Ideiglenes változat
JEAN RICHARD DE LA TOUR
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. január 11.(1)
C‑814/21. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Lengyel Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – Uniós polgárság – EUMSZ 22. cikk – A helyhatósági és az európai parlamenti választásokon a lakóhely szerinti tagállamban az ezen állam állampolgáraival azonos feltételek mellett gyakorolható aktív és passzív választójog – A Lengyelországban lakóhellyel, de lengyel állampolgársággal nem rendelkező uniós polgárok – Politikai párthoz való csatlakozás jogának hiánya – Az állampolgárokra vonatkozótól eltérő feltételek melletti jelöltség a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokon – EUSZ 10. cikk – A demokrácia elve – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – 12., 39. és 40. cikk – Igazolás – Az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése”
Tartalomjegyzék
I. Bevezetés
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. Az EUMSzerződés
2. A Charta
3. A 93/109/EK irányelv
4. A 94/80/EK irányelv
B. A lengyel jog
1. A politikai pártokról szóló törvény
2. A választási törvénykönyv
3. A műsorszolgáltatási törvény
4. Az egyesületekről szóló törvény
III. A pert megelőző eljárás
IV. A felek kérelmei
V. Elemzés
A. A Cseh Köztársaság által felhozott elfogadhatatlansági kifogásról
1. A felek érvei
2. Értékelés
B. Az ügy érdeméről
1. A felek érvei
a) A Bizottság
1) A kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset alapjáról
2) A tagállamok hatáskörének gyakorlásáról
b) A Lengyel Köztársaság
1) Az EUMSZ 22. cikk szövege nem biztosít jogot a politikai párthoz való csatlakozáshoz
2) A politikai párthoz való csatlakozás korlátozását azon törekvés indokolja, hogy korlátozzák a „mobilis” uniós polgárok nemzeti politikai életre gyakorolt befolyásának körét
3) A politikai párton kívüli jelöltek nincsenek különösen hátrányos helyzetben a párttagokhoz képest
c) A Cseh Köztársaság mint beavatkozó fél által előadott különös érvek és a Bizottság ezekre válaszul tett észrevételei
1) Az EUMSZ 22. cikk hatályáról
i) A Cseh Köztársaság érvei
ii) A Bizottság észrevételei
2) Az alkalmazandó jogi alapról
i) A Cseh Köztársaság érvei
ii) A Bizottság észrevételei
3) Az állítólagos kötelezettségszegés bizonyításáról
i) A Cseh Köztársaság érvei
ii) A Bizottság észrevételei
4) Az EUMSZ 22. cikkben biztosított jogok gyakorlásának korlátozásáról
i) A Cseh Köztársaság érvei
ii) A Bizottság észrevételei
5) A többi tagállam helyzetéről
i) A Cseh Köztársaság érvei
ii) A Bizottság észrevételei
2. Értékelés
a) Az EUMSZ 22. cikk hatályáról
b) A választójog gyakorlását érintő korlátozás fennállásáról
c) A politikai párthoz való csatlakozás korlátozásának igazolásáról
VI. A költségekről
VII. Végkövetkeztetés
I. Bevezetés
1. Az Európai Bizottság az EUMSZ 258. cikk alapján benyújtott és az EUMSZ 22. cikkre alapított keresetében annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Lengyel Köztársaság nem teljesítette az utóbbi cikkből eredő kötelezettségeit lényegében azáltal, hogy az Európai Unió azon állampolgárai számára, akik nem lengyel állampolgárok, de a Lengyel Köztársaság területén rendelkeznek lakóhellyel,(2) nem biztosítja azt a jogot, hogy valamely politikai pártban tagsággal rendelkezzenek, ily módon a lengyel állampolgárokhoz képest kevesebb eséllyel indulnak a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokon.(3)
2. A jelen indítványban kifejtem azokat az okokat, amelyek miatt nem fogadható el a Lengyel Köztársaság azon álláspontja, amely szerint az EUMSZ 22. cikk szó szerinti értelmezésére kell szorítkozni, amely csupán a passzív választójog jogi feltételeit szabályozza, hanem ellenkezőleg, azt kell megállapítani, hogy az e rendelkezésből eredő kötelezettségek rendszertani és teleologikus elemzése arra vezet, hogy a Bizottságnak a passzív választójog tényleges gyakorlásának megsértésére alapított kifogása megalapozott.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. Az EUM‑Szerződés
3. Az EUMSZ 20. cikk a következőképpen szól:
„(1) Létrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.
(2) Az uniós polgárokat megilletik a Szerződések által rájuk ruházott jogok, és terhelik az azokban előírt kötelezettségek. Így az uniós polgárok többek között:
[…]
b) választásra jogosultak és választhatók a lakóhelyük szerinti tagállam európai parlamenti és helyhatósági választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai;
[…]
Ezek a jogok a Szerződésekben és a végrehajtásukra elfogadott intézkedésekben megállapított feltételekkel és korlátozásokkal gyakorolhatók.”
4. Az EUMSZ 22. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1) Minden uniós polgár, akinek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállam helyhatósági választásain választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. E jog gyakorlásának részletes szabályait a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangú határozattal fogadja el; ezek a szabályok eltérést állapíthatnak meg, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják.
(2) A 223. cikk (1) bekezdése és az annak végrehajtására elfogadott rendelkezések sérelme nélkül minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. E jog gyakorlásának részletes szabályait a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangú határozattal fogadja el; ezek a szabályok eltérést állapíthatnak meg, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják.”
2. A Charta
5. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának(4) „A gyülekezés és az egyesülés szabadsága” című 12. cikke a következőképpen szól:
„(1) Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való bármilyen szintű, különösen politikai, szakszervezeti és polgári célú egyesüléshez, ami magában foglalja mindenkinek a jogát ahhoz, hogy érdekei védelmére szakszervezetet alapítson, vagy azokhoz csatlakozzon.
(2) Az uniós szintű politikai pártok hozzájárulnak az uniós polgárok politikai akaratának kinyilvánításához.”
3. A 93/109/EK irányelv
6. Az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1993. december 6‑i 93/109/EK tanácsi irányelv(5) a negyedik preambulumbekezdésében kimondja:
„mivel az EK‑Szerződés 8b. cikkének (2) bekezdése az európai parlamenti választásokkal kapcsolatban csak az aktív és passzív választójog lehetőségével foglalkozik az EK‑Szerződés 138. cikke (3) bekezdésének sérelme nélkül, amely a választásokra valamennyi tagállamban egységes eljárást ír elő; mivel a szabályozás alapvetően az aktív és passzív választójog gyakorlásához a legtöbb tagállamban mindmáig megkívánt saját állampolgárság feltételének eltörlését célozza”.
7. Ezen irányelv 1. cikkének (1) bekezdése ekként rendelkezik:
„Ez az irányelv megállapítja azokat a részletes szabályokat, amelyek szerint azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, az európai parlamenti választásokon aktív és passzív választójogukat gyakorolhatják.”
4. A 94/80/EK irányelv
8. Az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának a helyhatósági választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1994. december 19‑i 94/80/EK tanács irányelv(6) az ötödik preambulumbekezdésében kimondja:
„mivel a Szerződés 8b. cikke (1) bekezdésének az a célkitűzése, hogy az adott államban az unió minden polgárának ugyanolyan feltételekkel biztosítsa a helyhatósági választásokon az aktív és passzív választójogot, akár annak a tagállamnak az állampolgárai, ahol lakóhellyel rendelkeznek, akár nem; mivel ezért a nem állampolgárokra vonatkozó feltételeknek, beleértve az ott tartózkodás időtartamát és annak bizonyítását is, azonosaknak kell lenniük a vonatkozó tagállam állampolgáraira vonatkozó előírásokkal, ha vannak ilyenek; mivel a nem állampolgároktól nem lehet megkívánni, hogy bármely különleges feltételeknek megfeleljenek, kivéve ha kivételes esetben az állampolgárokra és a nem állampolgárokra vonatkozó különböző elbánás az utóbbiak sajátos, az előzőektől őket megkülönböztető körülményeivel igazolható”.
9. Ezen irányelv 1. cikkének (1) bekezdése ekként rendelkezik:
„Ez az irányelv megállapítja azokat a részletes szabályokat, amelyek szerint azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, a helyhatósági választásokon aktív és passzív választójogukat gyakorolhatják.”
B. A lengyel jog
1. A politikai pártokról szóló törvény
10. Az 1997. június 27‑i ustawa o partiach politycznych (a politikai pártokról szóló törvény)(7) 2. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A Lengyel Köztársaság azon állampolgárai, akik legalább 18 évesek, politikai párt tagjai lehetnek.”
