Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 11. siječnja 2024.(1)
Predmet C-814/21
Europska komisija
protiv
Republike Poljske
„Povreda obveze države članice – Građanstvo Unije – Članak 22. UFEU-a – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u državi članici boravišta pod jednakim uvjetima kao i za državljane te države – Građani Unije koji borave u Poljskoj, a nemaju poljsko državljanstvo – Nepostojanje prava na učlanjenje u političku stranku – Kandidiranje na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament pod uvjetima različitima od onih predviđenih za državljane – Članak 10. UEU-a – Načelo demokracije – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 12., 39. i 40. – Opravdanje – Članak 4. stavak 2. UEU-a”
Sadržaj
I. Uvod
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. UFEU
2. Povelja
3. Direktiva 93/109/EZ
4. Direktiva 94/80/EZ
B. Poljsko pravo
1. Zakon o političkim strankama
2. Izborni zakonik
3. Zakon o radiodifuziji
4. Zakon o udruženjima
III. Predsudski postupak
IV. Zahtjevi stranaka
V. Analiza
A. Prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Češka Republika
1. Argumentacija stranaka
2. Ocjena
B. Meritum
1. Argumentacija stranaka
a) Komisija
1) Osnovanost tužbe zbog povrede obveze
2) Izvršavanje nadležnosti država članica
b) Republika Poljska
1) Tekstom članka 22. UFEU-a ne dodjeljuje se pravo na učlanjenje u političku stranku
2) Ograničenje učlanjenja u političku stranku opravdano je nastojanjem da se područje utjecaja „mobilnih” građana Unije ograniči na nacionalni politički život
3) Kandidati koji nisu članovi političke stranke nisu u posebno nepovoljnom položaju u odnosu na kandidate koji su njezini članovi
c) Posebni argumenti Češke Republike, intervenijent i Komisijina očitovanja
1) Doseg članka 22. UFEU-a
i) Argumenti Češke Republike
ii) Komisijina očitovanja
2) Primjenjiva pravna osnova
i) Argumenti Češke Republike
ii) Komisijina očitovanja
3) Dokaz o navodnoj povredi obveze
i) Argumenti Češke Republike
ii) Komisijina očitovanja
4) Ograničenje ostvarivanja prava dodijeljenih člankom 22. UFEU-a
i) Argumenti Češke Republike
ii) Komisijina očitovanja
5) Stanje u drugim državama članicama
i) Argumenti Češke Republike
ii) Komisijina očitovanja
2. Ocjena
a) Doseg članka 22. UFEU-a
b) Postojanje ograničenja prilikom ostvarivanja biračkih prava
c) Opravdanje ograničenja u pogledu učlanjenja u političku stranku
VI. Troškovi
VII. Zaključak
I. Uvod
1. Europska komisija u svojoj tužbi koja se temelji na člancima 258. i 22. UFEU-a traži od Suda da utvrdi da je Republika Poljska povrijedila svoje obveze koje ima na temelju potonje odredbe jer u biti nije dodijelila pravo na članstvo u političkoj stranci građanima Europske unije koji nisu poljski državljani, ali borave na njezinu državnom području(2), zbog čega su njihovi izgledi da budu izabrani na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament manji od izgleda koje imaju poljski državljani(3).
2. U ovom ću mišljenju objasniti razloge zbog kojih se ne može prihvatiti mišljenje Republike Poljske prema kojem valja samo doslovno tumačiti članak 22. UFEU-a, na način da se njime uređuju samo zakonski uvjeti pasivnog biračkog prava i da, naprotiv, kontekstualna i teleološka analiza obveza koje proizlaze iz te odredbe dovodi do zaključka da je osnovan prigovor koji se temelji na povredi djelotvornog ostvarivanja prava na pasivno biračko pravo, koji je istaknula Komisija.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. UFEU
3. Članak 20. UFEU-a glasi kako slijedi:
„1. Ovime se ustanovljuje građanstvo Unije. Svaka osoba koja ima državljanstvo neke države članice građanin je Unije. Građanstvo Unije dodaje se nacionalnom državljanstvu i ne zamjenjuje ga.
2. Građani Unije uživaju prava i podliježu dužnostima predviđenima Ugovorima. Oni, između ostalog, imaju:
[…]
(b) pravo da glasuju i budu birani na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima u državi članici u kojoj imaju boravište, pod istim uvjetima kao i državljani te države;
[…]
Ta se prava ostvaruju u skladu s uvjetima i ograničenjima utvrđenima Ugovorima i mjerama usvojenima na temelju tih Ugovora.”
4. Člankom 22. UFEU-a određuje se:
„1. Svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima, pod jednakim uvjetima kao i državljani te države. Navedeno pravo ostvaruje se podložno detaljnim aranžmanima koje Vijeće, odlučujući jednoglasno u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, donese; ti aranžmani mogu predviđati odstupanja ako tako nalažu problemi svojstveni određenoj državi članici.
2. Ne dovodeći u pitanje članak 223. stavak 1. i odredbe donesene radi njegove provedbe, svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament, pod jednakim uvjetima kao i državljani te države. Navedeno pravo ostvaruje se podložno detaljnim aranžmanima koje Vijeće, odlučujući jednoglasno u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, donese; ti aranžmani mogu predviđati odstupanja ako tako nalažu problemi svojstveni određenoj državi članici.”
2. Povelja
5. Članak 12. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(4), naslovljen „Sloboda okupljanja i udruživanja”, glasi kako slijedi:
„1. Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja na svim razinama, osobito kad je riječ o političkim, sindikalnim i građanskim pitanjima, što podrazumijeva i pravo svakoga na osnivanje sindikata i pristupanje njima radi zaštite svojih interesa.
2. Političke stranke na razini Unije doprinose izražavanju političke volje građana Unije.”
3. Direktiva 93/109/EZ
6. U četvrtoj uvodnoj izjavi Direktive Vijeća 93/109/EZ od 6. prosinca 1993. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani(5) navodi se:
„budući da se članak 8.b stavak 2. Ugovora o EZ-u odnosi jedino na mogućnost ostvarivanja aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament, ne dovodeći u pitanje članak 138. stavak 3. Ugovora o EZ-u koji predviđa uspostavu jedinstvenog postupka za te izbore u svim državama članicama; budući da on u osnovi teži ukidanju zahtjeva za državljanstvom koji trenutačno treba ispunjavati u većini država članica radi ostvarivanja tih prava”.
7. Člankom 1. stavkom 1. te direktive određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju detaljni aranžmani kojima građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani mogu ostvariti aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament.”
4. Direktiva 94/80/EZ
8. U petoj uvodnoj izjavi Direktive Vijeća 94/80/EZ od 19. prosinca 1994. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani(6) navodi se:
„budući da je svrha članka 8.b stavka 1. osigurati da svi građani Unije, bez obzira na to jesu li državljani države članice u kojoj borave ili nisu, mogu u toj državi ostvarivati svoje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima pod jednakim uvjetima; budući da bi, prema tome, uvjeti koji vrijede za nedržavljane, uključujući one koji se odnose na razdoblje i dokazivanje boravka, trebali biti jednaki onima, ako postoje, koji vrijede za državljane dotične države članice; budući da se od nedržavljana ne smije zahtijevati da ispunjavaju bilo kakve posebne uvjete osim ako je, izuzetno, drugačije postupanje prema državljanima od onog prema nedržavljanima opravdano zbog okolnosti koje su specifične za potonje, a koje ih razlikuju od prvih.”
9. Člankom 1. stavkom 1. te direktive određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju detaljni aranžmani kojima građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani mogu ostvariti aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima.”
