Preliminär utgåva
FÖRSLAG AV GENERALADVOKATEN
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 11 januari 2024(1)
Mål C‑808/21
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Tjeckien
”Fördragsbrott – Unionsmedborgarskap – Artikel 22 FEUF – Rätten att rösta och kandidera i kommunalval och i val till Europaparlamentet i den medlemsstat där man är bosatt på samma villkor som medborgare i denna medlemsstat – Unionsmedborgare bosatt i Republiken Tjeckien utan att vara tjeckisk medborgare – Avsaknad av rätt att ansluta sig till ett politiskt parti – Kandidat i kommunalval eller val till Europaparlamentet på andra villkor än de som gäller för inhemska medborgare – Artikel 10 FEU – Demokratisk princip – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artiklarna 12, 39 och 40 – Motivering – Artikel 4.2 FEU”
Innehållsförteckning
I. Inledning
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätten
1. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
2. Stadgan
3. Direktiv 93/109/EG
4. Direktiv 94/80/EG
B. Tjeckisk rätt
1. Lagen om politiska partier
2. Lagen om kommunalval
3. Lagen om val till Europaparlamentet
III. Det administrativa förfarandet
IV. Parternas yrkanden
V. Rättslig bedömning
A. Republiken Tjeckiens invändning om rättegångshinder
1. Parternas argument
2. Bedömning
B. Prövning i sak
1. Grunden för talan om fördragsbrott
a) Parternas argument
1) Kommissionen
2) Republiken Tjeckien
b) Bedömning
2. Huruvida det föreligger en begränsning av utövandet av valrättigheterna
a) Parternas argument
1) Kommissionen
2) Republiken Tjeckien
b) Bedömning
3. Huruvida restriktionen för anslutning till ett politiskt parti är berättigad
a) Parternas argument
1) Kommissionen
2) Republiken Tjeckien
3) Republiken Polen, intervenient
b) Bedömning
VI. Rättegångskostnader
VII. Förslag till avgörande
VIII. Bilaga I: Av kommissionen ingivna bestämmelser om finansiering av politiska partier
IX. Bilaga II: Av Republiken Tjeckien lämnade uppgifter om sammansättningen av listorna och de kandidater som valts vid valen till Europaparlamentet och kommunalvalen
I. Inledning
1. Kommissionen har i sin talan som väckts med tillämpning av artikel 22 FEUF yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt sistnämnda bestämmelse, i huvudsak genom att inte ha beviljat unionsmedborgare som inte är tjeckiska medborgare men är bosatta i landet(2) rätten att vara medlemmar i ett politiskt parti, varför deras chanser att bli valda i kommunalval eller val till Europaparlamentet är mindre än tjeckiska medborgares chanser.(3)
2. I detta förslag till avgörande kommer jag att ange skälen till varför Republiken Tjeckiens uppfattning att artikel 22 FEUF ska tolkas bokstavligt, vilket innebär att artikeln endast avser de rättsliga villkoren för valbarhet, inte kan godtas och att det, tvärtom, av en kontextuell och teleologisk analys av de skyldigheter som denna bestämmelse innebär följer att kommissionens invändning att det faktiska utövandet av rätten till valbarhet har inskränkts är välgrundad.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätten
1. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
3. Artikel 20 FEUF har följande lydelse:
”1. Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.
2. Unionsmedborgarna ska ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördragen. De ska bland annat ha
…
b) rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten,
…
Dessa rättigheter ska utövas enligt de villkor och begränsningar som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som beslutats med tillämpning av dessa.”
4. Artikel 22 FEUF har följande lydelse:
”1. Varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ska ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.
2. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 223.1 och de bestämmelser som har antagits för att genomföra denna, ska varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.”
2. Stadgan
5. I artikel 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,(4) med rubriken ”Mötes- och föreningsfrihet”, föreskrivs följande:
”1. Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.
2. De politiska partierna på unionsnivå ska bidra till att unionsmedborgarnas politiska vilja kommer till uttryck.”
3. Direktiv 93/109/EG
6. I rådets direktiv 93/109/EG av den 6 december 1993 om fastställande av närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare(5) anges i fjärde skälet följande:
”I artikel 8b.2 i Romfördraget behandlas endast möjligheten att utöva rösträtten och valbarheten vid val till Europaparlamentet, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 138.3 i Romfördraget, i vilken föreskrivs att en i alla medlemsstater enhetlig ordning ska fastställas för dessa val. Bestämmelsens huvudsakliga syfte är att avskaffa det medborgarskapskrav som för närvarande måste vara uppfyllt i de flesta medlemsstater för att dessa rättigheter ska kunna utövas.”
7. Artikel 1.1 i detta direktiv har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare.”
4. Direktiv 94/80/EG
8. I rådets direktiv 94/80/EG av den 19 december 1994 om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare(6) anges i femte skälet följande:
”Syftet med artikel 8b.1 är att säkerställa att alla unionsmedborgare, vare sig de är medborgare i den medlemsstat där de är bosatta eller inte, kan utöva sin rösträtt och sin valbarhet vid kommunala val i den staten på lika villkor. De krav, bl. a. avseende bosättningens varaktighet och bevis på denna, som tillämpas för medborgare från andra medlemsstater bör därför vara samma som de eventuella krav som tillämpas för medborgare i medlemsstaten i fråga. Det bör inte tillämpas särskilda krav för medborgare från andra medlemsstater, såvida inte olika behandling av medborgare i medlemsstaten och medborgare från andra medlemsstater berättigas av att särskilda omständigheter som gäller för de senare skiljer dem åt.”
9. Artikel 1.1 i detta direktiv har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare.”
B. Tjeckisk rätt
1. Lagen om politiska partier
10. I artikel 1.1 i zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (lag nr 424/1991 om sammanslutningar i form av politiska partier och politiska rörelser) av den 2 oktober 1991, i ändrad lydelse,(7) föreskrivs följande:
”Medborgare har rätt att delta i politiska partier och politiska rörelser (nedan kallade partier och rörelser). Genom utövandet av denna rätt får medborgarna delta i samhällets politiska liv, särskilt i den lagstiftande makten och i territoriella, regionala och lokala myndigheter…”
11. Artikel 2.3 i denna lag har följande lydelse:
”Varje medborgare som har fyllt 18 år får ansluta sig till ett parti eller en rörelse. Vederbörande får emellertid endast ansluta sig till ett parti eller en rörelse.”
2. Lagen om kommunalval
12. Artikel 20.1 i zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (lag nr 491/2001 om kommunalval och om ändring av vissa lagar) av den 6 december 2001, i ändrad lydelse,(8) har följande lydelse:
”Som parti enligt denna lag ska betraktas registrerade politiska partier och politiska rörelser … , vars verksamheter inte har upphört, samt koalitioner av dessa partier, oberoende kandidater, sammanslutningar av oberoende kandidater eller sammanslutningar av politiska partier och politiska rörelser eller oberoende kandidater.”
3. Lagen om val till Europaparlamentet
13. Artikel 21.1 i zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (lag nr 62/2003 om val till Europaparlamentet och om ändring av vissa lagar)(9) av den 18 februari 2003 har följande lydelse:
”Listor över kandidater i val till Europaparlamentet får framställas av registrerade politiska partier och politiska rörelser vars verksamhet inte har upphört … och av koalitioner mellan dessa.”
14. I artikel 22.2 och 22.3 i denna lag föreskrivs följande:
”(2) Listan över kandidater ska åtföljas av ett bevis på kandidatens medborgarskap och av en förklaring som undertecknats av kandidaten i vilken anges att vederbörande samtycker till sin kandidatur, att han eller hon inte känner till några hinder för sin valbarhet, att dessa hinder i förekommande fall har försvunnit vid datumet för valet till Europaparlamentet och att vederbörande inte har bett att få förekomma på en annan kandidatlista i valet till Europaparlamentet, inte ens i en annan medlemsstat. Kandidaten ska i sin förklaring även ange sin hemvist och, om det rör sig om en medborgare i en annan medlemsstat, sin vistelseort och sitt födelsedatum. Kandidatens förklaring kan upprättas på tjeckiska eller på något annat av unionens arbetsspråk … i enlighet med artikel 4.
(3) Om kandidaten är medborgare i en annan medlemsstat ska han eller hon, utöver de upplysningar som anges i punkt 2, i sin förklaring ange sin födelseort och adressen på sin senaste vistelseort i sin ursprungsmedlemsstat. Kandidaten ska bifoga en förklaring i vilken vederbörande ska ange att han eller hon aldrig har förlorat valbarheten i sin ursprungsmedlemsstat och ska till listan över kandidater bifoga de handlingar som anges i punkt 2 första meningen.”
