovanje na ključni platformi nacionalne politične dejavnosti, to je v političnih strankah, je neposredno povezana z možnostjo omejevanja kandidatur za volitve v zakonodajni organ, ki jo Komisija dopušča, in z možnostjo izključitve „mobilnih“ državljanov Unije iz položajev v občinskih izvršilnih organih v skladu s členom 5(3) Direktive 94/80.
55. Češka republika v dupliki dopolnjuje svojo trditev, da bi morala biti materialnopravna podlaga te tožbe člen 18 PDEU.(35) Najprej iz sodbe Eman in Sevinger(36) izpeljuje, da se ta člen uporablja za zadeve, ki spadajo na področje uporabe prava Unije z vidika morebitne diskriminacije glede na državljanstvo, kot je na primer volilno oglaševanje.
56. Dalje Češka republika meni, da je v skladu s sodno prakso Sodišča za to, da se med določbo, ki določa splošno prepoved diskriminacije, in posebnimi določbami primarnega prava, izbere določba prava Unije, ki jo je treba uporabiti, bistveno vedeti, ali je zadevna oseba pridobila „status“(37), določen s posebno določbo(38), kot je med drugim status delavca v smislu člena 45 PDEU ali status ustanovljene osebe v smislu člena 49 PDEU.
57. Zato se po mnenju Češke republike člen 22 PDEU za „mobilnega“ državljana Unije uporablja le, ko pridobi status volivca ali kandidata na volitvah. Status kandidata ne more biti odvisen od članstva v politični stranki, saj to ne zagotavlja, da bo zadevna oseba uvrščena na kandidatno listo.(39)
b) Presoja
58. Ta tožba se nanaša na posledice pravice do članstva v politični stranki, ki po češkem pravu ni priznana „mobilnim“ državljanom Unije, za pravico kandidirati na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament. Ali ima ta prepoved za posledico, kot trdi Komisija, da ti državljani ne uresničujejo svoje pravice biti voljen na teh volitvah „pod enakimi pogoji“ kot češki državljani v smislu člena 22 PDEU?
59. V skladu s trenutnim stanjem prava Unije je članstvo v politični stranki v pristojnosti držav članic. Vendar iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da morajo države članice pri izvajanju svojih pristojnosti izpolnjevati obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije.(40)
60. Zato je treba ugotoviti, katere zahteve izhajajo iz člena 22 PDEU, na katerega se sklicuje Komisija.
61. Področje uporabe člena 22 PDEU je v skladu z njegovim besedilom omejeno na volitve, na katere se nanaša, in sicer občinske volitve (odstavek 1) in volitve v Evropski parlament (odstavek 2), s čimer so izključene parlamentarne ali predsedniške volitve.
62. V tej tožbi je Sodišče pozvano, naj pojasni, ali je treba načelo enakosti iz člena 22 PDEU razumeti tako, da zajema vse pogoje, pod katerimi lahko vsak „mobilni“ državljan Unije kandidira na volitvah, ali pa se nanaša le na pravne pogoje za uresničevanje pravice biti voljen.
63. Gre torej za opredelitev manevrskega prostora, ki ga imajo države članice zato, ker je ureditev uresničevanja pravice voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament(41) in na občinskih volitvah določena v Direktivi 93/109 oziroma Direktivi 94/80.
64. Trditev Češke republike, ki temelji na jezikovni razlagi člena 22 PDEU, v skladu s katero navedeni direktivi omejujeta načelo enakosti iz te določbe, je treba na podlagi hierarhije norm, ki jo je upravičeno podprla Komisija in v skladu s katero sekundarna zakonodaja ne sme omejevati pravice, priznane s Pogodbo, takoj zavrniti.(42)
65. Tako navedeni direktivi zgolj opredeljujeta minimalni okvir, v katerem se konkretizira načelo enakosti pri uresničevanju pravice voliti in biti voljen.(43)
66. Predvsem pa sta zgodovina nastanka člena 22 PDEU in razvoj pravnega okvira, v katerega je umeščena vsebina te določbe, od Lizbonske pogodbe dalje jasno pokazala, da je treba to določbo razlagati ob upoštevanju dveh stebrov, na katerih temelji, in sicer državljanstva Unije in predstavniške demokracije.
67. Na prvem mestu, Komisija se glede državljanstva Unije upravičeno sklicuje na uporabo člena 20(2)(b) PDEU, ki določa, da to državljanstvo(44) med drugimi pravicami omogoča uživanje pravice voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah v državi članici prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države.
68. Ta povezava z državljanstvom Unije je del primarnega prava od Maastrichtske pogodbe, podpisane 7. februarja 1992.(45) Od vsega začetka je bilo povezano s pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic(46) ter z načelom prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo, ki je sestavni del vsake od svoboščin gibanja.