11. E törvény 5. cikke kimondja:
„A közszolgálati rádió‑ és televíziócsatornákhoz való hozzáférést külön törvényekben meghatározott szabályokkal összhangban kell biztosítani a politikai pártok számára.”
12. Az említett törvény 24. cikke szerint:
„(1) A politikai pártok vagyona a tagok által fizetett tagdíjakból, adományokból, öröklésből vagy hagyatékból, tulajdonból származó bevételekből, valamint törvény által előírt juttatásokból és támogatásokból származik.
(2) A politikai pártok vagyona kizárólag az alapszabályban meghatározott célokra vagy jótékonysági célokra használható fel.
[…]
(4) A politikai párt csak a következő esetekben szerezhet jövedelmet a vagyonából:
1) bankszámlákon tartott pénzeszközök és a lekötött betétek kamatai;
2) a Skarbu Państwa [államkincstár, Lengyelország] kötvényeivel és államkincstárjegyeivel való kereskedés;
3) eszközátruházás;
[…]”
13. Ugyanezen törvény 28. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„Az a politikai párt, amely:
1) a Sejm [Szejm, Lengyelország] tagjainak megválasztása céljából saját választási bizottságot alakított, és választókerületi képviselőjelölt‑listája az országosan leadott érvényes szavazatok legalább 3%‑át megkapta, vagy
2) olyan választási koalícióhoz csatlakozott a Szejm tagjainak megválasztása céljából, amelynek választókerületi képviselőjelölt‑listái az országosan leadott érvényes szavazatok legalább 6%‑át megkapták,
jogosult arra, hogy a parlamenti ciklus alatt és az e törvényben meghatározott feltételekkel és szabályokkal összhangban az állami költségvetésből finanszírozott támogatásban részesüljön […] az alapszabályában rögzített tevékenységeinek megvalósítása érdekében.
[…]”
14. A politikai pártokról szóló törvény 36. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„A politikai párt választási alapját a párt által teljesített befizetések, valamint adományok, örökség és hagyaték képezhetik.”
2. A választási törvénykönyv
15. A 2011. január 5‑i ustawa Kodeks wyborczy (választási törvénykönyv)(8) (a továbbiakban: választási törvénykönyv) 84. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A jelöltállítás joga a választási bizottságokat illeti meg. A választási bizottságok egyéb választási tevékenységeket is végeznek, különösen a kizárólagosság elve alapján a választási kampányt a jelöltek nevében folytatják le.
(2) A Szejm és a Szenátus tagjainak megválasztása, valamint a Lengyel Köztársaságban az európai parlamenti választások során a választási bizottságokat politikai pártok és politikai pártok koalíciói, valamint választópolgárok is alakíthatnak.
[…]
(4) A helyi és regionális önkormányzatok képviselőtestületeinek választásán és a polgármester‑választáson a választási bizottságokat politikai pártok és politikai pártok koalíciói, egyesületek és társadalmi szervezetek (a továbbiakban: szervezetek), valamint választópolgárok alakíthatják meg.”
16. E törvénykönyv 87. cikkének (1) és (2) bekezdése kimondja:
„(1) A politikai pártok közös jelöltek állítása céljából választási koalíciót hozhatnak létre. Egy politikai párt csak egy választási koalícióhoz tartozhat.
(2) A választási koalíció nevében a választási tevékenységet az egyes pártoknak a nyilvánossággal szembeni képviseletére jogosult szervei által alkotott koalíciós választási bizottság végzi.”
17. Az említett törvénykönyv 89. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Legalább tizenöt, választójoggal rendelkező állampolgár alakíthatja meg a választópolgárok választási bizottságát.”
18. Ugyanezen törvénykönyv 117. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„Azok a választási bizottságok, amelyek jelöltjeit nyilvántartásba vették, a szavazás napját megelőző 15. naptól a választási kampány zárónapjáig jogosultak arra, hogy a közszolgálati rádió‑ és televíziócsatornákon a műsorszolgáltatók költségén ingyenesen bemutassák választási programjukat.”
19. A választási törvénykönyv 119. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A 117. cikk (1) bekezdésében említett jog sérelme nélkül, minden választási bizottság attól a naptól kezdve, amikor az illetékes választási hatóság a megalakulásáról szóló bejelentést kézhez vette, a választási kampány zárónapjáig a közszolgálati és kereskedelmi rádió‑ és televíziócsatornákon díjfizetés ellenében bemutathatja választási programját.”
20. E törvénykönyv 126. cikke értelmében:
„A választási bizottságok a választásokkal kapcsolatban felmerülő költségeket saját forrásból fedezik.”
21. Az említett törvénykönyv 130. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A választási bizottság pénzügyi kötelezettségeiért a pénzügyi megbízott felel.
(2) A választási bizottság nevében és terhére a pénzügyi megbízott írásbeli hozzájárulása nélkül nem lehet pénzügyi kötelezettséget vállalni.
(3) Amennyiben a pénzügyi megbízott rendelkezésére álló eszközök nem elegendőek a választási bizottsággal szembeni követelések fedezésére:
1) a politikai párt vagy szervezet választási bizottságának pénzügyi kötelezettségvállalásaiért a bizottságot létrehozó politikai párt vagy szervezet felel;
2) a koalíció választási bizottságának pénzügyi kötelezettségvállalásaiért a koalíciót alkotó politikai pártok egyetemlegesen felelnek;
3) a választópolgárok választási bizottságának pénzügyi kötelezettségvállalásaiért a bizottság tagjai egyetemlegesen felelnek.
[…]”
22. Ugyanezen törvény 132. cikke kimondja:
„(1) A politikai párt választási bizottságának pénzügyi forrásai kizárólag e párt [a politikai pártokról szóló törvény] rendelkezéseinek megfelelően létrehozott választási alapjából származhatnak.
(2) A koalíció választási bizottságának pénzügyi forrásai kizárólag azon pártok választási alapjából származhatnak, amelyek a koalíciót alkotják.
(3) A
1) szervezet választási bizottságának, illetve
2) a választópolgárok választási bizottságának
a pénzügyi forrásai csak a Lengyel Köztársaság területén állandó lakóhellyel rendelkező lengyel állampolgárok hozzájárulásaiból, valamint a kizárólag választások céljából felvett banki kölcsönökből származhatnak.
[…]”
23. A választási törvénykönyv 133. cikke kimondja:
„(1) A politikai párt vagy koalíció választási bizottsága a választási kampány során ingyenesen használhatja a politikai párt helyiségeit és irodai eszközeit.
(2) A választópolgárok választási bizottsága a választási kampány során ingyenesen használhatja e bizottság bármely tagjának helyiségeit és irodai eszközeit.
(3) A szervezet választási bizottsága a választási kampány során ingyenesen használhatja e szervezet helyiségeit és irodai berendezéseit.”
24. E törvénykönyv 341. cikke értelmében:
„Az európai parlamenti választásokon jelöltállításra
1) a politikai pártok választási bizottságai;
2) a koalíciók választási bizottságai, és
3) a választópolgárok választási bizottságai jogosultak.”
25. Az említett törvénykönyv 343. cikkével összhangban a jelöltlistához legalább 10 000, az érintett választási körzetben állandó lakhellyel rendelkező választópolgár aláírását kell megszerezni.
26. Ami a helyi önkormányzati képviselők választását illeti, ugyanezen törvénykönyv 399. cikke úgy rendelkezik, hogy a jelöltállítás joga a politikai pártok választási bizottságait, a koalíciók választási bizottságait, a szervezetek választási bizottságait és a választópolgárok választási bizottságait illeti.
27. A választási törvénykönyv 400. cikkének (1) bekezdése értelmében a politikai párt választási bizottsága a választások megtartásáról szóló rendelet kihirdetésének napjától a szavazás időpontját megelőző 55. napig köteles értesíteni a Państwowa Komisja Wyborczát (nemzeti választási bizottság) a megalakulásáról.
28. E törvénykönyv 401. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy koalíciós választási bizottság alakítható a választások megtartásáról szóló rendelet kihirdetésének napjától a szavazás időpontját megelőző 55. napig terjedő időszakban, amiről a koalíciós választási bizottság választási megbízottja legkésőbb a szavazás időpontját megelőző 55. napon tájékoztatja a nemzeti választási bizottságot.
29. Az említett törvénykönyv 402. cikkének (1) bekezdése szerint a szervezetek választási bizottságai kötelesek a választások megtartásáról szóló rendelet kihirdetésének napjától a szavazás időpontját megelőző 55. napig bejelenteni a szervezet székhelye szerint illetékes választási biztosnak a megalakulásukat.