III. Det administrativa förfarandet
15. År 2010 undersökte kommissionen, inom ramen för systemet EU Pilot 1300/10/JUST, huruvida förbehållet för enbart tjeckiska medborgare av rätten att ansluta sig till ett politiskt parti var förenligt med artikel 22 FEUF.
16. Eftersom de upplysningar som Republiken Tjeckien lämnat inte hade skingrat kommissionens tvivel beträffande denna medlemsstats underlåtelse att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF skickade kommissionen den 22 november 2012 en formell underrättelse till denna medlemsstat. Republiken Tjeckien bestred i sina synpunkter på denna skrivelse den 22 januari 2013 att den hade åsidosatt unionsrätten, eftersom den inte instämde med kommissionens tolkning av denna artikel och, i synnerhet, med uttrycket ”på samma villkor” i denna. Republiken Tjeckien gjorde gällande att denna artikel inte innebär någon skyldighet för medlemsstaterna att tillåta andra medlemsstaters medborgare att bli medlemmar i politiska partier och bilda politiska partier.
17. Den 22 april 2014 avgav kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den vidhöll att Republiken Tjeckien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att inte ge ”mobila” unionsmedborgare rätten att bilda ett politiskt parti eller en politisk rörelse och rätten att bli medlem i ett politiskt parti eller en politisk rörelse.
18. Republiken Tjeckien anförde i sin svarsskrivelse av den 20 juni 2014 att de åtgärder som den hade vidtagit skulle betraktas som proportionerliga och således förenliga med unionsrätten.
19. I en skrivelse av den 2 december 2020 bad Europeiska kommissionären för rättsliga frågor Republiken Tjeckien om information avseende en eventuell ändring av dess ståndpunkt och om ändringar i lagstiftningen som gjorts i syfte att garantera de aktuella rättigheterna för ”mobila” unionsmedborgare.
20. Då kommissionen inte mottagit något svar på denna skrivelse, har den väckt förevarande talan och begränsat föremålet för den till att avse inskränkningen av möjligheten till medlemskap i ett politiskt parti till enbart tjeckiska medborgare. Kommissionen har preciserat att den, vad gäller frågan om ”mobila” unionsmedborgares rätt att bilda ett politiskt parti, vilken tagits upp under det administrativa förfarandet, förbehåller sig möjligheten att ta upp denna i ett separat förfarande.
IV. Parternas yrkanden
21. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– fastställa att ”Republiken Tjeckien, genom att vägra unionsmedborgare som inte är tjeckiska medborgare men är bosatta i denna medlemsstat rätten att bli medlemmar i ett politiskt parti eller en politisk rörelse[(10)], har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 [FEUF]” och
– förplikta Republiken Tjeckien att ersätta rättegångskostnaderna.
22. Republiken Tjeckien har i huvudsak yrkat att talan ska avvisas och i andra hand att den ska ogillas. Denna medlemsstat har vidare yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
23. Genom beslut av domstolens ordförande den 19 maj 2022 tilläts Republiken Polen att intervenera till stöd för Republiken Tjeckiens yrkanden.
24. Republiken Polen framförde i detta syfte, i sin interventionsinlaga, sina synpunkter på utövandet av de rättigheter som föreskrivs i artikel 22 FEUF, unionsmedborgares valrättigheter vid val till Europaparlamentet och kommunalval enligt tjeckisk rätt och befogenheter som härrör från artikel 22 FEUF samt rätten att ”tillhöra” ett politiskt parti.
25. Kommissionen har lämnat yttranden avseende dessa tre grupper av argument och vidhåller de yrkanden som den framställt i ansökan.
V. Rättslig bedömning
26. Kommissionen har, till stöd för talan om fördragsbrott som den väckt mot Republiken Tjeckien, grundad på artikel 22 FEUF och som avser den nationella lagstiftning som endast ger Tjeckiska medborgare rätt att ansluta sig till ett politiskt parti, anfört att denna medlemsstat har åsidosatt denna bestämmelse genom att inte iaktta den princip om icke-diskriminering på grund av nationalitet som innebär att den ska garantera ”mobila” unionsmedborgare rätten att ställa upp som kandidater i kommunalval och val till Europaparlamentet på samma villkor som dem som är tillämpliga på dess medborgare.
27. Kommissionen har understrukit vikten av möjligheten att ansluta sig till ett parti vid val och har gjort gällande att artikel 12.2 i stadgan föreskriver att de politiska partierna på unionsnivå ska bidra till att unionsmedborgarnas politiska vilja kommer till uttryck.
A. Republiken Tjeckiens invändning om rättegångshinder
1. Parternas argument
28. Republiken Tjeckien har gjort gällande att även om kommissionen formellt har grundat sin talan på artikel 22 FEUF, har den emellertid i sin ansökan åberopat åsidosättande av flera andra unionsrättsliga bestämmelser.
29. Denna medlemsstat anser att kommissionen, då den inte kunnat framföra några argument med hänvisning till artikel 22 FEUF vilken, enligt domstolens praxis,(11) endast innebär att förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet tillämpas på frågan om rösträtt och valbarhet, i realiteten beträffande rätten att ansluta sig till ett politiskt parti har gjort gällande ett åsidosättande av denna princip som föreskrivs i artikel 18 FEUF och ett åsidosättande av artikel 12.1 i stadgan.
30. Under dessa omständigheter är grunden för talan inte begripbar och skiljer sig från den som behandlades i det administrativa förfarandet. Detta medför en risk för att domstolen dömer utöver vad som har yrkats av parterna (ultra petita).
31. Enligt kommissionen framgår det tydligt av såväl ansökan som yrkandena att den tjeckiska lag som endast ger tjeckiska medborgare rätt att ansluta sig till ett politiskt parti är oförenlig med artikel 22 FEUF och att det ankommer på denna institution att, i enlighet med domstolens praxis, betrakta andra primärrättsliga bestämmelser, särskilt stadgans bestämmelser, för att beakta det rättsliga sammanhang som de bestämmelser i fördraget som har åberopats ingår i och de grundläggande rättigheterna.(12)
2. Bedömning
32. Republiken Tjeckien anser att vissa av grunderna för talan följer av motiveringen till ansökan och strider mot yrkandena i denna.
33. Domstolen har i fast praxis(13) slagit fast följande:
– Enligt artikel 120 c i domstolens rättegångsregler och domstolens praxis avseende denna bestämmelse ska ansökan varigenom talan väcks innehålla uppgifter om saken, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av dessa grunder. Uppgifterna ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att domstolen kan utföra sin prövning. Av detta följer att de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad.
– En talan med stöd av artikel 258 FEUF ska innehålla en sammanhängande och precis framställning av anmärkningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att denna stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna pröva om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger.
34. I förevarande mål framgår det av grunderna i ansökan, utan tvetydighet och i samstämmighet med det motiverade yttrandet, att artikel 22 FEUF, på vilken den är grundad, ska tolkas i sitt sammanhang och med beaktande av de samband som den har med stadgan, särskilt med artikel 12.1 i denna.
35. Kommissionen har, i detta hänseende, gjort gällande att mot bakgrund av den centrala och väsentliga roll som de politiska partierna spelar i medlemsstaternas valsystem och för att delta i det politiska livet kan en unionsmedborgare inte anses kunna ställa upp i val i sin hemviststat på samma villkor som denna medlemsstats medborgare om vederbörande inte får ställa upp som medlem i ett politiskt parti i denna medlemsstat, eftersom denna situation medför att möjligheten att bli vald påverkas negativt.
36. Av detta följer således inte att något åsidosättande av artikel 12.1 i stadgan har gjorts gällande.(14)
37. Vidare förefaller den av Republiken Tjeckien åberopade tvetydigheten höra samman med dess egen analys av grunden för det åberopade fördragsbrottet, vilken enligt denna medlemsstat bör vara artikel 18 FEUF. Det rör sig således om en svarsgrund som denna medlemsstat på ett ändamålsenligt sätt kunde göra gällande och som ska prövas i sak och inte inom ramen för prövningen av huruvida talan kan tas upp till sakprövning.
