ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

N. EMILIOU

представено на 11 януари 2024 година(1)

Дело C‑563/22

SN,

LN, представлявана от SN

срещу

Заместник-председател на Държавната агенция за бежанците

(Преюдициално запитване, отправено от Административен съд София-град (България)

„Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Убежище — Статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила — Директива 2011/95/ЕС — Условия, на които трябва да отговарят граждани на трети държави или лица без гражданство, които искат да получат статут на бежанец — Лица без гражданство от палестински произход, които са се ползвали от помощта на Агенцията на ООН за подпомагане и работа с палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA) — Член 12, параграф 1, буква а) — Изключване от кръга на бежанците — Преустановяване на закрилата или помощта от UNRWA — Условия за придобиване ipso facto на правата по Директива 2011/95 — Значение на израза „в случаите, в които тази закрила или помощ бъде преустановена на каквото и да е основание“ — Значение на елементи, свързани с условията на живот като цяло в Ивицата Газа — Член 4 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Условия на живот, представляващи „нечовешко или унизително отношение“ — Праг — Директива 2013/32/ЕС — Член 40 — Последваща молба за международна закрила — Задължение за нова преценка на вече разгледани елементи, отнасящи се до общата ситуация — Член 19, параграф 2 от Хартата — Принцип на забрана за връщане“

I.      Въведение

1.        Агенцията на Организацията на обединените нации за подпомагане и работа с палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA) е създадена след израелско-арабския конфликт през 1948 г. с цел да осъществява програми за пряко подпомагане и работа с регистрираните в тази агенция лица без гражданство от палестински произход(2). Зоната ѝ на действие е дефинирана като обхващаща Йордания, Ливан, Сирия, Западния бряг (включително Източен Йерусалим) и Ивицата Газа. Мандатът на UNRWA бил последователно подновяван и настоящият ѝ мандат изтича на 30 юни 2026 г.(3).

2.        Жалбоподателките по главното производство — SN и LN, са лица без гражданство от палестински произход, които са живели в Ивицата Газа и са регистрирани в UNRWA. Те за втори път търсят убежище в България, след като първоначалните им молби за международна закрила са отхвърлени от властите на тази държава членка. Твърдят, че трябва да им бъде предоставен бежански статут в изпълнение на съдържащия се в член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95/ЕС lex specialis(4). Според тази разпоредба лицата без гражданство от палестински произход, които ползват закрила или помощ от UNRWA, са изключени от този статут. Това изключване обаче не се прилага, ако закрилата или помощта бъде „преустановена“.

3.        Настоящото дело повдига въпрос от очевидно значение и чувствителност, по-конкретно в светлината на събитията, настъпили в Ивицата Газа от нападенията на Хамас срещу Израел на 7 октомври 2023 г. насетне: може ли да се счита, че закрилата или помощта от UNRWA е „преустановена“, в светлината на условията на живот като цяло в този район, без да е необходимо засегнатите лица да доказват, че те представляват специфична цел или са конкретно засегнати от тези условия поради присъщи на тяхното лично положение елементи?

4.        Спорът по главното производство е възникнал преди тези събития. Наистина, искането на SN и LN и елементите, които изтъква Административен съд София-град (България) в преюдициалното си запитване, се отнасят до положението в Ивицата Газа преди или към 9 август 2022 г. — датата на отправяне на това запитване. Както обаче ще обясня в настоящото заключение, всяка преценка, която този съд или компетентните национални органи ще трябва да извършат, ще трябва да отчете настоящото положение в този район, за което няколко органа и представители на Организацията на обединените нации са изразили сериозна загриженост(5).

II.    Правна уредба

А.      Международното право

1.      Женевската конвенция(6)

5.        Член 1, раздел D от Женевската конвенция предвижда:

„Тази конвенция не се прилага по отношение на лица, ползващи се в момента от закрилата или помощта на органи или организации на Организацията на обединените нации, различни от Върховния комисар на Организацията на обединените нации за бежанците.

Когато оказването на такава закрила или помощ бъде преустановено по каквито и да било причини и ако положението на тези лица не е надлежно установено съгласно съответните резолюции, приети от Общото събрание на Организацията на обединените нации, тези лица могат ipso facto да се ползват от привилегиите, произтичащи от тази конвенция“.

6.        С оглед на естеството на своите действия UNRWA трябва да се разглежда като „орган или организация на Организацията на обединените нации, различни от Върховния комисар на ООН за бежанците“, по смисъла на член 1, раздел D от Женевската конвенция.

2.      Релевантни резолюции на Общото събрание и на Съвета за сигурност на Организацията на обединените нации

а)      Резолюции, приети преди 7 октомври 2023 г.