30. Ugyanezen törvénykönyv 403. cikkének (1)–(3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) Legalább tizenöt választójoggal rendelkező állampolgár alakíthatja meg a választópolgárok választási bizottságát.
(2) Miután a választási képviselő összegyűjtött legalább 1000 aláírást olyan választójoggal rendelkező állampolgároktól, akik támogatják a választópolgárok választási bizottságának létrehozását, értesíti a nemzeti választási bizottságot e bizottság megalakulásáról, a (3) bekezdés rendelkezéseire is figyelemmel. A bejelentést legkésőbb a szavazás időpontja előtti 55. napon lehet megtenni.
(3) Ha a választópolgárok választási bizottságát azzal a céllal hozták létre, hogy egyetlen választókerületben állítsanak jelölteket:
1) az (1) bekezdésben említett állampolgárok száma 5;
2) a (2) bekezdésben említett aláírások száma 20, és a (2) bekezdésben említett értesítést a bizottság székhelye szerint illetékes választási biztosnak kell címezni.”
3. A műsorszolgáltatási törvény
31. Az 1992. december 29‑i ustawa o radiofonii i telewizji (műsorszolgáltatási törvény)(9) 23. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a közszolgálati rádió‑ és televíziócsatornák lehetőséget biztosítanak a politikai pártoknak arra, hogy a közügyek alapvető kérdéseivel kapcsolatban kifejthessék álláspontjukat.
4. Az egyesületekről szóló törvény
32. Az 1989. április 7‑i ustawa Prawo o stowarzyszeniach (az egyesületekről szóló törvény)(10) 4. cikkének (1) bekezdése értelmében a Lengyelországban lakóhellyel rendelkező külföldiek is szerveződhetnek egyesületekbe.
III. A pert megelőző eljárás
33. 2012. április 16‑án a Bizottság egy EU Pilot projekt keretében tájékoztatta a lengyel hatóságokat azon előzetes véleményéről, amely szerint összeegyeztethetetlen az EUMSZ 22. cikkel az a lengyel jogszabály, amely a lengyel állampolgárok számára tartja fenn a jogot, hogy politikai pártot alapítsanak, és hogy csatlakozzanak valamely politikai párthoz.
34. Válasz hiányában a Bizottság 2013. április 26‑án ugyanezen tárgyban felszólító levelet küldött a Lengyel Köztársaságnak. 2013. július 24‑i válaszában e tagállam vitatta az uniós jog megsértését.
35. 2014. április 22‑én a Bizottság indokolással ellátott véleményt adott ki, amelyben fenntartotta, hogy a Lengyel Köztársaság nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit, mivel megtagadja a „mobilis” uniós polgároktól azt a jogot, hogy politikai pártot alapítsanak, valamint, hogy politikai párthoz csatlakozzanak.
36. A Lengyel Köztársaság 2014. június 16‑i válaszában azzal érvelt, hogy az EUMSZ 22. cikk nem biztosítja a lakóhely szerinti tagállamban a „mobilis” uniós polgárok számára a jogot, hogy politikai pártot alapítsanak, vagy politikai párthoz csatlakozzanak.
37. Az európai igazságügyi biztos 2020. december 2‑i levelében felhívta a Lengyel Köztársaságot arra, hogy tájékoztassa álláspontjának esetleges alakulásáról, vagy azokról a jogszabály‑módosításokról, amelyeket a szóban forgó jogoknak a „mobilis” uniós polgárok számára történő biztosítása érdekében fogadtak el.
38. Miután a lengyel hatóságok 2021. január 26‑án kelt levelükben megismételték álláspontjukat a Bizottság felé, utóbbi úgy döntött, hogy benyújtja a jelen keresetet azzal, hogy annak tárgyát leszűkíti arra, hogy politikai párt tagjai kizárólag lengyel állampolgárok lehetnek. A Bizottság leszögezte, hogy az eljárás korábbi szakaszaiban felvetett, a politikai párt „mobilis” uniós polgárok általi alapításához való jog kérdését illetően fenntartja magának a jogot, hogy azt külön eljárás keretében vesse fel.
IV. A felek kérelmei
39. A Bizottság keresetében azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy „[e tagállam] mivel az Európai Unió azon polgáraitól, akik nem rendelkeznek lengyel állampolgársággal, de a Lengyel Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, megtagadja azt a jogot, hogy politikai pártokban tagsággal rendelkezzenek, nem teljesítette az [EUMSZ] 22. cikkből eredő kötelezettségeit”, és
– a Lengyel Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
40. A Lengyel Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
41. A Bíróság elnöke 2022. május 10‑i határozatával megengedte a Cseh Köztársaság számára, hogy a Lengyel Köztársaság kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
42. Beavatkozási beadványában a Cseh Köztársaság elfogadhatatlansági kifogást emelt, kifejtett bizonyos, a Lengyel Köztársaság által felhozott érveket, és válaszolt a Bizottság által előadott bizonyos érvekre.
43. A Bizottság ezen beavatkozási beadvánnyal kapcsolatos, az újonnan felmerült kérdésekre korlátozott észrevételeit azzal zárja, hogy fenntartja a kereseti kérelmeit.
V. Elemzés
A. A Cseh Köztársaság által felhozott elfogadhatatlansági kifogásról
1. A felek érvei
44. A Lengyel Köztársasággal ellentétben a Cseh Köztársaság beavatkozási beadványában azt állítja, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset elfogadhatatlan, mivel nem egyértelműek azok a rendelkezések, amelyeken alapul. E tagállam előadja, hogy bár a Bizottság a keresetlevelének indokolásában az EUMSZ 22. cikk megsértését rója fel, ugyanakkor az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének b) pontjára, valamint a Charta 11. és 12. cikkére is hivatkozik.
45. A Bizottság úgy véli, hogy egyértelműen hivatkozik arra, hogy a „mobilis” uniós polgárok párthoz való csatlakozásának tiltása összeegyeztethetetlen az EUMSZ 22. cikkel. A Lengyel Köztársaság számára ez világos, amit beadványaiban egyébként egyértelműen cáfolni próbál. A Bizottság először is pontosítja, hogy keresete alapjának helyes értelmezése az elsődleges jog más rendelkezéseinek rendszerszintű figyelembevételét követeli meg. Ezt követően a Chartára is hivatkozik, emlékeztetőül ahhoz, hogy amikor a tagállamok szabályokat állapítanak meg az EUMSZ 22. cikk által biztosított politikai jogok gyakorlására vonatkozóan, az uniós jogot hajtják végre, és ennélfogva tiszteletben kell tartaniuk az alapvető jogokat. Végezetül, ez nem kérdőjelezi meg a jelen ügynek a kereseti kérelemből kitűnő terjedelmét, amely szerint a szóban forgó, az állampolgárságon alapuló közvetlen hátrányos megkülönböztetést megvalósító nemzeti szabályozást az EUMSZ 22. cikk megsértésének kell tekinteni.
2. Értékelés
46. A Bíróság alapokmánya 40. cikkének negyedik bekezdése kimondja, hogy „[a] beavatkozásra vonatkozó kérelemben tett indítványok csak az egyik fél indítványainak támogatására korlátozódhatnak”.(11) Következésképpen a Cseh Köztársaság által emelt kifogás elfogadhatatlan,(12) mivel a Lengyel Köztársaság nem hivatkozott a kereset elfogadhatatlanságára.
47. Mindazonáltal, a Bíróság eljárási szabályzata 120. cikkének c) pontjában és ítélkezési gyakorlatában megfogalmazott követelményekre tekintettel(13) meg kell vizsgálni, hogy a Bizottság keresete koherensen és pontosan tartalmazza‑e a kifogásokat, annak érdekében, hogy a Lengyel Köztársaság és a Bíróság az uniós jog felrótt megsértésének terjedelmét pontosan meg tudja ítélni, ami szükségszerű feltétele annak, hogy ez az állam hasznosan érvelhessen védekezési jogalapjaival, és hogy a Bíróság vizsgálni tudja az állítólagos kötelezettségszegés fennállását.