69. Vendar je ta povezava dobila posebno razsežnost zaradi sprememb, uvedenih z Lizbonsko pogodbo, ki jih je spodbudila zlasti želja držav članic, da bi državljanstvo dobilo posebno mesto. Pogodba EU je bila namreč obogatena z naslovom II, naslovljenim „Določbe o demokratičnih načelih“, ki vključuje člen 9, v skladu s katerim „Unija pri vseh svojih dejavnostih spoštuje načelo enakosti svojih državljanov, ki so deležni enake obravnave s strani njenih institucij, organov, uradov in agencij. Vsi državljani držav članic so državljani Unije. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.“ Pravice, ki izhajajo iz državljanstva Unije, so določene v členih od 20 do 24 PDEU, ki ustrezajo členom od 17 do 21 ES. Pravice „mobilnih“ državljanov Unije na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah so določene v členu 20(2)(b) in členu 22 PDEU.
70. Poleg tega je vsaka od teh pravic vključena tudi v naslov V Listine(47), naslovljen „Pravice državljanov“. Pravice „mobilnih“ državljanov Unije na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah so na splošno določene v členih 39(48) in 40(49) Listine.
71. Zato je treba od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe volilne pravice državljanov Unije iz člena 22 PDEU analizirati kot temeljne pravice in kot izraz načela enakega obravnavanja, ki je neločljivo povezano s temeljnim statusom državljanov držav članic.(50)
72. Njihova ponovitev v Pogodbi EU in Listini je namenjena tudi vzpostavitvi povezav z drugimi pravicami ali načeli, določenimi v njiju, kot sta enakost in demokracija, ki sta skupni vrednoti držav članic, na katerih temelji Unija.(51)
73. Na drugem mestu, glede demokratičnih načeli člen 10 PEU od Lizbonske pogodbe dalje v odstavku 1 določa, da „[d]elovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji“(52), v odstavkih 2 in 3 pa evropskim državljanom priznava pravico do neposredne zastopanosti v Evropskem parlamentu in sodelovanja v demokratičnem življenju Unije.
74. Tako je zaradi kombinacije, ki jo vsaj za volitve v Evropski parlament določa Lizbonska pogodba, med pravico voliti in biti voljen, ki izhaja iz državljanstva Unije, ter demokratičnimi načeli v Uniji jasno izražen cilj zagotavljanja dejanske reprezentativnosti „mobilnih“ državljanov Unije.
75. Komisija upravičeno trdi, da je ta reprezentativnost posledica integracije „mobilnih“ državljanov Unije v državi njihovega prebivališča, kot je poudarjeno v uvodnih izjavah direktiv 93/109 in 94/80.(53) Zlasti na lokalni ravni so politične pravice, priznane tem državljanom, namenjene spodbujanju socialnega vključevanja teh državljanov, ki so se odločili prebivati v državi članici, katere državljani niso. V zvezi s tem je treba opozoriti tudi na cilj iz teh uvodnih izjav, in sicer „izogniti se kakršni koli polarizaciji med seznami kandidatov državljanov in nedržavljanov“.
76. Zato menim, da lahko Komisija na podlagi člena 22 PDEU, umeščenega v okvir pravic, ki izhajajo iz državljanstva Unije, in demokratičnih načel, določenih v Pogodbah, upravičeno trdi, da se mora jamstvo enakih volilnih pravic državljanov Unije, ne da bi bilo treba sestaviti okvirni ali celo izčrpni seznam meril, odražati v splošni obveznosti, da se z različnimi dejavniki ne odvrača od sodelovanja na volitvah.(54)
77. Z drugimi besedami, člen 22 PDEU je treba razumeti tako, da vsaka ovira za uresničevanje volilne pravice zunaj okvirov, opredeljenih z direktivama 93/109 in 94/80, na podlagi državljanstva pomeni diskriminacijo na področju uporabe Pogodb,(55) ki je prepovedana.
78. Ker je treba zadevne nacionalne ukrepe preučiti glede na ta posebna pravila o prepovedi diskriminacije, določena s Pogodbo DEU, se člen 18 te pogodbe, na katerega se sklicuje Češka republika, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča ne uporablja.(56) Poleg tega za izvajanje določb člena 22 PDEU ni treba iskati posebnega „statusa“, saj enake pravice v volilnih zadevah izhajajo iz statusa državljana Unije.(57)
79. V teh okoliščinah je treba zdaj preučiti analizo Komisije, da nemožnost včlanitve v politično stranko ovira uresničevanje teh pravic.
80. V obravnavanem primeru se stranke strinjajo, da so možnosti za dostop do voljene funkcije na lokalni ali evropski ravni odvisne od stopnje sodelovanja v demokratičnem življenju države članice, v kateri „mobilni“ državljani Unije kandidirajo, naj bo to v okviru stranke ali samostojno.
81. Vendar tako kot Komisija, ki se opira na smernice Beneške komisije(58), ki jih Češka republika ne kritizira, menim, da je dostop do sredstev, ki so na voljo političnim strankam, bistven element pri spodbujanju kandidatur na občinskih volitvah ali volitvah v Evropski parlament(59).
82. Poleg tega, kot je Komisija trdila na podlagi sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice, je vloga političnih strank bistvena za uresničevanje političnih pravic v državah članicah.(60) Na ravni Unije je ta vloga jasno priznana v členu 10(4) PEU,(61) ki mu ustreza člen 12(2) Listine.(62)
83. Med tem členom Listine ter členoma 39 in 40 Listine namreč obstaja jasna povezava.(63) V teh okoliščinah in iz že navedenih razlogov(64) ter ob doslednem spoštovanju načela prenosa pristojnosti iz člena 5(2) PEU mora vsaka država članica upoštevati te določbe, da bi zagotovila uresničevanje pravic iz člena 22 PDEU.