7.        От създаването на UNRWA Общото събрание и Съветът за сигурност на ООН са приели няколко резолюции относно тази агенция или обстановката в нейната зона на действие. В съответствие с Резолюция № 74/83 на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 13 декември 2019 г.:

„Общото събрание,

[…]

Като съзнава нарастващите потребности на палестинските бежанци във всички райони на действие, а именно Йордания, Ливан, Сирийската арабска република и окупираната палестинска територия,

Като изразява сериозна загриженост за особено трудното положение на палестинските бежанци, които живеят в окупация, по-специално относно тяхната безопасност, благосъстояние и условия на живот в социално-икономически план,

Като изразява сериозна загриженост по-специално за тежкото хуманитарно положение и социално-икономическите условия на палестинските бежанци в Ивицата Газа, и подчертава значението на спешната и хуманитарната помощ и неотложните усилия за възстановяване,

[…]

3.      Подчертава необходимостта от продължаване на работата на [UNRWA], както и важността на нейната безпрепятствена дейност и на предоставяните от нея услуги, включително спешна помощ, с оглед на благосъстоянието, защитата и човешкото развитие на палестинските бежанци, както и за стабилността на региона, в очакване на справедливото решаване на въпроса относно палестинските бежанци.

4.      Призовава всички дарители да продължат да укрепват усилията си за посрещане на очакваните нужди на [UNRWA], включително по отношение на увеличените разходи и нужди вследствие на конфликтите и нестабилността в региона и тежката социално-икономическа и хуманитарна обстановка, особено в окупираната палестинска територия, както и нуждите, споменати в неотдавнашните призиви и планове за спешна помощ, възстановяване и реконструкция на Ивицата Газа […].

[…]“ [неофициален превод].

б)      Резолюции, приети след 7 октомври 2023 г.

8.        Събитията, настъпили в Ивицата Газа от 7 октомври 2023 г. насетне, станаха повод Общото събрание на Организацията на обединените нации да гласува на 27 октомври 2023 г. резолюция, озаглавена „Защита на цивилното население и спазване на правните и хуманитарните задължения“, в която призовава за „незабавно, трайно и устойчиво хуманитарно примирие, водещо до прекратяване на военните действия“ в Ивицата Газа(7). Наред с останалото, то отбелязва „сериозното влошаване на обстановката“, изразява съжаление за „големия брой жертви сред цивилното население и огромните разрушения“ и изразява сериозна загриженост „за катастрофалното хуманитарно положение в Ивицата Газа и огромните последици от него за цивилното население, включващо главно деца“.

9.        След тази резолюция, на 15 ноември 2023 г. Съветът за сигурност на Организацията на обединените нации прие Резолюция 2712 (2023), която призовава в частност за спешни и продължителни хуманитарни паузи в Ивицата Газа(8).

10.      На 12 декември 2023 г. Общото събрание на Организацията на обединените нации гласува резолюция, озаглавена „Защита на цивилното население и спазване на правните и хуманитарните задължения“(9). В тази резолюция то поиска незабавно хуманитарно примирие в Ивицата Газа и осигуряване на хуманитарен достъп до този район. То също така подчерта настоятелния си призив към страните в конфликта да спазват международното право, особено по отношение на защитата на цивилното население, и всички заложници да бъдат незабавно и безусловно освободени.

11.       На 22 декември 2023 г. Съветът за сигурност на Организацията на обединените нации прие Резолюция 2720 (2023)(10), в която се припомнят всички негови релевантни резолюции и особено Резолюция 2712 (2023). Наред с останалото, той изрази „дълбока загриженост предвид потресаващото и бързо влошаващо се хуманитарно положение в Ивицата Газа и тежкото му отражение върху цивилното население“, подчерта „неотложната нужда от пълен, бърз, безопасен и безпрепятствен хуманитарен достъп до и през цялата Ивица Газа“ и отбеляза „обезпокоителните доклади от ръководството на Организацията на обединените нации и хуманитарните организации в това отношение“. Той също така потвърди „силната си загриженост за непропорционалния ефект, който този конфликт има върху живота и благосъстоянието на децата, жените и другите цивилни в уязвимо положение“.

Б.      Правото на Съюза

а)      Директива 2011/95

12.      Член 12 от Директива 2011/95, озаглавен „Изключване“, предвижда:

„1.      Гражданин на трета държава или лице без гражданство се изключва от кръга на бежанците, когато съответното лице:

а)      попада в приложното поле на член 1, раздел D от Женевската конвенция относно закрилата или помощта от органи или агенции на Организацията на обединените нации, различни от [В]ърховния комисар [на ООН за бежанците]. В случаите, в които тази закрила или помощ бъде преустановена на каквото и да е основание, без положението на тези лица да бъде окончателно уредено в съответствие с относимите резолюции на Общото събрание на Организацията на обединените нации, тези лица ipso facto имат право на предимствата по настоящата директива;

[…]“.

б)      Директива 2013/32(11)

13.      Съгласно член 40 от Директива 2013/32, озаглавен „Последваща молба“:

„1.      Когато лицето, което е подало молба за международна закрила в държава членка, предостави допълнителни сведения или подаде последваща молба в същата държава членка, тази държава членка разглежда тези допълнителни сведения или елементите на последващата молба в рамките на разглеждането на предходната молба, или в рамките на разглеждането на преразглежданото или обжалваното решение, доколкото в тази рамка компетентните органи могат да отчетат и разгледат всички елементи в подкрепа на новите сведения или последващата молба.