48. A jelen ügyben, amint arra a Bizottság hivatkozik, a kereset indokolásából világosan kitűnik, hogy az EUMSZ 22. cikket, amelyen alapul, az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének b) pontja által meghatározott összefüggésbe helyezve, valamint a Charta 11. és 12. cikkével fennálló kapcsolatok figyelembevételével kell értelmezni. Ebből nem következik, hogy a Bizottság e rendelkezések megsértését állítja.(14)
B. Az ügy érdeméről
1. A felek érvei
a) A Bizottság
1) A kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset alapjáról
49. A Bizottság a keresetét az EUMSZ 22. cikkre alapította, mivel az
– a „mobilis” uniós polgárok számára ugyanolyan feltételek mellett biztosítja a választójog gyakorlását a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon, mint a lakóhelyük szerinti tagállam állampolgárai számára;
– az egyenlő bánásmód általános és egyetemes elvét állapítja meg, amely nem korlátozódik kizárólag – a különösen a 93/109 és 94/80 irányelvben foglalt – gyakorlati, közigazgatási és eljárási szabályokra, és nem követeli meg a választásokhoz való hozzáférés minden konkrét aspektusára vonatkozó részletes szabályok előírását;
– következésképpen tilos minden olyan állampolgársági kritériumon alapuló intézkedés, amely akadályozza a „mobilis” uniós polgárokat abban, hogy ugyanolyan feltételek mellett gyakorolják passzív választójogukat, mint a lakóhelyük szerinti tagállam állampolgárai, és
– a „mobilis” uniós polgároknak a politikai párthoz való csatlakozásból a politikai pártokról szóló törvény 2. cikkének (1) bekezdéséből eredő kizárása, amely megfosztja őket attól, hogy a választásokon való részvétel szempontjából alapvető fontosságú szervhez hozzáférhessenek, a lengyel állampolgárokhoz képest rontja a megválasztási esélyeiket. Ily módon megfosztja ezeket a polgárokat a Szerződés által biztosított, a lakóhely szerinti tagállamba való beilleszkedésükön alapuló jogok által elérni kívánt hatástól.(15)
50. A Bizottság hangsúlyozza, hogy nem azt állítja, hogy az uniós jog elismeri a „mobilis” uniós polgároknak a politikai életben való részvételhez való jogát. Ezzel szemben kiemeli a politikai pártok alapvető szerepét a választási rendszerekben, a tagállamok politikai életében és nagyobb általánosságban a képviseleti demokráciához való hozzájárulásukban. E tekintetben az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatára,(16) valamint a Jog a Demokráciáért Európai Bizottságnak (Velencei Bizottság) a politikai pártok szabályozásáról szóló iránymutatására(17) hivatkozik.
51. Következésképpen úgy véli, hogy egy „mobilis” uniós polgár nem választható a lakóhelye szerinti tagállamban ugyanolyan feltételek mellett, mint az adott állam állampolgárai, ha e választásokon nincs lehetősége valamely nemzeti politikai párt tagjaként indulni.
52. E tekintetben előadja, hogy a választásokon induló jelöltek számára a politikai párttagság számos különleges – párton kívül elérhetetlen – előnnyel jár, ellentétben azzal, amit a Lengyel Köztársaság elemzésében a szervezetekre vonatkozó bizonyos nemzeti rendelkezésekből levezet.(18) Ezek az előnyök a következők:
– a párt nevének közismertsége, történelmi gyökerei és hírneve, valamint a társadalmi‑szervezeti struktúrákkal (például szakszervezetekkel, amelyeknek lehetnek közös történelmi hagyományai egy‑egy párttal, ifjúsági szervezetekkel stb.) való kapcsolata;
– a politikai párt választási apparátusának, valamint emberi és pénzügyi erőforrásainak használata; és
– a nemzeti jog által a finanszírozáshoz, illetve a médiához való hozzáférésre és az adózásra vonatkozóan biztosított különleges előjogok.
53. A lengyelországi finanszírozást illetően a Bizottság megjegyzi, hogy azok a politikai pártok, amelyek a Szejm tagjainak megválasztása során meghatározott számú szavazatot kapnak, a parlamenti ciklus ideje alatt a politikai pártokról szóló törvény 28. cikke értelmében támogatásra jogosultak. E törvény 24. cikkével összhangban jóval több finanszírozási forráshoz férnek hozzá, mint amelyek a választópolgárok és a szervezetek választási bizottságai rendelkezésére állnak, és amelyekből többek között a választási kampányt is finanszírozhatják a választási alapjaikon keresztül, ahova az említett törvény 36. cikkének értelmében adományokból, örökségből és hagyatékból származó bevétel is befolyhat.
54. E tekintetben a Bizottság a választási bizottságokra vonatkozóan két további sajátos korlátozást emel ki, nevezetesen:
– a helyhatósági választásokon a választási bizottságot alakítani kívánó választópolgároknak a választási törvénykönyv 403. cikke értelmében legalább 1000 aláírást kell összegyűjteniük, és
– a nem lengyel jelölteknek nincs joguk ahhoz, hogy a szervezetek vagy választópolgárok választási bizottságainak anyagi hozzájárulást nyújtsanak, így nem utalhatnak át pénzeszközöket a bizottságnak, még a saját kampányukra sem, ami olyan korlátozás, amely a megválasztásuk esélyét tovább csökkenti.(19)
55. A médiát illetően a Bizottság hangsúlyozza, hogy a politikai pártok általában jelentősebb olyan pénzügyi forrásokkal rendelkeznek, amelyeket a jelöltjeik népszerűsítésére irányuló tevékenységekre, akár a kereskedelmi csatornákon reklámsávok vásárlására, akár a közösségi hálózatokon való aktivitásra fordíthatnak. Ezenkívül a politikai pártokról szóló törvény 5. cikke és a műsorszolgáltatási törvény 23. cikke értelmében a politikai pártoknak állandó hozzáférésük van a közszolgálati médiához, és így a közszolgálati rádióban és televízióban véleményt nyilváníthatnak a közügyek alapvető kérdéseiről, még akkor is, ha azok nem kapcsolódnak konkrét választási kampányhoz. A Bizottság szerint mindezek az eszközök növelik annak esélyét, hogy a párttagok ismertséget szerezzenek, és hogy választási programjuk tartalmát széles körben terjesszék.
56. Egyébiránt a Bizottság úgy véli, hogy néhány olyan közvélemény‑kutatás, amely arra utal, hogy a választók gyakrabban a jelölt személye, mintsem a párttagsága alapján adják le szavazatukat, nem érvénytelenítheti azt a megállapítást, hogy a lengyel jog állampolgárságon alapuló közvetlen hátrányos megkülönböztetést valósít meg azon „mobilis” uniós polgárokkal szemben, akik a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokon jelöltként kívánnak indulni. Konkrétan azt is figyelembe kell venni, hogy ezek a polgárok kevésbé lehetnek ismertek a fogadó országban.
2) A tagállamok hatáskörének gyakorlásáról
57. A Bizottság emlékeztet arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint:
– a tagállamok hatásköreiket az uniós jog tiszteletben tartásával kötelesek gyakorolni,(20) és
– a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok gyakorlását korlátozó nemzeti intézkedés alkalmazása az uniós jog alapján csak akkor igazolható, ha ezen intézkedés alkalmazása nem eredményezi az uniós jogrendben védett alapvető jogok megsértését.(21)
58. E tekintetben azt állítja, hogy a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon való választhatóságra vonatkozó rendelkezések elfogadásakor a Lengyel Köztársaságnak figyelembe kell vennie az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének b) pontjából és az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeket, ily módon a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében az uniós jog az alkalmazandó.(22)
59. A politikai párthoz való tartozásban az egyesülési szabadság és a véleménynyilvánítás szabadságának gyakorlása fejeződik ki, amely szabadságokat a Charta 12. cikkének (1) bekezdése,(23) illetve 11. cikke biztosítja. A Bizottság véleménye szerint az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése b) pontjának és az EUMSZ 22. cikknek a hatályát, valamint az azokban foglalt követelményeket a Charta e rendelkezéseinek figyelembevételével kell értelmezni.(24)
60. Ily módon a Bizottság arra hivatkozik, hogy a politikai párthoz való csatlakozás jogának megvonása az egyesüléshez való alapvető jog korlátozásának egyértelmű megnyilvánulása. A Charta 52. cikke (3) bekezdésének megfelelően az ilyen korlátozás nem haladhatja meg az EJEE által megengedett korlátozást. Arra is emlékeztet, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata elismeri az uniós tagállamok sajátosságait.(25)
61. A Bizottság ezenkívül emlékeztet arra, hogy a politikai jogoknak az EUM‑Szerződés polgárságra vonatkozó rendelkezései közé illesztése azt hivatott biztosítani, hogy a „mobilis” uniós polgárok integrálódhassanak a lakóhelyük szerinti tagállamba és ott aktív politikai szerepet tölthessenek be a helyhatósági és az európai parlamenti választások keretében, ami egyértelművé teszi, hogy szó nincs a nemzeti ügyekbe való beavatkozásról.