B. Poljsko pravo
1. Zakon o političkim strankama
10. Člankom 2. stavkom 1. ustawe o partiach politycznych (Zakon o političkim strankama)(7) od 27. lipnja 1997. predviđa se:
„Državljani Republike Poljske koji imaju najmanje 18 godina mogu biti članovi političke stranke.”
11. Člankom 5. tog zakona određuje se:
„Političkim strankama jamči se pristup javnim radijskim i televizijskim kanalima u skladu s pravilima utvrđenima u posebnim zakonima.”
12. U članku 24. navedenog zakona navodi se:
„1. Vlasništvo političkih stranaka proizlazi iz doprinosa njihovih članova, donacija, nasljedstva ili legata, prihoda od imovine te dotacija i subvencija predviđenih zakonom.
2. Vlasništvo političkih stranaka može se koristiti samo u svrhu utvrđenu statutima ili u dobrotvorne svrhe.
[…]
4. Politička stranka može ostvariti prihode od svoje imovine samo u pogledu:
1) kamata na sredstva koja se drže na bankovnim računima i oročenih depozita;
2) trgovanja obveznicama Skarba Państwe (Državna riznica, Poljska) i državnim trezorskim zapisima;
3) prodaje imovine;
[…]”
13. Člankom 28. stavkom 1. tog zakona predviđa se:
„Politička stranka koja:
1) je nakon osnivanja vlastitog izbornog odbora za izbore za Sejm (Donji dom Parlamenta, Poljska) na nacionalnoj razini dobila najmanje 3 % valjanih glasova za svoju listu kandidata u izbornoj jedinici za dužnost zastupnika, ili
2) se pridružila izbornoj koaliciji za izbore za Sejm, čije su liste kandidata u izbornoj jedinici za dužnost zastupnika na nacionalnoj razini dobile najmanje 6 % valjanih glasova,
ima pravo, tijekom trajanja svojeg mandata i u skladu s postupcima i pravilima utvrđenima u ovom zakonu, na subvenciju koja se financira iz državnog proračuna […] za obavljanje svojih zakonom propisanih aktivnosti.
[…]”
14. U članku 36. stavku 1. Zakona o političkim strankama navodi se:
„Izborni fond političke stranke može se sastojati od uplata koje je ta stranka izvršila, kao i od donacija, nasljedstva i legata.”
2. Izborni zakonik
15. Člankom 84. ustawe Kodeks wyborczy (Zakon o Izbornom zakoniku)(8) od 5. siječnja 2011. (u daljnjem tekstu: Izborni zakonik) određuje se:
„1. Izborni odbori imaju pravo imenovati kandidate za izbore. Izborni odbori provode i druge izborne aktivnosti te osobito vode predizbornu kampanju u ime kandidata na temelju načela isključivosti.
2. Na izborima za Sejm i Senat te na izborima za Europski parlament u Republici Poljskoj izborne odbore mogu osnivati političke stranke i koalicije političkih stranaka te birači.
[…]
4. Na izborima za predstavnička tijela lokalnih i regionalnih vlasti i izborima za gradonačelnike izborne odbore mogu osnivati političke stranke i koalicije političkih stranaka, udruženja i socijalne organizacije (u daljnjem tekstu: organizacije) te birači.”
16. Člankom 87. stavcima 1. i 2. tog zakonika predviđa se:
„1. Političke stranke mogu formirati izbornu koaliciju za imenovanje zajedničkih kandidata. Politička stranka može pripadati samo jednoj izbornoj koaliciji.
2. Izborne aktivnosti u ime izborne koalicije provodi izborni odbor koalicije koji čine tijela političkih stranaka koja imaju pravo zastupati svaku stranku u javnosti.”
17. Člankom 89. stavkom 1. navedenog zakonika određuje se:
„Najmanje 15 državljana, koji imaju aktivno biračko pravo, može osnovati izborni odbor birača.”
18. Člankom 117. stavkom 1. tog zakonika predviđa se:
„Izborni odbori čiji su kandidati registrirani imaju pravo od 15. dana prije datuma izbora do datuma zatvaranja predizborne kampanje besplatno predstaviti svoje izborne programe na javnim radijskim i televizijskim kanalima na trošak radiotelevizijskih kuća.”
19. Člankom 119. stavkom 1. Izbornog zakonika određuje se:
„Neovisno o pravu iz članka 117. stavka 1., svaki izborni odbor može, od datuma kada nadležno izborno tijelo zaprimi obavijest o njegovoj uspostavi do datuma završetka predizborne kampanje predstaviti svoj izborni program na javnim i privatnim radijskim i televizijskim kanalima uz naknadu.”
20. U skladu s člankom 126. tog zakonika:
„Izborni odbori snose troškove nastale u svrhu provedbe izbora iz vlastitih sredstava.”
21. Člankom 130. navedenog zakonika određuje se:
„1. Za financijske obveze izbornog odbora odgovoran je financijski zastupnik.
2. Nikakva financijska obveza ne može se preuzeti u ime i za račun izbornog odbora bez pisane suglasnosti financijskog zastupnika.
3. Ako imovina koja je na raspolaganju financijskom zastupniku nije dovoljna za pokrivanje potraživanja prema izbornom odboru:
1) za financijske obveze izbornog odbora političke stranke ili organizacije odgovorna je politička stranka ili organizacija koja je osnovala navedeni odbor;
2) za financijske obveze izbornog odbora koalicije solidarno su odgovorne političke stranke koje čine tu koaliciju;
3) za financijske obveze izbornog odbora birača solidarno su odgovorni članovi odbora.
[…]”
22. U članku 132. tog zakonika navodi se:
„1. Financijska sredstva izbornog odbora političke stranke mogu potjecati samo iz izbornog fonda te stranke, uspostavljenog u skladu s odredbama [Zakona o političkim strankama].
2. Financijska sredstva izbornog odbora koalicije mogu potjecati samo iz izbornog fonda stranaka koje čine tu koaliciju.
3. Financijska sredstva
1) izbornog odbora organizacije,
2) izbornog odbora birača,
mogu potjecati samo od doprinosa poljskih državljana koji imaju stalno boravište na državnom području Republike Poljske i iz bankovnih zajmova uzetih isključivo za potrebe izbora.
[…]”
23. Člankom 133. Izbornog zakonika predviđa se:
„1. Izborni odbor političke stranke ili koalicije može se besplatno koristiti prostorima i uredskim materijalom političke stranke tijekom predizborne kampanje.
2. Izborni odbor birača može se besplatno koristiti prostorima i uredskim materijalom člana tog odbora tijekom predizborne kampanje.
3. Izborni odbor organizacije može se besplatno koristiti prostorima i uredskim materijalom te organizacije tijekom predizborne kampanje.”
24. U skladu s člankom 341. tog zakonika:
„Pravo imenovanja kandidata za izbore za Europski parlament ima:
1) izborni odbor političke stranke;
2) izborni odbor koalicije;
3) izborni odbor birača.”
25. U skladu s člankom 343. navedenog zakonika, listu kandidata svojim potpisima treba poduprijeti najmanje 10 000 birača sa stalnim boravištem u izbornoj jedinici o kojoj je riječ.
26. Kad je riječ o izborima predstavnika lokalnih i regionalnih vlasti, člankom 399. tog zakonika predviđa se pravo izbornih odbora političkih stranaka, izbornih odbora koalicija, izbornih odbora organizacija i izbornih odbora birača da imenuju kandidate za mjesto vijećnika.
27. Na temelju članka 400. stavka 1. Izbornog zakonika izborni odbor političke stranke dužan je obavijestiti Państwowa Komisja Wyborcza (Državno izborno povjerenstvo) o njezinu osnivanju od datuma objave pravilnika o održavanju izbora do 55. dana prije datuma izbora.
