Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 11 januari 2024 (1)
Zaak C‑814/21
Europese Commissie
tegen
Republiek Polen
„Niet-nakoming – Burgerschap van de Unie – Artikel 22 VWEU – Actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat – Burgers van de Unie die in Polen verblijven zonder de Poolse nationaliteit te bezitten – Geen recht om lid te worden van een politieke partij – Kandidaatstelling voor gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement onder andere voorwaarden dan die welke voor de eigen staatsburgers gelden – Artikel 10 VEU – Democratiebeginsel – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 12, 39 en 40 – Rechtvaardiging – Artikel 4, lid 2, VEU”
Inhoud
I. Inleiding
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. VWEU
2. Handvest
3. Richtlijn 93/109/EG
4. Richtlijn 94/80/EG
B. Pools recht
1. Wet inzake politieke partijen
2. Kieswet
3. Omroepwet
4. Wet inzake verenigingen
III. Precontentieuze procedure
IV. Conclusies van partijen
V. Analyse
A. Door de Tsjechische Republiek opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid
1. Argumenten van partijen
2. Beoordeling
B. Ten gronde
1. Argumenten van partijen
a) Commissie
1) Grondslag van het beroep wegens niet-nakoming
2) Uitoefening van bevoegdheid door de lidstaten
b) Republiek Polen
1) Uit de bewoordingen van artikel 22 VWEU blijkt niet dat dit artikel het recht verleent om lid te worden van een politieke partij
2) Beperking van het lidmaatschap van een politieke partij wordt gerechtvaardigd door het streven om de invloed van „mobiele” Unieburgers op het nationale politieke leven te beperken
3) Kandidaten die geen lid zijn van een politieke partij worden niet specifiek benadeeld ten opzichte van partijleden
c) Specifieke argumenten van de Tsjechische Republiek, interveniënte, en opmerkingen van de Commissie in antwoord daarop
1) Werkingssfeer van artikel 22 VWEU
i) Argumenten van de Tsjechische Republiek
ii) Opmerkingen van de Commissie
2) Toepasselijke rechtsgrondslag
i) Argumenten van de Tsjechische Republiek
ii) Opmerkingen van de Commissie
3) Bewijs van de gestelde niet-nakoming
i) Argumenten van de Tsjechische Republiek
ii) Opmerkingen van de Commissie
4) Beperking van de uitoefening van de bij artikel 22 VWEU verleende rechten
i) Argumenten van de Tsjechische Republiek
ii) Opmerkingen van de Commissie
5) Situatie in andere lidstaten
i) Argumenten van de Tsjechische Republiek
ii) Opmerkingen van de Commissie
2. Beoordeling
a) Werkingssfeer van artikel 22 VWEU
b) Beperking op de uitoefening van de kiesrechten
c) Rechtvaardiging voor de beperking op het lidmaatschap van een politieke partij
VI. Kosten
VII. Conclusie
I. Inleiding
1. Met haar krachtens artikel 258 VWEU en op basis van artikel 22 VWEU ingestelde beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Polen de krachtens die laatste bepaling op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, in wezen op de grond dat zij de burgers van de Europese Unie die niet de Poolse nationaliteit bezitten maar wel verblijf houden op het grondgebied van Polen (2) niet het recht toekent om lid te worden van een politieke partij, waardoor zij minder kans hebben dan Poolse onderdanen om te worden verkozen bij de gemeenteraadsverkiezingen of voor het Europees Parlement. (3)
2. In deze conclusie zal ik uitleggen waarom het standpunt van de Republiek Polen dat artikel 22 VWEU enkel letterlijk moet worden gelezen, in die zin dat het alleen de juridische voorwaarden voor verkiesbaarheid regelt, niet kan worden aanvaard en dat de contextuele en teleologische analyse van de verplichtingen die uit die bepaling voortvloeien juist tot de slotsom leidt dat de grief die is ontleend aan de door de Commissie aangevoerde schending van de daadwerkelijke uitoefening van het passief kiesrecht gegrond is.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. VWEU
3. Artikel 20 VWEU bepaalt:
„1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
[...]
b) het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
[...]
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.”
4. Artikel 22 VWEU luidt:
„1. Iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, bezit het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een lidstaat.
2. Onverminderd artikel 223, lid 1, en de bepalingen ter uitvoering daarvan, heeft iedere burger van de Unie die verblijft houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een bepaalde lidstaat.”
2. Handvest
5. Artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (4) draagt het opschrift „De vrijheid van vergadering en vereniging” en bepaalt:
„1. Eenieder heeft op alle niveaus, met name op politiek, vakverenigings- en maatschappelijk gebied, het recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, hetgeen mede omvat eenieders recht, ter bescherming van zijn belangen samen met anderen vakverenigingen op te richten of zich daarbij aan te sluiten.
2. Politieke partijen op het niveau van de Unie dragen bij tot de uiting van de politieke wil van de burgers van de Unie.”
3. Richtlijn 93/109
6. In richtlijn 93/109/EG van de Raad van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn (5), staat in de vierde overweging te lezen:
„Overwegende dat artikel 8 B, lid 2, van het EG-Verdrag uitsluitend betrekking heeft op de mogelijkheid tot de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, zonder af te doen aan de toepassing van artikel 138, lid 3, van het EG-Verdrag, volgens hetwelk in alle lidstaten een eenvormige procedure voor deze verkiezingen moet worden vastgesteld; dat het er in wezen toe strekt de nationaliteitsvoorwaarde waaraan de uitoefening van deze rechten momenteel in de meeste lidstaten onderworpen is, op te heffen”.
7. In artikel 1, lid 1, van deze richtlijn wordt bepaald:
„In deze richtlijn worden de nadere regels vastgesteld volgens welke de burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, in die lidstaat hun actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen uitoefenen.”
4. Richtlijn 94/80
8. In de vijfde overweging van richtlijn 94/80/EG van de Raad van 19 december 1994 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten (6) staat te lezen:
„Overwegende dat met artikel 8 B, lid 1, van het EG-Verdrag wordt beoogd dat alle burgers van de Unie, onverschillig of zij al dan niet onderdaan van de lidstaat van verblijf zijn, aldaar onder gelijke voorwaarden hun actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen kunnen uitoefenen en dat bijgevolg de voorwaarden, met name die betreffende de duur en het bewijs van het verblijf, welke voor niet-onderdanen gelden, dezelfde moeten zijn als die waaraan in voorkomend geval de onderdanen van de betrokken lidstaat zijn onderworpen; dat de niet-onderdanen niet mogen worden onderworpen aan specifieke voorwaarden, tenzij een verschillende behandeling van onderdanen en niet-onderdanen uitzonderlijk gerechtvaardigd is door specifieke omstandigheden welke betrekking hebben op de laatsten en hen onderscheiden van de eersten”.
9. Artikel 1, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn worden de nadere regels vastgesteld volgens welke de burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, in die lidstaat hun actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen kunnen uitoefenen.”
B. Pools recht
1. Wet inzake politieke partijen
10. Artikel 2, lid 1, van de ustawa o partiach politycznych (wet inzake politieke partijen) (7) van 27 juni 1997 bepaalt het volgende:
„Onderdanen van de Republiek Polen die ten minste 18 jaar oud zijn, kunnen lid zijn van een politieke partij.”
11. Artikel 5 van deze wet bepaalt:
„Politieke partijen hebben gegarandeerd toegang tot publieke radio- en televisiezenders, overeenkomstig in afzonderlijke wetten vastgelegde regels.”
12. In artikel 24 van deze wet wordt bepaald:
„1. Het vermogen van politieke partijen is afkomstig uit contributies van hun leden, schenkingen, erfenissen of legaten, inkomsten uit onroerend goed, alsmede toelagen en subsidies waarin de wet voorziet.
2. Het vermogen van politieke partijen mag alleen worden gebruikt voor in de statuten omschreven doeleinden of goede doelen.
[...]
4. Een politieke partij mag enkel inkomsten uit haar vermogen genereren in de vorm van:
1) rente over tegoeden op bankrekeningen en termijndeposito’s;
2) opbrengsten van de verkoop van obligaties van de Skarb Państwa [(schatkist, Polen)] en schatkistpapier;
3) opbrengsten van de vervreemding van activa;
[...]”