62. Ráadásul a tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy a nemzeti (vagy bizonyos esetekben regionális) választásokon való indulás jogát a saját állampolgáraik számára tartsák fenn, ami összhangban áll azzal az elvvel, hogy ne sérüljön a nemzeti identitás, amely elválaszthatatlan része a tagállamok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének. E tekintetben a Bizottság megjegyzi, hogy a Lengyel Köztársaság nem szolgáltatott bizonyítékot ilyen jogsértésre, miközben Lengyelországon és a Cseh Köztársaságon kívül egyetlen más tagállam sem korlátozza a politikai párthoz való csatlakozás feltételeit. Ezenfelül a Bizottság cáfolja, hogy a lakóhely szerinti tagállamban a politikai életben való részvételhez korlátlan jogot kívánna biztosítani. Egyébiránt úgy véli, hogy nincs akadálya annak, hogy a „mobilis” uniós polgárok politikai pártokban való részvételének terjedelmét korlátozzák, például a nemzeti parlamenti választásokra történő jelöltállítás során.
63. Végezetül, az a tény, hogy egy politikai párt választási bizottságának listájára olyan jelöltek is felkerülhetnek, akik nem tagjai a pártnak, nem alkalmas a párttagjelöltekkel való egyenlő esély megteremtésére, ehhez elegendő arra rámutatni, hogy míg az utóbbiak az adott párt tagjaként indulnak, az előbbiek sorsa attól függ, hogy a párt tagjai által hozott kedvező döntést követően kötnek‑e velük megállapodást, amelyet nem tudnak „belülről” befolyásolni.
b) A Lengyel Köztársaság
64. E tagállam három érvcsoportra hivatkozik.
1) Az EUMSZ 22. cikk szövege nem biztosít jogot a politikai párthoz való csatlakozáshoz
65. A Lengyel Köztársaság szerint az EUMSZ 22. cikk nem alkalmazható közvetlenül, mivel annak két bekezdése olyan kiegészítő jogalkotási aktusok elfogadását írja elő, amelyek nem a tagállamok választási rendszereinek általános harmonizációját célozzák.(26) E cikk csak a választhatóság alaki követelményeire vonatkozik, nem pedig a tagállamokban való megválasztás gyakorlati lehetőségeire. Az EUMSZ 22. cikk értelmezésének a politikai párthoz való csatlakozáshoz való jogra való kiterjesztése ellentétes lenne az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében, valamint az EUSZ 4. cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt hatáskör‑átruházás elvével.
2) A politikai párthoz való csatlakozás korlátozását azon törekvés indokolja, hogy korlátozzák a „mobilis” uniós polgárok nemzeti politikai életre gyakorolt befolyásának körét
66. A Lengyel Köztársaság úgy véli, hogy – tekintettel a pártok közpolitikában betöltött szerepére és a közhatalom gyakorlására irányuló céljára – a „mobilis” uniós polgárok politikai párthoz való csatlakozása hatással lehet többek között a parlamenti vagy elnöki választások eredményeire, ami összeegyeztethetetlen az EUMSZ 22. cikkel, amelynek hatálya bizonyos választásokra korlátozódik, továbbá az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésével is.
67. E tekintetben arra hivatkozik, hogy a politikai párthoz való tartozás tekintetében a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (a Lengyel Köztársaság alkotmánya) 11. cikkének (1) bekezdése biztosítja a politikai pártok alapításának szabadságát és a tevékenységük szabadságát, hiszen a politikai pártok a szabad részvétel és az egyenlőség elveinek tiszteletben tartása mellett lengyel polgárokat tömörítenek magukba azzal a céllal, hogy a nemzeti politikát demokratikus módszerekkel befolyásolják.
68. A Lengyel Köztársaság vitatja a Bizottság azon elemzését, amely szerint a politikai párthoz való csatlakozáshoz való jogtól való megfosztás sérti a Charta 12. cikkében és az EJEE 11. cikkében biztosított egyesülési szabadságot. Egyrészt arra hivatkozik, hogy az ezen egyezményben részes államok a külföldiek politikai tevékenységére vonatkozó korlátozásokat vezethetnek be.(27) Másrészt úgy véli, hogy a politikai párthoz való csatlakozáshoz való jogra vonatkozó uniós jogi rendelkezés hiányában a Charta 12. cikke nem alkalmazható.
3) A politikai párton kívüli jelöltek nincsenek különösen hátrányos helyzetben a párttagokhoz képest
69. A Lengyel Köztársaság először is azzal érvel, hogy a lengyel jog a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokon való indulás lehetőségét nem teszi politikai párthoz való tartozástól függővé.
70. Másodszor, a Bizottságnak meg kellene indokolnia azon állításait, amelyek szerint a politikai párthoz való tartozás optimalizálja a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokon való megválasztás esélyét, miközben tanulmányok bizonyítják, hogy a választók döntését – éppen ellenkezőleg – a jelöltek társadalmi és politikai életben való részvétele alapján szerzett benyomás,(28) vagyis a jelölt hírneve határozza meg. Egyébiránt a Bizottság azon példája, mely szerint a „mobilis” uniós polgárok olyan egyesületbe tömörülnének, amely politikai pártéhoz hasonló álláspontok képviseletére alkalmas, elrugaszkodik a valóságtól, mivel abból a feltételezésből indul ki, hogy annak egyetlen lengyel tagja sem lenne.
71. Harmadszor, a Lengyel Köztársaság rámutat arra, hogy a „mobilis” uniós polgárok felkerülhetnek a politikai pártok vagy pártkoalíciók által javasolt jelöltek listájára.(29)
72. Negyedszer, a Lengyel Köztársaság a Bizottság finanszírozással kapcsolatos érveire válaszul hangsúlyozza egyrészt, hogy a Bizottság figyelmen kívül hagyja a választási törvénykönyvben a pártok, illetve a koalíciók választási bizottságai számára előírt kiadási küszöbértékeket, amikor azt állítja, hogy hozzájuk képest a választópolgárok és a szervezetek választási bizottságai anyagilag hátrányos helyzetben vannak. Másrészt noha igaz, hogy csak lengyel állampolgárok járulhatnak hozzá a politikai pártok finanszírozásához, a politikai pártokról szóló törvény 25. cikkének (1) bekezdésével összhangban főszabály szerint nekik is állandó lakóhellyel kell viszont rendelkezniük a tagállam területén.
73. Ötödször, a Lengyel Köztársaság szerint, bár – néhány kivétellel(30) – a pártok, koalíciók és szervezetek választási bizottságaitól nem követelik meg a választási bizottságok megalakításához szükséges 1000 aláírás összegyűjtését, a „mobilis” uniós polgárok ugyanakkor alakíthatnak szervezetek választási bizottságát, amelyen belül indulhatnak jelöltként, és az infrastruktúrájuk adta előnyöket is élvezhetik.
74. Hatodszor, ami a médiát illeti, a Lengyel Köztársaság először is megjegyzi, hogy a választási bizottságok médiához való hozzáférését – anélkül, hogy különbséget tennének köztük – a választási törvénykönyv 116. és azt követő cikkei, valamint e törvénykönyvnek a különböző választásokra vonatkozó különös rendelkezései szabályozzák. A közszolgálati csatornákon a választási kampány időszakán kívüli véleménynyilvánítás jogát illetően a Lengyel Köztársaság a továbbiakban megjegyzi, hogy az a pártoknak az állam politikai rendszerében betöltött szerepéből következik, és hogy a tagállamok kizárólagos hatáskörrel rendelkeznek ezen a területen. Végül hangsúlyozza a közösségi hálózatokhoz való egyenlő hozzáférést, amelyek a választási kampányok idején és azokon kívül is nagy befolyással bírnak.
