Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
JEAN RICHARD DE LA TOUR
представено на 11 януари 2024 година(1)
Дело C-814/21
Европейска комисия
срещу
Република Полша
„Неизпълнение на задължения от държавна членка – Гражданство на Съюза – Член 22 ДФЕС – Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в местни избори и в изборите за Европейски парламент в държавата членка, където пребивават, при същите условия като гражданите на тази държава – Граждани на Съюза, които пребивават в Полша, но не са полски граждани – Липса на право на членство в политическа партия – Кандидатиране за местни избори или изборите за Европейски парламент при условия, различни от тези за гражданите на държава членка – Член 10 ДЕС – Принцип на демократичност – Харта на основните права на Европейския съюз – Членове 12, 39 и 40 – Обосноваване – Член 4, параграф 2 ДЕС“
Съдържание
I. Въведение
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1. Договорът за функционирането на ЕС
2. Хартата
3. Директива 93/109/ЕО
4. Директива 94/80/ЕО
Б. Полското право
1. Закон за политическите партии
2. Изборен кодекс
3. Закон за радио- и телевизионното разпространение
4. Закон за сдруженията
III. Досъдебната процедура
IV. Исканията на страните
V. Анализ
А. По повдигнатото от Чешката република възражение за недопустимост
1. Доводи на страните
2. Съображения
Б. По същество
1. Доводи на страните
а) Комисията
1) По основанието на иска за установяване на неизпълнение на задължения
2) По упражняваната от държавите членки компетентност
б) Република Полша
1) Текстът на член 22 ДФЕС не предоставя право на членство в политическа партия
2) Ограничаването на членството в политическа партия е обосновано от стремежа да се ограничи сферата на влияние на „мобилните“ граждани на Съюза върху националния политически живот
3) Кандидатите, които не са членове на политическа партия, не са в особено неблагоприятно положение спрямо кандидатите членове на партия
в) Конкретните доводи на Чешката република в качеството ѝ на встъпила страна и отговора на Комисията
1) По обхвата на член 22 ДФЕС
i) Доводите на Чешката република
ii) Становището на Комисията
2) По приложимото правно основание
i) Доводите на Чешката република
ii) Становището на Комисията
3) По доказването на твърдяното неизпълнение на задължения
i) Доводите на Чешката република
ii) Становището на Комисията
4) По ограничаването на упражняването на правата, предоставени с член 22 ДФЕС
i) Доводите на Чешката република
ii) Становището на Комисията
5) По положението в другите държави членки
i) Доводите на Чешката република
ii) Становището на Комисията
2. Съображения
а) По обхвата на член 22 ДФЕС
б) По наличието на ограничаване на упражняването на избирателните права
в) Относно обосноваването на ограничаване на членството в политическа партия
VI. По съдебните разноски
VII. Заключение
I. Въведение
1. С иска си на основание член 22 ДФЕС Европейската комисия моли Съда да установи, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по последната разпоредба, тъй като по същество не допуска правото на членство в политическа партия на гражданите на Съюза, които не са полски граждани, но пребивават на нейна територия(2), шансовете на тези граждани да бъдат избрани в местни избори или в изборите за Европейски парламент намалява в сравнение с полските граждани(3).
2. В настоящото заключение ще обясня причините, поради които не може да се приеме становището на Чешката република, че член 22 ДФЕС следва да се тълкува буквално в смисъл, че урежда само законовите условия за избираемост, а напротив — контекстуалният и телеологичният анализ на произтичащите от тази разпоредба задължения води до извода, че поддържаното от Комисията твърдение за нарушение, а именно накърняване на ефективното упражняване на правото на гражданите да бъдат избирани, е основателно.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1. Договорът за функционирането на ЕС
3. Съгласно член 20 ДФЕС:
„1. Създава се гражданство на Съюза. Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство.
2. Гражданите на Съюза се ползват с правата и имат задълженията, предвидени от Договорите. Те имат, inter alia:
[...]
б) правото да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент, както и в общинските избори в държавата членка, в която пребивават, при същите условия, както и гражданите на тази държава;
[...]
Тези права се упражняват при условията и в границите, определени от Договорите и от мерките, приети по тяхното прилагане“.
4. Член 22 ДФЕС гласи:
„1. Всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, на която не е гражданин, има право да избира и да бъде избиран в местни избори в държава членка, на територията на която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава. Това право се упражнява при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета с единодушие, в съответствие със специална законодателна процедура и след консултация с Европейския парламент; тези условия могат да предвиждат и дерогации, оправдани от специфични за държава членка проблеми.
2. Без да се засягат разпоредбите на член 223, параграф 1 и приетите за прилагането му разпоредби, всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, чийто гражданин не е, има право да избира и да бъде избиран в изборите за Европейски парламент в държавата членка, където пребивава при същите условия, както и гражданите на тази държава. Това право се упражнява при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета, с единодушие, в съответствие със специална законодателна процедура и след консултация с Европейския парламент; тези разпоредби могат да предвиждат дерогации, когато са оправдани от проблеми, специфични за държава членка“.
2. Хартата
5. Текстът на член 12 от Хартата на основните права на Европейския съюз(4), озаглавен „Свобода на събранията и сдруженията“, е следният:
„1. Всеки има право на свобода на мирни събрания и на свободно сдружаване, на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси.
2. Политическите партии на равнището на Съюза допринасят за изразяването на политическата воля на гражданите на Съюза“.
3. Директива 93/109/ЕО
6. Четвърто съображение от Директива 93/109/ЕО на Съвета от 6 декември 1993 година за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейски парламент от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани(5), гласи:
„като има предвид, че член 8б, параграф 2 от Договора за ЕО касае единствено възможността за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейския парламент, без да се нарушават разпоредбите на член 138, параграф 3 от Договора за ЕО, който предвижда създаването на единна процедура за тези избори във всички държави членки; като има предвид, че по същество той се стреми да премахне настоящото изискване за гражданство, което следва да се спазва в повечето държави членки, за да се упражняват тези права“.
7. Член 1, параграф 1 от посочената директива предвижда:
„Настоящата директива определя условията и реда, при които гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, могат да упражнят там правото си да избират и да бъдат избирани в избори за Европейския парламент“.
4. Директива 94/80/ЕО
8. Пето съображение от Директива 94/80/ЕО на Съвета от 19 декември 1994 година за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в общински избори от гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани(6), гласи:
„като има предвид, че целта на член 8б, параграф 1 от Договора е да гарантира, че всички граждани на Съюза, независимо от това дали са или не са граждани на държавата членка, в която пребивават, могат да упражняват в тази държава правото да избират и да бъдат избирани в общински избори при същите условия; като има предвид, че условията, които се прилагат по отношение на неграждани на държава членка, включително и тези, свързани с периода и доказването на пребиваването, трябва следователно да са идентични с тези, ако има такива, които се прилагат по отношение на гражданите на съответната държава членка; като има предвид, че от негражданите на държава членка не трябва да се изисква да отговарят на специални условия, освен ако, по изключение, различното третиране на гражданите на държава членка и на лицата, които не са граждани на държава членка, е обосновано от обстоятелства, специфични за последните, които ги разграничават от първите“.