[…]“.

В.      Националното право

14.      Директиви 2011/95 и 2013/32 са транспонирани в българското право със Закона за убежището и бежанците (наричан по-нататък „ЗУБ“).

15.      Членове 8 и 9 от ЗУБ по същество възпроизвеждат установените в Директива 2011/95 условия за предоставяне на международна закрила. Член 12, алинея 1 от ЗУБ отразява съдържанието на член 12, параграф 1, буква а) от тази директива.

16.      Съгласно член 75, алинея 2 от ЗУБ:

„При произнасяне по молбата за международна закрила се преценяват всички относими факти, […] свързани с личното положение на молителя, с държавата му по произход […]“.

III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси

17.      SN, родена през 1995 г., и детето ѝ LN са лица без гражданство от палестински произход. Те напускат Ивицата Газа през юли 2018 г. и остават 45 дни в Египет и седем месеца в Турция. След като преминават нелегално през Гърция, влизат на българска територия заедно с KN, който е съпруг на SN и баща на LN.

18.      На 22 март 2019 г. SN и LN подават молби за международна закрила до Държавната агенция за бежанците (България) (наричана по-нататък „ДАБ“). Искането им се основава на няколко елемента, сред които липсата на достойни условия на живот и нестабилността в Ивицата Газа, както и почти постоянната обстановка на въоръжен конфликт, дължаща се на израелските военни действия и напрежението между Фатах и Хамас. SN посочва също, че животът на KN бил застрашен от множество бомбардировки, докато бил на работа, и че домът им се намирал близо до полицейско управление, което често било обстрелвано с ракети.

19.      SN и LN не споменават в молбите си, че са регистрирани в UNRWA.

20.      С решение от 5 юли 2019 г. председателят на ДАБ отхвърля молбите на SN и LN за международна закрила. Той установява, че SN и LN не са били принудени да напуснат Ивицата Газа поради реална опасност от изтезание, нечовешко или унизително отношение, смъртно наказание или екзекуция или други тежки посегателства. Също така SN или LN не били застрашени от такива посегателства при евентуалното си завръщане в Ивицата Газа, тъй като не са представили доказателства, че биха били специфична цел поради присъщи на тяхното лично положение елементи. По-нататък, макар в решение Elgafaji(12) Съдът да е признал, че в определени ситуации степента на характеризиращото протичащия въоръжен конфликт безогледно насилие достига толкова високо ниво, че от лицата, подали молба за международна закрила, не се изисква да представят доказателства, че представляват специфична цел поради присъщи на тяхното лично положение елементи, обстановката в този район не можела да се счита към тогавашния момент за въоръжен конфликт, подобен на този, довел до постановяването на това решение. Накрая, председателят на ДАБ отбелязва, че SN и LN са могли да останат в Египет или Турция и че са дошли в България само за да се възползват от по-добри икономически условия.

21.      След изчерпване на наличните средства за правна защита това решение е станало окончателно.

22.      На 21 август 2020 г. SN и LN подават нова молба за международна закрила. Те представят доказателства, че са регистрирани в UNRWA и твърдят, че съдържащият се в член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 lex specialis следователно се прилага за тях. Поддържат, че според тази разпоредба те ipso facto имат право на статут на бежанец, защото закрилата или помощта от UNRWA трябва да се счита за „преустановена“ по отношение на тях.

23.      Интервюиращият орган на ДАБ обявява последващите молби на SN и LN за допустими.

24.      В подкрепа на искането си да получат бежански статут SN и LN представят няколко документа, които според тях установяват, че условията, при които е работела UNRWA в Ивицата Газа през релевантния период (2020 г.), са били много лоши.

25.      По-конкретно, SN твърди, че положението в Ивицата Газа се влошило през последните години, особено след пандемията от COVID‑19. Тя изтъква, че безработицата била много голяма, а работещите не получавали заплати. Посочва също, че бил въведен военен час, училищата били затворени, а Хамас не позволявала на хората да напускат домовете си и постоянно извършвала нападения срещу Израел. Тя обяснява, че половината къща, в която са живеели като семейство, била разрушена от ракети заради близостта на къщата до полицейско управление, а през 2014 г. се наложило да се преместят за две години, поради това че покривът бил разрушен.

26.      С решение от 14 май 2021 г. заместник-председателят на ДАБ отхвърля последващите молби на SN и LN. Той обяснява, че тъй като това са „последващи молби“ по смисъла на член 2, буква р) от Директива 2013/32, няма задължение за разглеждане на всички посочени в тях основания. В съответствие с това преценката дали трябва да се предостави бежански статут на SN и LN можела да се ограничи до: първо, установяване на наличието на „нови обстоятелства“, второ, оценка дали тези обстоятелства са съществени за личното им положение или положението в държавата им по произход, и трето, определяне дали същите обстоятелства са подкрепени с достатъчно доказателства.