28. Člankom 401. stavkom 1. tog zakonika određuje se da se izborni odbor koalicije može osnovati tijekom razdoblja od datuma objave pravilnika o održavanju izbora do 55. dana prije datuma izbora, o čemu izborni predstavnik izbornog odbora koalicije obavješćuje državno izborno povjerenstvo najkasnije 55. dana prije datuma izbora.
29. U skladu s člankom 402. stavkom 1. navedenog zakonika, izborni odbor organizacije dužan je obavijestiti nadležnog izbornog povjerenika o njezinu osnivanju uzimajući u obzir sjedište te organizacije od datuma objave pravilnika o održavanju izbora do 55. dana prije datuma izbora.
30. Člankom 403. stavcima 1. i 3. tog zakonika određuje se:
„1. Najmanje 15 državljana, koji imaju aktivno biračko pravo, može osnovati izborni odbor birača.
2. Nakon što prikupi najmanje 1000 potpisa državljana s aktivnim biračkim pravom koji podupiru osnivanje izbornog odbora birača, izborni predstavnik obavješćuje državno izborno povjerenstvo o osnivanju tog odbora, u skladu s odredbama stavka 3. Obavijest se može dostaviti najkasnije 55. dan prije datuma izbora.
3. Ako je izborni odbor birača osnovan u svrhu imenovanja kandidatâ u samo jednom vojvodstvu:
1) broj državljana iz stavka 1. iznosi pet;
2) broj potpisa iz stavka 2. iznosi 20, a obavijest iz stavka 2. upućuje se nadležnom izbornom povjereniku uzimajući u obzir sjedište odbora.”
3. Zakon o radiodifuziji
31. Člankom 23. stavkom 1. Ustawe o radiofonii i telewizji (Zakon o radiodifuziji)(9) od 29. prosinca 1992. određuje se da javni radijski i televizijski kanali političkim strankama daju mogućnost da iznesu svoja stajališta o temeljnim javnim pitanjima.
4. Zakon o udruženjima
32. U skladu s člankom 4. stavkom 1. ustawe Prawo o stowarzyszeniach (Zakon o udruženjima)(10) od 7. travnja 1989., stranci koji borave u Poljskoj također se mogu okupljati u udruženja.
III. Predsudski postupak
33. Komisija je 16. travnja 2012. u okviru projekta EU Pilot obavijestila poljska tijela o svojem preliminarnom mišljenju u pogledu neusklađenosti s člankom 22. UFEU-a poljskog zakonodavstva u skladu kojim pravo na osnivanje političke stranke i pravo na učlanjenje u političku stranku imaju samo poljski državljani.
34. Budući da nije dobila odgovor, Komisija je 26. travnja 2013. uputila Republici Poljskoj pismo opomene u istu svrhu. U svojem odgovoru od 24. srpnja 2013. ta je država članica osporavala svaku povredu prava Unije.
35. Komisija je 22. travnja 2014. izdala obrazloženo mišljenje u kojem je tvrdila da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU-a time što „mobilnim” građanima Unije nije priznala pravo na osnivanje političke stranke i pravo na učlanjenje u političku stranku.
36. U svojem odgovoru od 16. lipnja 2014. Republika Poljska tvrdila je da se člankom 22. UFEU-a „mobilnim” građanima Unije ne dodjeljuje pravo na osnivanje političke stranke i na učlanjenje u političku stranku u državi članici boravišta.
37. Dopisom od 2. prosinca 2020. europski povjerenik za pravosuđe zatražio je od Republike Poljske da ga obavijesti o eventualnoj promjeni svojeg stajališta ili o zakonodavnim izmjenama koje su donesene kako bi se tim „mobilnim” građanima Unije zajamčila predmetna prava.
38. Nakon što su poljska tijela u dopisu od 26. siječnja 2021. obavijestila Komisiju o tome da ostaju pri svojem stajalištu, Komisija je odlučila podnijeti ovu tužbu, pri čemu je njezin predmet svela na ograničenje učlanjenja u političku stranku samo na poljske državljane. Komisija je pojasnila da je u pogledu pitanja da „mobilni” građani Unije osnuju političku stranku, koje je istaknuto tijekom ranijih faza postupka, zadržala mogućnost da ga istakne u okviru zasebnog postupka.
IV. Zahtjevi stranaka
39. Komisija u svojoj tužbi od Suda traži da:
– utvrdi da je, „time što nije priznala pravo na učlanjenje u političku stranku građanima Europske unije koji nemaju poljsko državljanstvo, ali koji borave na državnom području Republike Poljske, [ta država članica] povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. [UFEU-a]” i
– naloži Republici Poljskoj snošenje troškova.
40. Republika Poljska zahtijeva da se tužba odbije kao neosnovana i da se Komisiji naloži snošenje troškova.
41. Odlukom predsjednika Suda od 10. svibnja 2022. Češkoj Republici odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Republike Poljske.
42. U svojem intervencijskom podnesku Češka Republika istaknula je prigovor nedopuštenosti, pojasnila određene argumente Republike Poljske i odgovorila na određene argumente koje je iznijela Komisija.
43. Ta institucija zaključuje svoja očitovanja o tom intervencijskom podnesku, u kojima navodi samo nova pitanja, na način da ostaje pri svojim tužbenim zahtjevima.
V. Analiza
A. Prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Češka Republika
1. Argumentacija stranaka
44. Za razliku od Republike Poljske, Češka Republika u svojem intervencijskom podnesku tvrdi da je tužba zbog povrede obveze nedopuštena zbog nejasnoća odredbi na kojima se temelji. Ta država članica ističe da, iako je Komisija utvrdila povredu članka 22. UFEU-a, u obrazloženju svoje tužbe ona upućuje i na članak 20. stavak 2. točku (b) UFEU-a te članke 11. i 12. Povelje.
45. Komisija smatra da nedvosmisleno upućuje na to da zabrana „mobilnim” građanima Unije da se učlane u stranku nije u skladu s člankom 22. UFEU-a. Republika Poljska to je dobro razumjela i uostalom jasno to poriče u svojim podnescima. Komisija najprije pojašnjava da pravilno tumačenje osnovanosti njezine tužbe zahtijeva sustavno uzimanje u obzir drugih odredbi primarnog prava. Nadalje, pozvala se i na Povelju kako bi podsjetila na to da države članice, kada utvrđuju pravila o ostvarivanju političkih prava dodijeljenih člankom 22. UFEU-a, provode pravo Unije i stoga moraju poštovati temeljna prava. Naposljetku, time se ne dovodi u pitanje doseg ovog predmeta, koji proizlazi iz tužbenog zahtjeva, prema kojem nacionalni propis o kojem je riječ, kojim se izravno diskriminira na temelju državljanstva, treba smatrati povredom članka 22. UFEU-a.
2. Ocjena
46. Člankom 40. četvrtim stavkom Statuta Suda Europske unije određuje se da je „[p]rijedlog za uključenje u postupak ograničen […] na potporu tužbenog zahtjeva jedne od stranaka”(11). Slijedom toga, prigovor koji je istaknula Češka Republika nedopušten je(12) jer Republika Poljska nije istaknula nedopuštenost tužbe.
47. Međutim, s obzirom na zahtjeve iz članka 120. točke (c) Poslovnika Suda i njegovu sudsku praksu(13), valja ispitati jesu li u Komisijinoj tužbi prigovori izneseni na dosljedan i precizan način kako bi se Republici Poljskoj i Sudu omogućilo da pravilno razumiju doseg povrede prava Unije koja se stavlja na teret, što je nužno da bi ta država mogla na koristan način istaknuti navode u svoju obranu i da bi Sud mogao provjeriti postojanje povrede obveze koja se stavlja na teret.