38. Följaktligen föreslår jag att domstolen ska underkänna denna invändning om rättegångshinder.
B. Prövning i sak
1. Grunden för talan om fördragsbrott
a) Parternas argument
1) Kommissionen
39. Denna institution har erinrat om att artikel 20.2 b och artikel 22 FEUF specifikt kräver att ”mobila” unionsmedborgare ska kunna ställa upp som kandidater i kommunalval och val till Europaparlamentet ”på samma villkor”(15) som medborgare i den aktuella medlemsstaten. Kommissionen erkänner att artikel 22 FEUF inte anger på vilka konkreta sätt likabehandlingen ska garanteras, men anser att den föreskriver en allmän och universell likabehandlingsskyldighet. Denna skyldighet innebär att medlemsstaterna, i avsaknad av en uttömmande förteckning över kraven inbegripet kravet på anslutning till ett politiskt parti, ska säkerställa att befintliga bestämmelser tillåter unionsmedborgare att rösta och att ställa upp som kandidater i kommunalval och val till Europaparlamentet på samma villkor som medborgarna i dessa medlemsstater.
40. För att denna skyldighet faktiskt ska anses vara uppfylld, är det således nödvändigt att pröva frågan om huruvida det i en medlemsstat föreligger rättsliga eller faktiska hinder som gör det omöjligt eller svårt, för ”mobila” unionsmedborgare, att utnyttja en av de former av kandidatur som formellt är tillgänglig enligt den nationella rätten.(16)
41. Kommissionen har även hänvisat till domstolens rättspraxis enligt vilken de medlemsstaterna, för det första, även om det för närvarande ankommer på dem att reglera de aspekter avseende val till Europaparlamentet som inte är harmoniserade på unionsnivå, ska göra detta på ett sätt som är förenligt med unionsrätten.(17) För det andra kan en nationell åtgärd som skulle kunna inskränka utövandet av de grundläggande friheter som stadfästs i fördraget enligt unionsrätten endast motiveras av hänsyn till allmänintresset om åtgärden är förenlig med de grundläggande rättigheter som garanteras av unionsrätten.(18)
42. Kommissionen har i detta hänseende gjort gällande att det är uppenbart att inskränkningarna av utövandet av rätten att bilda ett politiskt parti och rätten att ansluta sig till ett politiskt parti utgör inskränkningar av den grundläggande föreningsrätt som föreskrivs i artikel 12.1 i stadgan vars lydelse motsvarar artikel 11 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.(19)
43. Kommissionen anser nämligen att en unionsmedborgare, mot bakgrund av den centrala och väsentliga roll som de politiska partierna har i medlemsstaternas valsystem, inte kan anses få ställa upp i val i sin hemviststat på samma villkor som medborgarna i denna medlemsstat om vederbörande inte får ställa upp som kandidat i egenskap av medlem i ett politiskt parti i nämnda medlemsstat.
44. Således har kommissionen anfört följande:
– Politiska partier utgör i samtliga medlemsstater en väsentlig form av deltagande i politiken och det vanligaste sättet att delta som kandidat i val.
– Betydelsen av politiska partier har erkänts i praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna(20) och underströks i riktlinjerna för reglering av politiska partier från Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionen).(21)
45. Kommissionen har tillagt att det är uppenbart att de skäl som anges i artikel 11.2 i Europakonventionen vilka kan berättiga en inskränkning av utövandet av föreningsfriheten, till vilka det enligt artikel 52.3 i stadgan ska hänföras, inte är tillämpliga i förevarande mål.
46. Kommissionen har till svar på argumenten avseende den begränsade räckvidden av artikel 22 FEUF i samband med medlemsstaternas behörighet avseende politisk verksamhet(22) för det första anfört att tillämpningsområdet för direktiven 93/109 och 94/80, vilka reglerar administrativa och processuella frågor avseende de aktuella valrättigheterna, inte uttömmer räckvidden av det förbud mot diskriminering på grund av nationalitet som följer av artikel 22 FEUF. Detta tillämpningsområde får inte användas som grund eller motivering för en restriktiv tolkning av primärrättens räckvidd.(23) Vidare skulle ett sådant resonemang leda till ett erkännande av diskrimineringar som avser andra bestämmelser, såsom dem som avser valkampanj och gäller, exempelvis, sammanträden eller affischering. Dessutom kan Republiken Tjeckien inte av domen Eman och Sevinger(24) dra slutsatsen att den avser valrättigheter för medborgare i andra medlemsstater.
47. För det andra har kommissionen bestritt att en begränsning av politisk verksamhet för medborgare i andra medlemsstater kan vara tillåten enligt artikel 16 i Europakonventionen(25) och påpekat att begreppet ”unionsmedborgarskap” och de rättigheter som hör till detta sedermera ska beaktas. Kommissionen har i detta hänseende erinrat om att den inte bestrider att medlemsstaterna får vidta åtgärder som har till syfte att begränsa ”mobila” unionsmedborgares deltagande i nationella parlamentsval, men att den insisterar på att räckvidden av de åtgärder som vidtas inte få gå så långt att den äventyrar likabehandlingen avseende villkoren för dessa medborgares deltagande i kommunalval och val till Europaparlamentet. Kommissionen har vidare påpekat att ingen medlemsstat, förutom Republiken Tjeckien och en annan medlemsstat, föreskriver någon sådan begränsning.
48. För det tredje, vad gäller den konstitutionella aspekten av en begränsning av deltagandet i politiska partier på grund av deras betydelse på nationell nivå, vilken motiveras av Republiken Tjeckiens hänvisning till domen Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien),(26) har kommissionen påpekat att det, i punkt 9 i den domen, uttryckligen angavs att föremålet för förfarandet var beslutet att ändra detta partis stadgar och inte en ”påstådd inskränkning av unionsmedborgarnas … rättigheter beträffande villkoren för deras deltagande i val till Europaparlamentet och kommunalval”. Vidare har kommissionen, beträffande den tolkning av Listina základních práv a svobod (stadga om de grundläggande rättigheterna och friheterna), vilken ingår i Tjeckiens konstitutionella ordning, som Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) har gjort, enligt vilken anslutning är förbjuden för personer som inte är tjeckiska medborgare, påpekat att Ústavní soud (Författningsdomstolen, Republiken Tjeckien) inte har uttalat sig om denna tolkning och att det råder skilda juridiska åsikter om denna.(27)
2) Republiken Tjeckien
49. Enligt denna medlemsstat omfattar inte artikel 22 FEUF frågan om anslutning till ett politiskt parti. Den grundar sig, för det första, på tillkomst och beständighet avseende bestämmelsens innehåll.(28) ”Mobila” unionsmedborgares valrättigheter anges, sedan de för första gången infördes i artikel 8b EG, i ändrad lydelse enligt Maastrichtfördraget, fram till Lissabonfördraget genom vilket de föreskrivs i artikel 22 FEUF, med samma lydelse.
50. För det andra har Republiken Tjeckien gjort gällande att dess tolkning följer av lydelsen i artikel 22 FEUF och av unionslagstiftarens avsikt som anges entydigt i skälen i direktiven 93/109 och 94/80.(29) Målet är att eliminera alla villkor avseende medborgarskap, utan att några andra aspekter berörs, däribland villkoren avseende anslutning till ett politiskt parti.(30) Vidare har denna lagstiftare uttryckligen angett att proportionalitetsprincipen ska iakttas på detta område.
51. För det tredje har Republiken Tjeckien understrukit att lagstiftaren således i artikel 22 FEUF har preciserat att den aktuella rösträtten och valbarheten får utövas ”om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar”.(31) Det rör sig emellertid just om sättet på vilket direktiven 93/109 och 94/80 ska genomföras, vilket inte antyder någon möjlighet att den rätt som föreskrivs i artikel 22 FEUF kan ha någon som helst inverkan på villkoren för anslutning till ett politiskt parti.
52. För det fjärde är den såtillvida begränsade räckvidden av artikel 22 FEUF och av unionens genomförandeförordning fullt förenlig med artikel 4.2 FEU,(32) enligt vilken unionen ska respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer. Bestämmelserna om politiska partiers fungerande är emellertid hörnstenen i dessa strukturer(33) och artikel 16 i Europakonventionen erkänner även att de fördragsslutande parterna får införa inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet. Artikel 22 FEUF utgör i detta hänseende ett undantag som inte får tolkas extensivt i den meningen att det omfattar all politisk verksamhet.(34) Att, som kommissionen har gjort, åberopa det antal medlemsstater som inte har intagit en sådan ståndpunkt är inte relevant.