13. Artikel 28, lid 1, van deze wet bepaalt:
„Een politieke partij die:
1) haar eigen verkiezingscomité heeft opgericht met het oog op de verkiezingen voor de Sejm [(lagerhuis van het Poolse parlement)] en op nationaal niveau ten minste 3 % van de geldig uitgebrachte stemmen heeft behaald voor haar kieskringlijst met kandidaten voor de functie van afgevaardigde, of
2) zich heeft aangesloten bij een verkiezingscoalitie voor de verkiezingen voor de Sejm waarvan de kieskringlijsten met kandidaten voor de functie van afgevaardigde op nationaal niveau ten minste 6 % van de geldig uitgebrachte stemmen hebben behaald,
heeft tijdens de zittingsperiode en overeenkomstig de procedures en voorschriften van deze wet recht op een subsidie uit de staatsbegroting [...] om haar statutaire activiteiten te verrichten.
[...]”
14. In artikel 36, lid 1, van de wet inzake politieke partijen wordt bepaald:
„De verkiezingskas van een politieke partij kan worden gevormd door betalingen van de partij, alsmede giften, erfenissen en legaten.”
2. Kieswet
15. Artikel 84 van de ustawa Kodeks wyborczy (kieswet) (8) van 5 januari 2011 bepaalt:
„1. Het recht om kandidaten voor een verkiezing voor te dragen komt toe aan de verkiezingscomités. De verkiezingscomités verrichten ook andere verkiezingsactiviteiten en voeren met name, op grond van het exclusiviteitsbeginsel, de verkiezingscampagne namens de kandidaten.
2. Bij verkiezingen voor de Sejm en de senaat en bij verkiezingen voor het Europees Parlement in de Republiek Polen kunnen de verkiezingscomités worden gevormd door politieke partijen en coalities van politieke partijen, alsook door kiezers.
[...]
4. Bij de verkiezingen voor vertegenwoordigende organen van territoriale overheden en bij burgemeestersverkiezingen kunnen verkiezingscomités worden gevormd door politieke partijen en coalities van politieke partijen, verenigingen en maatschappelijke organisaties (hierna: ‚organisaties’), alsook door kiezers.”
16. Artikel 87, leden 1 en 2, van deze wet bepaalt:
„1. Politieke partijen kunnen een verkiezingscoalitie vormen om gezamenlijke kandidaten voor te dragen. Een politieke partij kan slechts tot één verkiezingscoalitie behoren.
2. Verkiezingsactiviteiten namens een verkiezingscoalitie worden uitgevoerd door een verkiezingscomité van de coalitie dat is samengesteld uit de organen van de politieke partijen die zijn gemachtigd om elke partij tegenover het publiek te vertegenwoordigen.”
17. In artikel 89, lid 1, van genoemde wet heet het:
„Ten minste vijftien kiesgerechtigde onderdanen kunnen een verkiezingscomité van kiezers vormen.”
18. Artikel 117, lid 1, van deze wet bepaalt:
„Verkiezingscomités waarvan de kandidaten zijn geregistreerd hebben vanaf de vijftiende dag vóór de verkiezingsdag tot de sluitingsdatum van de verkiezingscampagne het recht om hun verkiezingsprogramma’s op kosten van de omroepen gratis te presenteren op de publieke radio- en televisiezenders.”
19. Artikel 119, lid 1, van de kieswet bepaalt:
„Onverminderd het in artikel 117, lid 1, bedoelde recht kan elk verkiezingscomité vanaf de datum waarop de bevoegde verkiezingsautoriteit de kennisgeving van zijn oprichting ontvangt tot de sluitingsdatum van de verkiezingscampagne zijn verkiezingsprogramma tegen betaling presenteren op de publieke en commerciële radio- en televisiezenders.”
20. Artikel 126 van deze wet luidt als volgt:
„Verkiezingscomités bekostigen de verkiezingen uit eigen middelen.”
21. Artikel 130 van deze wet bepaalt:
„1. De verantwoordelijkheid voor de financiële verplichtingen van het verkiezingscomité berust bij de financieel gemachtigde.
2. Zonder schriftelijke toestemming van de financieel gemachtigde mag er geen financiële verplichting in naam en voor rekening van het verkiezingscomité worden aangegaan.
3. Wanneer de tegoeden waarover de financieel gemachtigde beschikt niet toereikend zijn om de vorderingen op het verkiezingscomité te dekken:
1) is de politieke partij of de organisatie die een verkiezingscomité heeft opgericht aansprakelijk voor de financiële verplichtingen van dat verkiezingscomité van die partij of organisatie;
2) zijn de politieke partijen die deel uitmaken van een coalitie hoofdelijk aansprakelijk voor de financiële verplichtingen van het verkiezingscomité van die coalitie;
3) zijn de leden van een verkiezingscomité van kiezers hoofdelijk aansprakelijk voor de financiële verplichtingen van dat comité.
[...]”
22. Artikel 132 van deze wet bepaalt:
„1. De financiële middelen van het verkiezingscomité van een politieke partij mogen enkel afkomstig zijn van de verkiezingskas van die partij, die overeenkomstig de bepalingen van de [wet inzake politieke partijen] is gevormd.
2. De financiële middelen van het verkiezingscomité van een coalitie mogen enkel afkomstig zijn van de verkiezingskas van de partijen die tot die coalitie behoren.
3. De financiële middelen
1) van het verkiezingscomité van een organisatie,
2) van een verkiezingscomité van kiezers
mogen enkel afkomstig zijn van bijdragen van Poolse onderdanen met vaste verblijfplaats op het grondgebied van de Republiek Polen, alsmede van bankleningen die uitsluitend voor verkiezingsdoeleinden zijn aangegaan.
[...]”
23. Artikel 133 van de kieswet bepaalt:
„1. Het verkiezingscomité van een politieke partij of een coalitie mag tijdens de verkiezingscampagne kosteloos gebruikmaken van de gebouwen en kantooruitrusting van de politieke partij.
2. Het verkiezingscomité van kiezers mag tijdens de verkiezingscampagne kosteloos gebruikmaken van de gebouwen en kantooruitrusting van een lid van dat comité.
3. Het verkiezingscomité van een organisatie mag tijdens de verkiezingscampagne kosteloos gebruikmaken van de gebouwen en kantooruitrusting van die organisatie.”
24. In artikel 341 van deze wet wordt bepaald:
„De volgende comités hebben het recht om kandidaten voor te dragen voor de verkiezingen voor het Europees Parlement:
1) het verkiezingscomité van een politieke partij;
2) het verkiezingscomité van een coalitie;
3) een verkiezingscomité van kiezers.”
25. Volgens artikel 343 van bovengenoemde wet moet de kandidatenlijst worden gesteund door de handtekeningen van ten minste 10 000 kiezers met vaste woonplaats in de desbetreffende kieskring.
26. Wat de verkiezingen voor de vertegenwoordigers van territoriale overheden betreft, bepaalt artikel 399 van deze wet dat het recht om kandidaten voor te dragen voor de functie van raadslid toekomt aan de verkiezingscomités van politieke partijen, van coalities, van organisaties en van kiezers.
27. Krachtens artikel 400, lid 1, van de kieswet moet het verkiezingscomité van een politieke partij de Państwowa Komisja Wyborcza (nationale kiescommissie) tussen de datum van bekendmaking van het verkiezingsreglement en de 55e dag vóór de verkiezingsdag in kennis stellen van zijn oprichting.
28. Artikel 401, lid 1, van deze wet bepaalt dat een verkiezingscomité van een coalitie kan worden gevormd gedurende de periode vanaf de datum van bekendmaking van het verkiezingsreglement tot de 55e dag vóór de verkiezingsdag, en dat de verkiezingsvertegenwoordiger van het verkiezingscomité van de coalitie de nationale kiescommissie daarvan uiterlijk op de 55e dag vóór de verkiezingsdag in kennis stelt.
29. Krachtens artikel 402, lid 1, van deze wet moet het verkiezingscomité van een organisatie de voor de zetel van die organisatie bevoegde verkiezingscommissaris tussen de datum van bekendmaking van het verkiezingsreglement en de 55e dag vóór de verkiezingsdag in kennis stellen van zijn oprichting.