48. U ovom slučaju, kao što to ističe Komisija, iz obrazloženja tužbe jasno proizlazi da članak 22. UFEU-a, na kojem se tužba temelji, treba tumačiti tako da ga se razmatra u kontekstu utvrđenom u članku 20. stavku 2. točki (b) UFEU-a i da se uzmu u obzir veze s člancima 11. i 12. Povelje. Stoga iz toga ne proizlazi da Komisija ističe povredu tih odredbi(14).
B. Meritum
1. Argumentacija stranaka
a) Komisija
1) Osnovanost tužbe zbog povrede obveze
49. Komisija je svoju tužbu temeljila na članku 22. UFEU-a zbog sljedećih razloga:
– njime se „mobilnim” građanima Unije dodjeljuje pravo na ostvarivanje biračkih prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod jednakim uvjetima kao i državljanima države članice u kojoj borave;
– njime se uspostavlja opće i univerzalno načelo jednakog postupanja koje nije ograničeno samo na praktična, administrativna i postupovna pravila navedena osobito u direktivama 93/109 i 94/80 te kojim se ne zahtijeva da bude detaljno opisano u svim svojim konkretnim aspektima pristupa izborima;
– slijedom toga, zabranjena je svaka mjera koja se temelji na kriteriju državljanstva kojom se „mobilnim” građanima Unije onemogućuje da ostvaruju pasivno biračko pravo pod jednakim uvjetima kao i državljanima države članice u kojoj borave, a
– nemogućnost „mobilnih” građana Unije da se učlane u političku stranku, koja proizlazi iz članka 2. stavka 1. Zakona o političkim strankama, kojim im se uskraćuje pristup ključnom tijelu za sudjelovanje na izborima, umanjuje njihove izglede da budu izabrani u odnosu na poljske državljane. Stoga se tim građanima uskraćuje učinak koji se nastoji postići pravima dodijeljenima Ugovorom koja se temelje na njihovoj integraciji u državu članicu boravišta(15).
50. Komisija ustraje na činjenici da ne tvrdi da se pravom Unije „mobilnim” građanima Unije priznaje pravo na sudjelovanje u političkom životu. Suprotno tomu, naglašava ključnu ulogu političkih stranaka u izbornim sustavima, političkom životu država članica i, općenitije, njihov doprinos predstavničkoj demokraciji. U tom se pogledu poziva na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava(16) i Smjernice o uređivanju političkih stranaka Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija)(17).
51. Slijedom toga, smatra da se „mobilni” građanin Unije ne može kandidirati na izborima u državi članici u kojoj boravi pod jednakim uvjetima kao i državljani te države ako se ne može kandidirati na tim izborima kao član nacionalne političke stranke.
52. U tom pogledu tvrdi da kandidatu na izborima članstvo u političkoj stranci donosi brojne konkretne prednosti, koje ne postoje izvan takve stranke, suprotno analizi koju Republika Poljska provodi na temelju određenih nacionalnih odredba koje se odnose na organizacije(18). Te su prednosti sljedeće:
– javna prepoznatljivost naziva stranke, njezini korijeni u povijesti i njezin ugled te povezanost s društveno-organizacijskim strukturama (primjerice sindikatima koji se u povijesti mogu povezati sa strankom, organizacijama mladih itd.);
– korištenje biračkog aparata te ljudskih i financijskih resursa političke stranke, i
– posebne ovlasti dodijeljene nacionalnim pravom u pogledu pristupa financiranju ili medijima i u pogledu oporezivanja.
53. Kad je riječ o financiranju u Poljskoj, Komisija napominje da političke stranke koje dobiju određen broj glasova na izborima za Sejm imaju pravo na potpore tijekom trajanja mandata u skladu s člankom 28. Zakona o političkim strankama. Imaju pristup izvorima financiranja, u skladu s člankom 24. tog zakona, koji su mnogobrojniji od onih dostupnih izbornim odborima birača i organizacija te koji se, među ostalim, mogu koristiti za financiranje predizborne kampanje iz njihovih izbornih fondova koji se također financiraju donacijama, nasljedstvom i legatima, na temelju članka 36. navedenog zakona.
54. Komisija u tom pogledu naglašava druga dva ograničenja koja su svojstvena izbornim odborima, odnosno:
– na lokalnim izborima birači koji žele osnovati izborni odbor moraju prikupiti najmanje 1000 potpisa na temelju članka 403. Izbornog zakonika, te
– kandidati koji nisu poljski državljani nemaju pravo financijski pridonijeti izbornim odborima organizacija ili birača, tako da ne mogu uplaćivati sredstva odboru, čak ni za vlastitu kampanju, pri čemu se tim ograničenjem smanjuju izgledi da budu izabrani(19).
55. Kad je riječ o medijima, Komisija ustraje na činjenici da političke stranke u pravilu raspolažu većim financijskim sredstvima namijenjenima aktivnostima za promicanje svojih kandidata ili čak kupnji reklamnih stranica na privatnim kanalima ili pak aktivnoj prisutnosti na društvenim mrežama. Usto, u skladu s člankom 5. Zakona o političkim strankama i člankom 23. Zakona o radiodifuziji, političke stranke imaju zajamčen stalni pristup javnim medijima te stoga mogu iznositi svoja stajališta na javnim radijskim i televizijskim kanalima o temeljnim javnim pitanjima, čak i ako ona nisu povezana s konkretnom predizbornom kampanjom. Prema Komisijinu mišljenju, sve to povećava izglede da će članovi stranke biti poznati i da će intenzivno širiti sadržaj svojeg izbornog programa.
56. Osim toga, Komisija smatra da se postojanjem nekoliko ispitivanja javnog mnijenja za koja se čini da upućuju na to da birač svoj glas češće daje na temelju osobnosti kandidata nego njegova članstva u političkoj stranci ne može dovesti u pitanje zaključak da se poljskim pravom izravno diskriminiraju na temelju državljanstva „mobilni” građani Unije koji se žele kandidirati na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament. Konkretno, u obzir treba uzeti i činjenicu da ti građani mogu biti manje poznati u zemlji domaćinu.
2) Izvršavanje nadležnosti država članica
57. Komisija podsjeća na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda:
– države članice trebaju izvršavati svoje nadležnosti u skladu s pravom Unije(20), te
– primjena nacionalne mjere koja može ometati ostvarivanje temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom može se opravdati s obzirom na pravo Unije samo ako primjena te mjere ne dovodi do povrede temeljnih prava zaštićenih u pravnom poretku Unije(21).
58. U tom pogledu tvrdi da Republika Poljska prilikom donošenja odredbi o pasivnom biračkom pravu na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament treba uzeti u obzir obveze koje proizlaze iz članka 20. stavka 2. točke (b) i članka 22. UFEU-a, na način da se pravo Unije primjenjuje u smislu članka 51. stavka 1. Povelje(22).
59. Članstvo u političkoj stranci izraz je ostvarivanja slobode udruživanja i slobode izražavanja, zajamčenih člankom 12. stavkom 1.(23) odnosno člankom 11. Povelje. Prema Komisijinu mišljenju, područje primjene i zahtjeve iz članka 20. stavka 2. točke (b) i članka 22. UFEU-a treba tumačiti s obzirom na te odredbe Povelje(24).
60. Stoga Komisija tvrdi da je uskraćivanje prava na učlanjenje u političku stranku jasan dokaz ograničenja temeljnog prava na udruživanje. U skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, takvo ograničenje ne smije prekoračiti ograničenje koje je dopušteno na temelju EKLJP-a. Komisija podsjeća i na to da se sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava priznaje posebnost država članica Unije(25).
61. Usto, Komisija podsjeća na to da se uključivanjem političkih prava u odredbe UFEU-a o građanstvu nastoji osigurati da se „mobilni” građani Unije mogu integrirati i da u državi članici boravišta mogu imati aktivnu političku ulogu na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament, čime se pobija svaka ideja zadiranja u nacionalna pitanja.