53. Vidare följer av den praxis från Europadomstolen som kommissionen har hänvisat till att de politiska partierna är av grundläggande betydelse för val på nationell nivå. Det är emellertid, som kommissionen har erkänt, inte på denna nivå som unionsrätten är tillämplig.
54. Slutligen är medlemsstaternas rätt att förbehålla sina medborgare deltagandet i den främsta plattformen för den nationella politiska verksamheten, det vill säga de politiska partierna, direkt knuten till möjligheten att begränsa kandidaturer i val till parlamentet, vilken har erkänts av kommissionen, och möjligheten att utesluta ”mobila” unionsmedborgare från befattningar inom kommunstyrelsen, i enlighet med artikel 5.3 i direktiv 94/80.
55. Republiken Tjeckien har, i sin duplik, kompletterat sitt argument om att den materiella rättsliga grunden för förevarande talan borde vara artikel 18 FEUF.(35) Denna medlemsstat har, av domen Eman och Sevinger,(36) dragit slutsatsen att denna artikel är tillämplig på frågor som omfattas av unionsrätten, när det gäller en eventuell diskriminering på grund av nationalitet, såsom valpropaganda.
56. Vidare anser Republiken Tjeckien att det, i enlighet med domstolens praxis, för att välja vilken unionsrättslig bestämmelse som är tillämplig mellan den som föreskriver ett allmänt förbud mot diskriminering och de särskilda bestämmelserna i primärrätten, är viktigt att veta huruvida den berörda personen har uppnått en ”ställning”,(37) som föreskrivs i en särskild bestämmelse,(38) såsom bland annat en ställning som arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF eller som etablerad i den mening som avses i artikel 49 FEUF.
57. Följaktligen är artikel 22 FEUF, enligt Republiken Tjeckien, endast tillämplig på en ”mobil” unionsmedborgare när denne uppnår en ställning som väljare eller kandidat i ett val. Ställningen som kandidat kan inte vara beroende av anslutningen till ett politiskt parti, eftersom denna inte garanterar att den berörda personen kommer att finnas på en kandidatlista.(39)
b) Bedömning
58. Förevarande talan rör de konsekvenser för valbarheten i kommunalval och val till Europaparlamentet som följer av rätten att ansluta sig till ett politiskt parti vilken, enligt tjeckisk lag, inte beviljas ”mobila” unionsmedborgare. Innebär detta förbud, såsom kommissionen har hävdat, att dessa medborgare inte utövar sin rätt till valbarhet i dessa val ”på samma villkor” som tjeckiska medborgare, i den mening som avses i artikel 22 FEUF?
59. På unionsrättens nuvarande stadium omfattas anslutning till ett politiskt parti av medlemsstaternas behörighet. Domstolen har emellertid i fast praxis slagit fast att medlemsstaterna, vid utövandet av deras behörighet, är skyldiga att iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten.(40)
60. Det ska således fastställas vilka krav som följer av artikel 22 FEUF, vilken har åberopats av kommissionen.
61. Enligt lydelsen i artikel 22 FEUF är dess tillämpningsområde begränsat till de val som den avser, nämligen kommunala val (punkt 1) och val till Europaparlamentet (punkt 2) och utesluter därmed parlaments- och presidentval.
62. Domstolen har genom förevarande talan ombetts att precisera huruvida den likabehandlingsprincip som föreskrivs i artikel 22 FEUF ska förstås så, att den omfattar alla villkor på vilka en ”mobil” unionsmedborgare får ställa upp i val eller om den enbart omfattar de rättsliga villkoren för valbarhet.
63. Det rör sig således om att avgränsa det handlingsutrymme som medlemsstaterna har genom att villkoren för utövande av rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet(41) och kommunalval har fastställts i direktiven 93/109 och 94/80.
64. Republiken Tjeckiens argument om en bokstavstolkning av artikel 22 FEUF, enligt vilken dessa direktiv inskränker den princip om likabehandling som föreskrivs i denna artikel, ska direkt underkännas på grund av normhierarkin, vilken just har åberopats av kommissionen och enligt vilken sekundärrätten inte får inskränka en rättighet som har erkänts i fördraget.(42)
65. Således fastställer dessa direktiv endast en minimiram inom vilken likabehandlingsprincipen ska konkretiseras avseende utövandet av rösträtt och valbarhet.(43)
66. Men framför allt visar förarbetena till artikel 22 FEUF och utvecklingen av det rättsliga sammanhang som den ingår i, mycket tydligt sedan Lissabonfördraget, att denna bestämmelse ska tolkas med beaktande av de båda pelare på vilka den vilar, nämligen unionsmedborgarskap och representativ demokrati.
67. Vad, för det första, beträffar unionsmedborgarskap, har kommissionen med fog åberopat artikel 20.2 b FEUF, som föreskriver att detta medborgarskap,(44) bland andra rättigheter, ger rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten.
68. Denna anknytning till medborgarskap finns i primärrätten sedan Maastrichtfördraget, som undertecknades den 7 februari 1992.(45) Den hängde redan från början samman med rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier(46) och med principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, vilken är en komponent i var och en av de fria rörligheterna.
69. Detta samband har emellertid fått en särskild dimension genom de ändringar som infördes genom Lissabonfördraget, på grund av medlemsstaternas önskan att ge medborgarskapet en framträdande roll. Dels utökades EU-fördraget nämligen med en avdelning II med rubriken ”Bestämmelser om demokratiska principer”, vilken omfattar artikel 9, enligt vilken ”[u]nionen … i all sin verksamhet [ska] respektera principen om jämlikhet mellan sina medborgare, som ska få lika uppmärksamhet från unionens institutioner, organ och byråer. Varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet”. De rättigheter som är knutna till unionsmedborgarskapet stadgas i artiklarna 20–24 FEUF, vilka motsvarar artiklarna 17–21 EG. ”Mobila” unionsmedborgares rättigheter i val till Europaparlamentet och kommunalval föreskrivs i artiklarna 20.2 b och 22 FEUF.
70. Vidare föreskrivs var och en av dessa rättigheter även i avdelning V i stadgan,(47) som har rubriken ”Medborgarnas rättigheter”. ”Mobila” unionsmedborgares rättigheter vid val till Europaparlamentet och kommunalval föreskrivs allmänt i dess artiklar 39(48) och 40(49).
71. Följaktligen ska, efter Lissabonfördragets ikraftträdande, unionsmedborgarnas i artikel 22 FEUF föreskrivna valrättigheter betraktas som grundläggande rättigheter och som ett uttryck för principen om likabehandling, som ingår i unionsmedborgarnas grundläggande ställning.(50)
72. Upprepningen av dessa i EU-fördraget och stadgan har även till syfte att fastställa samband med andra rättigheter och principer som anges i dessa, såsom jämlikhet och demokrati, vilka är för medlemsstaterna gemensamma värden som unionen ska bygga på.(51)
73. Vad, för det andra, beträffar de demokratiska principerna, föreskrivs, sedan Lissabonfördraget, i artikel 10.1 FEU att ”[u]nionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati”(52) och erkänns i artikel 10.2 och 10.3 en rätt för unionsmedborgare att företrädas direkt i Europarlamentet och delta i unionens demokratiska liv.
74. Således är, på grund av kombinationen i Lissabonfördraget, åtminstone vad gäller val till Europaparlamentet, mellan den rösträtt och valbarhet som hör till unionsmedborgarskapet och de demokratiska principerna inom unionen, målet att ”mobila” unionsmedborgare faktiskt ska vara representerade tydligt uttryckt.
75. Kommissionen har med fog gjort gällande att denna representativitet är en naturlig följd av integrationen av ”mobila” unionsmedborgare i deras bosättningsstat, såsom framhålls i skälen i direktivet 93/109 och 94/80.(53) I synnerhet på lokal nivå har de politiska rättigheter som har erkänts för dessa medborgare till syfte att uppmuntra till social integration av dessa medborgare som har valt att bosätta sig i en annan medlemsstat vars medborgarskap de inte har. Det ska i detta hänseende även erinras om den avsikt som anges i dessa skäl, nämligen ”att undvika polarisering mellan nationella och icke-nationella listor över kandidater”.
76. Följaktligen kan kommissionen, enligt min uppfattning, med fog, på grundval av artikel 22 FEUF i samband med de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet och de demokratiska principer som stadgas i fördraget, hävda att garantin om jämlikhet avseende unionsmedborgarnas valrättigheter, utan att det är nödvändigt att ange någon förteckning över vägledande eller uttömmande kriterier, ska anses utgöras av en allmän skyldighet att inte på olika sätt avskräcka från att delta i val.(54)
77. Med andra ord ska artikel 22 FEUF förstås så, att varje hinder mot utövandet av valrättigheter utanför den ram som fastställs i direktiven 93/109 och 94/80, på grund av nationalitet, utgör en diskriminering på området tillämpning av fördragen,(55) som är förbjuden.