9. Член 1, параграф 1 от посочената директивна предвижда:
„Настоящата директива определя условията и реда, при които гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, могат да упражняват там правото да избират и да бъдат избирани в общински избори“.
Б. Полското право
1. Закон за политическите партии
10. Член 2, параграф 1 от Ustawa o partiach politycznych (Закон за политическите партии)(7) от 27 юни 1997 г. предвижда :
„Гражданите на Република Полша, които са навършили 18 години, могат да членуват в политическа партия“.
11. Член 5 от този закон гласи:
„Достъпът до обществените радио- и телевизионни канали се гарантира на политическите партии в съответствие с правилата, установени в отделни закони“.
12. Член 24 от посочения закон гласи:
„1. Имуществото на политическите партии произтича от вноски от членуващите в тях лица, от дарения, наследствени права или завещания, от доходи от собственост, както и от предвидени в закона дарения и субсидии.
2. Имуществото на политическите партии може да се използва само за целите, определени в устава, или за благотворителни цели.
[...]
4. Политическа партия може да получава доходи от своето имущество само що се отнася до:
1) лихви върху парични средства в банкови сметки и по срочни депозити;
2) договаряне на облигации от Skarbu Państwa (Държавна хазна, Полша) и на държавни облигации;
3) продажба на активи;
[...]“.
13. Член 28, параграф 1 от същия закон предвижда:
„Политическа партия, която:
1) след като е учредила собствен избирателен комитет за изборите за Sejm (Сейм, Полша), е събрала на национално равнище поне 3 % от валидно подадените гласове в полза на своя списък с кандидати за членове на националния парламент, или
2) е част от избирателна коалиция в изборите за Сейм, чиито списъци с кандидати за членове на националния парламент са събрали на национално равнище поне 6 % от валидно подадените гласове,
има право по време на парламентарния мандат и в съответствие с условията и правилата, определени в настоящия закон, да се ползва от субсидия, финансирана от държавния бюджет [...], за осъществяване на своята уставна дейност.
[...]“.
14. Член 36, параграф 1 от Закона за политическите партии гласи:
„Избирателната каса на политическата партия може да се състои от плащания, извършвани от нея самата, както и от дарения, наследствени права и завещания“.
2. Изборен кодекс
15. Член 84 от Ustawa Kodeks wyborczy (Закон за приемане на Изборен кодекс)(8) от 5 януари 2011 г. (наричан по-нататък „Изборният кодекс“), гласи:
„1. Правото да определят кандидатите в дадени избори принадлежи на избирателните комитети. Избирателните комитети упражняват и други изборни дейности и по-специално, въз основа на принципа на изключителност, провеждат предизборната кампания на кандидатите.
2. При изборите за Сейм и Сенат и при изборите за Европейски парламент в Република Полша избирателни комитети могат да се създават от политическите партии и от коалициите на политически партии, както и от избирателите.
[...]
4. При изборите за представителни органи на местните власти, както и при изборите за кметове избирателни комитети могат да се създават от политическите партии и коалициите на политически партии, от социални сдружения и организации (наричани по-нататък „организациите“), както и от избирателите“.
16. Член 87, параграфи 1 и 2 от този кодекс предвижда:
„1. Политическите партии могат да образуват избирателна коалиция за определяне на общи кандидати. Политическа партия може да участва само в една-единствена избирателна коалиция.
2. Изборните дейности на дадена избирателна коалиция се провеждат от коалиционен избирателен комитет, съставен от органите на политическите партии, оправомощени да представляват партията пред обществеността“.
17. Член 89 параграф 1 от посочения кодекс гласи:
„Избирателен комитет от избиратели може да се образува от най-малко петнадесет граждани, имащи право на глас“.
18. Член 117, параграф 1 от същия кодекс предвижда:
„Избирателните комитети, чиито кандидати са регистрирани, имат право, считано от 15-ия ден преди датата на изборите до датата на приключване на предизборната кампания, да представят безвъзмездно своите изборни програми по обществените радио- и телевизионни канали, на разноски на радио- и телевизионните разпространители“.
19. Член 119, параграф 1 от Изборния кодекс гласи:
„Независимо от правото, посочено в член 117, параграф 1, всеки избирателен комитет може, считано от датата на получаване от компетентния избирателен орган на уведомлението за неговото създаване до датата на приключване на предизборната кампания, да представи своята изборна програма по обществените и частните радио- и телевизионни канали срещу заплащане“.
20. Съгласно 126 от този кодекс:
„Избирателните комитети заплащат разходите, направени за целите на изборите, със собствени средства“.
21. Член 130 от посочения кодекс гласи:
„1. Отговорността за финансовите задължения на избирателния комитет се носи от финансовия пълномощник.
2. Финансови задължения не могат да се поемат от името и за сметка на избирателния комитет без писменото съгласие на финансовия пълномощник.
3. Когато активите, с които разполага финансовият пълномощник, не са достатъчни за покриване на вземанията към избирателния комитет:
1) отговорността за финансовите ангажименти на избирателния комитет на политическа партия или на организация се носи от политическата партия или организацията, учредила този комитет;
2) отговорността за финансовите ангажименти на коалиционен избирателен комитет се носи солидарно от политическите партии, които са част от тази коалиция;
3) отговорността за финансовите ангажименти на избирателен комитет, съставен от избиратели, се носи солидарно от неговите членове.
[...]“.
22. Член 132 от същия кодекс гласи:
„1. Финансовите средства на избирателния комитет на политическа партия могат да произхождат единствено от избирателната каса на тази партия, учредена в съответствие с разпоредбите на [Закона за политическите партии].
2. Финансовите средства на коалиционен избирателен комитет могат да произхождат единствено от избирателните каси на партиите, съставящи коалицията.
3. Финансовите средства
1) на избирателния комитет на организация,
2) на избирателен комитет от избиратели,
могат да произтичат единствено от вноски на полски граждани, които пребивават постоянно на територията на Република Полша, както и от банкови заеми, сключени единствено за нуждите на изборите.
[...]“.
23. Член 133 от Изборния кодекс предвижда:
„1. Избирателният комитет на политическа партия или на коалиция може да използва безплатно помещенията и канцеларското оборудване на политическата партия по време на предизборната кампания.
2. Избирателният комитет от избиратели може да използва безплатно помещенията и канцеларското оборудване на член на този комитет по време на предизборната кампания.
3. Избирателният комитет на дадена организация може да използва безплатно помещенията и канцеларското оборудване на тази организация по време на предизборната кампания“.
24. Съгласно член 341 от този кодекс:
„Право да определят кандидати в изборите за Европейски парламент имат:
1) избирателният комитет на политическа партия;
2) избирателният комитет на коалиция;
3) избирателен комитет от избиратели“.
25. Съгласно член 343 от посочения кодекс списъкът с кандидати трябва да бъде подкрепен с подписите на най-малко 10 000 избиратели, пребиваващи постоянно в съответния избирателен район.
26. Що се отнася до изборите за представители на местните власти, член 399 от същия кодекс предвижда, че правото да определят кандидати за длъжността съветник имат избирателните комитети на политически партии, коалиционните избирателни комитети, избирателните комитети на организации и избирателните комитети от избиратели.