84. Zato se strinjam s Komisijo, da je treba njeno tožbo na podlagi člena 22 PDEU presojati ob upoštevanju pravice do svobode združevanja iz člena 12(1) Listine v povezavi s členom 11(65) v zvezi s svobodo izražanja. Te svoboščine so posebej zaščitene zaradi njihove bistvene vloge pri sodelovanju državljanov v demokraciji.(66) V členu 12(2) Listine je navedena različica te povezave v zvezi z evropskimi političnimi strankami.
85. Ta pravica do svobode združevanja ustreza pravici iz člena 11(1) EKČP, zato ji je treba v skladu s členom 52(3) Listine priznati enak pomen in obseg, kot ga ima v tej konvenciji.(67)
86. V skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice je pravica do svobode združevanja eden od bistvenih temeljev demokratične in pluralistične družbe, saj državljanom omogoča, da delujejo skupaj na področjih skupnega interesa in tako prispevajo k dobremu delovanju javnega življenja.(68)
87. Tako je treba tudi glede na te določbe Pogodbe EU in Listine presoditi, ali, kot trdi Komisija, pravna nemožnost „mobilnih“ državljanov Unije, da se včlanijo v politično stranko v Češki republiki, ogroža enakost pogojev za njihovo pravico do kandidiranja na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament s češkimi državljani, zlasti ker bistveno zmanjšuje njihove možnosti za izvolitev.
2. Obstoj omejitve uresničevanja volilne pravice
a) Trditve strank
1) Komisija
88. Komisija konkretno poudarja tri vrste prednosti, ki jih ponuja članstvo v politični stranki za kandidaturo na volitvah.
89. Prvič, kandidati, ki so člani uveljavljene politične stranke, lahko izkoristijo tradicijo, podobo in družbeno-organizacijske strukture, povezane s to stranko. Komisija trdi, da brez kakršne koli povezave s posameznikom že samo ime stranke zadostuje za opredelitev določenih vrednot ali pristopov k politiki.
90. Drugič, ti kandidati lahko izkoristijo volilni aparat in sredstva političnih strank. Na ta način podpirajo kandidate, ki kandidirajo na volitvah, z njihovimi posebnimi izkušnjami, infrastrukturo in operativnimi postopki (npr. omrežja, mediji in komunikacijski sistemi).
91. Tretjič, ker so politične stranke priznani politični akterji, so pogosto deležne posebnih privilegijev na podlagi nacionalnega prava, kot so finančne ugodnosti, posebna davčna ureditev in dostop do medijev. V zvezi s financiranjem v Češki republiki se Komisija sklicuje na več določb v zvezi s strankami.(69)
92. Zato morajo po mnenju Komisije „mobilni“ državljani Unije, ki morajo v Češki republiki kandidirati kot neodvisni kandidati, za razliko od državljanov, ki so člani uveljavljenih političnih strank, ustvariti in uveljaviti lastno politično identiteto, razviti lastno organizacijo za vodenje volilne kampanje z dostopom do financiranja in medijev brez posebnih privilegijev.
93. Poleg tega ta institucija opozarja na več težav v zvezi z listami, kar zadeva neodvisne kandidate. Navaja, da morajo na občinskih volitvah le neodvisni kandidati predložiti peticijo, podpisano s strani volivcev, ki podpirajo njihovo kandidaturo. Število potrebnih podpisov je odvisno od velikosti občine, v kateri kandidat kandidira.(70)
94. Prav tako meni, da ni sporno, da so neodvisni kandidati v slabšem položaju kot kandidati, ki so člani politične stranke, ko gre za njihovo uvrstitev na listo te stranke, saj so odvisni od odločitve stranke, da jih uvrsti na svojo listo in določi njihovo mesto na tej listi, ne da bi lahko kakor koli vplivali znotraj stranke same.
95. Opozarja tudi, da je treba upoštevati dejstvo, da je na kandidatnih listah in glasovnicah navedeno, da oseba kandidira kot neodvisni kandidat ali „oseba brez oznake“ na listi politične stranke. V teh okoliščinah je glede izbire političnih prednostnih nalog ali usmeritev verodostojnost neodvisnih kandidatov manjša kot verodostojnost člana, ki se lahko v očeh svojih volivcev zanese na svojo aktivno vlogo v stranki.(71)
96. Nazadnje se Komisija sklicuje na ugotovitev Kancelář Veřejného ochránce práv (češki urad varuha človekovih pravic), da so „mobilni“ državljani Unije prikrajšani na volitvah, in na njegovo mnenje o neposredni diskriminaciji, ki so je deležni na volitvah v Evropski parlament, ker kandidate imenujejo le politične stranke.(72)
97. Komisija v svoji repliki zavrača vsakršno trditev, ki temelji na volilnih praksah. Na prvem mestu opozarja, da različno obravnavanje izhaja iz zadevnega zakona, iz katerega izhaja, da se lahko češki državljan odloči, da se bo včlanil v politično stranko in jo zastopal na volitvah ali da bo ostal neodvisen in morda sprejel ponudbo, da se kot „neodvisni“ kandidat uvrsti na listo politične stranke, ki ga za to zaprosi, „mobilni“ državljan Unije pa te možnosti nima in lahko kandidira le kot neodvisen ali upa, da bo prejel ponudbo politične stranke, katere član bi rad postal, da ga uvrsti kot „neodvisnega“ kandidata.