27.      Според заместник-председателя на ДАБ регистрацията на SN и LN в UNRWA, макар и въведена като „ново обстоятелство“, е ирелевантна за личното положение на SN и LN. Първо, SN и LN действително са се ползвали от закрилата или помощта на UNRWA в миналото и единствената причина, поради която вече не се ползват от нея, е че доброволно са напуснали района на действие на тази агенция. Второ, нямало причина да се смята, че SN и LN няма да се възползват отново от закрилата или помощта на UNRWA при евентуалното си завръщане в Ивицата Газа. По-нататък, заместник-председателят на ДАБ посочва, че твърденията на SN и LN за общата ситуация в Ивицата Газа не обосновават личен елемент на преследване или други сериозни заплахи. Липсата на такива заплахи означавала, че те не отговарят на условията за международна закрила.

28.      SN и LN обжалват това решение пред запитващата юрисдикция — Административен съд София-град. SN твърди по-конкретно, че връщането ѝ в Ивицата Газа (заедно с LN) би било в нарушение на принципа на забрана за връщане, който изисква от държавите членки да не изпращат никого в държава, в която съществува сериозна опасност той да бъде осъден на смърт, да бъде подложен на изтезание или на друго нечовешко или унизително отношение или наказание.

29.      Този съд иска да се установи, първо, как трябва да се тълкува в такава ситуация член 40, параграф 1 от Директива 2013/32, който се отнася до последващите молби. Той отбелязва, че в подкрепа на последващите си молби SN и LN са представили доказателство за регистрацията си в UNRWA — елемент, който не са разкрили в предишните си молби. Същевременно той посочва, че никое от обстоятелствата, споменати от SN и LN във връзка с причините, поради които са напуснали Ивицата Газа, не може да се счита за „ново“, тъй като всички тези обстоятелства вече са били разгледани в процедурата по предишните им молби.

30.      Второ, запитващата юрисдикция иска да се установи дали закрилата или помощта от UNRWA трябва да се счита за „преустановена“ по смисъла на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 по отношение на SN и LN предвид общата ситуация в Ивицата Газа. Във връзка с това тя отбелязва, че тази обща ситуация, която се е влошила през последните няколко години, несъмнено се е отразила на способността на UNRWA да предоставя ефективна закрила или помощ на лицата без гражданство от палестински произход в Ивицата Газа. Освен това UNRWA няма достатъчно финансиране и изпитва финансови затруднения.

31.      В това отношение Административен съд София-град (България) се позовава на резолюцията на Европейския парламент от 19 април 2018 г. относно положението в Ивицата Газа(13), в която този район е описан като страдащ от „влошаваща се, безпрецедентна хуманитарна криза“. Позовава се и на документ от март 2022 г., озаглавен „Позиция на ВКБООН относно връщането в Газа“(14), в който Върховният комисариат на ООН за бежанците (ВКБООН) посочва, че цивилните лица, бягащи от Ивицата Газа, не трябва да бъдат връщани принудително в този район предвид доказателствата за сериозни твърдения за нарушения на международното право в областта на правата на човека и за продължаваща нестабилност.

32.      С оглед на тези обстоятелства запитващата юрисдикция иска да се установи дали трябва да разгледа въпроса дали SN и LN биха се оказали в положение на „крайна материална нищета“ по смисъла на решение Jawo(15), ако бъдат принудени да се върнат в Ивицата Газа. Според това решение SN и LN трябва да докажат, че връщането им в Ивицата Газа би ги поставило в положение, при което няма да могат да задоволяват най-основните си потребности, по-специално от храна, лична хигиена и дом, и че то би увредило физическото или психическото им здраве или би ги поставило в състояние на нищета, несъвместимо с човешкото достойнство. Този съд отбелязва, че ако LN (която е дете) бъде принудена да се върне в Ивицата Газа, нейното благосъстояние и безопасност със сигурност ще бъдат изложени на риск. Същевременно той припомня и че причината, поради която SN и LN са напуснали Ивицата Газа, не е свързана със сериозна заплаха за личната им безопасност, а само с общата ситуация в този район.

33.      При тези обстоятелства Административен съд София-град решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси:

„1.      Следва ли от чл. 40, параграф 1 от Директива [2013/32], че при допусната до разглеждане последваща молба за международна закрила, подадена от кандидат от палестински произход, без гражданство и на основание регистрацията му от UNRWA, при обстоятелствата по делото, посоченото в разпоредбата задължение за компетентните органи да отчетат и разгледат всички елементи в подкрепа на новите сведения при последващата молба, тълкувано във връзка с чл. 12, параграф 1, буква а) второто [изречение] от Директива [2011/95], включва и задължение да разгледат причините, поради които лицето е напуснало зоната на действие на UNRWA[,] ведно с новите елементи или обстоятелства, предмет на последващата молба? Зависи ли изпълнението на посоченото задължение от обстоятелството, че причините, поради които лицето е напуснало зоната на действие UNRWA, вече са разгледани в рамките на производството по първата молба за [международна] закрила, приключило с влязло в сила решение за отказ, но кандидатът не е изтъкнал и не е представил доказателства за регистрацията му от UNRWA?