27. По силата на член 400, параграф 1 от Изборния кодекс избирателният комитет на политическа партия е длъжен да уведоми за своето създаване Państwowa Komisja Wyborcza (Национална избирателна комисия), считано от датата на публикуването на Правилника за провеждане на изборите до 55-ия ден преди датата на изборите.
28. Член 401, параграф 1 от този кодекс предвижда, че коалиционен избирателен комитет може да се учреди в периода от датата на публикуването на Правилника за провеждане на изборите до 55-ия ден преди датата на изборите, за което изборният пълномощник на коалиционния избирателен комитет уведомява Националната избирателна комисия най-късно на 55-ия ден преди датата на изборите.
29. Съгласно член 402, параграф 1 от посочения кодекс избирателният комитет на дадена организация е длъжен да уведоми за своето създаване компетентния комисар за изборите, като вземе предвид седалището на тази организация, считано от датата на публикуването на Правилника за провеждане на изборите до 55-ия ден преди датата на изборите.
30. Член 403, параграфи 1—3 от същия кодекс гласи:
„1. Избирателен комитет от избиратели може да се образува от най-малко петнадесет граждани, имащи право на глас.
2. След като събере най-малко 1 000 подписа от граждани с право на глас, които подкрепят създаването на избирателен комитет от избиратели, изборният пълномощник уведомява за създаването на този комитет Националната избирателна комисия при спазване на разпоредбите на параграф 3. Уведомлението може да бъде извършено не по-късно от 55-ия ден преди датата на изборите.
3. Ако избирателният комитет от избиратели е създаден с цел определянето на кандидати само в едно воеводство:
1) броят на гражданите, посочен в параграф 1, е 5;
2) броят на подписите, посочен в параграф 2, е 20, а уведомлението, посочено в параграф 2, се отправя до компетентния комисар за изборите, като се вземе предвид седалището на комитета“.
3. Закон за радио- и телевизионното разпространение
31. Ustawa o radiofonii i telewizji (Закон за радио- и телевизионното разпространение)(9), от 29 декември 1992 г. предвижда в член 23, параграф 1, че обществените радио- и телевизионни канали предоставят на политическите партии възможността да изразят становище по основни въпроси, свързани с обществените дела.
4. Закон за сдруженията
32. Съгласно член 4, параграф 1 от Ustawa Prawo o stowarzyszeniach (Закон за сдруженията)(10) от 7 април 1989 г., в сдружения могат да се обединяват и чужденците, пребиваващи в Полша.
III. Досъдебната процедура
33. На 16 април 2012 г. в рамките на проект EU Pilot Комисията уведомява полските власти за предварителното си становище относно несъвместимостта с член 22 ДФЕС на полското законодателство, предоставящо само на полските граждани правото да учредяват политическа партия и правото да членуват в такава.
34. Тъй като не получава отговор, на 26 април 2013 г. Комисията изпраща на Република Полша официално уведомително писмо по същия въпрос. В отговора си от 24 юли 2013 г. тази държава членка оспорва наличието на каквото и да е нарушение на правото на Съюза.
35. На 22 април 2014 г. Комисията издава мотивирано становище, в което поддържа, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС, като отказва на „мобилните“ граждани на Съюза правото да учредяват и да членуват в политическа партия.
36. В отговора си от 16 юни 2014 г. Република Полша изтъква, че член 22 ДФЕС не предоставя на „мобилните“ граждани на Съюза правото да учредяват политическа партия и да членуват в политическа партия в държавата членка, в която пребивават.
37. С писмо от 2 декември 2020 г. европейският комисар по правосъдието иска от Република Полша да го уведоми за евентуална промяна в позицията ѝ или за законодателни изменения, приети с цел да се гарантират разглежданите права на тези „мобилни“ граждани на Съюза.
38. След като с писмо от 26 януари 2021 г. полските власти уведомяват Комисията, че тяхното становище остава непроменено, тя решава да предяви настоящия иск, като сведе предмета му до ограничаване на качеството на член на политическа партия само до полските граждани. Комисията уточнява, че що се отнася до повдигнатия в предходните фази на производството въпрос за създаването на политическа партия от „мобилни“ граждани на Съюза, тя си запазва възможността да го повдигне в рамките на отделно производство.
IV. Исканията на страните
39. С исковата си молба Комисията моли Съда:
– да установи, че „като отказва на гражданите на Европейския съюз, които не са полски граждани, но пребивават на територията на Република Полша, правото да членуват в политическа партия, [тази държава членка] не е изпълнила задълженията си по член 22 [ДФЕС]“, и
– Република Полша да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
40. Република Полша моли искът да бъде отхвърлен като неоснователен и Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
41. С решение на председателя на Съда от 10 май 2022 г. Чешката република е допусната да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Република Полша.
42. В изявлението си при встъпване Чешката република повдига възражение за недопустимост, развива някои доводи на Република Полша и отговаря на доводи, изтъкнати от Комисията.
43. В становището си по изявлението при встъпване, сведено до новите въпроси, тази институция заключава в смисъл, че поддържа исканията, които е направила в исковата си молба.
V. Анализ
А. По повдигнатото от Чешката република възражение за недопустимост
1. Доводи на страните
44. За разлика от Република Полша, в изявлението си при встъпване Чешката република поддържа, че искът за установяване на неизпълнение на задължения е недопустим поради липса на яснота на разпоредбите, на които той се основава. Тази държава членка отбелязва, че макар в мотивите на исковата си молба Комисията да е направила извод за нарушение на член 22 ДФЕС, тя има предвид също нарушение на член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС и на членове 11 и 12 от Хартата.
45. Комисията счита, че е недвусмислено твърдението ѝ че забраната за „мобилните“ граждани на Съюза да членуват в дадена партия е несъвместима с член 22 ДФЕС. Впрочем Република Полша добре е разбрала това и в писменото си становище изтъква ясни доводи по този въпрос в своя защита. Комисията уточнява най-напред, че правилното тълкуване на основанието на иска ѝ налага системно да се вземат предвид други разпоредби на първичното право. По-нататък тя се позовава и на Хартата, за да припомни, че когато държавите членки установяват правила относно упражняването на предоставените с член 22 ДФЕС политически права, те прилагат правото на Съюза и следователно трябва да зачитат основните права. Накрая, това не поставя под въпрос обхвата на настоящото дело, както е отразен в петитума, съгласно който разглежданата национална правна уредба, въвеждаща дискриминация, основана пряко на гражданството, трябва да се счита за нарушение на член 22 ДФЕС.
2. Съображения
46. Член 40, четвърта алинея от Статута на Съда на Европейския съюз предвижда, че [и]скането за встъпване е ограничено до подпомагане по отношение на исканията на една от страните(11). Поради това след като Република Полша не е направила възражение за недопустимост на иска, повдигнатото такова от Чешката република е недопустимо(12).
47. С оглед обаче на изискванията, формулирани в член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда и на неговата практика(13), следва да се провери дали в исковата молба на Комисията твърденията за нарушения са изложени последователно и точно, за да се даде възможност на Република Полша и на Съда да установят точния обхват на твърдяното нарушение на правото на Съюза, условие, което е необходимо, за да може тази държава надлежно да изложи доводите в своя защита, а Съдът да провери наличието на твърдяното неизпълнение на задължения.