30. In artikel 403, leden 1 tot en met 3, van deze wet wordt bepaald:
„1. Ten minste vijftien kiesgerechtigde onderdanen kunnen een verkiezingscomité van kiezers vormen.
2. Nadat de verkiezingsgemachtigde ten minste 1 000 handtekeningen van kiesgerechtigde onderdanen heeft verzameld die de oprichting van een verkiezingscomité van kiezers steunen, informeert hij de nationale kiescommissie over de oprichting van dat comité, onder voorbehoud van het bepaalde in lid 3. De kennisgeving moet uiterlijk op de 55e dag vóór de verkiezingsdag worden gedaan.
3. Indien het verkiezingscomité van kiezers is opgericht met het oog op de voordracht van kandidaten in één woiwodschap:
1) bedraagt het in lid 1 bedoelde aantal onderdanen vijf;
2) bedraagt het in lid 2 bedoelde aantal handtekeningen twintig en wordt de in lid 2 bedoelde kennisgeving gericht aan de voor de zetel van het comité bevoegde verkiezingscommissaris.”
3. Omroepwet
31. Artikel 23, lid 1, van de ustawa o radiofonii i telewizji (omroepwet) (9) van 29 december 1992 bepaalt dat publieke radio- en televisiezenders politieke partijen in de gelegenheid moeten stellen hun standpunten over fundamentele publieke kwesties kenbaar te maken.
4. Wet inzake verenigingen
32. Krachtens artikel 4, lid 1, van de ustawa Prawo o stowarzyszeniach (wet inzake verenigingen) (10) van 7 april 1989 kunnen in Polen woonachtige vreemdelingen eveneens verenigingen oprichten.
III. Precontentieuze procedure
33. Op 16 april 2012 heeft de Commissie, in het kader van een EU Pilot-project, de Poolse autoriteiten geïnformeerd over haar voorlopig advies dat de Poolse wetgeving die het recht om een politieke partij op te richten en het recht om lid te worden van een politieke partij voorbehoudt aan Poolse onderdanen, onverenigbaar is met artikel 22 VWEU.
34. Bij gebreke van een antwoord heeft de Commissie de Republiek Polen op 26 april 2013 een aanmaningsbrief met hetzelfde onderwerp toegezonden. In haar antwoord van 24 juli 2013 heeft de Republiek Polen betwist dat er sprake was van schending van het Unierecht.
35. Op 22 april 2014 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij bleef bij haar standpunt dat de Republiek Polen de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door „mobiele” Unieburgers het recht te ontzeggen om een politieke partij op te richten, alsmede het recht om lid te worden van een politieke partij.
36. In haar antwoord van 16 juni 2014 heeft de Republiek Polen betoogd dat artikel 22 VWEU „mobiele” Unieburgers niet het recht verleent om in de lidstaat van verblijf een politieke partij op te richten of lid te worden van een politieke partij.
37. Bij brief van 2 december 2020 heeft de Europese commissaris voor Justitie de Republiek Polen verzocht om hem in kennis te stellen van eventuele wijzigingen van haar standpunt of van wetswijzigingen die zijn aangenomen om de betreffende rechten aan die „mobiele” Unieburgers te garanderen.
38. Nadat de Poolse autoriteiten de Commissie bij brief van 26 januari 2021 hadden geïnformeerd dat zij bij hun standpunt bleven, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen, dat enkel betrekking heeft op de beperking van het lidmaatschap van een politieke partij tot Poolse onderdanen. De Commissie heeft gespecificeerd dat zij zich het recht voorbehoudt om de kwestie van de oprichting van een politieke partij door „mobiele” Unieburgers, die is genoemd in de eerdere fasen van de procedure, in een afzonderlijke procedure aan de orde te stellen.
IV. Conclusies van partijen
39. De Commissie verzoekt het Hof:
– vast te stellen dat „de Republiek Polen, door burgers van de Europese Unie die niet de Poolse nationaliteit bezitten maar die verblijf houden op het grondgebied van de Republiek Polen het recht te ontzeggen om lid te worden van een politieke partij, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 22 [VWEU]”, en
– de Republiek Polen in de kosten te verwijzen.
40. De Republiek Polen vordert ongegrondverklaring van het beroep en verwijzing van de Commissie in de kosten.
41. Bij beschikking van de president van het Hof van 10 mei 2022 is de Tsjechische Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Republiek Polen.
42. In haar memorie in interventie heeft de Tsjechische Republiek een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, bepaalde argumenten van de Republiek Polen nader uitgewerkt en bepaalde argumenten van de Commissie beantwoord.
43. De Commissie eindigt haar opmerkingen over deze memorie in interventie, die beperkt zijn tot de nieuwe kwesties, door de conclusie van haar verzoekschrift aan te houden.
V. Analyse
A. Door de Tsjechische Republiek opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid
1. Argumenten van partijen
44. Anders dan de Republiek Polen, betoogt de Tsjechische Republiek in haar memorie in interventie dat het beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk is wegens onduidelijkheid van de bepalingen waarop het is gebaseerd. De Tsjechische Republiek wijst erop dat de Commissie schending van artikel 22 VWEU heeft vastgesteld, terwijl zij in de motivering van haar verzoek ook verwijst naar artikel 20, lid 2, onder b), VWEU en de artikelen 11 en 12 van het Handvest.
45. De Commissie meent dat zij ondubbelzinnig heeft aangevoerd dat het verbod voor „mobiele” Unieburgers om lid te worden van een partij onverenigbaar is met artikel 22 VWEU. De Republiek Polen heeft dit begrepen en verdedigt zich daartegen overigens duidelijk in haar memories. De Commissie preciseert om te beginnen dat voor een juiste uitlegging van de grondslag van haar beroep stelselmatig rekening moet worden gehouden met andere bepalingen van primair recht. Vervolgens verwijst zij tevens naar het Handvest om eraan te herinneren dat de lidstaten, wanneer zij regels vaststellen voor de uitoefening van de bij artikel 22 VWEU verleende politieke rechten, het recht van de Unie ten uitvoer leggen en dus de grondrechten moeten eerbiedigen. Ten slotte doet dit niets af aan de strekking van de onderhavige zaak, zoals die tot uiting komt in het petitum, volgens hetwelk de in het geding zijnde nationale regelgeving, die rechtstreeks discrimineert op grond van nationaliteit, moet worden beschouwd als schending van artikel 22 VWEU.
2. Beoordeling
46. Artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaalt dat „de conclusies van het verzoek tot voeging [...] slechts [kunnen] strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen”. (11) Bijgevolg is de door de Tsjechische Republiek opgeworpen exceptie niet-ontvankelijk (12), aangezien de Republiek Polen niet heeft aangevoerd dat het beroep niet-ontvankelijk is.
47. Gelet op de in artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof vastgelegde vereisten en de rechtspraak van het Hof (13) moet evenwel worden onderzocht of in het beroep van de Commissie de grieven coherent en nauwkeurig zijn uiteengezet opdat de Republiek Polen en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, wat noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen.