2.      Следва ли от чл. 12, параграф 1, буква а), второто изречение от Директива 2011/95, че предвиденото в разпоредбата „когато тази закрила или помощ бъде преустановена на каквото и да е основание“, е приложимо по отношение на лице от палестински произход, без гражданство, регистрирано и получавало подпомагане от UNRWA в град Газа за храна, здравни услуги и образование, без данни за лични заплахи срещу лицето, напуснало по своя воля и легално град Газа, при данните по делото:

—      общата ситуация към момента на напускането е определена като безпрецедентна хуманитарна криза, свързана с недостиг на храна, питейна вода, здравни услуги, лекарства, проблеми с водоснабдяването и електричеството, разруха на сгради и инфраструктура, безработица

—      затрудненията, които изпитва UNRWA да поддържа предоставянето [на] помощ и услуги в Газа, в това число за храна и здравни услуги, поради значителен дефицит по бюджета на UNRWA и постоянното увеличаване на зависимите от помощта на агенцията, [и обстоятелството, че] общата ситуация в Газа подкопава дейността на UNRWA?

Налага ли се друг отговор на този въпрос само на основание, че кандидатът е уязвимо лице по смисъла на чл. 20, параграф 3 от същата директива — малолетно дете?

3.      Следва ли чл. 12, параграф 1, буква а), второто изречение от Директива 2011/95 да се тълкува в смисъл, че кандидат за международна закрила, палестински бежанец, регистриран в UNRWA, може да се върне в зоната на действие на UNRWA, която е напуснал, и по-специално град Газа, когато към момента на разглеждане на жалбата му срещу решение за отказ пред съда:

—      няма сигурни данни, че това лице ще може да получи от UNRWA необходимите му помощи от храна, здравни услуги, лекарства и медицински консумативи, образование,

—      данните за общата ситуация в град Газа и за UNRWA според Позиция на ВКБООН за връщането в Газа към март 2022 г., са преценени като извеждащи от зоната на действие на UNRWA и основание за невръщане,

[–]      в това число [че] при връщането кандидатът ще пребивава при достойни условия на живот?

Предвид ситуацията в Ивицата Газа към посочения момент и доколкото кандидатът за международна закрила е зависим от помощите от UNRWA за храна, здравни услуги, лекарства и медицински консумативи, то личното му положение попада ли в […] тълкуването за крайна нищета по чл. 4 от [Хартата за основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“], дадено с решение от 19 март 2019 г., Jawo (С‑163/17, EU:C:2019:218), […] с оглед [на] прилагането и спазването на забраната за връщане по чл. 21, параграф 1 от Директива 2011/95 във връзка с чл. 19 от Хартата към този кандидат?

При данните за общата ситуация в град Газа и за UNRWA, следва ли на въпроса за връщането в Газа да се даде различен отговор само на основание, че кандидатът за закрила е малолетно дете, с оглед зачитането на висшия интерес на детето и осигуряване на неговото благоденствие и социално развитие, неговата сигурност и безопасност?

4.      В зависимост от отговора на трети въпрос:

Следва ли [чл.] 12, параграф 1, буква а) второто изречение от Директива 2011/95, и конкретно предвиденото в разпоредбата „тези лица ipso facto имат право на предимствата по настоящата директива“, в конкретния случай да се тълкува [в смисъл], че:

А)      по отношение на кандидата за закрила — палестинец без гражданство, регистриран от UNRWA, е приложима забраната за връщане по чл. 21, параграф 1 от Директива 2011/95 във връзка с чл. 19 от Хартата — по причини, че при връщането в град Газа, лицето ще бъде изложено на риск от нечовешко и унизително отнасяне поради възможността да изпадне в крайна нищета, [и] попада в приложното поле на чл. 15, [буква б)] от Директива 2011/95 за предоставяне на субсидиарна закрила,

или

Б)      по отношение на кандидата за закрила — палестинец без гражданство, регистриран от UNRWA, предполага признаването от тази държава членка на качеството на бежанец по смисъла на член 2, буква в) от тази директива и предоставяне по право на статут на бежанец на това лице, доколкото то не попада в приложното поле на член 12, параграф 1, буква б) или параграфи 2 и 3 от същата директива, по аналогия от т. 2 от диспозитива на решение от 19 декември 2012 г., Abed El Karem El Kott и др. (С‑364/11, EU:C:2012:826), без да се взема[т] предвид обстоятелствата по отношение на същото лице, относими към чл. 15, [буква б)] от Директива 2011/95 за предоставяне на субсидиарна закрила?“.

34.      Преюдициалното запитване с дата 9 август 2022 г. е постъпило в секретариата на Съда на 22 август 2022 г. Българското правителство и Европейската комисия са представили писмени становища. Не е провеждано съдебно заседание.

IV.    Анализ

35.      Директива 2011/95 определя условията, на които трябва да отговарят търсещите убежище лица, за да се ползват от международна закрила в Европейския съюз. Тя трябва да се тълкува в светлината на общата си структура и цел, която по-специално е да гарантира, че всички държави членки прилагат общи критерии за определянето на лицата, които реално се нуждаят от международна закрила, и при зачитане на Женевската конвенция и другите относими договори, посочени в член 78, параграф 1 ДФЕС. Както е видно от съображение 16 от Директива 2011/95, тълкуването на съдържащите се в нея разпоредби трябва също така да зачита правата, признати в Хартата(16).