48. В случая, както изтъква Комисията, от мотивите на исковата молба ясно следва, че член 22 ДФЕС, на който тя се основава, трябва да се тълкува, като се постави в контекста, определен в член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС, и като се вземат предвид съществуващите връзки с членове 11 и 12 от Хартата. Ето защо от това не следва, че Комисията твърди нарушение на тези разпоредби(14).
Б. По същество
1. Доводи на страните
а) Комисията
1) По основанието на иска за установяване на неизпълнение на задължения
49. Комисията основава иска си на член 22 ДФЕС, тъй като:
– той предоставя на „мобилните“ граждани на Съюза правото да упражняват избирателни права в местните избори и в изборите за Европейски парламент при същите условия като гражданите на държавата членка, в която пребивават,
– той установява общ и универсален принцип на равно третиране, който не се ограничава само до практическите, административните и процедурните правила, посочени по-специално в Директива 93/109 и Директива 94/80, и не изисква да бъде подробно описван във всички конкретни аспекти на достъпа до изборите,
– следователно всяка мярка, основаваща се на критерий за гражданство, която възпрепятства „мобилните“ граждани на Съюза да упражняват правото си да бъдат избирани при същите условия като гражданите на държавата членка, в която пребивават, е забранена, и
– произтичащата от член 2, параграф 1 от Закона за политическите партии невъзможност „мобилните“ граждани на Съюза да членуват в политическа партия, която ги лишава от достъп до основна организация за участие в изборите, намалява шансовете им да бъдат избирани в сравнение с полските граждани. Следователно тя лишава тези граждани от търсения ефект от предоставените с Договора права, основаващи се на тяхната интеграция в държавата членка на пребиваване(15).
50. Тя подчертава, че не твърди, че правото на Съюза признава на „мобилните“ граждани на Съюза право на участие в политическия живот. За разлика от това тя подчертава основната роля на политическите партии в избирателните системи, в политическия живот на държавите членки и по-общо на техния принос към представителната демокрация. В това отношение тя се основава на практиката на Европейския съд по правата на човека(16) и на Насоките относно правната уредба на политическите партии на Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия)(17).
51. Поради това тя счита, че „мобилен“ гражданин на Съюза не може да бъде кандидат в изборите в държавата членка, в която пребивава, при същите условия като гражданите на тази държава, ако не може да се яви на тези избори като член на национална политическа партия.
52. В това отношение тя изтъква, че за кандидат в изборите принадлежността към политическа партия има множество специфични предимства, които нямат равностоен еквивалент извън членството в партия, противно на анализа, който Република Полша прави на някои национални разпоредби относно организациите(18). Тези предимства са:
– общоизвестността на името на партията, историческото ѝ развитие и репутацията ѝ, както и поддържаните връзки със социално-организационните структури (например синдикатите, които в исторически план могат да бъдат свързани с партия, младежки организации и др.),
– използването на изборния апарат, на човешките и на финансовите ресурси на политическата партия, както и
– специфичните правомощия, предоставени от националното право в областта на достъпа до финансиране или до медии и в областта на данъчното облагане.
53. Що се отнася до финансирането в Полша, Комисията отбелязва, че политическите партии, получили определен брой гласове на изборите за Сейм, имат право на финансиране по време на парламентарния мандат съгласно член 28 от Закона за политическите партии. Съгласно член 24 от този закон те имат достъп до източници на финансиране, които са много по-многобройни от тези, с които разполагат избирателните комитети от избиратели и избирателните комитети на организации, и които могат да се използват, наред с другото, за финансиране на предизборната кампания благодарение на техните избирателни каси, които се попълват също от дарения, наследствени права и завещания, съгласно член 36 от посочения закон.
54. В това отношение Комисията подчертава две други специфични ограничения по отношение на избирателните комитети, а именно:
– избирателите, които желаят да учредят избирателен комитет на местните избори, трябва да съберат най-малко 1 000 подписа съгласно член 403 от Изборния кодекс, и
– кандидатите, които не са полски граждани, са лишени от правото да участват финансово в избирателните комитети на организации или в избирателни комитети от избиратели, така че те не могат да прехвърлят средства към комитета дори за собствената си кампания, в резултат на което това ограничение води до намаляване на шансовете им да бъдат избрани(19).
55. Що се отнася до медиите, Комисията подчертава факта, че политическите партии по принцип разполагат с по-големи финансови ресурси, които използват за дейности, насочени към популяризиране на техните кандидати и дори към закупуване на рекламни страници в частни медийни канали или към активна дейност в социалните мрежи. Освен това съгласно член 5 от Закона за политическите партии и член 23 от Закона за радио- и телевизионното разпространение политическите партии имат гарантиран постоянен достъп до обществените медии и следователно могат да се изказват по обществените радио- и телевизионни канали по основни въпроси, свързани с обществените дела, дори последните да не се отнасят до конкретна предизборна кампания. Според Комисията всички тези средства увеличават шансовете на членовете на дадена партия да бъдат разпознаваеми и да разпространяват широко съдържанието на изборната си програма.
56. Освен това Комисията счита, че наличието на няколко проучвания на общественото мнение, които изглежда показват, че избирателят по-често ориентира своя вот в зависимост от личността на кандидата, отколкото от принадлежността му към политическа партия, не може да опровергае констатацията, че полският закон въвежда пряка дискриминация, основана на гражданство, по отношение на „мобилните“ граждани на Съюза, които желаят да се явят на местните избори или на изборите за Европейски парламент. По-конкретно трябва да се вземе предвид и фактът, че тези граждани може да са по-малко известни в приемащата страна.
2) По упражняваната от държавите членки компетентност
57. Комисията припомня, че съгласно постоянната практика на Съда:
– държавите членки трябва да упражняват своите правомощия в съответствие с правото на Съюза(20), и
– прилагането на национална мярка, която може да възпрепятства упражняването на основните свободи, гарантирани от Договора, може да бъде обосновано от гледна точка на правото на Съюза само ако прилагането на тази мярка не води до нарушаване на основните права, защитени в правния ред на Съюза(21).
58. В това отношение тя поддържа, че при приемането на разпоредби относно правото на гражданите да бъдат избирани в местни избори и в изборите за Европейския парламент Република Полша трябва да вземе предвид задълженията, произтичащи от член 20, параграф 2, буква б) и от член 22 ДФЕС, така че правото на Съюза се прилага по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата(22).
59. Принадлежността към политическа партия е израз на упражняването на свободата на сдружаване, както и на свободата на изразяване на мнение, закрепени съответно в член 12, параграф 1(23) и в член 11 от Хартата. Според Комисията приложното поле, както и изискванията на член 20, параграф 2, буква б) и на член 22 ДФЕС трябва да се тълкуват с оглед на тези разпоредби от Хартата(24).
60. Така Комисията изтъква, че лишаването от правото на членство в политическа партия е очевидна проява на ограничаване на основното право на сдружаване. Съгласно член 52, параграф 3 от Хартата такова ограничаване не може да надхвърля допуснатото по силата на ЕКПЧ ограничение. Тя припомня също така, че практиката на Европейския съд по правата на човека признава спецификата на държавите членки на Съюза(25).