98. Na drugem mestu, glede dokaznega bremena meni, da v primeru diskriminacije de jure, kot je navedena, za ugotovitev kršitve prava Unije Sodišču ni treba predložiti statističnih podatkov o številu „mobilnih“ državljanov Unije, ki so v praksi utrpeli škodo zaradi take neposredne diskriminacije. Dodaja, da praktično ni mogoče opredeliti primerov, v katerih je „mobilne“ državljane Unije od kandidiranja na volitvah odvrnila nemožnost včlanitve v politično stranko.(73)
99. Na tretjem mestu, Komisija meni, da statistični podatki, ki jih je predložila Češka republika,(74) niso upoštevni, ker gre za diskriminacijo de jure. Kolikor so z njo nejasno in posredno povezani, prej potrjujejo njeno stališče. V zvezi s tem ugotavlja, da se ti statistični podatki na splošno nanašajo na „osebe brez politične pripadnosti“, ne da bi bilo mogoče ugotoviti, koliko med njimi je „mobilnih“ državljanov Unije, katerih položaj je predmet te tožbe. Poleg tega je na podlagi podrobne preučitve teh podatkov v bistvu ugotovila naslednje glede volitev v Evropski parlament:
– skoraj dve tretjini kandidatov je kandidiralo v okviru politične stranke;
– na treh od štirih volitev v Evropski parlament je bil delež izvoljenih kandidatov manjši pri neodvisnih kandidatih kot pri kandidatih, ki so člani političnih strank, in
– neodvisni kandidati, izvoljeni v Evropski parlament, so zelo pogosto osebnosti, ki so izjemno znane in priljubljene.(75)
100. V zvezi z občinskimi volitvami se Komisija strinja, da poznavanje lokalnih osebnosti volivcem olajša izbiro. Vendar pa meni, da to dokazuje, da imajo „mobilni“ državljani Unije ravno večjo potrebo po včlanitvi v politično stranko, da bi imeli najboljše možnosti za izvolitev.
2) Češka republika
101. Potem ko je Češka republika ponovila, da se ta tožba ne nanaša na pravne pogoje za uresničevanje volilne pravice, je najprej poudarila, da lahko osebe, ki niso člani politične stranke, v celoti uživajo ugodnosti, ki jih je Komisija podrobno opisala v svoji tožbi, tako da se uvrstijo na kandidatno listo katere koli stranke, in da je to na njenem ozemlju običajna praksa.(76)
102. Češka republika nadalje poudarja, da kršitev, ki jo očita Komisija, temelji na domnevah in neutemeljenih trditvah.(77) Poleg tega Komisija ni upoštevala pojasnil, danih v predhodnem postopku v zvezi z lokalnimi okoliščinami, čeprav dokazujejo, da Komisija zmotno trdi, da je šibek položaj neodvisnih kandidatov nesporen.
103. Češka republika navaja različne konkretne elemente za utemeljitev dejstva, da so „osebe brez politične pripadnosti“ v tej državi redno na vrhu kandidatnih list glavnih političnih strank, da so pogosto izvoljene in nato zasedajo pomembne položaje v instituciji, v katero so bile izvoljene.(78) Ta država članica na tej podlagi ugotavlja, da uspeh kandidata na volitvah ni odvisen od njegovega članstva v politični stranki, temveč od dejavnikov, kot so njegova mnenja in osebnost.
b) Presoja
104. Po mnenju Češke republike, ki jo podpira Republika Poljska, Komisija ni predložila dokazov o praktičnih učinkih zadevnih pravnih določb na pasivno volilno pravico „mobilnih“ državljanov Unije.
105. Sodišče je razsodilo, da je obstoj neizpolnitve obveznosti mogoče dokazati, če ta izhaja iz sprejetja zakonodajnega ali regulativnega ukrepa, katerega obstoj in uporaba se ne izpodbijata, s pravno analizo določb tega ukrepa.(79)
106. V obravnavani zadevi je neizpolnitev obveznosti, ki jo Komisija pripisuje Češki republiki, posledica sprejetja zakonodajnega ukrepa, katerega obstoja in uporabe ta država članica ne izpodbija in katerega določbe so predmet pravne analize v začetni vlogi.
107. Poleg tega je treba oceniti, v kolikšni meri ima ta ureditev odvračilen učinek na morebitne kandidature na volitvah, ki ga ni mogoče količinsko opredeliti.
108. Zato Češka republika Komisiji neutemeljeno očita, da ni predložila dokazov o praktičnih učinkih zakona, s katerim je članstvo v politični stranki pridržano češkim državljanom, na volilno pravico „mobilnih“ državljanov Unije.