36.      Член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, който отразява съдържанието на член 1, раздел D от Женевската конвенция, урежда подробно специфичния правен режим, прилаган по отношение на лицата без гражданство от палестински произход, които са се ползвали от закрилата или помощта на UNRWA. Както обясних в заключението си по дело SW (Статут на бежанец на лице без гражданство от  палестински произход)(17), тази разпоредба съдържа както клауза за изключване, така и клауза за включване.

37.      Действително, от една страна, член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 предвижда, че ако дадено лице попада в приложното поле на член 1, раздел D от Женевската конвенция, не може да му бъде предоставен статут на бежанец по тази директива по същия начин, както такова лице се изключва и от кръга на бежанците по тази конвенция. Въпреки че нито член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, нито член 1, раздел D от Женевската конвенция посочват изрично това, съдържащата се в тях клауза за изключване се прилага на практика само за лица без гражданство от палестински произход, и по-конкретно, само за тези, които са се ползвали от закрилата или помощта от UNRWA(18).

38.      От друга страна, ако може да се счита, че тази закрила или помощ е „преустановена“, тази клауза за изключване вече не се прилага и тези лица „ipso facto имат право на предимствата“ по Директива 2011/95 (така, както ipso facto ще имат право на предимствата и по Женевската конвенция). Тези предимства могат да бъдат претендирани „по право“(19), без да е необходимо да се изпълняват изискванията, които се прилагат за други лица, търсещи убежище. Статут на бежанец обаче не се предоставя автоматично, нито безусловно, тъй като дори при това положение компетентните национални органи трябва например да проверяват във всеки отделен случай дали по отношение на съответните лица не е налице някое от основанията за изключване, предвидени в член 12, параграф 1, буква б) и параграфи 2 и 3 от тази директива(20), които се прилагат, когато са налице сериозни основания да се счита, че са извършили, подбудили или участвали в извършването на определени престъпления.

39.      Както посочва генерален адвокат Sharpston в заключението си по дело Bolbol(21), член 1, раздел D от Женевската конвенция е възникнал в специфичен контекст. Той е съставен малко след израелско-арабския конфликт от 1948 г. с цел, наред с останалото, да се предотврати масово изселване от географската област, която е била Палестина, и същевременно да се гарантира приемствеността при ефективната закрила или помощ на лицата без гражданство от палестински произход, които са признати за бежанци от международната общност(22), докато тяхната съдба бъде окончателно уредена в съответствие с приложимите резолюции на Общото събрание на ООН(23).

40.      В съответствие с това Съдът е обяснил, че целта на член 12, параграф 1, буква б) от Директива 2011/95 се основава на логиката, че лицата без гражданство от палестински произход трябва да могат да се ползват от ефективна закрила или помощ от UNRWA, а не само да им се гарантира съществуването на организация или орган, натоварен с предоставянето на тази помощ или закрила(24).

41.      В този контекст първият въпрос на запитващата юрисдикция се отнася до специфичен процесуален проблем, свързан с факта, че по главното производство SN и LN искат предоставяне на бежански статут за втори път. Тя приканва Съда да определи дали когато лице без гражданство от палестински произход подаде такава „последваща молба“, след като първата му молба е била отхвърлена, компетентните национални органи трябва да преценят отново фактическите елементи, отнасящи се до причините, поради които съответното лице е напуснало зоната на действие на UNRWA, дори когато тези елементи вече са били разгледани от тези органи в рамките на процедурата по първата молба. В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че в хода на тази процедура компетентните национални органи са разгледали въпросните елементи, за да определят дали това лице отговаря на общите критерии за предоставяне на статут на бежанец, а не дали съдържащият се в член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 lex specialis се прилага по отношение него (защото молителят не е уведомил, че е регистриран в UNRWA) (част А).

42.      Вторият и третият въпрос, които ще разгледам заедно, са по-широки и чувствителни по естеството си. Както вече изтъкнах във въведението по-горе, с тях от Съда се иска по същество да изясни дали закрилата или помощта от UNRWA може да се счита за „преустановена“ по смисъла на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 по отношение на молители, които са се ползвали от тази закрила или помощ и които са живеели в Ивицата Газа, с оглед на условията на живот като цяло в този район, без да е необходимо да се доказва, че те представляват специфична цел или са конкретно засегнати от тези условия поради присъщи на тяхното лично положение елементи (част Б).

43.      Четвъртият въпрос се отнася до взаимовръзката — и потенциалното припокриване — между условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да може дадено лице да има ipso facto право на статут на бежанец по член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, и тези, които трябва да бъдат налице, за да може такова лице да получи субсидиарна закрила (част В).