78. Eftersom de aktuella nationella åtgärderna ska prövas mot bakgrund av dessa särskilda bestämmelser om icke-diskriminering som föreskrivs i FEUF, är artikel 18 i detta fördrag, som Republiken Tjeckien har gjort gällande, enligt fast praxis från domstolen inte tillämplig.(56) Vidare krävs ingen särskild ”ställning” för genomförandet av bestämmelserna i artikel 22 FEUF, eftersom jämlikhet beträffande valrättigheter följer av ställningen som unionsmedborgare.(57)
79. Mot denna bakgrund ska nu en prövning göras av kommissionens bedömning att omöjligheten att ansluta sig till ett politiskt parti utgör ett hinder mot utövandet av dessa rättigheter.
80. I förevarande mål är parterna överens om att möjligheterna att bli förtroendevald på lokal eller europeisk nivå beror på graden av deltagande i det demokratiska livet i den medlemsstat där de ”mobila” unionsmedborgarna är kandidater, oavsett om det är inom ett parti eller som oberoende.
81. Jag anser emellertid, i likhet med kommissionen som har hänvisat till Venedigkommissionens riktlinjer,(58) vilka inte har ifrågasatts av Republiken Tjeckien, att tillgången till de resurser som står till de politiska partiernas förfogande är en väsentlig faktor för att kunna främja kandidaturer i kommunalval och val till Europaparlamentet.(59)
82. Dessutom är, såsom kommissionen har gjort gällande på grundval av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, de politiska partiernas roll avgörande för utövandet av de politiska rättigheterna i medlemsstaterna.(60) På unionsnivå har denna nivå tydligt erkänts i artikel 10.4 FEU,(61) vilken motsvaras av artikel 12.2 i stadgan.(62)
83. Ett uppenbart samband föreligger nämligen mellan denna artikel i stadgan och dess artiklar 39 och 40.(63) Mot denna bakgrund och av de skäl som redan har anförts,(64) samt med strikt iakttagande av principen om tilldelade befogenheter, såsom den föreskrivs i artikel 5.2 FEU, ska varje medlemsstat beakta dessa bestämmelser, i syfte att säkerställa utövandet av de rättigheter som följer av artikel 22 FEUF.
84. Således delar jag kommissionens uppfattning att dess talan grundad på artikel 22 FEUF ska prövas mot bakgrund av den föreningsfrihet som föreskrivs i artikel 12.1 i stadgan, i kombination med dess artikel 11(65) avseende yttrandefriheten. Dessa friheter skyddas särskilt på grund av deras framträdande roll i medborgarnas deltagande i demokratin.(66) I artikel 12.2 i stadgan finns en koppling till detta samband beträffande de europeiska politiska partierna.
85. Denna föreningsfrihet motsvarar den rättighet som garanteras i artikel 11.1 i Europakonventionen och ska således, i enlighet med artikel 52.3 i stadgan, ha samma innebörd och räckvidd som denna.(67)
86. Av Europadomstolens praxis följer att föreningsfriheten utgör en av de väsentliga grunderna för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle, eftersom den gör det möjligt för medborgarna att agera kollektivt inom områden som är av gemensamt intresse och därigenom bidra till att det offentliga livet fungerar väl.(68)
87. Det är således även mot bakgrund av dessa bestämmelser i EU-fördraget och stadgan som det ska prövas huruvida, såsom kommissionen har gjort gällande, den rättsliga omöjligheten för ”mobila” unionsmedborgare att ansluta sig till ett politiskt parti i Republiken Tjeckien äventyrar deras jämlikhet, i förhållande till tjeckiska medborgare, avseende villkoren för deras valbarhet vid kommunalval och val till Europaparlamentet, bland annat på grund av att den väsentligt minskar deras chanser att bli valda.
2. Huruvida det föreligger en begränsning av utövandet av valrättigheterna
a) Parternas argument
1) Kommissionen
88. Kommissionen har konkret framhållit tre typer av fördelar som anslutningen till ett politiskt parti innebär för att ställa upp som valkandidat.
89. För det första kan de kandidater som är anslutna till ett etablerat politiskt parti dra nytta av den tradition, den image och de socio-organisatoriska strukturer som hör samman med detta parti. Kommissionen har insisterat på att enbart partiets namn, utan samband med någon individ, räcker för att ge politiken en prägel av vissa värden eller synsätt.
90. För det andra kan dessa kandidater åtnjuta de politiska partiernas valapparat och resurser. De stödjer således de kandidater som har ställt upp i valen tack vare deras erfarenhet, infrastruktur och särskilda operativa förfaranden (exempelvis nätverk, media och kommunikationssystem).
91. För det tredje åtnjuter de politiska partierna, eftersom de är erkända politiska aktörer, enligt nationell rätt ofta särskilda privilegier, såsom ekonomiska fördelar, särskilda skatteregler och tillgång till media. Vad gäller finansieringen i Republiken Tjeckien, har kommissionen åberopat flera bestämmelser gällande partierna.(69)
92. I motsats till medborgare som är medlemmar i de etablerade partierna, måste ”mobila” unionsmedborgare, vilka i Republiken Tjeckien är tvungna att ställa upp som oberoende kandidater, enligt kommissionen följaktligen skapa och framhäva deras egen politiska identitet, utveckla deras egen organisation för att genomföra en valkampanj, med tillgång utan särskilda privilegier till finansiering och media.
93. Vidare har denna institution understrukit flera svårigheter beträffande listorna avseende oberoende kandidater. Den har angett att det i kommunalval endast är dessa kandidater som måste lämna in en namninsamling som har undertecknats av väljare som stödjer deras kandidatur. Antalet underskrifter beror på storleken på den kommun i vilken kandidaterna ställer upp.(70)
94. Kommissionen anser dessutom att det är obestridligt att de oberoende kandidaterna, för att föras upp på ett politiskt partis lista, befinner sig i underläge i förhållande till de kandidater som är medlemmar i detta parti eftersom de är beroende av detta partis beslut att föra upp dem på sin vallista och för att fastställa deras plats i denna röstlängd, utan att kunna ha något inflytande i detta parti.
95. Kommissionen har även understrukit att det måste beaktas att det i förteckningen över kandidater och på röstsedlarna anges att en person ställer upp som oberoende kandidat eller ”person utan etikett” i ett politiskt partis röstlängd. Under dessa omständigheter är de oberoende kandidaternas trovärdighet, när det gäller valen av prioriteringar och politisk inriktning, mindre än trovärdigheten hos en partimedlem, som inför väljarna kan framhäva sin aktiva roll inom partiet.(71)
96. Slutligen har kommissionen hänfört till det konstaterande som gjorts av Kancelář Veřejného ochránce práv (tjeckiska byrån för offentligt försvar av rättigheter) att ”mobila” unionsmedborgare missgynnas vid valen och till dess yttrande avseende den direkta diskriminering som de drabbas av vid val till Europaparlamentet på grund av att utseendet av kandidater endast görs av de politiska partierna.(72)
97. Kommissionen har, i sin replik, bestritt varje argument avseende valförfarandet. För det första har den erinrat om att skillnaden i behandling följer av den aktuella lagen av vilken följer att en tjeckisk medborgare kan välja att ansluta sig till ett politiskt parti och representera detta parti i valen, eller förbli oberoende och eventuellt acceptera ett erbjudande om att föras upp som ”obunden” kandidat på vallistan för ett politiskt parti som kontaktar vederbörande, medan en ”mobil” unionsmedborgare å sin sida inte har denna möjlighet utan endast kan ställa upp som oberoende kandidat eller hoppas på att få ett erbjudande av ett det politiska parti i vilket han eller hon hade önskat bli medlem om att stödja detta i egenskap av ”obunden” kandidat.