109. V zvezi z zadevnim češkim zakonom, ki pravico do članstva v politični stranki pridržuje češkim državljanom, neenako obravnavanje v zvezi z volilno pravico po mojem mnenju izhaja iz preprostega dejstva, da imajo češki državljani svobodno možnost kandidirati na občinskih volitvah ali na volitvah v Evropski parlament, in sicer kot člani politične stranke ali kot neodvisni kandidati, medtem ko imajo „mobilni“ državljani Unije na voljo le slednjo možnost. Kot je pojasnjeno zgoraj, dostop do političnih strank omogoča učinkovitejše uresničevanje volilne pravice za sodelovanje v demokratičnem življenju.
110. Te presoje ni mogoče spremeniti z nobeno od hitrih rešitev, ki jih navaja Češka republika. Zlasti dejstvo, da se „mobilnim“ državljanom Unije lahko dovoli kandidatura na strankarski listi, namreč ne more nadomestiti te omejitve njihove zmožnosti delovanja, saj so odvisni od izpolnjevanja posebnih meril, kot jih navaja Komisija.
111. Poleg tega tako kot ta institucija menim, da tudi če bi bilo to tožbo mogoče presojati na podlagi številčnih in podrobnih podatkov o izvoljenih kandidatih, kot jih je predložila Češka republika,(80) ti niso taki, da bi dokazovali enako obravnavanje „mobilnih“ državljanov Unije. Res je, da statistični podatki osvetljujejo specifično lokalno realnost občinskih volitev. Vendar iz tega ni mogoče pridobiti nobenih upoštevnih ugotovitev glede položaja „mobilnih“ državljanov Unije, ki je predmet te tožbe. Po eni strani iz navedenih primerov izhaja, da so nestrankarski kandidati, izvoljeni v Evropski parlament, večinoma (ali samo) češki državljani. Po drugi strani pa je treba upoštevati težave, ki jih je treba premagati, če ni članstva v politični stranki, zlasti v zvezi z uvrstitvijo na kandidatne liste, ki izhajajo neposredno iz zakonskih določb, ki jih avtorji, ki jih navaja Komisija, označujejo kot „diskriminatorne“.(81)
112. Posledično predlagam Sodišču, naj odloči, da je Komisija v zadostno dokazala obstoj omejitve uresničevanja volilne pravice v škodo „mobilnih“ državljanov Unije, ki so v enakem položaju kot nacionalni državljani.
113. Iz tega izhaja, da Češka republika s tem, da je v okviru svoje pristojnosti sprejela zadevne nacionalne določbe, ni izpolnila zahtev, ki izhajajo iz prava Unije, in sicer zahtev iz člena 22 PDEU, ki ga je treba razlagati v povezavi s členi 12, 39 in 40 Listine.
3. Utemeljenost omejitve članstva v politični stranki
a) Trditve strank
1) Komisija
114. Na prvem mestu, Komisija meni, da je treba zavrniti trditev Češke republike, da je omejitev članstva v politični stranki, ki velja za „mobilne“ državljane Unije, utemeljena s potrebo po zaščiti nacionalnih političnih zadev pred „vmešavanjem“ teh državljanov, ki bi bilo posledica članstva v politični stranki, v kateri se sprejemajo pomembne odločitve za volitve v zakonodajni organ.(82)
115. Meni, da je ta utemeljitev v neposrednem nasprotju s temeljnim duhom in namenom določb Pogodb v zvezi z državljanstvom. Politične pravice, ki jih določajo, so namenjene ravno zagotavljanju, da se „mobilni“ državljani Unije lahko vključijo in igrajo aktivno politično vlogo v državi članici svojega prebivališča v okviru občinskih volitev in volitev v Evropski parlament.
116. Komisija v zvezi s tem poudarja, da obveznost zagotavljanja enakega obravnavanja iz člena 20(2)(b) in člena 22 PDEU, ki ju je treba razlagati ob upoštevanju členov 11 in 12 Listine, ki zagotavljata sodelovanje v političnih strankah, državam članicam nikakor ne preprečuje, da bi možnost kandidiranja na volitvah v zakonodajni organ ali organe regionalne oblasti pridržale za tiste, ki imajo državljanstvo države članice gostiteljice.
117. Na drugem mestu, v odgovor na trditev o zaščiti nacionalne identitete, ki temelji na členu 4(2) PEU, saj sta delovanje in svobodna konkurenca političnih strank zapisana v Ústava (ustava), Komisija opozarja, da je treba to določbo razlagati v skladu z drugimi določbami Pogodb, ki so se jih države članice zavezale spoštovati ob vstopu v Unijo, vključno s členom 22 PDEU, ki se ne uporablja za volitve v zakonodajni organ.(83) Volilne pravice „mobilnih“ državljanov Unije torej ni mogoče šteti za kršitev načela spoštovanja nacionalne identitete.