А.      Първият въпрос: необходимостта от нова преценка на фактическите елементи, които вече са разгледани в предишна процедура, проведена на друго правно основание

44.      Както вече посочих, молбите за международна закрила на SN и LN по главното производство са „последващи молби“. По смисъла на член 2, буква р) от Директива 2013/32 това са „молб[и] за международна закрила, подаден[и] след вземането на окончателно решение по предишна молба“.

45.      Запитващата юрисдикция не поставя въпроса дали Директива 2013/32, която съдържа процесуалните правила, които компетентните национални органи трябва поначало да спазват при разглеждането на молбите за международна закрила, се прилага по отношение на лица без гражданство от палестински произход, които са се ползвали от закрилата или помощта от UNRWA. Като се има предвид, че тези лица по принцип са изключени от кръга на бежанците в изпълнение на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, може да се постави въпросът дали те са изключени и от процесуалните правила на Директива 2013/32 (или поне някои от тях). В това отношение обаче отбелязвам, че тази директива не съдържа разпоредба в този смисъл. Освен това според мен е логично съдържащите се в тази директива процесуални правила да се прилагат за такива лица. Всъщност, макар те да нямат право на статут на бежанци при същите материалноправни условия като другите търсещи убежище лица (на основание член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95), не виждам защо тези различни материалноправни условия трябва да доведат до прилагане към техните молби на други процесуални правила по Директива 2013/32.

46.      В първите си молби за международна закрила (които са отхвърлени от ДАБ) SN и LN не са споменали факта, че са регистрирани в UNRWA, или че по отношение на тях се прилага член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95. От информацията, предоставена на Съда в преписката по делото е видно, че ДАБ е отхвърлила първите им молби, тъй като не отговаряли на общите критерии за получаване на статут на бежанец, предвидени в тази директива, и по-конкретно в член 5, параграф 1 и член 6 от нея. Следователно този отказ не се основава на съдържащия се в член 12, параграф 1, буква а) lex specialis.

47.      Последващите молби на SN и LN се различават от първите им молби, доколкото в тези последващи молби те се позовават на регистрацията си в UNRWA и на правото си да получат бежански статут на основание тази разпоредба. В това отношение е важно да се отбележи, че регистрацията на SN и LN в UNRWA представлява „нов елемент“ по смисъла на член 33, параграф 2 и член 40, параграфи 2 и 3 от Директива 2013/32. Съгласно тези разпоредби даден елемент трябва да се счита за „нов“, когато е възникнал след приемането на решението по предишната молба на кандидата или когато кандидатът го е представил за първи път в рамките на своята последваща молба(25). Следователно, както Съдът многократно е постановявал, не е необходимо „новият елемент“ да е възникнал след окончателното решение по предишните молби на съответните лица(26). Макар SN и LN вече да са били регистрирани в UNRWA към момента, в който са подали първата си молба за международна закрила, този елемент не е бил разкрит или представен на ДАБ до подаването на последващите им молби. Този „нов елемент“ задейства прилагането на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 и следователно открива различно правно основание, на което SN и LN биха могли да претендират, че имат правото да получат бежански статут.

48.      При тези обстоятелства запитващата юрисдикция иска да се установи дали при разглеждането по същество на последващите молби на SN и LN ДАБ е била длъжна да вземе предвид не само факта, че те са били регистрирани в UNRWA („новия елемент“), но и другите фактически елементи по преписката им, в частност тези, отнасящи се до причините, поради които са напуснали Ивицата Газа, които вече са били преценени в предишната процедура. Тези причини са свързани с условията на живот като цяло в Ивицата Газа, преди LN и SN да напуснат този район.

49.      Тази юрисдикция се позовава на член 40, параграф 1 от Директива 2013/32, който според нея предвижда задължение за компетентните национални органи във всички случаи да разгледат всички елементи, на които се основава последващата молба.

50.      Вярно е, че тази разпоредба споменава такова задължение. Моето разбиране за член 40, параграф 1 обаче е, че той се отнася само до две конкретни хипотези. Първата възниква, когато, преди да бъде взето окончателно решение по първата му молба за международна закрила, кандидатът предостави допълнителни сведения или подаде последваща молба в същата държава членка. Това може да стане например, докато тече обжалване на приетото от компетентните национални органи решение. Втората хипотеза възниква, когато вече е взето окончателно решение, но съответното национално право позволява процедурата да се възобнови с оглед на „нови сведения“(27).

51.      Както правилно подчертава Комисията, нито една от тези хипотези не обхваща разглежданата по главното производство, при която последващата молба води до провеждане от компетентните национални органи на нова процедура за предоставяне на убежище на друго правно основание (в случая новото правно основание е член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95). Затова не считам за убедителен довода, че от тази конкретна разпоредба може да бъде изведено общо задължение за разглеждане на всички елементи, които са в основата на последваща молба.

52.      При това положение отбелязвам, че българското правителство приканва Съда да съсредоточи анализа си върху член 40, параграфи 2 и 3 от Директива 2013/32, вместо върху член 40, параграф 1 от нея. То твърди, че за разлика от член 40, параграф 1(28), параграфи 2 и 3 от тази разпоредба се прилагат в хипотези като разглежданата, когато е образувана нова процедура за предоставяне на убежище. Това правителство смята, че съобразно тези параграфи не е необходимо елементите, които вече са преценени в предишната процедура за предоставяне на убежище, да бъдат разглеждани отново в новата процедура. Според него в контекста на втората процедура трябва да се прецени само „новият елемент“.