98. För det andra anser kommissionen, när det gäller bevisbördan, att det, vid en diskriminering de jure såsom den som har hävdats, för att fastställa ett åsidosättande av unionsrätten inte är nödvändigt att till domstolen lämna statistiska uppgifter avseende vilket antal ”mobila” unionsmedborgare som, i praktiken, har missgynnats av en sådan direkt diskriminering. Kommissionen har tillagt att det är praktiskt omöjligt att fastställa de situationer i vilka de ”mobila” unionsmedborgarna har avskräckts från att ställa upp i val på grund av att det har varit omöjligt för dem att ansluta sig till ett politiskt parti.(73)
99. För det tredje anser kommissionen att den statistik som Republiken Tjeckien har tillhandahållit(74) är irrelevant då det föreligger en diskriminering de jure. Eftersom statistiken har ett vagt och indirekt samband med denna diskriminering, bekräftar den snarare kommissionens ståndpunkt. Kommissionen har, i detta hänseende, konstaterat att denna statistik allmänt avser ”personer utan politisk tillhörighet”, utan att det är möjligt att fastställa hur många av dessa som är sådana ”mobila” unionsmedborgare som denna talan avser. Vidare leder kommissionens detaljerade prövning av dessa uppgifter den att, i huvudsak, vad gäller val till Europaparlamentet, anse att
– nästan två tredjedelar av kandidaterna hade ställt upp inom ramen för ett politiskt parti,
– i tre av de fyra valen till Europaparlamentet utgörs de förtroendevalda av en mindre andel oberoende kandidater än kandidater som är medlemmar i politiska partier, och
– de oberoende kandidater som väljs till Europaparlamentet är väldigt ofta personaliteter som exceptionellt väl ansedda och populära.(75)
100. Vad gäller kommunalval, har kommissionen medgett att kännedom om lokala personligheter lättare avgör väljarnas röst. Kommissionen anser emellertid att detta visar att ”mobila” unionsmedborgare just har ett större behov av att ansluta sig till ett politiskt parti för att ha störst chanser att bli valda.
2) Republiken Tjeckien
101. Efter att återigen ha påpekat att förevarande talan inte avser de rättsliga villkoren för utövandet av valrättigheter, har denna medlemsstat inledningsvis påpekat att personer som inte är medlemmar i ett politiskt parti fullt ut kan utnyttja de fördelar som kommissionen angett i sin ansökan, genom att förekomma på listan över kandidater i vilket parti som helst och att det rör sig om ett vanligt tillvägagångssätt inom dess territorium.(76)
102. Vidare har Republiken Tjeckien anfört att det åsidosättande som kommissionen har gjort gällande bygger på antaganden och påståenden som inte har styrkts.(77) Dessutom har de förklaringar till de lokala faktiska förhållandena som lämnades redan i det administrativa förfarandet inte beaktats av kommissionen, trots att de visar att denna institution gjorde en felaktig bedömning när den angav att de oberoende kandidaternas underläge är obestridligt.
103. Republiken Tjeckien har lämnat vissa konkreta uppgifter för att motivera att ”personer utan politisk tillhörighet” i Republiken Tjeckien regelbundet utgör de största politiska partiernas toppkandidater, att de ofta väljs och sedan innehar höga ämbeten inom den institution som de har valts till.(78) Denna medlemsstat drar av detta slutsatsen att en kandidats framgång i valen inte är beroende av huruvida han eller hon är ansluten till ett politiskt parti, utan snarare på vederbörandes åsikter och personlighet.
b) Bedömning
104. Enligt Republiken Tjeckien, med stöd av Republiken Polen, har kommissionen inte lagt fram några bevis för att de aktuella rättsliga bestämmelserna i praktiken skulle ha någon inverkan på ”mobila” unionsmedborgares valbarhet.
105. Att ett fördragsbrott föreligger kan emellertid, enligt domstolens praxis, om detta har sitt ursprung i antagande av lagar eller förordningar vars existens eller tillämpning inte har bestritts, styrkas genom en rättslig analys av lagens eller förordningens bestämmelser.(79)
106. I förevarande mål härrör det fördragsbrott som kommissionen klandrar Republiken Tjeckien för från antagandet av lagstiftning, beträffande vilken denna medlemsstat varken har bestritt existensen eller tillämpningen och vars bestämmelser är föremål för en rättslig analys i ansökan genom vilken talan väckts.
107. Vidare rör det sig om att bedöma i vilken mån denna reglering har avskräckande effekter på eventuella kandidaturer i valen, vilket inte är kvantifierbart.
108. Således saknar Republiken Tjeckien grund för att klandra kommissionen för att inte lägga fram bevis för hur lagen som förbehåller tjeckiska medborgare rätten att ansluta sig till ett politiskt parti påverkar ”mobila” unionsmedborgare i praktiken.
109. Vad gäller den aktuella tjeckiska lagstiftningen, som förbehåller tjeckiska medborgare rätten att ansluta sig till ett politiskt parti, följer den ojämlika behandlingen avseende valrättigheterna enligt min uppfattning av själva konstaterandet att dessa medborgare har en valmöjlighet när de ställer upp i kommunalval och val till Europaparlamentet, nämligen mellan att ställa upp som medlemmar i ett politiskt parti eller som oberoende kandidater, medan ”mobila” unionsmedborgare endast har detta sistnämnda alternativ till sitt förfogande. Som beskrivs ovan gör emellertid tillgången till politiska partier det möjligt att utöva valrättigheterna på ett mer effektivt sätt i syfte att delta i det demokratiska livet.
110. Ingen av de mildrande åtgärder som Republiken Tjeckien har angett kan påverka denna bedömning. I synnerhet kan den omständigheten att ”mobila” unionsmedborgare kan tillåtas vara kandidater på ett partis lista inte kompensera för denna begränsning av deras handlingsutrymme eftersom de är beroende av att de uppfyller vissa specifika kriterier, som kommissionen har angett.
111. Vidare anser jag, i likhet med denna institution, att även om det antas att denna talan kan prövas på grundval av detaljerade sifferuppgifter avseende de valda kandidaterna, såsom dem som Republiken Tjeckien har lämnat,(80) är dessa uppgifter inte av sådan art att de visar en likabehandling av ”mobila” unionsmedborgare. Visserligen belyser statistiken vissa lokala förhållanden som är specifika för kommunalval. Det går emellertid inte att av dessa dra några relevanta slutsatser avseende de ”mobila” unionsmedborgarnas situation som är föremål för förevarande talan. För det första framgår det av de exempel som har angetts att majoriteten av (eller samtliga) de kandidater som inte är partimedlemmar och som har valts till Europaparlamentet är tjeckiska medborgare. För det andra ska de svårigheter som måste övervinnas i avsaknad av tillhörighet till ett politiskt parti beaktas, särskilt de som avser upptagningar på listor över kandidater, som följer direkt av rättsliga bestämmelser, vilka har klassificerats som diskriminerande av de författare som kommissionen har citerat.(81)
112. Följaktligen föreslår jag att domstolen ska fastställa att kommissionen tillräckligt har styrkt att det föreligger en begränsning av utövandet av valrättigheter till nackdel för ”mobila” unionsmedborgare som befinner sig i samma situation som nationella medborgare.
113. Av detta följer att Republiken Tjeckien, genom att anta de aktuella nationella bestämmelserna genom utövandet av sin behörighet, inte har iakttagit de krav som följer av unionsrätten, det vill säga kraven i artikel 22 FEUF, som ska tolkas i kombination med artiklarna 12, 39 och 40 i stadgan.
3. Huruvida restriktionen för anslutning till ett politiskt parti är berättigad
a) Parternas argument
1) Kommissionen
114. För det första anser kommissionen att Republiken Tjeckiens argument att den restriktion för anslutning till ett politiskt parti som åläggs ”mobila” unionsmedborgare är berättigad av behovet att skydda den nationella politiken från den ”inblandning” av dessa medborgare, som skulle följa av en anslutning till ett politiskt parti, inom vilket beslut som är viktiga för valen till den lagstiftande församlingen fattas, inte kan godtas.(82)
115. Kommissionen anser att denna motivering direkt strider mot den grundläggande andan i och syftet med fördragets bestämmelser om medborgarskap. De politiska rättigheter som de föreskriver har just till syfte att säkerställa att ”mobila” unionsmedborgare kan integreras och spela en aktiv politisk roll i deras bosättningsmedlemsstater inom ramen för kommunalval och val till Europaparlamentet.
116. Kommissionen har, i detta hänseende, understrukit att den skyldighet att garantera en likabehandling som föreskrivs i artikel 20.2 b och artikel 22 FEUF, som ska tolkas mot bakgrund av artiklarna 11 och 12 i stadgan, vilka garanterar deltagande för politiska partier, inte på något sätt hindrar medlemsstaterna från att förbehålla mottagarmedlemsstatens medborgare möjligheten att ställa upp i val till den lagstiftande församlingen eller regionala och lokala myndigheter.