48. In casu blijkt, zoals de Commissie betoogt, duidelijk uit de motivering van het verzoekschrift dat artikel 22 VWEU, waarop het verzoekschrift is gebaseerd, moet worden uitgelegd door het in de in artikel 20, lid 2, onder b), VWEU gedefinieerde context te plaatsen en het verband met de artikelen 11 en 12 van het Handvest in aanmerking te nemen. Hieruit volgt dus niet dat de Commissie heeft beweerd dat deze bepalingen zijn geschonden. (14)
B. Ten gronde
1. Argumenten van partijen
a) Commissie
1) Grondslag van het beroep wegens niet-nakoming
49. De Commissie heeft haar verzoekschrift gebaseerd op artikel 22 VWEU omdat:
– dit artikel „mobiele” Unieburgers het recht toekent om bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement de kiesrechten uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van de lidstaat waar zij verblijven;
– dit artikel een algemeen en universeel beginsel van gelijke behandeling vaststelt, dat zich niet enkel beperkt tot de praktische, administratieve en procedurele regels die met name zijn vastgelegd in de richtlijnen 93/109 en 94/80 en dat niet vereist dat dit beginsel in al zijn concrete aspecten van de toegang tot verkiezingen wordt uitgewerkt;
– een maatregel die berust op een nationaliteitscriterium en die „mobiele” Unieburgers belet om hun passief kiesrecht uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van de lidstaat waar zij verblijven, bijgevolg verboden is, en
– de onmogelijkheid voor „mobiele” Unieburgers om lid te worden van een politieke partij, die voortvloeit uit artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen, waardoor zij geen toegang hebben tot een orgaan dat fundamenteel is voor deelname aan verkiezingen, hun kansen om te worden verkozen vermindert ten opzichte van die van Poolse onderdanen. Deze onmogelijkheid ontneemt deze burgers dus het effect dat wordt beoogd met de door het Verdrag verleende rechten en dat berust op hun integratie in de lidstaat van verblijf. (15)
50. Zij benadrukt dat zij niet betoogt dat het Unierecht „mobiele” Unieburgers het recht verleent om aan het politieke leven deel te nemen. Zij onderstreept daarentegen de essentiële rol van politieke partijen in kiesstelsels en in het politieke leven van de lidstaten en, meer in het algemeen, hun bijdrage tot de representatieve democratie. In dit verband baseert zij zich op de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) (16) en de richtsnoeren voor de regulering van politieke partijen van de Europese Commissie voor democratie middels het recht (Commissie van Venetië) (17).
51. De Commissie meent bijgevolg dat een „mobiele” Unieburger zich in zijn staat van verblijf niet verkiesbaar kan stellen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat indien hij zich in die staat niet verkiesbaar kan stellen als lid van een nationale politieke partij.
52. Dienaangaande betoogt zij dat het lidmaatschap van een politieke partij voor een kandidaat bij verkiezingen talrijke specifieke voordelen biedt die buiten een dergelijke partij geen equivalent hebben, in tegenstelling tot hetgeen de Republiek Polen uit bepaalde nationale bepalingen inzake organisaties afleidt. (18) Die voordelen zijn:
– de algemene bekendheid van de naam van de partij, haar historische wortels en haar reputatie, en haar banden met sociaal-organisatorische structuren (bijvoorbeeld vakbonden, die van oudsher verbonden kunnen zijn aan een partij, jongerenorganisaties enz.);
– het gebruik van het verkiezingsapparaat en van de personele en financiële middelen van de politieke partij, en
– de specifieke rechten die de nationale wetgeving toekent wat betreft de toegang tot financiering of de media en wat betreft belastingen.
53. Met betrekking tot de financiering in Polen merkt de Commissie op dat politieke partijen die bij de verkiezingen voor de Sejm een bepaald aantal stemmen behalen, op grond van artikel 28 van de wet inzake politieke partijen tijdens de zittingsperiode recht hebben op een subsidie. Overeenkomstig artikel 24 van die wet hebben zij toegang tot financieringsbronnen die veel talrijker zijn dan die waarover verkiezingscomités van kiezers en van organisaties beschikken en die onder meer kunnen worden gebruikt om de verkiezingscampagne te financieren via hun verkiezingskassen, die overeenkomstig artikel 36 van die wet ook worden gevoed door schenkingen, erfenissen en legaten.
54. In dit verband wijst de Commissie op twee andere beperkingen die specifiek voor verkiezingscomités gelden, namelijk:
– bij gemeenteraadsverkiezingen moeten kiezers die een verkiezingscomité willen oprichten krachtens artikel 403 van de kieswet ten minste 1 000 handtekeningen verzamelen, en
– niet-Poolse kandidaten wordt het recht ontnomen om financieel bij te dragen aan de verkiezingscomités van organisaties of kiezers, zodat zij geen geld aan het comité kunnen overmaken, zelfs niet voor hun eigen campagne. Deze beperking heeft tot gevolg dat zij nog minder kansen hebben om te worden verkozen. (19)
55. Wat de media betreft, benadrukt de Commissie dat politieke partijen in de regel over meer financiële middelen beschikken voor activiteiten voor de promotie van hun kandidaten, of zelfs om reclametijd bij commerciële zenders te kopen of actief te zijn op sociale netwerken. Voorts hebben politieke partijen krachtens artikel 5 van de wet inzake politieke partijen en artikel 23 van de omroepwet permanent toegang tot de publieke media en kunnen zij dus op de publieke radio- en televisiezenders hun standpunten over fundamentele publieke kwesties kenbaar maken, zelfs als deze geen verband houden met een specifieke verkiezingscampagne. Volgens de Commissie vergroten al deze middelen de kans dat partijleden bekend worden en dat de inhoud van hun verkiezingsprogramma op grote schaal wordt verspreid.
56. Bovendien meent de Commissie dat het feit dat uit enkele opiniepeilingen naar voren lijkt te komen dat de kiezers hun stem vaker uitbrengen op basis van de persoonlijkheid van de kandidaat dan op basis van zijn lidmaatschap van een politieke partij niet kan afdoen aan de constatering dat het Poolse recht „mobiele” Unieburgers die zich kandidaat willen stellen bij de gemeenteraadsverkiezingen of verkiezingen voor het Europees Parlement direct discrimineert op grond van nationaliteit. In de praktijk moet ook rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat deze burgers in hun gastland minder bekendheid genieten.
2) Uitoefening van bevoegdheid door de lidstaten
57. De Commissie herinnert eraan dat volgens vaste rechtspraak van het Hof:
– de lidstaten hun bevoegdheden moeten uitoefenen onder eerbiediging van het Unierecht (20), en
– een nationale maatregel die de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden belemmert, krachtens het Unierecht alleen kan worden gerechtvaardigd indien de toepassing van die maatregel niet leidt tot schending van de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten. (21)
58. In dit verband voert zij aan dat de Republiek Polen bij het vaststellen van bepalingen inzake het passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement rekening moet houden met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU, zodat het Unierecht wordt toegepast in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. (22)
59. Met het lidmaatschap van een politieke partij worden het recht op vrijheid van vereniging en het recht op vrijheid van meningsuiting uitgeoefend, die respectievelijk in artikel 12, lid 1 (23), en artikel 11 van het Handvest zijn verankerd. De Commissie is van mening dat de bepalingen van het Handvest in aanmerking moeten worden genomen bij de uitlegging van de werkingssfeer en de vereisten van artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU. (24)
60. De Commissie betoogt dus dat er duidelijk sprake is van een beperking van het grondrecht op vrijheid van vereniging indien iemand het recht wordt ontnomen om lid te worden van een politieke partij. Krachtens artikel 52, lid 3, van het Handvest mag een dergelijke beperking niet verder gaan dan een beperking die krachtens het EVRM is toegestaan. De Commissie brengt voorts in herinnering dat de rechtspraak van het EVRM het specifieke karakter van de lidstaten van de Unie erkent. (25)
61. Bovendien brengt de Commissie in herinnering dat in de bepalingen van het VEU inzake burgerschap politieke rechten zijn opgenomen teneinde ervoor te zorgen dat „mobiele” Unieburgers kunnen integreren en een actieve politieke rol kunnen spelen in de lidstaat van verblijf, in het kader van de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement, hetgeen elk idee van inmenging in nationale aangelegenheden ontkracht.
62. Daarnaast hebben lidstaten de mogelijkheid om het passief kiesrecht bij nationale (of in bepaalde gevallen regionale) verkiezingen voor te behouden aan hun eigen onderdanen, waarmee het beginsel wordt geëerbiedigd dat de nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren niet mag worden aangetast. In dit verband merkt de Commissie op dat de Republiek Polen geen enkel bewijs van een dergelijke aantasting heeft geleverd, terwijl afgezien van Polen en Tsjechië geen enkele lidstaat de voorwaarden voor het lidmaatschap van een politieke partij beperkt. Daarnaast weerspreekt de Commissie dat zij een onbeperkt recht op deelname aan het politieke leven in de lidstaat van verblijf wil vereisen. Ook meent zij dat niets eraan in de weg staat dat de mate waarin „mobiele” Unieburgers aan politieke partijen deelnemen, bijvoorbeeld bij de kandidaatstelling voor nationale parlementsverkiezingen, wordt beperkt.