61. Освен това Комисията припомня, че включването на политически права в разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, свързани с гражданството, има за цел да гарантира, че „мобилните“ граждани на Съюза могат да се интегрират и да играят активна политическа роля в държавата членка, в която пребивават, в рамките на местните избори и в изборите за Европейски парламент, с което се отхвърля всяка идея за намеса в националните дела.
62. Освен това държавите членки имат възможност да запазят за своите граждани правото да бъдат избирани в националните парламентарни (или в някои случаи регионални) избори, което е в съответствие с принципа да не се накърнява националната идентичност, присъща на основните политически и конституционни структури. В това отношение Комисията отбелязва, че Република Полша не е представила доказателство за такова засягане, при положение че с изключение на последната и на Чешката република, никоя друга държава членка не ограничава условията за членство в политическа партия. Нещо повече, Комисията отрича да иска установяването на право на участие в политическия живот в държавата членка на пребиваване без ограничения. Всъщност тя счита, че няма пречка участието на „мобилните“ граждани на Съюза в политическите партии да бъде ограничавано, например при издигане на кандидатите в националните парламентарни избори.
63. Накрая, фактът, че нечленуващите в политическа партия кандидати могат да бъдат включени в списъка на избирателния комитет на дадена партия, не може да възстанови равенството с кандидатите, които са членове на партията, тъй като е достатъчно да се констатира, че вторите се явяват като членове на партията, а първите зависят от споразумение, сключено въз основа на благоприятно решение на членовете на партията, на която те не могат да повлияят „отвътре“.
б) Република Полша
64. Тази държава членка изтъква три групи доводи.
1) Текстът на член 22 ДФЕС не предоставя право на членство в политическа партия
65. Според Република Полша член 22 ДФЕС не е пряко приложим, тъй като и двата параграфа изискват приемането на допълнителни законодателни актове, които не са насочени към цялостна хармонизация на избирателните системи на държавите членки(26). Той се отнася само до формалните изисквания за избираемост, а не до конкретните възможности на гражданите да бъдат избрани в дадена държава членка. Да се разшири тълкуването на член 22 ДФЕС, като се включи правото на членство в политическа партия, било в противоречие с принципа на предоставената компетентност, посочен в член 5, параграф 2 и в член 4, параграфи 1 и 2 ДЕС.
2) Ограничаването на членството в политическа партия е обосновано от стремежа да се ограничи сферата на влияние на „мобилните“ граждани на Съюза върху националния политически живот
66. Република Полша счита, че поради ролята на партиите в областта на публичната политика и целта, която те преследват, а именно упражняване на публичната власт, членуването на „мобилните“ граждани на Съюза в политическа партия може да има последици по-специално върху резултатите от парламентарните или президентските избори, което било несъвместимо с член 22 ДФЕС, чието приложно поле е ограничено до определени избори, както и с член 4, параграф 2 ДЕС.
67. В това отношение тя изтъква, че що се отнася до принадлежността към политически партии, член 11, параграф 1 от Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Конституцията на Република Полша) гарантира свободата да се учредяват политически партии и свободното упражняване на тяхната дейност, като се има предвид, че при спазване на принципите на свободно участие и на равенство политическите партии обединяват полски граждани с оглед на упражняването на влияние върху националната политика посредством демократични средства.
68. Република Полша оспорва анализа на Комисията, че лишаването от правото на членство в политическа партия би накърнило свободата на сдружаване, закрепена в член 12 от Хартата и в член 11 от ЕКПЧ. От една страна тя твърди, че държавите страни по тази конвенция могат да въведат ограничения за политическата активност на чужденците(27). От друга страна, при липсата на разпоредби на правото на Съюза относно правото на членство в политическа партия, член 12 от Хартата на намира приложение.
3) Кандидатите, които не са членове на политическа партия, не са в особено неблагоприятно положение спрямо кандидатите членове на партия
69. Република Полша изтъква, първо, че полското право не поставя възможността за кандидатиране на местните избори или на изборите за Европейски парламент в зависимост от принадлежността към политическа партия.
70. Второ, Комисията трябвало да подкрепи с доводи твърденията си, че принадлежността към политическа партия оптимизира шансовете на даден кандидат да бъде избран в местните избори или в изборите за Европейски парламент, тъй като, напротив, проучвания показват, че изборът на избирателите се ръководи от начина, по който те възприемат кандидатите в зависимост от участието им в обществения и политическия живот(28) или, с други думи, от тяхната известност. Освен това примерът на Комисията, че „мобилните“ граждани на Съюза били обединени в сдружение, което можело да защитава позиции, подобни на тези на политическа партия, е откъснат от реалността, тъй като при този пример нито един полски гражданин не може да бъде член на това сдружение.
71. Трето, Република Полша отбелязва, че „мобилен“ гражданин на Съюза може да бъде включен в списъка с кандидати, предложен от политическа партия или коалиция от партии(29).
72. Четвърто, в отговор на доводите на Комисията относно финансирането Република Полша подчертава, от една страна, че Комисията не зачита праговете за разходи, наложени с Изборния кодекс на избирателните комитети на партии или на коалиции, когато при сравнение тя поддържа, че комитетите от избиратели и организациите са в по-неблагоприятно финансово положение. От друга страна, несъмнено само полските граждани могат да участват във финансирането на политическа партия, но по принцип те трябва да пребивават постоянно на нейна територия в съответствие с член 25, параграф 1 от Закона за политическите партии.
73. Пето, според Република Полша, макар условието за събиране на 1 000 подписа, освен в някои случаи(30), за формирането на избирателен комитет, да не се изисква по отношение на избирателните комитети на партиите, коалициите и организациите, „мобилните“ граждани на Съюза могат да създават избирателни комитети на организации, в рамките на които могат да се явяват като кандидати и от чиято инфраструктура могат да се ползват.
74. Шесто, що се отнася до медиите, Република Полша посочва най-напред, че достъпът до тях е уреден без разграничение между избирателните комитети в член 116 и следващите от Изборния кодекс и в специални разпоредби на този кодекс, отнасящи се до различните избори. По-нататък, що се отнася до правото на изразяване на мнение по обществените канали извън периода на предизборната кампания, Република Полша отбелязва, че то произтича от ролята на партиите в политическата система на държавата и че държавите членки имат изключителна компетентност в тази област. Накрая, тя подчертава равенството на достъпа до социалните мрежи, влияещи по време на и извън предизборните кампании.
в) Конкретните доводи на Чешката република в качеството ѝ на встъпила страна и отговора на Комисията
1) По обхвата на член 22 ДФЕС
i) Доводите на Чешката република
75. Тази държава членка изтъква, че от Директива 93/109 и Директива 94/80, от които се ръководи тълкуването на член 22 ДФЕС, следва, че изискването за гражданство се разглежда по отношение на правото на гражданите да избират и да бъдат избирани, а не във връзка с други елементи, включително условията за членство в политическа партия. Този анализ се подкрепя от практиката на Съда(31).
ii) Становището на Комисията
76. Тази институция счита, че макар вторичното право със сигурност да урежда някои аспекти на правото на гражданите на Съюза в областта на изборите, не може да се прави позоваване на това вторично право, за да се ограничи обхватът на член 22 ДФЕС, а оттам и този на член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС, до специфични въпроси, уредени от посоченото право. Договорът определя допустимото приложно поле на вторичното право, а не обратното(32).