c) A Cseh Köztársaság mint beavatkozó fél által előadott különös érvek és a Bizottság ezekre válaszul tett észrevételei
1) Az EUMSZ 22. cikk hatályáról
i) A Cseh Köztársaság érvei
75. E tagállam arra hivatkozik, hogy az EUMSZ 22. cikk értelmezése szempontjából irányadó 93/109 és 94/80 irányelvekből az következik, hogy az állampolgársági feltételt az aktív és passzív választójog tekintetében, nem pedig más szempontok – így például a politikai párthoz való csatlakozás feltételei – tekintetében vizsgálják. Ezt az elemzést a Bíróság ítélkezési gyakorlata is alátámasztja.(31)
ii) A Bizottság észrevételei
76. Ez az intézmény úgy véli, hogy bár a másodlagos jog kétségtelenül szabályozza az uniós polgárok választásokkal kapcsolatos jogának bizonyos aspektusait, e másodlagos jogra nem lehet hivatkozni annak érdekében, hogy az EUMSZ 22. cikk, és ennélfogva az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése b) pontjának hatályát az említett jog által szabályozott konkrét kérdésekre korlátozzák. A másodlagos jog megengedett hatályát a Szerződés határozza meg, nem pedig fordítva.(32)
2) Az alkalmazandó jogi alapról
i) A Cseh Köztársaság érvei
77. Ez a tagállam azt állítja, hogy ha az uniós jog a jelen ügyben alkalmazandó lenne, akkor azt az EUMSZ 18. cikkben foglalt, az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés általános tilalma fényében kellene értékelni, nem pedig az EUMSZ 22. cikk fényében, amely a hátrányos megkülönböztetés különös tilalmát írja elő a „mobilis” uniós polgárok bizonyos választásokon való aktív és passzív választójoga tekintetében. Mivel a politikai párthoz való csatlakozás nem ruházza fel a „mobilis” uniós polgárokat a választási jelölt jogállásával, ilyen jogállás hiányában – álláspontja szerint – csak az EUMSZ 18. cikk alkalmazható.(33)
ii) A Bizottság észrevételei
78. A Bíróság vitatja a Cseh Köztársaság által érvelése alátámasztására hivatkozott ítélkezési gyakorlat relevanciáját. Az a tény, hogy a Bíróság az EUMSZ 18. cikkben foglaltaknak megfelelő rendelkezésekbe ütköző hátrányos megkülönböztetést állapított meg, nem jelenti azt, hogy a jelen eljárásban szóban forgó – az EUMSZ 22. cikk által a „mobilis” uniós polgárok számára biztosított politikai jogok gyakorlásának feltételeire vonatkozó – hátrányos megkülönböztetést megvalósító rendelkezések ne minősülnének az e rendelkezésben kifejezetten előírt egyenlő bánásmódra vonatkozó kötelezettség megsértésének. Az uniós jogalkotó a 93/109 irányelvben pontosította, hogy „[az EUMSZ jelenlegi 22. cikk (2) bekezdésében] foglalt, az európai parlamenti választásokra vonatkozó aktív és passzív választójog a belföldi és külföldi közösségi polgárok közötti megkülönböztetés tilalma elve alkalmazásának példája”.(34) Ezenkívül, az az értelmezés, amely szerint az EUMSZ 22. cikk hatálya kizárólag a jelölti jogállással rendelkező polgárokra korlátozódik, ellentétes az említett rendelkezés szövegével, amely a választhatóság feltételeire utal, beleértve a jelöltté válás, majd a megválasztás esélyét is.(35)
3) Az állítólagos kötelezettségszegés bizonyításáról
i) A Cseh Köztársaság érvei
79. E tagállam emlékeztet arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a Bizottság feladata, hogy az állítólagos kötelezettségszegés fennállását bizonyítsa, anélkül, hogy bármiféle vélelemre támaszkodhatna.(36) Következésképpen, álláspontja szerint, a politikai pártbeli tagsággal nem rendelkező „mobilis” uniós polgárok gyenge helyzetére vonatkozóan a keresetlevélben tett megalapozatlan állítások és vélelmek nem állják meg a helyüket.
ii) A Bizottság észrevételei
80. A Bizottság rámutat arra, hogy a Lengyel Köztársaságnak felrótt hátrányos megkülönböztetés közvetlenül kötelező erejű jogi rendelkezésekből, nem pedig közigazgatási gyakorlatból ered. Ezért az e hátrányos megkülönböztetés miatt ténylegesen kárt szenvedett „mobilis” uniós polgárok számára vonatkozóan nem szükséges statisztikai adatokat szolgáltatni a Bíróságnak. Ez a gyakorlatban a jelen ügyhöz hasonló esetekben amúgy sem lehetséges, amikor a hátrányosan megkülönböztető intézkedés visszatartó hatású. Lehetetlen ugyanis pontosan meghatározni, hogy hány „mobilis” uniós polgár nem próbálta jelöltetni magát a választásokon amiatt, hogy a politikai párthoz való csatlakozás tilalma visszatartotta ettől.(37)
4) Az EUMSZ 22. cikkben biztosított jogok gyakorlásának korlátozásáról
i) A Cseh Köztársaság érvei
81. E tagállam vitatja a Bizottság által hivatkozott ítélkezési gyakorlat, nevezetesen a 2006. április 27‑i Bizottság kontra Németország(38) ítélet relevanciáját, és hangsúlyozza, hogy mindenesetre az, hogy a „mobilis” uniós polgárok nem lehetnek politikai pártok tagjai, nem sérti az EUMSZ 22. cikkben biztosított választójogok lényegét, és a lengyel szabályozás lehetővé teszi e jogok teljes körű gyakorlását.
ii) A Bizottság észrevételei
82. A Bizottság fenntartja azon álláspontját, miszerint amennyiben a tagállamok az EUMSZ 22. cikk által biztosított politikai jogok gyakorlására vonatkozó szabályokat állapítanak meg, azt az említett rendelkezés követelményeinek megfelelően és az alapvető jogok tiszteletben tartásával kell tenniük. Hozzáfűzi, hogy a tagállamok e jogok figyelembevételére irányuló kötelezettségére vonatkozó, a keresetlevelében hivatkozott ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a tagállamok kötelesek diszkrecionális jogkörüket oly módon gyakorolni, hogy az biztosítsa az említett jogok tiszteletben tartását.(39)
5) A többi tagállam helyzetéről
i) A Cseh Köztársaság érvei
83. A Bizottság azon érve, amely szerint csak két tagállam írja elő a politikai pártbeli tagság korlátozását, nem releváns az EUMSZ 22. cikk értelmezése szempontjából. Éppen ellenkezőleg, ez az érvelés azt erősíti, hogy a Bizottság a társadalmi környezet változásai nyomán olyan rendelkezést kíván másként értelmezni, amelynek szövege hosszú időn keresztül változatlan maradt. Ez a fejlemény azonban csak a szóban forgó rendelkezés módosításának megfontolására adhat okot, nem pedig az értelmezésének gyökeres megváltoztatására.
ii) A Bizottság észrevételei
84. A Bizottság szerint ez az érv értelmezhetetlen. Az, hogy a tagállamok túlnyomó többsége nem korlátozza a „mobilis” uniós polgárok esetében a politikai párthoz való csatlakozáshoz való hozzáférést éppen hogy az általa képviselt értelmezés helytállóságát mutatja.
2. Értékelés
85. A jelen kereset a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon a politikai párthoz való csatlakozáshoz való jogból fakadó választhatóság következményeire vonatkozik, amely a lengyel jog szerint nem illeti meg a „mobilis” uniós polgárokat. Ez a tilalom vajon azt eredményezi‑e – ahogyan a Bizottság állítja –, hogy ezek a polgárok e választásokon nem gyakorolhatják a passzív választójogukat az EUMSZ 22. cikk értelmében véve „ugyanolyan feltételekkel”, mint a lengyel állampolgárok?
86. Az uniós jog jelenlegi állása szerint a politikai párthoz való csatlakozás a tagállamok hatáskörébe tartozik. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint azonban a tagállamok hatáskörük gyakorlása során kötelesek betartani az uniós jogból eredő kötelezettségeket.(40)
87. Ennélfogva meg kell határozni, hogy mely követelmények következnek a Bizottság által hivatkozott EUMSZ 22. cikkből, és hogy érvényesen lehet‑e azt állítani, hogy e követelmények érinthetik valamely tagállamnak az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében vett nemzeti identitását.
a) Az EUMSZ 22. cikk hatályáról
88. Az EUMSZ 22. cikk hatálya a szövegének megfelelően csak az abban említett választásokra, azaz a helyhatósági választásokra ((1) bekezdés) és az európai parlamenti választásokra ((2) bekezdés) korlátozódik, kizárva ezáltal a parlamenti és az elnökválasztást.
89. A jelen keresettel a Bíróságot annak pontosítására kérik, hogy az EUMSZ 22. cikkben kimondott egyenlőség elvét úgy kell‑e érteni, hogy az kiterjed mindazon feltételekre, amelyek mellett minden „mobilis” uniós polgár indulhat a választásokon, vagy az kizárólag a passzív választójog törvényi feltételeire vonatkozik.
90. A tagállamok számára biztosított mozgástér meghatározásáról van tehát szó, mivel az európai parlamenti(41) és a helyhatósági választásokon érvényesülő aktív és passzív választójog gyakorlásának szabályait a 93/109 irányelv, illetve a 94/80 irányelv határozza meg.