63. Ten slotte betekent het feit dat kandidaten die geen lid zijn van een politieke partij op de lijst van het verkiezingscomité van een partij kunnen worden geplaatst niet dat zij worden gelijkgesteld met kandidaten die wel lid zijn. Wat dat betreft hoeft enkel te worden vastgesteld dat laatstgenoemden zich als lid van een partij kandidaat kunnen stellen, terwijl eerstgenoemden afhankelijk zijn van een overeenkomst die wordt gesloten na een gunstige beslissing van de leden van de partij, die zij niet „van binnenuit” kunnen beïnvloeden.
b) Republiek Polen
64. Deze lidstaat voert drie reeksen argumenten aan.
1) Uit de bewoordingen van artikel 22 VWEU blijkt niet dat dit artikel het recht verleent om lid te worden van een politieke partij
65. Volgens de Republiek Polen is artikel 22 VWEU niet rechtstreeks van toepassing, aangezien de twee leden van dit artikel vereisen dat er aanvullende wetgevingshandelingen worden vastgesteld die niet een algemene harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten beogen. (26) Dit artikel ziet enkel op de formele voorwaarden van verkiesbaarheid en niet op de praktische mogelijkheden om in een lidstaat te worden verkozen. Uitbreiding van de uitlegging van artikel 22 VWEU tot het recht om lid te worden van een politieke partij is in strijd met het in artikel 5, lid 2, en artikel 4, leden 1 en 2, VEU bedoelde beginsel van bevoegdheidstoedeling.
2) Beperking van het lidmaatschap van een politieke partij wordt gerechtvaardigd door het streven om de invloed van „mobiele” Unieburgers op het nationale politieke leven te beperken
66. De Republiek Polen meent dat het lidmaatschap van „mobiele” Unieburgers van een politieke partij, wegens de rol die politieke partijen nastreven op het gebied van overheidsbeleid en hun doel om het overheidsgezag uit te oefenen, van invloed kan zijn op met name de resultaten van parlements- of presidentsverkiezingen, hetgeen onverenigbaar is met artikel 22, VWEU, waarvan de werkingssfeer zich beperkt tot bepaalde verkiezingen, alsmede met artikel 4, lid 2, VEU.
67. In dit verband betoogt zij dat, wat betreft het lidmaatschap van politieke partijen, artikel 11, lid 1, van de Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Poolse grondwet) de vrijheid om politieke partijen op te richten waarborgt alsook de vrijheid van hun activiteiten, met dien verstande dat in de politieke partijen, met eerbiediging van de beginselen van vrije deelname en gelijkheid, Poolse burgers zijn verenigd met het doel om, via democratische methoden, invloed uit te oefenen op de nationale politiek.
68. De Republiek Polen betwist de analyse van de Commissie dat het ontzeggen van het recht om lid te worden van een politieke partij de in artikel 12 van het Handvest en artikel 11 EVRM verankerde vrijheid van vereniging aantast. Zij stelt ten eerste dat de staten die partij zijn bij dat verdrag de mogelijkheid hebben om beperkingen op te leggen aan de politieke activiteiten van vreemdelingen. (27) Ten tweede is artikel 12 van het Handvest, bij gebreke van een Unierechtelijke bepaling inzake het recht om lid te worden van een politieke partij, niet van toepassing.
3) Kandidaten die geen lid zijn van een politieke partij worden niet specifiek benadeeld ten opzichte van partijleden
69. De Republiek Polen voert in de eerste plaats aan dat het Poolse recht de mogelijkheid om zich kandidaat te stellen voor de gemeenteraadsverkiezingen of verkiezingen voor het Europees Parlement niet afhankelijk stelt van het lidmaatschap van een politieke partij.
70. In de tweede plaats moet de Commissie een onderbouwing geven voor haar beweringen dat het lidmaatschap van een politieke partij de kans om te worden verkozen bij gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement optimaliseert, terwijl uit onderzoeken blijkt dat kiezers zich bij hun keuze juist laten leiden door hoe zij de kandidaten zien, afhankelijk van hun deelname aan het sociale en politieke leven (28) of, met andere woorden, hun bekendheid. Bovendien is het voorbeeld van de Commissie van „mobiele” Unieburgers die lid worden van een vereniging waarvan de opvattingen waarschijnlijk vergelijkbaar zijn met die van een politieke partij, niet realistisch, aangezien het veronderstelt dat daarvan geen enkele Pool lid is.
71. In de derde plaats wijst de Republiek Polen erop dat een „mobiele” Unieburger op de kandidatenlijst van een politieke partij of van een coalitie van politieke partijen kan worden geplaatst. (29)
72. In de vierde plaats wijst de Republiek Polen er, in antwoord op de argumenten van de Commissie met betrekking tot de financiering, ten eerste op dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de uitgavendrempels die door de kieswet worden opgelegd aan verkiezingscomités van partijen of coalities, wanneer zij betoogt dat verkiezingscomités van kiezers en organisaties ten opzichte van eerstgenoemde comités financieel worden benadeeld. Ten tweede mogen weliswaar enkel Poolse onderdanen een financiële bijdrage leveren aan een politieke partij, maar moeten zij daartoe overeenkomstig artikel 25, lid 1, van de wet inzake politieke partijen in beginsel hun vaste woonplaats op Pools grondgebied hebben.
73. In de vijfde plaats stelt de Republiek Polen dat het vereiste van 1 000 handtekeningen voor de oprichting van een verkiezingscomité – bepaalde situaties daargelaten (30) – weliswaar niet geldt voor verkiezingscomités van partijen, coalities en organisaties, maar dat „mobiele” Unieburgers de mogelijkheid hebben om verkiezingscomités van organisaties op te richten, waarbinnen zij zich kandidaat kunnen stellen en gebruik kunnen maken van de infrastructuur ervan.
74. In de zesde plaats merkt de Republiek Polen met betrekking tot de media op dat de toegang tot de media om te beginnen zonder onderscheid tussen verkiezingscomités wordt geregeld in de artikelen 116 en volgende van de kieswet en in specifieke bepalingen van die wet inzake de verschillende verkiezingen. Wat betreft het recht om buiten de verkiezingscampagne standpunten kenbaar te maken op publieke zenders, wijst de Republiek Polen er vervolgens op dat dit recht voortvloeit uit de rol van de partijen in het politieke bestel van de staat en dat de lidstaten op dit gebied exclusief bevoegd zijn. Ten slotte benadrukt zij de gelijke toegang tot de sociale netwerken, die zowel tijdens als buiten de verkiezingscampagnes invloedrijk zijn.