117. För det andra har kommissionen, till svar på argumentet avseende skydd för nationell identitet, enligt artikel 4.2 FEU, i den mån de politiska partiernas fungerande och fria konkurrens föreskrivs i Ústava (konstitutionen), erinrat om att denna bestämmelse ska tolkas i enlighet med de övriga bestämmelser i fördragen som medlemsstaterna genom att ansluta sig till unionen har åtagit sig att iaktta, inbegripet artikel 22 FEUF, som inte är tillämplig på val till den lagstiftande församlingen.(83) ”Mobila” unionsmedborgares valrättigheter kan således inte anses inskränka principen om respekt för nationell identitet.
118. För det tredje, när det gäller Republiken Tjeckiens invändning om att kommissionen inte har angett någon mindre restriktiv åtgärd som skulle kunna göra det möjligt att nå det eftersträvade målet, tvivlar denna institution på att en medlemsstat kan berättiga en nationell åtgärd som avviker från kraven i artikel 20.2 b och artikel 22 FEUF och som är direkt diskriminerande på grund av nationalitet. Vidare ankommer det på medlemsstaten att motivera att dessa åtgärder är proportionerliga.(84)
119. Vidare har kommissionen påpekat att Republiken Tjeckien, i det administrativa förfarandet, inte har visat att det – särskilt mot bakgrund av omständigheterna i målet – finns något särskilt allmänt intresse av att förbjuda ”mobila” unionsmedborgares anslutning till ett politiskt parti. Kommissionen har av detta dragit slutsatsen att det varken har förklarats vilket mål som eftersträvas eller om detta förbud är nödvändigt och proportionerligt.
120. Dessutom har kommissionen, i sin replik, beträffande ”den grundläggande princip om jämlikhet mellan medlemmarna i ett politiskt parti” som Republiken Tjeckien har åberopat, angett att det är helt felaktigt och inkonsekvent att klassificera fastställandet av unionsmedborgares deltagande i politiska partier på en nivå som motsvarar deras politiska rättigheter enligt unionsrätten, med exempelvis en begränsning av deras deltagande i vissa av det politiska partiets beslut till en nivå som motsvarar deras politiska rättigheter enligt unionsrätten, som oproportionerlig diskriminering och, motsatt, att klassificera ett absolut förbud för ”mobila” unionsmedborgare att ansluta sig till ett politiskt parti som proportionerlig diskriminering.
2) Republiken Tjeckien
121. Denna medlemsstat har framfört följande tre argument: ”För det första eftersträvas med de nationella bestämmelserna det legitima målet att förbehålla tjeckiska medborgare deltagandet på en avgörande plattform för politisk verksamhet på nationell nivå, vilket är fullt förenligt med artikel 4.2 FEU. Detta har kommissionen för övrigt i huvudsak erkänt i sitt motiverade yttrande … För det andra är för tjeckiska medborgare förbehållen anslutning till ett politiskt parti en åtgärd anpassad för att nå detta mål, eftersom den direkt uppfyller syftet. För det tredje är dessa nationella bestämmelser proportionerliga. De påverkar inte själva kärnan i valrättigheterna enligt artikel 22 FEUF, eftersom de inte på något sätt ändrar de mobila unionsmedborgarnas fullständiga aktiva eller passiva valrättigheter … och i praktiken gör det möjligt att fullt utöva dessa rättigheter … Därmed är de aktuella bestämmelserna fullt förenliga med den rättspraxis som kommissionen har hänvisat till …”(85)
122. Republiken Tjeckien har preciserat att det legitima mål som avses inte kan uppnås genom en mindre inskränkande åtgärd på grund av att det inte är möjligt att ge ”mobila” unionsmedborgare tillstånd att ansluta sig till ett politiskt parti för att endast delta i en marginell del av den politiska verksamheten, begränsad till kommunalval och val till Europaparlamentet. Denna medlemsstat anser att sådana bestämmelser skulle strida mot den grundläggande principen om likabehandling av medlemmarna i ett politiskt parti. Vidare ger den inte dessa medborgare den starka ställning i det politiska partiet som kommissionen, felaktigt, anser vara nödvändig. Republiken Tjeckien har påpekat att denna institution inte själv har varit i stånd att ange vilken åtgärd som i detta hänseende skulle kunna anses vara mindre inskränkande.
3) Republiken Polen, intervenient
123. Beträffande den begränsning av ”mobila” unionsmedborgares verksamhet inom de politiska partierna, som kommissionen har hänfört till, har republiken Polen gjort gällande att en ”anslutning” till ett politiskt parti omfattar ett mycket bredare spektrum av verksamheter än dem som föregår vissa val. De är knutna till inverkan på den nationella politiken, inbegripet politiska områden på vilka medlemsstaterna fortfarande har exklusiv behörighet. Det existerar emellertid ingen skyldighet för en medlemsstat att tillåta dessa medborgare att påverka resultaten av parlamentsval och presidentval genom partisystemet.
b) Bedömning
124. Republiken Tjeckiens argument leder mig att precisera under vilka omständigheter det skulle kunna vara berättigat med en begränsning av den likabehandlingsprincip som föreskrivs i artikel 22 FEUF.
125. Denna medlemsstat har åberopat artikel 4.1 FEU och har i huvudsak gjort gällande att unionsrätten, såsom kommissionen har tolkat den, skulle medföra att ”mobila” unionsmedborgare skulle delta i det offentliga livet på en annan nivå än den nivå som medlemsstaterna har erkänt och särskilt göra det möjligt för dem att få ett inflytande i nationella beslut genom att utnyttja de politiska partiernas kanaler.
126. Det ska erinras om att unionen, enligt artikel 4.2 FEU, ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer.
127. Organisationen av det nationella politiska livet, till vilket de politiska partierna bidrar, ingår visserligen i den nationella identiteten i den mening som avses i artikel 4.2 FEU. I detta hänseende visar sig respekten för denna identitet genom begränsningen av de ”mobila” unionsmedborgarnas deltagande till enbart val till Europaparlamentet och kommunalval, utan något mål avseende harmonisering av medlemsstaternas valsystem.(86) Unionslagstiftaren har även beaktat inverkan av den underlättade tillgången till dessa val på balansen i bosättningsmedlemsstatens politiska liv genom att föreskriva att vissa reglerade(87) och övergående anpassningar får göras av medlemsstaterna till förmån för deras medborgare.
128. Vad gäller frågan om den inverkan som ”mobila” unionsmedborgares anslutning till politiska partier får på nationell nivå, på grund av dess potentiella verkningar inom dessa partier, ska det påpekas att detta är en fråga för dessa partier. De får nämligen fritt bestämma över sin organisation och det sätt på vilket de väljer sina kandidater.(88) Det ska påpekas att Republiken Tjeckien har nöjt sig med att påstå, utan att bevisa, att det är omöjligt att begränsa handlingsutrymmet för anslutna ”mobila” unionsmedborgare till vissa val.
129. Följaktligen delar jag kommissionens uppfattning att ett erkännande av ”mobila” unionsmedborgares anslutning till ett politiskt parti i syfte att garantera effektiviteten av deras rättigheter vid kommunalval och val till Europaparlamentet inte kan påverka Republiken Tjeckiens nationella identitet.
130. Vidare ska, även om en sådan påverkan skulle visa sig föreligga, artikel 4.2 FEU läsas mot bakgrund av med denna artikel likvärdiga bestämmelser.(89)
131. Således kan artikel 4.2 FEU inte befria medlemsstaterna från deras skyldighet att iaktta de grundläggande rättigheter som befästs i stadgan,(90) däribland den demokratiska principen och jämlikhetsprincipen, som stadfästs i artikel 22 FEUF(91) och konkretiseras genom unionsmedborgarskapet, när det gäller utövandet av valbarheten vid kommunalval och val till Europaparlamentet. Dessa principer ingår bland de värden som unionen bygger på.(92)
132. Dessutom ska det, med anledning av Republiken Tjeckiens argument avseende proportionaliteten i de omstridda nationella bestämmelserna, tilläggas att ett berättigande av en begränsning av de rättigheter som föreskrivs i artikel 22 FEUF endast kan prövas på de villkor som föreskrivs i denna bestämmelse.