62. Usto, države članice imaju mogućnost ograničiti pasivno biračko pravo na nacionalnim (ili, u određenim slučajevima, regionalnim) izborima samo na svoje državljane, čime se poštuje načelo da se ne povređuje nacionalni identitet koji je neodvojivo povezan s temeljnim političkim i ustavnim strukturama. U tom pogledu Komisija ističe da Republika Poljska nije podnijela nikakav dokaz o takvoj povredi, dok, osim te države i Češke Republike, nijedna druga država članica ne ograničava uvjete za učlanjenje u političku stranku. Nadalje, Komisija poriče da želi zatražiti pravo na sudjelovanje u političkom životu u državi članici boravišta bez ograničenja. Uostalom, smatra da ništa ne sprečava to da se ograniči opseg sudjelovanja „mobilnih” građana Unije u političkim strankama, primjerice prilikom imenovanja kandidata za nacionalne parlamentarne izbore.
63. Naposljetku, na temelju činjenice da kandidati koji nisu članovi političke stranke mogu biti uvršteni na listu izbornog odbora stranke ne može se uspostaviti jednakost s kandidatima koji su njezini članovi, s obzirom na to da je dovoljno utvrditi da se potonji kandidati predstavljaju kao članovi stranke, a da prvi kandidati ovise o sporazumu sklopljenom nakon pozitivne odluke članova stranke, na koji ne mogu utjecati „iznutra”.
b) Republika Poljska
64. Ta država članica ističe tri niza argumenata.
1) Tekstom članka 22. UFEU-a ne dodjeljuje se pravo na učlanjenje u političku stranku
65. Prema mišljenju Republike Poljske, članak 22. UFEU-a nije izravno primjenjiv jer se njegovim dvama stavcima zahtijeva donošenje dodatnih zakonodavnih akata kojima se ne pretpostavlja potpuno usklađivanje izbornih sustava država članica(26). Taj se članak odnosi samo na formalne zahtjeve u pogledu pasivnog biračkog prava, a ne na konkretne mogućnosti kandidata da budu izabrani u državi članici. Kad bi se tumačenje članka 22. UFEU-a proširilo na pravo na učlanjenje u političku stranku, to bi bilo protivno načelu dodjeljivanja utvrđenom u članku 5. stavku 2. i članku 4. stavcima 1. i 2. UEU-a.
2) Ograničenje učlanjenja u političku stranku opravdano je nastojanjem da se područje utjecaja „mobilnih” građana Unije ograniči na nacionalni politički život
66. Republika Poljska smatra da, zbog uloge stranaka u području javnih politika i cilja izvršavanja javne ovlasti koji se njima žele ostvariti, učlanjenje „mobilnih” građana Unije u političku stranku može imati učinke osobito na rezultate parlamentarnih ili predsjedničkih izbora, što nije u skladu s člankom 22. UFEU-a, čije je područje primjene ograničeno na određene izbore, ni s člankom 4. stavkom 2. UEU-a.
67. U tom pogledu tvrdi da se, kad je riječ o članstvu u političkim strankama, člankom 11. stavkom 1. Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej (Ustav Republike Poljske) jamči sloboda osnivanja političkih stranaka i sloboda njihova djelovanja, s tim da se podrazumijeva da političke stranke okupljaju, u skladu s načelima slobodnog sudjelovanja i jednakosti, poljske građane s ciljem vršenja, demokratskim metodama, utjecaja na nacionalnu politiku.
68. Republika Poljska osporava Komisijinu analizu prema kojoj se uskraćivanjem prava na učlanjenje u političku stranku povređuje sloboda udruživanja zajamčena člankom 12. Povelje i člankom 11. EKLJP-a. Tvrdi, s jedne strane, da države koje su stranke te konvencije mogu uvesti ograničenja u pogledu političkog djelovanja stranaca(27). S druge strane, s obzirom na to da ne postoji nijedna odredba prava Unije koja se odnosi na pravo na učlanjenje u političku stranku, članak 12. Povelje ne primjenjuje se.
3) Kandidati koji nisu članovi političke stranke nisu u posebno nepovoljnom položaju u odnosu na kandidate koji su njezini članovi
69. Republika Poljska tvrdi, kao prvo, da se poljskim pravom mogućnost kandidiranja na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament ne uvjetuje članstvom u političkoj stranci.
70. Kao drugo, Komisija bi trebala potkrijepiti svoje tvrdnje prema kojima članstvo u političkoj stranci povećava izglede da kandidat bude izabran na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament, dok studije pokazuju da se, suprotno tomu, izbor birača temelji na načinu na koji birači doživljavaju kandidate, ovisno o njihovu sudjelovanju u društvenom i političkom životu(28) ili, drugim riječima, na njihovoj prepoznatljivosti. Osim toga, Komisijin primjer prema kojem bi se „mobilni” građani Unije okupili u udruženje koje bi moglo braniti mišljenja slična onima političke stranke nije realan jer se time pretpostavlja da nijedan poljski državljanin ne bi bio njezin član.
71. Kao treće, Republika Poljska napomenula je da „mobilni” građanin Unije može biti uvršten na listu kandidata koju predloži politička stranka ili koalicija stranaka(29).
72. Kao četvrto, Republika Poljska u odgovoru na Komisijine argumente koji se odnose na financiranje naglašava, s jedne strane, da Komisija ne uzima u obzir pragove troškova koji se izbornim odborima stranaka ili koalicija nalažu Izbornim zakonikom kada tvrdi da su, usporedbe radi, birački odbori i organizacija u financijski nepovoljnom položaju. S druge strane, točno je da samo poljski državljani mogu pridonositi financiranju političke stranke, ali u načelu trebaju imati stalno boravište na njezinu državnom području, u skladu s člankom 25. stavkom 1. Zakona o političkim strankama.
73. Kao peto, prema mišljenju Republike Poljske, iako se uvjet prikupljanja 1000 potpisa, osim u određenim situacijama(30), za osnivanje izbornog odbora ne nalaže izbornim odborima stranaka, koalicija i organizacija, „mobilni” građani Unije imaju mogućnost osnivanja izbornih odbora organizacija u okviru kojih se mogu kandidirati i koristiti se njihovim infrastrukturama.
74. Kao šesto, kad je riječ o medijima, Republika Poljska najprije navodi da se pristup medijima uređuje bez razlike između izbornih odbora člankom 116. i sljedećim člancima Izbornog zakonika i posebnim odredbama tog zakonika koje se odnose na različite izbore. Nadalje, kad je riječ o pravu na iznošenje stajališta na javnim kanalima izvan razdoblja predizborne kampanje, Republika Poljska ističe da ono proizlazi iz uloge koju stranke imaju u političkom sustavu države i da države članice imaju isključivu nadležnost u tom pogledu. Naposljetku, naglašava jednakost pristupa društvenim mrežama, koje su utjecajne tijekom i izvan izbornih kampanja.
c) Posebni argumenti Češke Republike, intervenijent i Komisijina očitovanja
1) Doseg članka 22. UFEU-a
i) Argumenti Češke Republike
75. Ta država članica tvrdi da iz direktiva 93/109 i 94/80, kojima se pružaju smjernice za tumačenje članka 22. UFEU-a, proizlazi da se zahtjev državljanstva primjenjuje u pogledu aktivnog i pasivnog biračkog prava, a ne u odnosu na druge elemente, uključujući uvjete za učlanjenje u političku stranku. Ta je analiza potkrijepljena sudskom praksom Suda(31).
ii) Komisijina očitovanja
76. Ta institucija smatra da se, iako se sekundarnim pravom zasigurno uređuju određeni aspekti prava građana Unije u području izbora, na to sekundarno pravo ne može pozivati kako bi se doseg članka 22. UFEU-a i stoga članka 20. stavka 2. točke (b) UFEU-a ograničio na posebna pitanja koja su uređena navedenim pravom. Ugovorom se određuje dopušteno područje primjene sekundarnog prava, a ne obrnuto(32).