c) Specifieke argumenten van de Tsjechische Republiek, interveniënte, en opmerkingen van de Commissie in antwoord daarop
1) Werkingssfeer van artikel 22 VWEU
i) Argumenten van de Tsjechische Republiek
75. De Tsjechische Republiek betoogt dat uit de richtlijnen 93/109 en 94/80, die leidend zijn bij de uitlegging van artikel 22 VWEU, voortvloeit dat de nationaliteitsvoorwaarde geldt voor het actief en passief kiesrecht en niet voor andere elementen, waaronder de voorwaarden voor het lidmaatschap van een politieke partij. Deze analyse wordt ondersteund door de rechtspraak van het Hof. (31)
ii) Opmerkingen van de Commissie
76. De Commissie meent dat het afgeleide recht weliswaar bepaalde aspecten van het recht van de Unieburgers op het gebied van verkiezingen regelt, maar niet kan worden ingeroepen om de werkingssfeer van artikel 22 VWEU en bijgevolg die van artikel 20, lid 2, onder b), VWEU te beperken tot specifieke kwesties die door dit recht worden geregeld. Het Verdrag bepaalt de toegestane werkingssfeer van afgeleid recht en niet omgekeerd. (32)
2) Toepasselijke rechtsgrondslag
i) Argumenten van de Tsjechische Republiek
77. De Tsjechische Republiek betoogt dat de onderhavige zaak, als het Unierecht daar al op van toepassing is, moet worden beoordeeld in het licht van het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit van artikel 18 VWEU, en niet in het licht van artikel 22 VWEU, dat voorziet in een specifiek verbod van discriminatie met betrekking tot het actief en passief kiesrecht van „mobiele” Unieburgers bij bepaalde verkiezingen. Aangezien het lidmaatschap van een politieke partij een „mobiele” Unieburger niet de hoedanigheid van kandidaat bij een verkiezing toekent, is bij gebreke van die hoedanigheid enkel artikel 18 VWEU van toepassing. (33)
ii) Opmerkingen van de Commissie
78. De Commissie betwist de relevantie van de rechtspraak die de Tsjechische Republiek ter ondersteuning van haar argumentatie heeft aangehaald. Het feit dat het Hof heeft geconstateerd dat er sprake is van discriminatie in strijd met de bepalingen die overeenstemmen met de bepalingen van artikel 18 VWEU, betekent niet dat de discriminerende bepalingen die in het onderhavige geding aan de orde zijn en die betrekking hebben op de voorwaarden voor het uitoefenen van de politieke rechten die bij artikel 22 VWEU aan „mobiele” Unieburgers worden toegekend, niet kunnen worden beschouwd als schending van de in die bepaling uitdrukkelijk vastgelegde verplichting tot gelijke behandeling. De Uniewetgever heeft in richtlijn 93/109 gepreciseerd dat „het actief en passief kiesrecht in de lidstaat van verblijf bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, als bedoeld in [het huidige artikel 22, lid 2, VWEU], een toepassing van het beginsel van non-discriminatie tussen onderdanen en niet-onderdanen [...] vormt”. (34) Bovendien is de uitlegging volgens welke de werkingssfeer van artikel 22 VWEU beperkt zou zijn tot enkel burgers met de hoedanigheid van kandidaat, in strijd met de bewoordingen van die bepaling, die verwijst naar de voorwaarden voor het passief kiesrecht, waaronder de kansen om kandidaat te worden en vervolgens verkiesbaar te zijn. (35)
3) Bewijs van de gestelde niet-nakoming
i) Argumenten van de Tsjechische Republiek
79. De Tsjechische Republiek wijst erop dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof aan de Commissie staat om de gestelde niet-nakoming aan te tonen, zonder dat zij zich daarbij op een of ander vermoeden kan baseren. (36) Bijgevolg kunnen de niet-onderbouwde beweringen en vermoedens in het verzoekschrift die betrekking hebben op de zwakke positie van „mobiele” Unieburgers die geen lid van een politieke partij zijn, niet slagen.
ii) Opmerkingen van de Commissie
80. De Commissie merkt op dat de aan de Republiek Polen verweten discriminatie rechtstreeks voortvloeit uit bepalingen van dwingend recht en niet uit een administratieve praktijk. Het is dus niet noodzakelijk om het Hof statistische gegevens te verstrekken over het aantal „mobiele” Unieburgers die feitelijk schade hebben geleden ten gevolge van die discriminatie. Dat is in de praktijk ook niet mogelijk in een zaak zoals de onderhavige, waarin de discriminerende maatregel een afschrikkende werking heeft. Het is namelijk onmogelijk exact vast te stellen hoeveel „mobiele” Unieburgers, doordat zij werden ontmoedigd door het verbod om lid te worden van een politieke partij, niet hebben getracht om zich verkiesbaar te stellen. (37)
4) Beperking van de uitoefening van de bij artikel 22 VWEU verleende rechten
i) Argumenten van de Tsjechische Republiek
81. De Tsjechische Republiek heeft kritiek op de relevantie van de door de Commissie aangehaalde rechtspraak, namelijk het arrest van 27 april 2006, Commissie/Duitsland (38), en benadrukt dat de onmogelijkheid voor „mobiele” Unieburgers om lid te worden van een politieke partij hoe dan ook niet afdoet aan de essentie van het kiesrecht waarin artikel 22 VWEU voorziet en dat de Poolse wetgeving niet in de weg staat aan de volle uitoefening van dit recht.
ii) Opmerkingen van de Commissie
82. De Commissie blijft bij haar standpunt dat de lidstaten, wanneer zij regels inzake de uitoefening van de door artikel 22 VWEU toegekende politieke rechten vaststellen, daarbij de vereisten van die bepaling en de grondrechten moeten eerbiedigen. Zij voegt daaraan toe dat uit de in haar verzoekschrift aangehaalde rechtspraak met betrekking tot de verplichting voor de lidstaten om die rechten in aanmerking te nemen, een verplichting voor de lidstaten voortvloeit om hun discretionaire bevoegdheid op zodanige wijze uit te oefenen dat de eerbiediging van deze rechten wordt gewaarborgd. (39)
5) Situatie in andere lidstaten
i) Argumenten van de Tsjechische Republiek
83. Het argument van de Commissie dat slechts twee lidstaten beperkingen stellen aan het lidmaatschap van politieke partijen is niet relevant voor de uitlegging van artikel 22 VWEU. Integendeel, dit argument bevestigt dat de Commissie deze bepaling, waarvan de bewoordingen al geruime tijd ongewijzigd zijn gebleven, anders wil uitleggen op basis van veranderingen in de maatschappelijke context. Dergelijke veranderingen kunnen echter alleen reden zijn om een wijziging van de bepaling in kwestie te overwegen, en niet om de uitlegging ervan fundamenteel te wijzigen.
ii) Opmerkingen van de Commissie
84. De Commissie vindt dit argument onbegrijpelijk. Het feit dat de overgrote meerderheid van de lidstaten de toegang tot het lidmaatschap van politieke partijen voor „mobiele” Unieburgers niet beperkt, toont juist aan dat de door haar gegeven uitlegging wel relevant is.
2. Beoordeling
85. Het onderhavige beroep heeft betrekking op de gevolgen voor het passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement die voortvloeien uit het recht om lid te worden van een politieke partij, dat naar Pools recht niet wordt verleend aan „mobiele” Unieburgers. Heeft deze uitsluiting tot gevolg dat, zoals de Commissie stelt, deze burgers hun passief kiesrecht bij deze verkiezingen niet uitoefenen „onder dezelfde voorwaarden” als Poolse onderdanen, in de zin van artikel 22 VWEU?
86. Bij de huidige stand van het Unierecht behoort het lidmaatschap van een politieke partij tot de bevoegdheid van de lidstaten. Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt evenwel dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen in acht moeten nemen die voortvloeien uit het Unierecht. (40)
87. Daarom moet worden vastgesteld welke vereisten voortvloeien uit artikel 22 VWEU, waarop de Commissie zich beroept, en of geldig kan worden aangevoerd dat deze vereisten de nationale identiteit van een lidstaat in de zin van artikel 4, lid 2, VEU kunnen aantasten.
a) Werkingssfeer van artikel 22 VWEU
88. Overeenkomstig de bewoordingen ervan beperkt de werkingssfeer van artikel 22 VWEU zich tot de verkiezingen die erin genoemd zijn, namelijk de gemeenteraadsverkiezingen (lid 1) en de verkiezingen voor het Europees Parlement (lid 2), waardoor parlements- of presidentsverkiezingen van de werkingssfeer zijn uitgesloten.
89. Met het onderhavige beroep wordt het Hof verzocht te verduidelijken of het in artikel 22 VWEU vastgelegde gelijkheidsbeginsel aldus moet worden opgevat dat het alle voorwaarden omvat waaronder elke „mobiele” Unieburger zich verkiesbaar kan stellen, dan wel of het uitsluitend betrekking heeft op de juridische voorwaarden voor verkiesbaarheid.
90. Het gaat er dus om de beoordelingsmarge vast te stellen die de lidstaten wordt geboden doordat de wijzen van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement (41) en bij gemeenteraadsverkiezingen zijn vastgelegd in respectievelijk de richtlijnen 93/109 en 94/80.
91. Het argument van de Republiek Polen, dat is gebaseerd op een letterlijke lezing van artikel 22 VWEU, volgens hetwelk die richtlijnen het in die bepaling neergelegde gelijkheidsbeginsel beperken, moet bij voorbaat worden verworpen op grond van de door de Commissie terecht verdedigde hiërarchie van normen, volgens welke het afgeleide recht een door het Verdrag erkend recht niet mag beperken. (42)
92. Deze richtlijnen definiëren dus enkel een minimumkader waarbinnen het beginsel van gelijkheid bij de uitoefening van het actief en passief kiesrecht concreet gestalte krijgt. (43)
93. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 22 VWEU en de ontwikkeling van het rechtskader waarin de inhoud van deze bepaling past, blijkt evenwel – sinds het Verdrag van Lissabon zeer duidelijk – dat deze bepaling moet worden uitgelegd in het licht van de twee pijlers waarop zij rust, namelijk het burgerschap van de Unie en de representatieve democratie.