91. A Lengyel Köztársaságnak az EUMSZ 22. cikk szó szerinti értelmezésére alapított azon érvét, amely szerint ezek az irányelvek korlátozzák az e rendelkezésben kimondott egyenlőség elvét, eleve el kell utasítani a jogszabályi hierarchiára vonatkozó indok alapján, amire a Bizottság helyesen hivatkozik, és amelynek értelmében a másodlagos jog nem korlátozhatja a Szerződés által elismert jogot.(42)
92. Így az említett irányelvek csupán minimális keretet határoznak meg, amelyben az aktív és passzív választójog gyakorlása során az egyenlőség elve konkrét kifejezést nyer.(43)
93. Mindenekelőtt azonban az EUMSZ 22. cikk keletkezéstörténete és azon jogi keret alakulása, amelybe e rendelkezés tartalma illeszkedik, egyértelművé teszik – különösen a Lisszaboni Szerződés óta –, hogy az említett rendelkezést az annak alapjául szolgáló két pillér, vagyis az uniós polgárság és a képviseleti demokrácia figyelembevételével kell értelmezni.
94. Ami először is az uniós polgárságot illeti, a Bizottság helytállóan hivatkozik az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése b) pontjának alkalmazására, amely kimondja, hogy e polgárság(44) – más jogok mellett – biztosítja az aktív és passzív választójogot a lakóhelyük szerinti tagállam európai parlamenti és helyhatósági választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai számára.
95. A polgársággal fennálló e kapcsolat az 1992. február 7‑én aláírt Maastrichti Szerződés óta az elsődleges jog része.(45) Kezdettől fogva összekapcsolódott a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joggal,(46) valamint az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvével, amely minden egyes mozgásszabadság alkotóeleme.
96. Az említett kapcsolat ugyanakkor a Lisszaboni Szerződés által bevezetett módosítások következtében sajátos dimenziót öltött, különösen a tagállamok azon szándéka miatt, hogy a polgárságnak kiemelt szerepet tulajdonítsanak. Egyrészt ugyanis az EU‑Szerződést „A demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések” című II. címmel egészítették ki, amely magában foglalja a 9. cikket, amelynek értelmében „[a]z Unió minden tevékenysége során tiszteletben tartja a polgárai közötti egyenlőség elvét; az Unió intézményei, szervei és hivatalai valamennyi uniós polgárt egyenlő figyelemben részesítik. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot”. Az uniós polgársághoz fűződő jogokat az EUMSZ 20–24. cikk fejti ki részletesen, amely az EK 17–21. cikknek felel meg. A „mobilis” uniós polgároknak az európai parlamenti választásokra és a helyhatósági választásokra vonatkozó jogait az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének b) pontja és az EUMSZ 22. cikk tartalmazza.
97. Másrészt e jogok mindegyikét a Charta(47) „A polgárok jogai” elnevezésű V. címe is magában foglalja. A „mobilis” uniós polgároknak az európai parlamenti választásokra és a helyhatósági választásokra vonatkozó jogait a Charta 39. (48) és 40. cikke(49) általánosságban határozza meg.
98. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével tehát az uniós polgároknak az EUMSZ 22. cikkben rögzített választójogát alapvető jogként és az egyenlő bánásmód elvének – amely a tagállamok állampolgárai alapvető jogállásának szerves részét képezi – kifejeződéseként szükséges vizsgálni.(50)
99. Az EU‑Szerződésben és a Chartában való megismétlésük az abban foglalt más jogokkal vagy elvekkel, így például az egyenlőséggel és a demokráciával – amelyek az Unió alapját képező közös tagállami értékek – való kapcsolat megteremtését is célozza.(51)
100. Másodszor, ami a demokratikus elveket illeti, a Lisszaboni Szerződés óta az EUSZ 10. cikk az (1) bekezdésében kimondja, hogy „[a]z Unió működése a képviseleti demokrácián alapul”,(52) a (2) és (3) bekezdésében pedig elismeri az európai polgárok azon jogát, hogy közvetlen képviselettel rendelkezzenek az Európai Parlamentben, és részt vegyenek az Unió demokratikus életében.
101. Így azzal, hogy a Lisszaboni Szerződés az uniós polgársághoz fűződő aktív és passzív választójogot, valamint az Unión belüli demokratikus elveket – legalábbis az európai parlamenti választások tekintetében – összekapcsolja, egyértelműen kifejezésre jut az a cél, hogy a „mobilis” uniós polgárok számára hatékony képviseletet biztosítsanak.
102. A Bizottság helyesen jegyzi meg, hogy e képviselet a „mobilis” uniós polgároknak a lakóhelyük szerinti államba való integrációjának alapvető eleme, amit a 93/109 és a 94/80 irányelvek preambulumbekezdései is hangsúlyoznak.(53) Különösen helyi szinten, az e polgároknak biztosított politikai jogok célja a társadalmi beilleszkedésük előmozdításának ösztönzése, hiszen ezek a polgárok az állampolgárságuktól eltérő tagállamot választottak lakóhelyül. E tekintetben ki kell emelni az említett preambulumbekezdésekben felidézett azon célt is, hogy „kerülni kell a polarizálódást a belföldi és külföldi állampolgár jelöltek listái között”.
103. Következésképpen, véleményem szerint a Bizottság az EUMSZ 22. cikk alapján – az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok és a Szerződésekben rögzített demokratikus elvek összefüggésében értelmezve – megalapozottan állíthatja, hogy az uniós polgárok egyenlő választójogának garantálása, anélkül, hogy a szempontok indikatív vagy akár kimerítő felsorolására szükség lenne, az arra vonatkozó általános kötelezettséget jelenti, hogy különféle tényezők révén ne gátolják a választásokon való részvételt.(54)
104. Másként fogalmazva, az EUMSZ 22. cikket úgy kell érteni, hogy a választójog gyakorlásának a 93/109 és 94/80 irányelvekben meghatározott kereteken kívüli, állampolgárságon alapuló bármely korlátozása a Szerződések hatálya alá tartozó hátrányos megkülönböztetésnek minősül,(55) ami tilos.(56)
105. E körülmények között most meg kell vizsgálni a Bizottság azon értékelését, amely szerint a politikai párthoz való csatlakozás lehetetlensége olyan jellegű, amely e jogok gyakorlásának akadályát képezi.
106. A jelen ügyben a felek egyetértenek abban, hogy a helyi vagy az európai szintű választásokon elnyerhető tisztségekhez való hozzáférés azon tagállam demokratikus életében való részvétel mértékétől függ, amelyben a „mobilis” uniós polgárok akár egy párt színeiben, akár független jelöltként indulnak.
107. Ugyanakkor a Bizottsághoz hasonlóan, amely a Velencei Bizottságnak a Lengyel Köztársaság által nem kifogásolt iránymutatásaira(57) támaszkodik, azon a véleményen vagyok, hogy a politikai pártok rendelkezésére álló eszközökhöz való hozzáférés alapvető jelentőségű a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokon(58) való jelöltség előmozdítása szempontjából.
108. Ezenkívül, amint azt a Bizottság az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatára támaszkodva kifejtette, a tagállamokban a politikai pártok kulcsfontosságú szerepet töltenek be a politikai jogok gyakorlásában.(59) Uniós szinten ezt a szerepet egyértelműen elismeri az EUSZ 10. cikk (4) bekezdése,(60) amelynek a Charta 12. cikkének (2) bekezdése(61) felel meg.
109. Nyilvánvaló kapcsolat áll fenn ugyanis a Charta e cikke, valamint a 39. és 40. cikke között.(62) E körülmények között és a már kifejtett indokokból,(63) valamint a hatáskör‑átruházás EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében kimondott elvének szigorú tiszteletben tartása mellett minden tagállamnak figyelembe kell vennie e rendelkezéseket az EUMSZ 22. cikk által biztosított jogok gyakorlásának biztosítása érdekében.
110. Ennélfogva osztom a Bizottság azon véleményét, amely szerint az EUMSZ 22. cikkre alapított keresetét a Charta 12. cikkének a véleménynyilvánítás szabadságára vonatkozó 11. cikkével(64) összefüggésben értelmezett (1) bekezdésében foglalt egyesülési szabadsághoz való jogra tekintettel kell értékelni. E szabadságok különös védelemben részesülnek, mivel szerepük kulcsfontosságú a polgárok demokráciában való részvétele szempontjából.(65) A Charta 12. cikkének (2) bekezdésében szerepel ezen összefüggésnek az európai politikai pártokra vonatkozó aspektusa.