118. Na tretjem mestu, v zvezi z očitkom Češke republike, da Komisija ni navedla manj omejevalnega ukrepa, ki bi omogočil doseganje zastavljenega cilja, Komisija dvomi, da lahko država članica utemelji nacionalni ukrep, ki odstopa od zahtev iz člena 20(2)(b) in člena 22 PDEU ter ki neposredno diskriminira na podlagi državljanstva. Poleg tega bi morala utemeljiti sorazmernost svojih ukrepov.(84)
119. Komisija poudarja tudi, da Češka republika v predhodnem postopku ni dokazala – zlasti v okoliščinah obravnavane zadeve – obstoja posebnega javnega interesa, da se „mobilnim“ državljanom Unije prepove članstvo v politični stranki. Na tej podlagi ugotavlja, da niso bili pojasnjeni niti cilj niti potrebnost ali sorazmernost te prepovedi.
120. Poleg tega Komisija v svoji repliki v zvezi s „temeljnim načelom enakosti članov politične stranke“, na katerega se sklicuje Češka republika, meni, da je povsem napačno in nedosledno, če se kot nesorazmerna diskriminacija označi določitev sodelovanja državljanov Unije v političnih strankah na ravni, ki ustreza njihovim političnim pravicam v skladu s pravom Unije, na primer z omejitvijo njihovega sodelovanja pri nekaterih odločitvah politične stranke, nasprotno pa se kot sorazmerno diskriminacijo označi absolutno prepoved članstva „mobilnih“ državljanov Unije v politični stranki.
2) Češka republika
121. Češka republika navaja naslednje tri trditve: „Prvič, z zadevno nacionalno zakonodajo se uresničuje legitimni cilj, da se za češke državljane pridrži udeležba na ključni platformi za politično dejavnost na nacionalni ravni, kar je popolnoma skladno s členom 4(2) PEU. To poleg tega v bistvu priznava Komisija v obrazloženem mnenju […] Drugič, dovolitev članstva v politični stranki samo češkim državljanom je prilagojen ukrep za dosego tega cilja, saj neposredno izpolnjuje njegovo vsebino. Tretjič, navedena nacionalna zakonodaja je sorazmerna. Ne vpliva na bistvo volilnih pravic iz člena 22 PDEU, saj ne spreminja polnih aktivnih in pasivnih volilnih pravic mobilnih državljanov Unije […] in v praksi omogoča polno uresničevanje teh pravic […] S tem je zadevna zakonodaja v celoti skladna s sodno prakso, ki jo navaja Komisija […]“.(85)
122. Češka republika navaja, da legitimnega cilja, ki ga uresničuje, ni mogoče doseči z manj omejevalnim ukrepom, ker ni predstavljivo, da bi bilo „mobilnim“ državljanom Unije dovoljeno včlaniti se v politično stranko, da bi sodelovali le v obrobnem delu politične dejavnosti, omejenem na občinske volitve ali volitve v Evropski parlament. Meni, da bi bila taka ureditev v nasprotju s temeljnim načelom enakega obravnavanja članov politične stranke. Poleg tega naj tem državljanom ne bi omogočala močnega položaja v politični stranki, za katerega Komisija napačno meni, da je potreben. Poudarja, da ta institucija sama ni mogla navesti, kateri ukrep bi lahko v tem pogledu veljal za manj omejevalnega.
3) Republika Poljska, intervenientka
123. Republika Poljska v zvezi z omejitvijo obsega dejavnosti „mobilnih“ državljanov Unije v političnih strankah, ki jo zatrjuje Komisija, trdi, da „pripadnost“ politični stranki zajema veliko širši spekter dejavnosti, kot so tiste pred določenimi volitvami. Povezane so z vplivanjem na nacionalno politiko, tudi na področja politike, ki ostajajo v izključni pristojnosti držav članic. Vendar pa država članica ni obvezana tem državljanom omogočiti, da prek strankarskega sistema vplivajo na izid parlamentarnih in predsedniških volitev.
b) Presoja
124. Trditve Češke republike vodijo k razjasnitvi pogojev, pod katerimi je mogoče utemeljiti omejitev načela enakega obravnavanja iz člena 22 PDEU.
125. Ta država članica se sklicuje na člen 4(2) PEU in v bistvu trdi, da bi pravo Unije, kot ga razlaga Komisija, povzročilo, da bi „mobilni“ državljani Unije sodelovali v javnem življenju na drugačni ravni, kot to dopuščajo države članice, in bi jim zlasti omogočilo, da vplivajo na nacionalne odločitve z izkoriščanjem sistema političnih strank.
126. Spomniti je treba, da v skladu s členom 4(2) PEU Unija spoštuje nacionalno identiteto držav članic, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami.
127. Organizacija nacionalnega političnega življenja, h kateri prispevajo politične stranke, je res del nacionalne identitete v smislu člena 4(2) PEU. V zvezi s tem se spoštovanje te identitete kaže v omejitvi udeležbe „mobilnih“ državljanov Unije izključno na volitve v Evropski parlament in občinske volitve, brez cilja uskladitve volilnih sistemov držav članic.(86) Zakonodajalec Unije je upošteval tudi vpliv olajšanega dostopa do teh volitev na ravnovesje političnega življenja v državi članici prebivališča, saj je določil, da lahko države članice v korist svojih državljanov sprejmejo nekatere omejene(87) in prehodne prilagoditve.