94. Wat in de eerste plaats het burgerschap van de Unie betreft, beroept de Commissie zich terecht op de toepassing van artikel 20, lid 2, onder b), VWEU, dat bepaalt dat burgers van de Unie ten gevolge van dit burgerschap (44) onder meer het actief en passief kiesrecht hebben bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van verblijf, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.
95. Dit verband met het burgerschap maakt sinds het Verdrag van Maastricht, dat op 7 februari 1992 werd ondertekend, deel uit van het primaire recht. (45) Het is van meet af aan gekoppeld aan het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten (46) en aan het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit, dat deel uitmaakt van elk van de vrijheden van verkeer.
96. Dit verband heeft evenwel een bijzondere dimensie gekregen door de bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde wijzigingen, ten gevolge van de wens van de lidstaten om met name een belangrijke plaats te geven aan het burgerschap. Ten eerste is het VEU verrijkt met een titel II, met als opschrift „Bepalingen inzake de democratische beginselen”, met daarin artikel 9, waarin wordt bepaald: „De Unie eerbiedigt in al haar activiteiten het beginsel van gelijkheid van haar burgers, die gelijke aandacht genieten van haar instellingen, organen en instanties. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap en treedt niet in de plaats daarvan.” De rechten die verbonden zijn aan het burgerschap van de Unie zijn vastgelegd in de artikelen 20 tot en met 24 VWEU, die overeenkomen met de artikelen 17 tot en met 21 EG. De rechten van „mobiele” Unieburgers bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen zijn vastgelegd in artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU.
97. Ten tweede komt elk van deze rechten ook voor in titel V van het Handvest (47), met als opschrift „Burgerschap”. De rechten van „mobiele” Unieburgers bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen zijn in het Handvest in algemene termen vastgelegd in de artikelen 39 (48) en 40 (49).
98. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon moeten de in artikel 22 VWEU vastgelegde kiesrechten van de burgers van de Unie bijgevolg worden geanalyseerd als grondrechten en als uitdrukking van het beginsel van gelijke behandeling, dat inherent is aan de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten. (50)
99. De herhaling van deze rechten in het VEU en in het Handvest is ook bedoeld om een verband te leggen met andere daarin verankerde rechten of beginselen, zoals gelijkheid en democratie, waarden die de lidstaten gemeen hebben en waarop de Unie berust. (51)
100. Wat in de tweede plaats de democratische beginselen betreft, wordt sinds het Verdrag van Lissabon in lid 1 van artikel 10 VEU bepaald dat „[d]e werking van de Unie is gegrond op de representatieve democratie” (52) en worden in de leden 2 en 3 van dat artikel het recht van de Europese burgers om rechtstreeks te worden vertegenwoordigd in het Europees Parlement en het recht om aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen, erkend.
101. Doordat het Verdrag van Lissabon, althans wat betreft de verkiezingen voor het Europees Parlement, het actief en passief kiesrecht dat aan het burgerschap van de Unie is verbonden, koppelt aan de democratische beginselen binnen de Unie, komt de doelstelling om een doeltreffende vertegenwoordiging van de „mobiele” Unieburgers te waarborgen dus duidelijk tot uiting.
102. De Commissie betoogt op goede gronden dat deze representativiteit een uitvloeisel is van de integratie van „mobiele” Unieburgers in het land van verblijf, zoals wordt benadrukt in de overwegingen van de richtlijnen 93/109 en 94/80. (53) Meer in het bijzonder wordt met de aan deze burgers toegekende politieke rechten op lokaal niveau beoogd de sociale integratie te bevorderen van die burgers van de Unie, die ervoor hebben gekozen om in een lidstaat te verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn. In dit verband zij ook verwezen naar de in de overwegingen genoemde doelstelling om „elke polarisatie tussen kandidatenlijsten van onderdanen en niet-onderdanen te voorkomen”.
103. Bijgevolg heeft de Commissie naar mijn mening het recht om op grond van artikel 22 VWEU, gezien in de context van de aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten en de in de Verdragen vastgelegde democratische beginselen, te stellen dat de waarborging van gelijke kiesrechten voor de burgers van de Unie tot uitdrukking moet komen – zonder dat een indicatieve of zelfs uitputtende lijst van criteria hoeft te worden opgesteld – in de algemene verplichting om de deelname aan verkiezingen niet door verschillende factoren te ontmoedigen. (54)
104. Met andere woorden, artikel 22 VWEU moet aldus worden opgevat dat elke belemmering van de uitoefening van de kiesrechten op grond van nationaliteit, buiten de in de richtlijnen 93/109 en 94/80 vastgestelde kaders, discriminatie binnen de werkingssfeer van de Verdragen vormt (55), die verboden is. (56)
105. In deze omstandigheden moet thans de analyse van de Commissie dat de onmogelijkheid om lid te worden van een politieke partij van dien aard is dat de uitoefening van deze rechten wordt belemmerd, worden onderzocht.
106. In casu zijn partijen het erover eens dat de kansen op toegang tot door verkiezing verkregen lokale of Europese functies afhankelijk zijn van de mate van deelname aan het democratisch bestel van de lidstaat waar de „mobiele” Unieburgers zich kandidaat stellen, binnen een partij of onafhankelijk.
107. Evenals de Commissie, die zich baseert op de richtsnoeren van de Commissie van Venetië (57), welke niet door de Republiek Polen zijn bekritiseerd, ben ik evenwel van mening dat de toegang tot de middelen waarover politieke partijen beschikken een essentieel element is ter bevordering van de kandidaatstelling voor de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement. (58)
108. Bovendien is, zoals de Commissie op basis van de rechtspraak van het EHRM heeft betoogd, de rol van politieke partijen van cruciaal belang voor de uitoefening van politieke rechten in de lidstaten. (59) Op het niveau van de Unie wordt deze rol duidelijk erkend in artikel 10, lid 4, VEU (60), waarmee artikel 12, lid 2, van het Handvest overeenstemt (61).
109. Er bestaat een duidelijk verband tussen dit artikel van het Handvest en de artikelen 39 en 40 ervan. (62) In deze context en om de reeds uiteengezette redenen (63), en met strikte inachtneming van het in artikel 5, lid 2, VEU vastgelegde beginsel van bevoegdheidstoedeling, moet elke lidstaat met deze bepalingen rekening houden teneinde de uitoefening van de bij artikel 22 VWEU verleende rechten te waarborgen.
110. Ik ben het dan ook met de Commissie eens dat haar beroep krachtens artikel 22 VWEU moet worden beoordeeld in het licht van het recht op vrijheid van vereniging dat is verankerd in artikel 12, lid 1, van het Handvest, in samenhang met artikel 11 ervan (64), betreffende de vrijheid van meningsuiting. Deze vrijheden worden in het bijzonder beschermd wegens hun essentiële rol voor de deelname van de burgers aan de democratie. (65) In artikel 12, lid 2, van het Handvest wordt dit verband vertaald naar de Europese politieke partijen.
111. Dit recht op vrijheid van vereniging komt overeen met het recht dat wordt gewaarborgd door artikel 11, lid 1, EVRM en heeft daarom overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte als het laatstgenoemde recht. (66)
112. Volgens de rechtspraak van het EHRM is het recht op vrijheid van vereniging een van de wezenlijke grondslagen van een democratische en pluralistische samenleving, aangezien het de burgers in staat stelt om op gebieden van gemeenschappelijk belang collectief op te treden en aldus bij te dragen tot het functioneren van het openbare leven. (67)
113. Derhalve moet ook in het licht van deze bepalingen van het VEU en het Handvest worden vastgesteld of, zoals de Commissie stelt, de juridische onmogelijkheid voor „mobiele” Unieburgers om lid te worden van een politieke partij in Polen het risico met zich meebrengt dat de voorwaarden waaronder zij zich verkiesbaar kunnen stellen bij de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement niet gelijk zijn aan die welke voor Poolse onderdanen gelden, met name doordat zij daardoor aanzienlijk minder kans hebben om te worden verkozen.
b) Beperking op de uitoefening van de kiesrechten
114. Volgens de Republiek Polen, ondersteund door de Tsjechische Republiek, heeft de Commissie geen bewijs geleverd van de praktische gevolgen van de betreffende wettelijke bepalingen inzake de verkiesbaarheid van „mobiele” Unieburgers.
115. Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat, wanneer een niet-nakoming voortvloeit uit de vaststelling van een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel waarvan het bestaan en de toepassing niet worden betwist, het bestaan van die niet-nakoming kan worden aangetoond aan de hand van een juridische analyse van de bepalingen van die maatregel. (68)
116. In casu vloeit de door de Commissie aan de Republiek Polen verweten niet-nakoming voort uit de vaststelling van een wettelijke maatregel waarvan die lidstaat het bestaan noch de toepassing betwist en waarvan de bepalingen in het inleidend verzoekschrift voorwerp zijn van een juridische analyse.
117. Daarnaast gaat het om de beoordeling in hoeverre die regeling een afschrikkende werking heeft op mogelijke kandidaatstellingen voor verkiezingen, hetgeen niet kwantificeerbaar is.
118. Derhalve verwijt de Republiek Polen de Commissie ten onrechte geen bewijs te hebben geleverd van de praktische gevolgen voor de kiesrechten van „mobiele” Unieburgers van de wet die het lidmaatschap van een politieke partij voorbehoudt aan Poolse onderdanen.
119. Wat de Poolse wet in kwestie betreft, die het recht om lid te worden van een politieke partij voorbehoudt aan Poolse onderdanen, vloeit de ongelijke behandeling met betrekking tot de kiesrechten mijns inziens voort uit het loutere feit dat deze onderdanen vrij kunnen kiezen op welke wijze zij zich kandidaat stellen voor de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement, namelijk als lid van een politieke partij dan wel als onafhankelijke kandidaat, terwijl „mobiele” Unieburgers alleen over laatstgenoemde mogelijkheid beschikken. Zoals hierboven is uiteengezet, maakt de toegang tot politieke partijen het mogelijk om de kiesrechten doeltreffender uit te oefenen teneinde aan het democratisch bestel deel te nemen.
120. De door de Republiek Polen naar voren gebrachte lapmiddelen doen aan deze beoordeling niet af. Met name het feit dat „mobiele” Unieburgers zich kandidaat kunnen stellen op een partijlijst, kan deze beperking van hun slagvaardigheid namelijk niet compenseren, aangezien zij aan specifieke criteria moeten voldoen, zoals die door de Commissie zijn genoemd. Voorts is de rol van organisaties ten dienste van niet-partijleden, waarop de Republiek Polen zich beroept, qua omvang niet vergelijkbaar met die van een politieke partij.
121. Bovendien toont de Commissie aan dat er sprake is van ongelijkheid wat betreft de financiering van de verkiezingscomités, die rechtstreeks voortvloeit uit de wettelijke bepalingen en die door de auteurs van het door haar aangehaalde verslag als een „kennelijke belemmering” wordt aangemerkt. (69)
122. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging te oordelen dat de Commissie afdoende heeft aangetoond dat er sprake is van een beperking van de uitoefening van de kiesrechten ten nadele van „mobiele” Unieburgers die zich in dezelfde situatie bevinden als de eigen onderdanen.
123. Hieruit volgt dat de Republiek Polen, door in het kader van de uitoefening van haar bevoegdheid de litigieuze nationale bepaling vast te stellen, niet heeft voldaan aan de vereisten die voortvloeien uit het Unierecht, namelijk die van artikel 22 VWEU, dat moet worden gelezen in samenhang met de artikelen 12, 39 en 40 van het Handvest.
c) Rechtvaardiging voor de beperking op het lidmaatschap van een politieke partij
124. De Republiek Polen rechtvaardigt het verschil in behandeling van „mobiele” Unieburgers, dat voortvloeit uit haar keuze om het lidmaatschap van een politieke partij voor te behouden aan haar eigen onderdanen, door zich te beroepen op het Verdrag, met name voor zover dit de eerbiediging van de nationale identiteit betreft.
125. Deze lidstaat beroept zich op artikel 4, lid 2, VEU en betoogt in wezen dat het Unierecht zoals uitgelegd door de Commissie ertoe zou leiden dat „mobiele” Unieburgers op een ander niveau aan het openbare leven zouden deelnemen dan de lidstaten toestaan, en hen met name in staat zou stellen invloed uit te oefenen op nationale besluiten door te profiteren van het vehikel van politieke partijen.
126. Er zij in herinnering gebracht dat de Unie krachtens artikel 4, lid 2, VEU verplicht is om de nationale identiteit van haar lidstaten, die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, te eerbiedigen.
127. Het is juist dat de organisatie van het nationale politieke bestel, waartoe politieke partijen bijdragen, deel uitmaakt van de nationale identiteit in de zin van artikel 4, lid 2, VEU. In dit verband komt de eerbiediging van deze identiteit tot uiting in de beperking van de deelname van „mobiele” Unieburgers aan enkel de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen, zonder dat wordt gestreefd naar harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten. (70) De Uniewetgever heeft ook rekening gehouden met de gevolgen van een gemakkelijkere toegang tot deze verkiezingen voor het evenwicht van het politieke stelsel van de lidstaat van verblijf, door te bepalen dat de lidstaten binnen bepaalde kaders (71) ten gunste van hun onderdanen bepaalde overgangsregelingen kunnen vaststellen.
128. Wat betreft de vraag welke gevolgen op nationaal niveau het lidmaatschap van „mobiele” Unieburgers van politieke partijen heeft wegens de mogelijke effecten binnen die partijen, merk ik op dat dit volgens alle partijen een zaak van de partijen zelf is. Zij zijn namelijk vrij om hun organisatie en de wijze waarop hun kandidaten worden gekozen, te bepalen. (72) Ik merk op dat de Republiek Polen slechts zonder bewijzen beweert dat het onmogelijk is om het werkterrein van de leden die „mobiele” Unieburgers zijn tot bepaalde verkiezingen te beperken.
129. Ik ben het dan ook met de Commissie eens dat de nationale identiteit van de Republiek Polen niet wordt aangetast indien het „mobiele” Unieburgers wordt toegestaan om lid te worden van een politieke partij teneinde de effectiviteit van hun rechten bij gemeenteraadsverkiezingen en verkiezingen voor het Europees Parlement te waarborgen.
130. Bovendien moet artikel 4, lid 2, VEU, als een dergelijke aantasting al wordt aangetoond, worden gelezen in het licht van de bepalingen die dezelfde juridische waarde hebben. (73)
131. Bijgevolg kan artikel 4, lid 2, VEU de lidstaten niet ontslaan van de verplichting om bij de uitoefening van het passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij verkiezingen voor het Europees Parlement de in het Handvest herbevestigde grondrechten (74) te eerbiedigen, waaronder het beginsel van democratie alsook het in artikel 22 VWEU bedoelde beginsel van gelijkheid (75), dat door het burgerschap van de Unie wordt verleend. Deze beginselen maken deel uit van de fundamentele waarden van de Unie. (76)
132. Gelet op al deze overwegingen geef ik het Hof in overweging te oordelen dat het beroep van de Commissie gegrond is.
VI. Kosten
133. Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien ik van mening ben dat het Hof de vordering van de Commissie dient toe te wijzen, dient de Republiek Polen te worden verwezen in de kosten.
134. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering draagt de Tsjechische Republiek haar eigen kosten.
VII. Conclusie
135. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te oordelen als volgt:
„1) Door burgers van de Europese Unie die niet de Poolse nationaliteit bezitten maar die verblijf houden op het grondgebied van de Republiek Polen het recht te ontzeggen om lid te worden van een politieke partij, is de Republiek Polen de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 22 VWEU.
2) De Republiek Polen wordt verwezen in de kosten.
3) De Tsjechische Republiek draagt haar eigen kosten.”