111. Ez az egyesülési szabadsághoz való jog megfelel az EJEE 11. cikkének (1) bekezdésében biztosított jognak, tehát azt a Charta 52. cikke (3) bekezdésének megfelelően ugyanazzal a hatállyal és terjedelemmel kell elismerni, mint ez utóbbit.(66)
112. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata szerint az egyesülés szabadságához fűződő jog a demokratikus és plurális társadalom egyik alappillére, hiszen lehetővé teszi a polgárok számára, hogy a közérdekű ügyekben közösen lépjenek fel, és ezzel hozzájáruljanak a közélet megfelelő működéséhez.(67)
113. Ily módon az EU‑Szerződés és a Charta e rendelkezéseire is figyelemmel kell lenni annak értékelése során, hogy – amint azt a Bizottság állítja – az, hogy a „mobilis” uniós polgárok jogszerűen nem csatlakozhatnak politikai párthoz Lengyelországban, veszélybe sodorja‑e a lengyel állampolgárokkal azonos feltételek melletti részvételüket a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon, különös tekintettel arra, hogy ezáltal jelentősen csökken a megválasztásuk esélye.
b) A választójog gyakorlását érintő korlátozás fennállásáról
114. A Cseh Köztársaság által támogatott Lengyel Köztársaság szerint a Bizottság nem bizonyította, hogy a szóban forgó jogszabályi rendelkezések gyakorlati hatással lennének a „mobilis” uniós polgárok választhatóságára.
115. A Bíróság azonban úgy ítélte meg, hogy a kötelezettségszegés fennállása – abban az esetben, ha a kötelezettségszegés olyan törvényi vagy rendeleti intézkedés elfogadásából ered, amelynek a létezése és alkalmazása nem vitatott – ezen intézkedés rendelkezéseinek jogi elemzésével bizonyítható.(68)
116. A jelen ügyben a Bizottság által a Lengyel Köztársaságnak felrótt kötelezettségszegés olyan jogalkotási intézkedés elfogadásából ered, amelynek sem a létezését, sem az alkalmazását nem vitatja, és amelynek rendelkezései a keresetlevélben jogi elemzés tárgyát képezik.
117. Ezenkívül azt kell felmérni, hogy e szabályozás mennyiben hat visszatartó erővel a választásokon jelöltként való részvételre, ami nem számszerűsíthető.
118. Ennélfogva a Lengyel Köztársaság megalapozatlanul rója fel a Bizottságnak, hogy nem bizonyította, hogy a politikai párthoz való csatlakozás lehetőségét a lengyel állampolgárok számára fenntartó törvény gyakorlati hatással van a „mobilis” uniós polgárok választójogára.
119. Ami a szóban forgó lengyel törvényt illeti, amely a politikai párthoz való csatlakozás jogát a lengyel állampolgárok számára tartja fenn, a választójog tekintetében fennálló egyenlőtlen bánásmód véleményem szerint abból az egyszerű tényből fakad, hogy míg a lengyel állampolgárok szabadon eldönthetik, hogy a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokon milyen jelöltként, azaz politikai párt tagjaként vagy függetlenként indulnak, addig a „mobilis” uniós polgárok csupán az utóbbi lehetőséggel élhetnek. Márpedig, amint az a fentiekben kifejtésre került, a politikai pártokhoz való hozzáférés a választójognak – a demokratikus életben való részvétel érdekében történő – hatékonyabb gyakorlását segíti elő.
120. A Lengyel Köztársaság által előadott enyhítő körülmények egyike sem változtat ezen az értékelésen. Közelebbről ugyanis az a körülmény, hogy a „mobilis” uniós polgárok felvehetők valamely párt jelöltlistájára, nem alkalmas cselekvési képességük korlátozásának ellensúlyozására, mivel ahhoz is a Bizottság által bemutatott konkrét kritériumoknak kell megfelelniük. Ezenfelül a politikai párton kívüli személyek szolgálatában álló szervezetek – amelyekre a Lengyel Köztársaság hivatkozott – szerepe nem mérhető a politikai pártokéhoz.
121. Egyébiránt a Bizottság bizonyítja a választási bizottságok finanszírozásával kapcsolatos egyenlőtlenség fennállását, amely közvetlenül azon jogszabályi rendelkezésekből ered, amelyeket az általa hivatkozott jelentés szerzői „nyilvánvaló akadálynak” minősítettek.(69)
122. Következésképpen azt javaslom, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a Bizottság kellőképpen bizonyította azt, hogy saját állampolgárokkal azonos helyzetben a választójog gyakorlására vonatkozó korlátozás áll fenn a „mobilis” uniós polgárok hátrányára.
123. Ebből következik, hogy a Lengyel Köztársaság azáltal, hogy hatáskörének gyakorlása során meghozta a szóban forgó nemzeti rendelkezést, nem tartotta tiszteletben az uniós jogból, nevezetesen az EUMSZ 22. cikkből eredő követelményeket, amelyet a Charta 12., 39. és 40. cikkével összefüggésben kell értelmezni.
c) A politikai párthoz való csatlakozás korlátozásának igazolásáról
124. A Lengyel Köztársaság a „mobilis” uniós polgárokkal szemben tanúsított eltérő bánásmódot – amely azon döntéséből ered, hogy a politikai párthoz való csatlakozást saját állampolgárai számára tartja fenn – a Szerződésen, közelebbről pedig a nemzeti identitás tiszteletben tartásán alapuló okokkal igazolja.
125. E tagállam az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésére hivatkozik, és lényegében azzal érvel, hogy az uniós jog Bizottság szerinti értelmezése azt vonná maga után, hogy a „mobilis” uniós polgárok a tagállamok által megengedettől eltérő szinten vehetnének részt a közéletben, és különösen azt tenné lehetővé számukra, hogy a politikai pártok eszközeinek igénybevételével súlyuk legyen a nemzeti döntéshozatalban.
126. Emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésével összhangban az Unió tiszteletben tartja a tagállamok nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének.
127. Az márpedig igaz, hogy a nemzeti politikai élet szervezése, amelyhez a politikai pártok hozzájárulnak, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében a nemzeti identitás részét képezi. E tekintetben, ezen identitás tiszteletben tartása abban nyilvánul meg, hogy az uniós jogalkotó a „mobilis” uniós polgárok részvételét kizárólag az európai parlamenti és a helyhatósági választásokra korlátozza, a tagállami választási rendszerek harmonizációjára való törekvés nélkül.(70) E jogalkotó azt is figyelembe vette, hogy az e választásokon való könnyített részvétel milyen hatással bír a lakóhely szerinti tagállam politikai életének egyensúlyára, amikor úgy rendelkezett, hogy a tagállamok állampolgáraik javára bizonyos korlátozott(71) és átmeneti rendelkezéseket fogadhatnak el.
128. Azon kérdést illetően, hogy a „mobilis” uniós polgárok politikai pártokhoz való csatlakozása milyen hatással jár nemzeti szinten, az e pártokon belül kifejtett potenciális befolyásra tekintettel, megjegyzem, hogy valamennyi fél egyöntetű véleménye szerint ez kizárólag a pártoktól függ. Szabadon határozhatják meg ugyanis szervezetüket és jelöltjeik kiválasztásának módját.(72) Megjegyzem, hogy a Lengyel Köztársaság annak kijelentésére szorítkozik – anélkül, hogy ezt bizonyítaná –, hogy a „mobilis” uniós polgár párttagok tevékenységi körét nem lehet csupán bizonyos választásokra korlátozni.
129. Következésképpen egyetértek a Bizottsággal abban, hogy nem sérti a Lengyel Köztársaság nemzeti identitását a „mobilis” uniós polgárok valamely politikai párthoz való csatlakozásának annak érdekében történő engedélyezése, hogy e polgárok jogainak hatékony érvényesülését biztosítsák a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon.
130. Ezenkívül, még ha ilyen jogsértés bizonyítást is nyerne, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdését a vele azonos szintű rendelkezések figyelembevételével kell értelmezni.(73)
131. Ennélfogva az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése nem mentesítheti a tagállamokat a Charta által megerősített alapvető jogok tiszteletben tartása alól,(74) amelyek között a demokrácia és az egyenlőség elve is szerepel, amelyet az EUMSZ 22. cikk fejt ki,(75) és az uniós polgárság biztosít a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon a passzív választójog gyakorlása tekintetében. Ezek az elvek az Unió alapértékei közé tartoznak.(76)
132. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság azt állapítsa meg, hogy a Bizottság keresete megalapozott.
VI. A költségekről
133. Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel véleményem szerint a Bíróságnak helyt kell adnia a Bizottság kérelmeinek, a Lengyel Köztársaságot kell kötelezni a költségek viselésére.
134. Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében a Cseh Köztársaság maga viseli saját költségeit.
VII. Végkövetkeztetés
135. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
1) A Lengyel Köztársaság – mivel az Európai Unió azon polgáraitól, akik nem rendelkeznek lengyel állampolgársággal, de a Lengyel Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, megtagadja azt a jogot, hogy politikai párt tagjai legyenek – nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a Lengyel Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
3) A Cseh Köztársaság maga viseli saját költségeit.