128. V zvezi z vprašanjem vpliva članstva „mobilnih“ državljanov Unije v političnih strankah na nacionalni ravni zaradi njegovih morebitnih učinkov znotraj teh strank ugotavljam, da je po mnenju vseh strank to stvar strank samih. Te imajo namreč pravico, da svobodno opredelijo svojo organizacijo in način izbire svojih kandidatov.(88) Poudarjam, da Češka republika zgolj trdi, ne da bi to dokazala, da ni mogoče omejiti obsega delovanja članov, ki so „mobilni“ državljani Unije, na določene volitve.
129. Zato se strinjam s Komisijo, da dovoljenje „mobilnim“ državljanom Unije, da se včlanijo v politično stranko, da se zagotovi učinkovitost njihovih pravic na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament, ne ogroža nacionalne identitete Češke republike.
130. Poleg tega je treba ob predpostavki, da je tako ogrožanje ugotovljeno, člen 4(2) PEU razlagati ob upoštevanju hierarhično enakovrednih določb.(89)
131. Člen 4(2) PEU torej držav članic ne more odvezati spoštovanja temeljnih pravic, potrjenih z Listino,(90) ki vključujejo načelo demokracije in načelo enakosti, ki je določeno v členu 22 PDEU(91) in je podeljeno z državljanstvom Unije, pri uresničevanju pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament. Ti načeli sta del vrednot, na katerih temelji Unija.(92)
132. Poleg tega je treba glede na trditve Češke republike o sorazmernosti izpodbijane nacionalne zakonodaje dodati, da je utemeljenost omejitve pravic iz člena 22 PDEU mogoče preučiti le v okoliščinah, določenih v tej določbi.
133. Volilne pravice, priznane v členih 39 in 40 Listine, so predmet posebnih določb Pogodbe DEU, in sicer člena 22. Edine prilagoditve uresničevanja teh pravic, določene v sekundarni zakonodaji iz tega člena,(93) se nanašajo le na pravne pogoje za uresničevanje pravice voliti in biti voljen.(94)
134. Na podlagi vsega navedenega predlagam, naj Sodišče odloči, da je tožba Komisije utemeljena.
VI. Stroški
135. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker menim, da bi moralo Sodišče ugoditi predlogom Komisije, je treba Češki republiki naložiti plačilo stroškov.
136. V skladu s členom 140(1) Poslovnika Republika Poljska nosi svoje stroške.
VII. Predlog
137. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj odloči:
(1) Češka republika s tem, da je državljanom Unije, ki niso češki državljani, a prebivajo v Češki republiki, odrekla pravico do včlanitve v politično stranko ali politično gibanje, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU.
(2) Češki republiki se naloži plačilo stroškov.
(3) Republika Poljska nosi svoje stroške.
VIII. Priloga I: Pravila o financiranju političnih strank, ki jih je predložila Komisija
1. Politične stranke, ki na volitvah v Evropski parlament dobijo vsaj 1 % glasov, prejmejo 30 čeških kron (CZK) (približno 1,20 EUR) za vsak glas kot prispevek za volilne stroške (člen 65 zakona o volitvah v Evropski parlament).
2. Politične stranke, ki na volitvah v Poslanecká sněmovna (poslanska zbornica, Češka republika) dobijo najmanj 1,5 % glasov, prejmejo 100 CZK (približno 4 EUR) za vsak glas kot prispevek za volilne stroške (člen 85 zakona št. 247/1995 o volitvah v parlament Češke republike ter o spremembi in dopolnitvi nekaterih zakonov).
3. Politične stranke, ki so na zadnjih volitvah v poslansko zbornico dobile 3 % glasov, prejmejo tudi letni državni prispevek v višini 6.000.000 CZK (približno 245.430 EUR) za stranko ali gibanje, hkrati pa stranka ali gibanje prejme 200.000 CZK (približno 8180 EUR) letno za vsak dodatni 0,1 % glasov (člen 20(6) zakona o političnih strankah).
4. Če stranka ali gibanje dobi več kot 5 % glasov, se prispevek ne poveča in stranka ali gibanje prejme 10.000.000 CZK (približno 409.000 EUR) (člen 20(6) zakona o političnih strankah).
5. Politične stranke prejmejo tudi letni prispevek v višini 900.000 CZK (približno 36800 EUR) za mandat poslanca ali senatorja ter 250.000 CZK (približno 10.200 EUR) za mandat člana regionalnega sveta in člana praškega mestnega sveta (člen 20(7) zakona o političnih strankah).
6. Politične stranke in gibanja pod določenimi pogoji prejmejo tudi letni prispevek za podporo dejavnosti političnega inštituta, ki znaša 10 % skupnega zneska prispevka za dejavnost te stranke ali gibanja (člen 20(5) in (8) zakona o političnih strankah).