2) По приложимото правно основание
i) Доводите на Чешката република
77. Тази държава членка поддържа, че ако правото на Съюза е приложимо към настоящото дело, то би трябвало да се преценява с оглед на общата забрана за дискриминация, основана на гражданство, съдържаща се в член 18 ДФЕС, а не с оглед на член 22 ДФЕС, който предвижда специална забрана за дискриминация, що се отнася до правото на „мобилните“ граждани на Съюза да избират и да бъдат избирани в някои избори. Тъй като членството в политическа партия не предоставя на „мобилен“ гражданин на Съюза качеството на кандидат в дадени избори, при липсата на такова качество, приложим бил само член 18 ДФЕС(33).
ii) Становището на Комисията
78. Тя оспорва релевантността на съдебната практика, цитирана от Чешката република в подкрепа на доводите ѝ. Фактът, че Съдът е установил дискриминация, противоречаща на разпоредбите на член 18 ДФЕС, не означава, че разглежданите в настоящото производство дискриминационни разпоредби, свързани с условията за упражняване на политическите права, предоставени на „мобилните“ граждани на Съюза с член 22 ДФЕС, не могат да се считат за нарушение на задължението за равно третиране, изрично предвидено в тази разпоредба. Законодателят на Съюза уточнява в Директива 93/109, че „правото да избират и да бъдат избирани [в] избори за Европейския парламент в държавата членка по пребиваване, предвидено в [настоящия член 22, параграф 2 ДФЕС], представлява пример за прилагането на принципа на недискриминация между гражданите и другите граждани“(34). Освен това тълкуването, според което приложното поле на член 22 от ДФЕС е ограничено само до гражданите, които имат качеството на кандидати, било в противоречие с текста на тази разпоредба, в която са посочени условията за избираемост, а именно шансовете да бъде издигнат кандидат, след което този кандидат да бъде избран(35).
3) По доказването на твърдяното неизпълнение на задължения
i) Доводите на Чешката република
79. Тази държава членка припомня, че съгласно постоянната практика на Съда Комисията е длъжна да докаже наличието на твърдяното неизпълнение, без да може да се основе на каквато и да било презумпция(36). Следователно, не могат да се приемат изложените в исковата молба недоказани твърдения и презумпции относно по-слабата позиция на „мобилните“ граждани на Съюза, които не са членове на политическа партия.
ii) Становището на Комисията
80. Тя отбелязва, че дискриминацията, за която е упреквана Република Полша, произтича пряко от обвързващи правни разпоредби, а не от административна практика. Поради това не е необходимо на Съда да се предоставят статистически данни за броя на „мобилните“ граждани на ЕС, които de facto са претърпели вреди в резултат на тази дискриминация. На практика това не е възможно и в случай като настоящия, в който дискриминационната мярка има възпиращ характер. Всъщност не е възможно с точност да се определи колко „мобилни“ граждани на Съюза не са се опитали да се явят на изборите, тъй като са били обезсърчени от забраната да членуват в политическа партия(37).
4) По ограничаването на упражняването на правата, предоставени с член 22 ДФЕС
i) Доводите на Чешката република
81. Тази държава членка оспорва релевантността на цитираната от Комисията съдебна практика, а именно решение от 27 април 2006 г., Комисия/Германия(38), и подчертава, че при всички положения невъзможността „мобилните“ граждани на Съюза да членуват в политически партии не засяга същността на избирателните права, предвидени в член 22 ДФЕС, а полското законодателство позволява пълното упражняване на тези права.
ii) Становището на Комисията
82. Тя поддържа позицията си, че когато държавите членки установяват правила относно упражняването на политическите права, предоставени с член 22 ДФЕС, те трябва да направят това в съответствие с изискванията на тази разпоредба и при зачитане на основните права. Комисията добавя, че от цитираната в исковата ѝ молба съдебна практика относно задължението на държавите членки да вземат предвид тези права произтича задължение за последните да упражняват дискреционната си власт така, че да осигурят спазването на посочените права(39).
5) По положението в другите държави членки
i) Доводите на Чешката република
83. Доводът на Комисията, че само две държави членки предвиждат ограничения на членството в политическа партия, не е релевантен за тълкуването на член 22 ДФЕС. Напротив, този довод потвърждава, че Комисията се стреми да тълкува по различен начин тази разпоредба, чийто текст е останал непроменен от дълго време, въз основа на развитието на социалния контекст. Такова развитие обаче може да бъде причина само за извършване на изменение в разглежданата разпоредба, но не и за съществена промяна в нейното тълкуване.
ii) Становището на Комисията
84. Според тази институция този довод изглежда неразбираем. Напротив, фактът, че по-голямата част от държавите членки не ограничават достъпа до членство в политическа партия за „мобилните“ граждани на Съюза доказва релевантността на възприетото от нея тълкуване.
2. Съображения
85. Настоящият иск се отнася до последиците относно правото на гражданите да бъдат избирани в местни избори и в изборите за Европейски парламент, произтичащи от правото на членство в политическа партия, което съгласно полския закон не е признато на „мобилните“ граждани на Съюза. Дали вследствие на тази забрана гражданите на Съюза не упражняват, както твърди Комисията, правото си да бъдат избирани в тези избори „при същите условия“ като полските граждани по смисъла на член 22 ДФЕС?
86. Съгласно действащото право на Съюза членуването в политическа партия е от компетентността на държавите членки. От постоянната практика на Съда обаче следва, че при упражняването на своята компетентност държавите членки са длъжни да изпълняват задълженията, произтичащи от правото на Съюза(40).
87. При това положение следва да се определи какви изисквания произтичат от член 22 ДФЕС, на който се позовава Комисията, и дали има основание да се твърди, че тези изисквания могат да засегнат националната идентичност на държава членка по смисъла на член 4, параграф 2 ДЕС.
а) По обхвата на член 22 ДФЕС
88. Видно от текста му, приложното поле на член 22 ДФЕС е ограничено само до посочените в него избори, а именно местните избори (параграф 1) и тези за Европейски парламент (параграф 2), като по този начин се изключват парламентарните и президентските избори.
89. С настоящия иск от Съда се иска да уточни дали принципът на равенство, закрепен в член 22 ДФЕС, трябва да се разбира като обхващащ всички условия, при които всеки „мобилен“ гражданин на Съюза може да се яви на изборите, или се отнася само до законовите условия за избираемост.
90. Следователно става въпрос да се определи свободата на действие, предоставена на държавите членки поради факта, че условията и редът за упражняване на правото на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент(41), както и в местните избори, са определени в Директива 93/109 и Директива 94/80.
91. Доводът на Чешката република, изведен от буквалния прочит на член 22 ДФЕС, че тези директиви ограничават прогласения в тази разпоредба принцип на равенство, трябва веднага да бъде отхвърлен въз основа на поддържания от Комисията довод за йерархията на нормативните актове, съгласно който вторичното право не може да ограничава признато от Договора право(42).