2) Primjenjiva pravna osnova
i) Argumenti Češke Republike
77. Ta država članica tvrdi da, ako se pravo Unije primjenjuje na ovaj predmet, treba ga ocijeniti s obzirom na opću zabranu diskriminacije na temelju državljanstva iz članka 18. UFEU-a, a ne s obzirom na članak 22. UFEU-a, kojim se predviđa posebna zabrana diskriminacije u pogledu aktivnog i pasivnog biračkog prava za „mobilne” građane Unije na određenim izborima. Budući da se učlanjenjem u političku stranku „mobilnom” građaninu Unije ne dodjeljuje status kandidata na izboru, u nedostatku takvog statusa, primjenjuje se samo članak 18. UFEU-a(33).
ii) Komisijina očitovanja
78. Komisija osporava relevantnost sudske prakse koju Češka Republika navodi u prilog svojoj argumentaciji. Činjenica da je Sud utvrdio diskriminaciju protivnu odredbama koje odgovaraju odredbama članka 18. UFEU-a ne znači da se diskriminatorne odredbe o kojima je riječ u ovom postupku, koje se odnose na uvjete ostvarivanja političkih prava koja su člankom 22. UFEU-a dodijeljena „mobilnim” građanima Unije, ne mogu smatrati povredom obveze jednakog postupanja koja se izričito predviđa tom odredbom. Zakonodavac Unije u Direktivi 93/109 pojasnio je da je „aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament u državi članici boravišta, utvrđeno u [sadašnjem članku 22. stavku 2. UFEU-a], primjer primjene načela nediskriminacije među državljanima i nedržavljanima”(34). Osim toga, tumačenje prema kojem je područje primjene članka 22. UFEU-a ograničeno samo na građane koji imaju status kandidata protivno je tekstu te odredbe koji se odnosi na uvjete pasivnog biračkog prava, među kojima su i izgledi da se osoba kandidira, a zatim da ostvari pasivno biračko pravo(35).
3) Dokaz o navodnoj povredi obveze
i) Argumenti Češke Republike
79. Ta država članica podsjeća na to da je, na temelju ustaljene sudske prakse Suda, Komisija dužna dokazati postojanje navodne povrede obveze, a da se pritom ne može pozvati ni na kakvu presumpciju(36). Slijedom toga, ne mogu se prihvatiti nepotkrijepljene tvrdnje i pretpostavke iz tužbe koje se odnose na lošiji položaj „mobilnih” građana Unije koji nisu članovi političke stranke.
ii) Komisijina očitovanja
80. Komisija ističe da diskriminacija koja se prigovara Republici Poljskoj proizlazi izravno iz obvezujućih pravnih odredbi, a ne iz upravne prakse. Stoga Sudu nije potrebno dostaviti statističke podatke o broju „mobilnih” građana Unije koji su de facto pretrpjeli štetu zbog te diskriminacije. To u praksi nije ni moguće u slučaju kao što je ovaj, u kojem diskriminatorna mjera ima odvraćajući učinak. Naime, nemoguće je točno utvrditi koliko se „mobilnih” građana Unije nije pokušalo kandidirati na izborima jer ih je od toga odvratila zabrana da se učlane u političku stranku(37).
4) Ograničenje ostvarivanja prava dodijeljenih člankom 22. UFEU-a
i) Argumenti Češke Republike
81. Ta država članica kritizira relevantnost sudske prakse koju navodi Komisija, odnosno presude od 27. travnja 2006., Komisija/Njemačka(38), te naglašava da se nemogućnošću „mobilnih” građana Unije da budu članovi političkih stranaka u svakom slučaju ne povređuje aktivna biračka prava predviđena člankom 22. UFEU-a i da poljsko zakonodavstvo omogućuje potpuno ostvarivanje tih prava.
ii) Komisijina očitovanja
82. Komisija ostaje pri svojem stajalištu prema kojem države članice, kada utvrđuju pravila o ostvarivanju političkih prava dodijeljenih člankom 22. UFEU-a, to trebaju učiniti u skladu sa zahtjevima iz te odredbe i uz poštovanje temeljnih prava. Komisija dodaje da iz sudske prakse navedene u njezinoj tužbi, koja se odnosi na obvezu država članica da uzmu u obzir ta prava, proizlazi obveza tih država članica da izvršavaju svoju diskrecijsku ovlast na način kojim se osigurava poštovanje navedenih prava(39).
5) Stanje u drugim državama članicama
i) Argumenti Češke Republike
83. Komisijin argument prema kojem samo dvije države članice predviđaju ograničenja u pogledu učlanjenja u političke stranke nije relevantan za tumačenje članka 22. UFEU-a. Naprotiv, taj argument potvrđuje da Komisija nastoji drukčije tumačiti tu odredbu, čiji je tekst već dugo nepromijenjen, na temelju razvoja društvenog konteksta. Međutim, takav razvoj može biti samo razlog za razmatranje izmjene predmetne odredbe, a ne za temeljnu promjenu njezina tumačenja.
ii) Komisijina očitovanja
84. Prema mišljenju te institucije, taj se argument čini nerazumljivim. Upravo suprotno, činjenica da velika većina država članica ne ograničava pristup „mobilnim” građanima Unije da se učlane u političku stranku dokazuje relevantnost njezina tumačenja.
2. Ocjena
85. Ova tužba odnosi se na posljedice za pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament koje proizlaze iz prava na učlanjenje u političku stranku koje, u skladu s poljskim pravom, nije dodijeljeno „mobilnim” građanima Unije. Je li učinak te zabrane, kao što to tvrdi Komisija, da ti građani ne ostvaruju svoje pasivno biračko pravo na tim izborima „pod jednakim uvjetima” kao i poljski državljani u smislu članka 22. UFEU-a?
86. U trenutačnom stanju prava Unije učlanjenje u političku stranku u nadležnosti je država članica. Međutim, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da su države članice prilikom izvršavanja svojih nadležnosti dužne poštovati obveze koje proizlaze iz prava Unije(40).
87. Stoga valja utvrditi koji zahtjevi proizlaze iz članka 22. UFEU-a, na koji se poziva Komisija, i može li se valjano tvrditi da ti zahtjevi mogu utjecati na nacionalni identitet države članice u smislu članka 4. stavka 2. UEU-a.
a) Doseg članka 22. UFEU-a
88. U skladu s njegovim tekstom, područje primjene članka 22. UFEU-a ograničeno je samo na izbore na koje se taj članak odnosi, odnosno lokalne izbore (stavak 1.) i izbore za Europski parlament (stavak 2.), čime se isključuju parlamentarni ili predsjednički izbori.
89. Ovom se tužbom od Suda traži da pojasni treba li načelo jednakosti iz članka 22. UFEU-a shvatiti na način da obuhvaća sve uvjete pod kojima se svaki „mobilni” građanin Unije može kandidirati na izborima ili se odnosi samo na zakonske uvjete pasivnog biračkog prava.
90. Stoga je potrebno definirati manevarski prostor koji se državama članicama dodjeljuje na temelju činjenice da su detaljni aranžmani za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament(41) i na lokalnim izborima utvrđeni Direktivom 93/109 odnosno Direktivom 94/80.
91. Argument Republike Poljske koji se temelji na doslovnom tumačenju članka 22. UFEU-a, prema kojem se tim direktivama ograničava načelo jednakosti navedeno u toj odredbi, treba odmah odbiti zbog razloga koji se odnosi na hijerarhiju pravnih pravila, koji pravilno podupire Komisija, na temelju kojeg se sekundarnim pravom ne može ograničiti pravo priznato Ugovorom(42).