IX. Priloga II: Informacije, ki jih je predložila Češka republika o sestavi list in kandidatih, izvoljenih na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah
1. Volitve v Evropski parlament so v Češki republiki potekale v letih 2004, 2009, 2014 in 2019.
1. Delež neodvisnih kandidatov na listah političnih strank ali političnih koalicij je bil naslednji:
(a) leta 2004 je bilo 37,22 % politično neodvisnih kandidatov;
(b) leta 2009 je bilo 38,28 % politično neodvisnih kandidatov;
(c) leta 2014 je bilo 30,27 % politično neodvisnih kandidatov;
(d) leta 2019 je bilo 33,89 % politično neodvisnih kandidatov.
2. Izvoljeni so bili:
(a) leta 2004 je bilo izvoljenih sedem politično neodvisnih kandidatov, tj. 29,17 % vseh oseb, izvoljenih v Češki republiki;
(b) leta 2009 je bil izvoljen en politično neodvisni kandidat, tj. 4,55 % vseh oseb, izvoljenih v Češki republiki;
(c) leta 2014 je bilo izvoljenih osem politično neodvisnih kandidatov, tj. 38,10 % vseh oseb, izvoljenih v Češki republiki;
(d) leta 2019 so bili izvoljeni štirje politično neodvisni kandidati, tj. 19,05 % vseh oseb, izvoljenih v Češki republiki.
3. Politično neodvisni kandidati so bili pogosto na vrhu kandidatnih list, tudi za glavne politične stranke. Natančneje:
(a) leta 2004 so bili to trije poslanci, izvoljeni v Evropski parlament z liste stranke Sdružení nezávislých a evropští demokraté (zveza neodvisnih kandidatov in evropskih demokratov) (SNK), med katerimi je bil vodja liste g. Zieleniec, in ga. Hybášková, ki je bila druga na listi; ali g. Remek, ki je bil drugi na listi kandidatov stranke Komunistická strana Čech a Moravy (komunistična stranka Češke in Moravske) (KSČM);
(b) leta 2009 je bil to g. Remek, ki je bil na drugem mestu kandidatne liste KSČM;
(c) leta 2014 so bili to g. Niedermayer, vodja liste stranke TOP 09 a Starostové (TOP 09 in župani), in g. Pospíšil, drugi na tej listi, g. Keller, vodja liste stranke Česká strana sociálně demokratická (češka socialdemokratska stranka) (ČSSD), takrat najmočnejše vladne stranke v Češki republiki, ali štirje poslanci, izvoljeni z liste stranke ANO, takrat druge najmočnejše vladne stranke, katere vodja Pavel Telička je bil pozneje izvoljen za podpredsednika Evropskega parlamenta, in
(d) leta 2019 so bili to trije izvoljeni poslanci Evropskega parlamenta, ki so bili na prvih treh mestih liste stranke ANO, katere vodja Dita Charanzová je bila pozneje izvoljena za podpredsednico Evropskega parlamenta.
4. Leta 2004 je bil nemški državljan g. Stros v Češki republiki izvoljen v Evropski parlament.
2. Občinske volitve (občine, trgi in mesta) so potekale v letih 2006, 2010, 2014 in 2018.
1. Delež politično neodvisnih kandidatov in izvoljenih je bil naslednji:
(a) leta 2006 je bilo takih 79,85 % kandidatov in 84,51 % izvoljenih;
(b) leta 2010 je bilo takih 81,25 % kandidatov in 86,15 % izvoljenih;
(c) leta 2014 je bilo takih 84,13 % kandidatov in 88,30 % izvoljenih;
(d) leta 2018 je bilo takih 84,97 % kandidatov in 89,96 % izvoljenih.
2. Velik delež politično neodvisnih kandidatov in izvoljenih je pojav, ki ga je mogoče opaziti tudi na listah glavnih političnih strank. Na primer v zvezi z občinskimi volitvami leta 2018:
(a) kandidatne liste ČSSD, najstarejše češke politične stranke, ki je močno zasidrana v občinski politiki, so vključevale 54,58 % oseb brez politične pripadnosti in 57,31 % izvoljenih oseb s teh list je bilo brez politične pripadnosti;
(b) kandidatne liste stranke Občanská demokratická stran (državljanska demokratska stranka) (ODS), tradicionalne konservativne politične stranke, ki je močno zasidrana v občinski politiki, so vključevale 59,47 % oseb brez politične pripadnosti in 52,93 % izvoljenih oseb s teh list je bilo brez politične pripadnosti, ter
(c) kandidatne liste stranke Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová (krščansko-demokratska zveza – češkoslovaška ljudska stranka) (KDU-ČSL), tradicionalne politične stranke z največjim številom kandidatov in izvoljenih oseb v občinski politiki, so vključevale 73,62 % oseb brez politične pripadnosti in 72,49 % izvoljenih oseb s teh list je bilo brez politične pripadnosti.
3. Kar zadeva velika češka mesta, je bil v Pragi leta 2010 na čelo liste ODS, takrat najmočnejše vladne stranke v Češki republiki, izbran politično neodvisni kandidat Bohuslav Svoboda, ki je pozneje postal župan Prage. Leta 2014 je Adriana Kmáčová, politično neodvisna kandidatka in vodja liste ANO, postala županja Prage, Tomáš Macura, politično neodvisni kandidat in vodja liste ANO, pa je postal župan Ostrave, tretjega največjega mesta v Češki republiki.