92. Така, посочените директиви само определят минималната рамка, в която се конкретизира принципът на равенство при упражняването на правото на гражданите да избират и да бъдат избирани(43).
93. Преди всичко обаче генезисът на член 22 ДФЕС и развитието на правната уредба, в която се вписва съдържанието на тази разпоредба, ясно показват след Договора от Лисабон, че посочената разпоредба трябва да се тълкува, като се вземат предвид двата стълба, на които тя се основава, а именно гражданството на Съюза и представителната демокрация.
94. Що се отнася, на първо място, до гражданството на Съюза, Комисията правилно се позовава на прилагането на член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС, който предвижда, че това гражданство(44) предоставя на гражданите, наред с други, правото да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент, както и в местните избори в държавата членка, в която пребивават, при същите условия както гражданите на тази държава.
95. Тази връзка с гражданството се съдържа в първичното право след Договора от Маастрихт, подписан на 7 февруари 1992 г.(45). От самото начало тя е свързана с правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки(46) и с принципа за недопускане на дискриминация, основана на гражданство, който е съставна част на всяка от свободите на движение.
96. Тази връзка обаче придобива особено измерение поради въведените с Договора от Лисабон изменения, свързани по-специално с волята на държавите членки да отдадат преимуществено място на гражданството. Всъщност, от една страна, Договорът за ЕС е обогатен с дял II, озаглавен „Разпоредби относно демократичните принципи“, включващ член 9, съгласно който „[в]ъв всички свои дейности Съюзът зачита принципа на равенство между неговите граждани, които се ползват с еднакво внимание от страна на неговите институции, органи, служби и агенции. Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство“. Правата, свързани с гражданството на Съюза, са посочени в членове 20—24 ДФЕС, съответстващи на членове 17—21 ДЕО. Правата на „мобилните“ граждани на Съюза да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент и в местните избори се съдържат в член 20, параграф 2, буква б) и в член 22 ДФЕС.
97. От друга страна, всяко от тези права се съдържа и в дял V от Хартата(47), озаглавен „Гражданство“. Правата на „мобилните“ граждани на Съюза да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент и в местните избори са закрепени по общ начин в член 39(48) и член 40(49) от Хартата.
98. Следователно с влизането в сила на Договора от Лисабон избирателните права на гражданите на Съюза, установени в член 22 ДФЕС, трябва да се разглеждат като основни права и като израз на принципа на равно третиране, присъщ на основния статут на гражданите на държавите членки(50).
99. С тяхното повторение в Договора за ЕС и в Хартата се цели също да се установи връзка с други прогласени в Договора и в Хартата права или принципи като равенството и демокрацията, които са общи ценности за държавите членки, на които се основава Съюзът(51).
100. Що се отнася, на второ място, до демократичните принципи, след Договора от Лисабон в член 10, параграф 1 ДЕС е предвидено, че „[ф]ункционирането на Съюза се основава на представителната демокрация“(52), а в параграфи 2 и 3 е признато правото на европейските граждани да бъдат пряко представлявани в Европейския парламент и да участват в демократичния живот на Съюза.
101. Така поради извършеното с Договора от Лисабон съчетаване, поне що се отнася до изборите за Европейски парламент, между правото на гражданите да избират и да бъдат избирани, свързани с гражданството на Съюза, от една страна, и демократичните принципи в рамките на Съюза, от друга, целта да се гарантира ефективна представителност на „мобилните“ граждани на Съюза е ясно изразена.
102. Комисията правилно изтъква, че тази представителност е следствие от интегрирането на „мобилните“ граждани на Съюза в държавата, в която пребивават, както е посочено в съображенията на Директива 93/109 и Директива 94/80(53). По-специално на местно ниво, признатите на тези граждани политически права имат за цел да насърчат социалната интеграция на посочените граждани, избрали да пребивават в държава членка, на която не са граждани. От тази гледна точка трябва да се отбележи и целта, припомнена в тези съображения, а именно „да се избегне поляризация между списъци на кандидати, които са граждани и кандидати, които не са граждани“.
103. Ето защо според мен Комисията има основание да поддържа на базата на член 22 ДФЕС, поставен в контекста на правата, свързани с гражданството на Съюза, и на прогласените в Договорите демократични принципи, че гарантирането на равенството на избирателните права на гражданите на Съюза трябва да намери израз в общото задължение да не се възпира участието в изборите с различни фактори(54), без да е необходимо да се изготвя примерен или дори изчерпателен списък на критериите.
104. С други думи, член 22 ДФЕС трябва да се разбира в смисъл, че всяка пречка пред упражняването на избирателните права извън определените с Директива 93/109 и Директива 94/80 рамки, основана на гражданство, представлява дискриминация в областта на прилагането на Договорите(55), която е забранена(56).
105. При тези условия по-нататък трябва да се разгледа анализът на Комисията, според който липсата на възможност за членство в политическа партия може да възпрепятства упражняването на тези права.
106. В случая между страните няма спор по констатацията, че шансовете за достъп до избираеми длъжности на местно или европейско равнище зависят от степента на участие в демократичния живот на държавата членка, в която „мобилните“ граждани на Съюза са кандидати, било то като част от политическа партия или като независими кандидати.
107. Все пак считам, подобно на Комисията, която се основава на Насоките на Венецианската комисия(57), които не са оспорени от Република Полша, че достъпът до средствата, с които разполагат политическите партии, представлява съществен елемент за насърчаване на кандидатурите за местните избори(58) или за изборите за Европейски парламент.
108. Освен това, както изтъква Комисията, основавайки се на практиката на Европейския съд по правата на човека, ролята на политическите партии е от първостепенно значение при упражняването на политическите права в държавите членки(59). На равнището на Съюза тази роля е ясно призната в член 10, параграф 4 ДЕС(60), на който съответства член 12, параграф 2 от Хартата(61).
109. Всъщност между този член от Хартата и членове 39 и 40 от нея съществува явна връзка(62). При тези условия и поради вече изложените съображения(63), както и при стриктно спазване на принципа на предоставената компетентност, прогласен в член 5, параграф 2 ДЕС, всяка държава членка трябва да вземе предвид тези разпоредби, за да гарантира упражняването на правата, предоставени с член 22 ДФЕС.
110. Ето защо споделям становището на Комисията, че искът ѝ на основание член 22 ДФЕС трябва да се преценява с оглед на правото на свободно сдружаване, закрепено в член 12, параграф 1 от Хартата във връзка с член 11 от нея(64), отнасящ се до свободата на изразяване на мнение. Тези свободи са обект на особена защита поради съществената им роля за участието на гражданите в демокрацията(65). В член 12, параграф 2 от Хартата е предвидена вариант на тази връзка, що се отнася до европейските политически партии.
111. Това право на свободно сдружаване съответства на правото, гарантирано с член 11, параграф 1 от ЕКПЧ, и следователно трябва да се разбира в същия смисъл и обхват като в последната разпоредба съобразно с член 52, параграф 3 от Хартата(66).