92. Stoga se navedenim direktivama samo utvrđuje minimalni okvir unutar kojeg se konkretizira načelo jednakosti za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava(43).
93. Međutim, prije svega, povijest nastanka članka 22. UFEU-a i razvoj pravnog okvira kojim je obuhvaćen sadržaj te odredbe vrlo jasno pokazuju, nakon Ugovora iz Lisabona, da navedenu odredbu treba tumačiti s obzirom na dva stupa na kojima se temelji, odnosno građanstvo Unije i predstavničku demokraciju.
94. Kad je riječ, kao prvo, o građanstvu Unije, Komisija se pravilno poziva na primjenu članka 20. stavka 2. točke (b) UFEU-a u kojem se navodi da se tim građanstvom(44) građanima Unije dodjeljuje, među ostalim pravima, pravo da glasuju i budu birani na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima u državi članici boravišta, pod jednakim uvjetima kao i državljanima te države.
95. Ta je veza s građanstvom dio primarnog prava od Ugovora iz Maastrichta, potpisanog 7. veljače 1992.(45). Od samog je početka povezana s pravom slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica(46) i s načelom nediskriminacije na temelju državljanstva, koje je sastavni dio svake od sloboda kretanja.
96. Međutim, navedena je veza dobila posebnu dimenziju kao posljedica izmjena uvedenih Ugovorom iz Lisabona zbog želje država članica da osobito daju značajnu ulogu građanstvu. Naime, s jedne strane, UEU-u je dopunjen glavom II., naslovljenom „Odredbe o demokratskim načelima”, u kojoj se nalazi članak 9., u skladu s kojim „[u] svim svojim aktivnostima Unija poštuje načelo jednakosti svojih građana kojima njezine institucije, tijela, uredi i agencije posvećuju jednaku pozornost. Svaki državljanin države članice građanin je Unije. Građanstvo Unije dodaje se nacionalnom državljanstvu i ne zamjenjuje ga”. Prava povezana s građanstvom Unije utvrđena su u člancima 20. do 24. UFEU-a, koji odgovaraju člancima od 17. do 21. UEZ-a. Prava „mobilnih” građana Unije na izborima za Europski parlament i lokalnim izborima utvrđena su u članku 20. stavku 2. točki (b) i članku 22. UFEU-a.
97. S druge strane, svako od tih prava nalazi se i u glavi V. Povelje(47), naslovljenoj „Prava građana”. Prava „mobilnih” građana Unije na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima općenito su propisana člancima 39.(48) i 40.(49).
98. Slijedom toga, stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona biračka prava građana Unije utvrđena u članku 22. UFEU-a trebaju se analizirati kao temeljna prava i kao izraz načela jednakog postupanja, koje je neodvojivo povezano s temeljnim statusom državljana država članica(50).
99. Njihovim ponavljanjem u UEU-u i Povelji također se nastoje uspostaviti veze s drugim pravima ili načelima koja su u njima utvrđena, kao što su jednakost i demokracija, a to su vrijednosti koje su zajedničke državama članicama i na kojima se Unija temelji(51).
100. Kao drugo, kad je riječ o demokratskim načelima, nakon Ugovora iz Lisabona u članku 10. stavku 1. UEU-a navodi se da se „[f]unkcioniranje Unije temelji […] na predstavničkoj demokraciji”(52) te se u njegovim stavcima 2. i 3. priznaje pravo građana Unije da budu neposredno predstavljeni u Europskom parlamentu i da sudjeluju u demokratskom životu Unije.
101. Prema tome, zbog kombinacije u Ugovoru iz Lisabona aktivnog i pasivnog biračkog prava povezanog s građanstvom Unije i demokratskih načela unutar Unije, barem za izbore za Europski parlament, jasno je izražen cilj jamčenja djelotvorne zastupljenosti „mobilnih” građana Unije.
102. Komisija pravilno tvrdi da je ta zastupljenost posljedica integracije „mobilnih” građana Unije u njihovu državu boravišta, kao što je to naglašeno u uvodnim izjavama direktiva 93/109 i 94/80(53). Konkretnije, na lokalnoj razini, politička prava koja su priznata tim građanima namijenjena su poticanju socijalne uključenosti navedenih građana koji su odlučili boraviti u državi članici čiji nisu državljani. U tom pogledu valja istaknuti i cilj naveden u tim uvodnim izjavama, odnosno to „da se izbjegne bilo kakva polarizacija između lista kandidata koji su državljani i onih koji nemaju državljanstvo”.
103. Slijedom toga, prema mojem mišljenju, Komisija može pravilno tvrditi, na temelju članka 22. UFEU-a, razmatranog u kontekstu prava povezanih s građanstvom Unije i demokratskih načela navedenih u Ugovorima, da se jamstvo jednakih biračkih prava građana Unije treba odražavati, a da pritom nije potrebno sastaviti indikativan pa čak ni iscrpan popis kriterija, u općoj obvezi da se primjenom različitih čimbenika ne odvraća od sudjelovanja na izborima(54).
104. Drugim riječima, članak 22. UFEU-a treba tumačiti na način da svaka prepreka ostvarivanju biračkih prava izvan okvira utvrđenih direktivama 93/109 i 94/80, na temelju državljanstva, predstavlja diskriminaciju u području primjene Ugovorâ(55), koja je zabranjena(56).
105. U tim okolnostima sada treba ispitati Komisijinu analizu prema kojoj nemogućnost učlanjenja u političku stranku može biti prepreka ostvarivanju tih prava.
106. U ovom slučaju stranke se slažu u pogledu činjenice da izgledi za pristup izbornim dužnostima na lokalnoj ili europskoj razini ovise o stupnju sudjelovanja u demokratskom životu države članice u kojoj su „mobilni” građani Unije kandidati, neovisno o tome djeluju li u okviru stranke ili kao nezavisni kandidati.
107. Međutim, smatram, kao i Komisija, koja se poziva na Smjernice Venecijanske komisije(57), koje Republika Poljska ne kritizira, da je pristup sredstvima kojima raspolažu političke stranke ključan element za poticanje na kandidiranje(58) na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament.
108. Usto, kao što je to Komisija tvrdila na temelju sudske prakse Europskog suda za ljudska prava, uloga političkih stranaka od presudne je važnosti u ostvarivanju političkih prava u državama članicama(59). Na razini Unije ta je uloga jasno priznata u članku 10. stavku 4. UEU-a(60), kojem odgovara članak 12. stavak 2. Povelje(61).
109. Naime, postoji jasna veza između tog članka Povelje i njezinih članaka 39. i 40(62). U tim okolnostima i zbog već navedenih razloga(63) te uz puno poštovanje načela dodjeljivanja, koje je navedeno u članku 5. stavku 2. UEU-a, svaka država članica treba uzeti u obzir te odredbe kako bi zajamčila ostvarivanje prava dodijeljenih člankom 22. UFEU-a.
110. Stoga se slažem s Komisijinim mišljenjem u skladu s kojim njezinu tužbu koja se temelji na članku 22. UFEU-a treba ocijeniti s obzirom na pravo na slobodu udruživanja propisano člankom 12. stavk om1. Povelje, u vezi s njezinim člankom 11.(64) koji se odnosi na slobodu izražavanja. Te su slobode osobito zaštićene zbog njihove ključne uloge u sudjelovanju građana u demokraciji(65). Članak 12. stavak 2. Povelje sadržava inačicu te veze u pogledu europskih političkih stranaka.
111. To pravo na slobodu udruživanja odgovara pravu zajamčenom u članku 11. stavku 1. EKLJP-a i stoga mu treba priznati isto značenje i opseg kao i potonjem pravu, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje(66).
112. Iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava proizlazi da je pravo na slobodu udruživanja jedan od osnovnih temelja demokratskog i pluralističkog društva jer omogućuje građanima da kolektivno djeluju u područjima od zajedničkog interesa i da na taj način doprinose dobrom funkcioniranju javnog života(67).
113. Stoga i s obzirom na te odredbe UEU-a i Povelje valja ocijeniti ugrožava li, kao što to tvrdi Komisija, zakonska nemogućnost „mobilnih” građana Unije da se učlane u političku stranku u Poljskoj jednakost s poljskim državljanima u pogledu uvjeta njihova pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament, osobito zato što znatno smanjuje njihove izglede da budu izabrani.
b) Postojanje ograničenja prilikom ostvarivanja biračkih prava
114. Prema mišljenju Republike Poljske, koju podupire Češka Republika, Komisija nije podnijela dokaze o praktičnim učincima zakonskih odredbi o kojima je riječ na pasivno biračko pravo „mobilnih” građana Unije.
115. Međutim, Sud je presudio da se postojanje povrede obveze, u slučaju kada ta povreda proizlazi iz donošenja zakonodavne ili regulatorne mjere čije postojanje i primjena nisu osporeni, može dokazati pomoću pravne analize odredbi te mjere(68).
116. U ovom slučaju povreda koju Komisija stavlja na teret Republici Poljskoj proizlazi iz donošenja zakonodavne mjere čije postojanje i primjenu ta država članica ne osporava i čije su odredbe predmet pravne analize u aktu kojim je pokrenut postupak.
117. Usto, potrebno je ocijeniti u kojoj mjeri taj propis ima odvraćajuće učinke na potencijalno kandidiranje na izborima, što nije moguće utvrditi.
118. Stoga Republika Poljska neosnovano prigovara Komisiji da nije podnijela dokaze o praktičnim učincima koje na biračka prava „mobilnih” građana Unije ima zakon u skladu s kojim pravo na učlanjenje u političku stranku imaju samo poljski državljani.
119. Kad je riječ o predmetnom poljskom zakonu u skladu s kojim pravo na učlanjenje u političku stranku imaju samo poljski državljani, nejednako postupanje u pogledu biračkih prava proizlazi, prema mojem mišljenju, iz samog utvrđenja da se ti državljani slobodno koriste mogućnošću kandidiranja na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament, odnosno kao članovi političke stranke ili nezavisni kandidati, dok „mobilni” građani Unije imaju samo potonju mogućnost. Naime, kao što je to prethodno objašnjeno, pristup političkim strankama omogućuje učinkovitije ostvarivanje biračkih prava radi sudjelovanja u demokratskom životu.
120. Nijednim od palijativnih rješenja koje je iznijela Republika Poljska ne može se izmijeniti ta ocjena. Naime, konkretno, činjenica da „mobilni” građani Unije mogu biti kandidati na listi političke stranke ne može nadoknaditi to ograničenje njihove mogućnosti djelovanja jer oni ovise o posebnim kriterijima koje treba ispuniti, kako ih je iznijela Komisija. Usto, opseg uloge organizacija koje su na raspolaganju kandidatima koji nisu članovi političke stranke, na koji se pozvala Republika Poljska, ne može se usporediti s onim političke stranke.
121. Osim toga, Komisija opravdava postojanje nejednakosti u financiranju izbornih odbora kao izravnu posljedicu zakonskih odredbi koje su autori izvješća na koje ona upućuje kvalificirali kao „očitu prepreku”(69).
122. Slijedom toga, predlažem Sudu da smatra da je Komisija u dovoljnoj mjeri utvrdila postojanje ograničenja prilikom ostvarivanja biračkih prava na štetu „mobilnih” građana Unije koji se nalaze u istoj situaciji kao i državljani.
123. Iz toga slijedi da je Republika Poljska donošenjem nacionalne odredbe o kojoj je riječ u okviru izvršavanja svoje nadležnosti povrijedila zahtjeve koji proizlaze iz prava Unije, odnosno zahtjeve iz članka 22. UFEU-a, koji treba tumačiti u vezi s člancima 12., 39. i 40. Povelje.
c) Opravdanje ograničenja u pogledu učlanjenja u političku stranku
124. Republika Poljska opravdava različito postupanje prema „mobilnim” građanima Unije, koje proizlazi iz njezina izbora da samo njezini državljani imaju pravo na učlanjenje u političku stranku, na temelju razloga koji proizlaze iz Ugovora, konkretno onih koji se odnose na poštovanje nacionalnog identiteta.
125. Ta država članica poziva se na članak 4. stavak 2. UEU-a i u biti tvrdi da bi pravo Unije, kako ga tumači Komisija, imalo za posljedicu to da „mobilni” građani Unije sudjeluju u javnom životu na razini različitoj od one koju dopuštaju države članice te bi im osobito omogućilo da utječu na nacionalne odluke posredstvom političkih stranaka.
126. Valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU-a, Unija poštuje nacionalne identitete svojih država članica, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama.
127. Doista, točno je da je organizacija nacionalnog političkog života, kojoj pridonose političke stranke, dio nacionalnog identiteta u smislu članka 4. stavka 2. UEU-a. U tom pogledu, poštovanje tog identiteta znači ograničenje sudjelovanja „mobilnih” građana Unije samo na izbore za Europski parlament i lokalne izbore, bez cilja usklađivanja izbornih sustava država članica(70). Zakonodavac Unije uzeo je u obzir i utjecaj olakšanog pristupa tim izborima na ravnotežu političkog života države članice boravišta time što je predvidio da države članice mogu poduzeti određene mjere, odnosno mjere ograničenja(71) i prijelazne mjere, u korist svojih državljana.
128. Kad je riječ o pitanju utjecaja na nacionalnoj razini učlanjenja „mobilnih” građana Unije u političke stranke zbog njegovih mogućih učinaka unutar tih stranaka, napominjem da je ono, prema mišljenju svih stranaka, u njihovoj nadležnosti. Naime, stranke mogu slobodno definirati svoju organizaciju i način na koji odabiru kandidate(72). Ističem da Republika Poljska samo tvrdi, a da to nije dokazala, da je nemoguće ograničiti područje djelovanja „mobilnih” građana Unije koji su članovi stranke na određene izbore.
129. Stoga se slažem s Komisijinim mišljenjem prema kojem dopuštanje „mobilnim” građanima Unije da se učlane u političku stranku kako bi se zajamčila djelotvornost njihovih prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament ne može povrijediti nacionalni identitet Republike Poljske.
130. Usto, čak i ako se utvrdi takva povreda, članak 4. stavak 2. UEU-a treba tumačiti s obzirom na odredbe iste razine(73).
131. Stoga se člankom 4. stavkom 2. UEU-a države članice ne može osloboditi obveze da poštuju temeljna prava potvrđena Poveljom(74), među kojima su načelo demokracije i načelo jednakosti, koje je utvrđeno u članku 22. UFEU-a(75) i dodijeljeno građanstvom Unije, za ostvarivanje pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Ta su načela dio temeljnih vrijednosti Unije(76).
132. S obzirom na sva ta razmatranja, predlažem Sudu da odluči da je Komisijina tužba osnovana.
VI. Troškovi
133. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da smatram da Sud treba prihvatiti Komisijine tužbene zahtjeve, Republici Poljskoj valja naložiti snošenje troškova.
134. U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Češka Republika snosit će vlastite troškove.
VII. Zaključak
135. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
1. Time što nije priznala pravo na učlanjenje u političku stranku građanima Europske unije koji nemaju poljsko državljanstvo, ali koji borave na državnom području Republike Poljske, Republika Poljska povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU-a.
2. Republici Poljskoj nalaže se snošenje troškova.
3. Češka Republika snosit će vlastite troškove.