133. De valrättigheter som erkänns i artiklarna 39 och 40 i stadgan är nämligen föremål för särskilda bestämmelser i FEUF, det vill säga artikel 22. De enda anpassningar som finns avseende de rättigheter enligt sekundärrätten som denna artikel hänvisar till(93) avser enbart de rättsliga villkoren för rösträtt och valbarhet.(94)
134. Mot denna bakgrund anser jag att domstolen ska bifalla kommissionens talan.
VI. Rättegångskostnader
135. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Då jag anser att domstolen ska bifalla kommissionens yrkanden, ska republiken Tjeckien förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
136. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Republiken Polen bära sina rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
137. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:
1) Republiken Tjeckien har, genom att inte ge unionsmedborgare som inte är tjeckiska medborgare, men som är bosatta i Republiken Tjeckien, rätten att bli medlemmar i ett politiskt parti eller en politisk rörelse, åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF.
2) Republiken Tjeckien ska ersätta rättegångskostnaderna.
3) Republiken Polen ska bära sina rättegångskostnader.
VIII. Bilaga I: Av kommissionen ingivna bestämmelser om finansiering av politiska partier
1. Politiska partier som har uppnått minst 1 procent av rösterna i val till Europaparlamentet ska erhålla 30 tjeckiska kronor (CZK) (cirka 1,20 euro) för varje röst som ett bidrag för valrelaterade utgifter (artikel 65 i lagen om val till Europaparlamentet).
2. Politiska partier som uppnår mer än 1,5 procent av rösterna vid val till Poslanecká sněmovna (Parlamentet, Republiken Tjeckien) erhåller 100 CZK (cirka 4 euro) för varje röst som ett bidrag för valrelaterade utgifter (artikel 85 i lag nr 247/1995 om val till Republiken Tjeckiens parlament och om ändring av vissa lagar).
3. Politiska partier som har uppnått 3 procent av rösterna vid de senast valen till parlamentet ska också erhålla ett årligt statligt bidrag på 6 000 000 CZK (cirka 245 430 euro) för partiet eller rörelsen. Samtidigt ska partiet eller rörelsen erhålla 200 000 CZK (cirka 8 180 euro) per år för varje ytterligare 0,1 procent av rösterna (artikel 20.6 i lagen om politiska partier).
4. Om ett parti eller en rörelse uppnår med än 5 procent av rösterna ökar inte bidraget och partiet eller rörelsen ska erhålla 10 000 000 CZK (cirka 409 000 euro) (artikel 20.6 i lagen om politiska partier).
5. Politiska partier ska även erhålla ett årligt bidrag på 900 000 CZK (cirka 36 800 euro) för en parlamentsledamots eller senators ämbete och 250 000 CZK (cirka 10 200 euro) för en ledamot av regionfullmäktige i Praha (Prag) (artikel 20.7 i lagen om politiska partier).
6. Under vissa omständigheter ska politiska partier och rörelser även erhålla ett årligt bidrag för att stödja ett politiskt instituts verksamhet, som ska uppgå till 10 procent av det totala bidragsbeloppet för ett sådant partis eller en sådan rörelses verksamhet (artikel 20.5 och 20.8 i lagen om politiska partier).
IX. Bilaga II: Av Republiken Tjeckien lämnade uppgifter om sammansättningen av listorna och de kandidater som valts vid valen till Europaparlamentet och kommunalvalen
Val till Europaparlamentet hölls i Republiken Tjeckien åren 2004, 2009, 2014 och 2019.
1. Andelen kandidater utan politisk tillhörighet på de politiska partiernas eller politiska koalitionernas listor var följande:
a) År 2004 var 37,22 procent av kandidaterna utan politisk tillhörighet.
b) År 2009 var 38,28 procent av kandidaterna utan politisk tillhörighet.
c) År 2014 var 30,27 procent av kandidaterna utan politisk tillhörighet.
d) År 2019 var 33,89 procent av kandidaterna utan politisk tillhörighet.
2. Kandidater som valdes:
a) År 2004: Sju kandidater utan politisk tillhörighet, det vill säga 29,17 procent av de personer som valdes i Republiken Tjeckien.
b) År 2009: En kandidat utan politisk tillhörighet, det vill säga 4,55 procent av de personer som valdes i Republiken Tjeckien.
c) År 2014: Åtta kandidater utan politisk tillhörighet, det vill säga 38,10 procent av de personer som valdes i Republiken Tjeckien.
d) År 2019: Fyra kandidater utan politisk tillhörighet, det vill säga 19,05 procent av de personer som valdes i Republiken Tjeckien.
3. Kandidater utan politisk tillhörighet fanns ofta överst på kandidatlistan, inbegripet för de största politiska partierna. Konkret anges följande:
a) År 2004 rörde det sig om tre valda parlamentsledamöter på partiet Sdružení nezávislých a evropští demokratés (Sammanslutningen av oberoende kandidater och EU-demokrater) (nedan kallat SNK) lista, däribland den översta kandidaten Zieleniec och Hybášková, den andra kandidaten på listan, samt Remek, den andra kandidaten på partiet Komunistická strana Čech a Moravys (Bohêmes och Moravies kommunistparti) (nedan kallat KSČM) kandidatlista.
b) År 2009 rörde det sig om Remek, den andra kandidaten på KSČMs kandidatlista.
c) År 2014 rörde det sig om den översta kandidaten på partiet TOP 09 a Starostovés (Top 09 och borgmästare) lista, Niedermayer och Pospíšil, nummer två på denna lista, Keller, överst på Česká strana sociálně demokratickás (Tjeckiens socialdemokratiska parti) (ČSSD) lista, vilket var det starkaste partiet i Republiken Tjeckiens regering vid denna tidpunkt, samt de fyra parlamentsledamöterna på partiet ANO:s lista, det näst starkaste partiet i regeringen vid denna tidpunkt, vars ledare Pavel Telička, därefter valdes till vice ordförande för Europaparlamentet.
d) År 2019 rörde det sig om tre parlamentsledamöter som valts till Europaparlamentet och som var de tre överst placerade kandidaterna på ANO:s lista, vars ledare, Dita Charanzová, därefter blev vald till vice ordförande för Europaparlamentet.
4. År 2004 valdes den tyska medborgaren Stros i Republiken Tjeckien till Europarlamentet.
5. Kommunalval (kommuner, byar och städer) som hölls åren 2006, 2010, 2014 och 2018.
1. Andelen kandidater och folkvalda utan politisk tillhörighet var följande:
a) År 2006: 79,85 procent av kandidaterna och 84,51 procent av de valda.
b) År 2010: 81,25 procent av kandidaterna och 86,15 procent av de valda.
c) År 2014: 84,13 procent av kandidaterna och 88,30 procent av de valda.
d) År 2018: 84,97 procent av kandidaterna och 89,96 procent av de valda.
2. Den stora andelen kandidater och valda utan politisk tillhörighet är ett fenomen som även kan konstateras på de största partiernas listor. Exempelvis beträffande kommunalvalen år 2018:
a) På kandidatlistorna för ČSSD, det äldsta tjeckiska politiska partiet med en stark förankring i kommunalpolitiken, var 54,58 procent av personerna utan politisk tillhörighet och 57,31 procent av de valda på dessa listor saknade politisk tillhörighet.
b) På kandidatlistorna för partiet Občanská demokratická strana (demokratiska medborgarpartiet) (nedan kallat ODS), ett traditionellt konservativt politiskt parti med en stark förankring i kommunalpolitiken, var 59,47 procent av personerna utan politisk tillhörighet och 52,93 procent av de valda på dessa listor saknade politisk tillhörighet.
c) På kandidatlistorna för partiet Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová (kristdemokratiska unionen – Tjeckoslovakiska folkpartiet) (nedan kallat KDU-ČSL), ett traditionellt politiskt parti som har det största antalet kandidater och valda inom kommunalpolitiken, var 73,62 procent av personerna utan politisk tillhörighet och 72,49 procent av de valda på dessa listor saknade politisk tillhörighet.
3. Beträffande de stora tjeckiska städerna utsågs, i Prag, kandidaten utan politisk tillhörighet Bohuslav Svoboda år 2010 för att vara överst på listan för ODS, det största regeringspartiet i Republiken Tjeckien vid den tidpunkten. Han blev sedan borgmästare i Prag. År 2014 blev Adriana Krnáčová, en kandidat utan politisk tillhörighet, som var överst på ANO:s lista, borgmästare i Prag och Tomáš Macura, kandidat utan politisk tillhörighet, som var överst på ANO:s lista blev borgmästare i Ostrava, Republiken Tjeckiens tredje största stad.