112. От практиката на Европейския съд по правата на човека следва, че правото на свободно сдружаване е един от основните стълбове на едно демократично и плуралистично общество, тъй като позволява на гражданите да действат колективно в области от общ интерес и по този начин да допринасят за доброто функциониране на обществения живот(67).
113. Ето защо именно с оглед на тези разпоредби на Договора за ЕС и на Хартата следва да се прецени дали, както поддържа Комисията, липсата на законова възможност „мобилните“ граждани на Съюза да членуват в политическа партия в Полша застрашава равенството им спрямо полските граждани по отношение на условията, при които могат да бъдат избирани в местните избори и в изборите за Европейски парламент, по-специално доколкото липсата на такава възможност намалява значително шансовете им да бъдат избрани.
б) По наличието на ограничаване на упражняването на избирателните права
114. Според Република Полша, подкрепяна от чешката република, Комисията не представяла доказателства за практическите последици от разглежданите законови разпоредби върху избираемостта на „мобилните“ граждани на Съюза.
115. Съдът обаче е постановил, че неизпълнението на задължения може да се докаже — когато се отнася до приемането на законови или подзаконови мерки, чието наличие и прилагане не се оспорват — чрез правен анализ на разпоредбите на тези мерки(68).
116. В настоящия случай твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения от страна на Чешката република произтича от приемането на законодателна мярка, чието наличие или прилагане тази държава членка не оспорва и чиито разпоредби са предмет на правен анализ в исковата молба.
117. Освен това следва да се прецени в каква степен тази правна уредба оказва възпиращо действие по отношение на евентуални кандидатури за избори, което не е количествено измеримо.
118. При това положение Република Полша няма основание да упреква Комисията, че не е представила доказателства за практическите последици по отношение на избирателните права на „мобилните“ граждани на Съюза от закона, който признава правото на членство в политическа партия само на полските граждани.
119. Що се отнася до разглеждания полски закон, който признава правото на членство в политическа партия само на полските граждани, според мен неравното третиране от гледна точка на избирателните права произтича от самата констатация, че последните се ползват свободно от възможността да бъдат кандидати в местни избори или в изборите за Европейски парламент, а именно като членове на политическа партия или като независими кандидати, докато „мобилните“ граждани на Съюза разполагат само с последното средство. Както обаче бе посочено по-горе, достъпът до политическите партии позволява по-ефективно упражняване на избирателните права с цел участие в демократичния живот.
120. Нито една от изтъкнатите от Република Полша палиативни мерки не може да промени тази преценка. Всъщност по-специално фактът, че „мобилните“ граждани на Съюза могат да бъдат допуснати като кандидати в списъка на дадена партия, не може да компенсира това ограничаване на способността им за действие, тъй като те зависят от специфични критерии, които трябва да бъдат изпълнени така, както са изложени от Комисията. Освен това значението на ролята на организациите в полза на нечленуващите в политическа партия, на което се позовава Република Полша, няма общо със значението, което имат политическите партии.
121. Освен това Комисията обосновава наличието на неравенство при финансирането на избирателните комитети, произтичащо пряко от законовите разпоредби, което авторите на посочения от нея доклад квалифицират като явна пречка(69).
122. Ето защо предлагам на Съда да приеме, че Комисията е доказала в достатъчна степен наличието на ограничение върху упражняването на избирателните права във вреда на „мобилните“ граждани на Съюза, намиращи се в същото положение като гражданите на съответната държава.
123. От това следва, че като е приела разглежданите национални разпоредби при упражняване на компетентността си, Република Полша не е спазила изискванията, произтичащи от правото на Съюза, а именно тези по член 22 ДФЕС, който трябва да се разглежда във връзка с членове 12, 39 и 40 от Хартата.
в) Относно обосноваването на ограничаване на членството в политическа партия
124. Република Полша обосновава разликата в третирането на „мобилните“ граждани на Съюза, произтичаща от избора ѝ да запази за своите граждани правото на членство в политическа партия, със съображения, изведени от Договора, по-специално с такива, свързани със зачитането на националната идентичност.
125. Тази държава членка се позовава на член 4, параграф 2 ДЕС и по същество твърди, че правото на Съюза, както е тълкувано от Комисията, би довело до участие на „мобилните“ граждани на Съюза в обществения живот на равнище, различно от приетото от държавите членки, и по-специално би им позволило да имат тежест в националните решения, ползвайки се от предимствата на партийната система.
126. Следва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 2 ДЕС Съюзът зачита националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури.
127. Вярно е впрочем, че организацията на националния политически живот, за която допринасят политическите партии, е част от националната идентичност по смисъла на член 4, параграф 2 ДЕС. В това отношение зачитането на тази идентичност намира израз в ограничаване на участието на „мобилните“ граждани на Съюза само в изборите за Европейски парламент и местните избори, без да се цели хармонизиране на избирателните системи на държавите членки(70). Законодателят на Съюза е взел предвид и въздействието на улеснения достъп до тези избори върху равновесието в политическия живот в държавата членка по пребиваване, като е предвидил, че държавите членки могат да приемат в полза на своите граждани някои регламентирани(71) и преходни мерки.
128. Що се отнася до въпроса за въздействието, което членуването на „мобилните“ граждани на Съюза в политическа партия може да има на национално равнище поради потенциалните последици в рамките на тези партии, следва да се отбележи, че всички страни по делото считат, че този въпрос е от компетентността на партиите. Всъщност последните могат свободно да определят организацията си и условията за избор на своите кандидати(72). Следва да се посочи и че Република Полша само твърди, без да доказва, че сферата на действие на членовете, които са „мобилни“ граждани на Съюза, не може да се ограничи само до някои избори.
129. Ето защо споделям становището на Комисията, според което допускането на възможност за членуване в политическа партия на „мобилните“ граждани на Съюза с цел да се гарантира ефективното упражняване на избирателните им права в местните избори и в изборите за Европейски парламент, не може да накърни националната идентичност на Република Полша.
130. Освен това, дори да се приеме, че е налице такова засягане, член 4, параграф 2 ДЕС трябва да се тълкува във връзка с разпоредбите, имащи същия ранг като него(73).
131. Следователно член 4, параграф 2 ДЕС не може да освободи държавите членки от задължението да зачитат основните права, утвърдени в Хартата(74), сред които са принципът на демокрация и принципът на равенство, който е закрепен в член 22 ДФЕС(75) и произтича от гражданството на Съюза с цел да се упражнява правото на гражданите на Съюза да бъдат избирани в местни избори и в изборите за Европейски парламент. Тези принципи са част от основополагащите ценности на Съюза(76).
132. Предвид всички тези съображения предлагам на Съда да постанови, че искът на Комисията е основателен.
VI. По съдебните разноски
133. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като според мен Съдът следва да уважи исканията на Комисията, Република Полша трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
134. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Чешката Република понася направените от нея съдебни разноски.
VII. Заключение
135. С оглед на изложените съображения предлагам Съдът да се произнесе, както следва:
1) Като е отказала на гражданите на Европейския съюз, които не са полски граждани, но пребивават на територията на Република Полша, правото да членуват в политическа партия, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
2) Осъжда Република Полша да заплати съдебните разноски.
3) Чешката република понася направените от нея съдебни разноски.