53.      Въпреки че съм съгласен с българското правителство относно релевантността на член 40, параграфи 2 и 3 от Директива 2013/32 за разглеждания по главното производство въпрос, не споделям предложеното от това правителство становище. Според мен компетентните национални органи не могат да се ограничават само до преценка на „новия елемент“.

54.      В това отношение е вярно, че в член 40, параграфи 2 и 3 от Директива 2013/32, при прочита му в светлината на член 33, параграф 2, буква г) от тази директива(29), се указва, че само наличието на „нови елементи“ може да е пречка последващите молби да бъдат обявени за недопустими. Следователно „новите елементи“ по принцип(30) са единствените релевантни елементи на етапа на преценка на допустимостта на такива молби. Същото обаче не е вярно, когато последваща молба се разглежда по същество (след като е установено, че е допустима). Тези два етапа трябва да бъдат ясно разграничени.

55.      Всъщност, след като компетентните национални органи преминат към разглеждане по същество на последваща молба, от член 40, параграф 3 от Директива 2013/32 става ясно, че тези органи не могат да третират тази молба по различен начин само защото не е била подадена от кандидат, който кандидатства за първи път. Тази разпоредба показва, че на етапа от процедурата за разглеждане по същество наистина се прилагат основните принципи и гаранции, изброени в глава II от посочената директива. Тази глава изисква например решението дали дадено лице отговаря на условията за бежанец да се взема индивидуално, обективно и безпристрастно, и само „след подходящо разглеждане“(31).

56.      Приемам, че някои от фактическите елементи, които компетентните национални органи вече са преценили в предишна процедура за предоставяне на убежище, могат да са идентични с тези, които трябва да отчетат при разглеждането на последващи молби на съответните лица, дори когато двете процедури почиват на различни правни основания. Например тези лица могат, както изглежда е в настоящия случай, да се позовават на същите причини за напускане на страната или района си на произход. Според мен обаче това не освобождава тези органи от задължението да преценят отново релевантността и точността(32) на тези фактически елементи. Това задължение трябва да бъде изпълнено в хипотеза като по главното производство, при която правното основание, по което се извършва преценката на последващата молба (член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95), не е същото като това, въз основа на което е проведена предишната процедура. В такава ситуация релевантните елементи, дори да са били разгледани в предишната процедура, трябва да бъдат преценени отново през призмата на специфичните критерии, съдържащи се в член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95.

57.      Както обясних в точки 36—38 по-горе, тази разпоредба съдържа специфично правило относно правото да се получи статут на бежанец, което се различава от общите критерии, посочени по-специално в член 5, параграф 1 и член 6 от Директива 2011/95. Когато прилагат член 12, параграф 1, буква а) от тази директива, компетентните национални органи не са длъжни да определят дали в светлината на причините, които са довели съответното лице до това да напусне района си на произход, то има „основателни опасения от преследване“, както би трябвало да направят по общите критерии за получаване на статут на бежанец, предвидени по-конкретно в член 5, параграф 1 и член 6 от тази директива. Това изискване за „основателни опасения от преследване“ не е релевантно за преценката, която компетентните национални органи трябва да извършат съгласно член 12, параграф 1, буква а) и която се съсредоточава върху това дали закрилата или помощта от UNRWA е „преустановена“. Всяка причина, която лицето може да е имало, за да напусне района си на произход, трябва в този контекст да бъде оценена само с оглед на това изискване.

58.      Лесно мога да си представя, че доказателствата, че дадено лице е живяло при лоши материални условия в зоната на действие на UNRWA и че е напуснало тази зона поради тези лоши материални условия (какъвто, изглежда, е случаят със SN и LN по главното производство), могат да бъдат фактор при решаването както на въпроса дали закрилата или помощта от UNRWA е „преустановена“ по отношение на него, така че то ipso facto да има право на статут на бежанец по член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, така и на въпроса дали трябва да му се предостави този статут в изпълнение на общите критерии, съдържащи се в частност в член 5, параграф 1 и член 6 от тази директива. Същевременно тези доказателства не могат да се преценяват в една и съща светлина от компетентните национални органи в зависимост от това кое от тези две правни основания е релевантно. В процедура, основана на общите критерии за предоставяне на статут на бежанец, закрепени в Директива 2011/95 (а не на член 12, параграф 1, буква а) от посочената директива), компетентните национални органи подхождат към доказателствата за факта, че съответното лице е живяло при лоши материални условия, от различен ъгъл в сравнение с този по член 12, параграф 1, буква а), тъй като те, наред с останалото, трябва да се съсредоточат върху това дали влошаването на условията на живот, на които са били изложени тези лица, може да се счита за „действие на преследване“(33), а не върху това дали този факт допринася за установяване на прекратяването на закрилата или помощта от UNRWA.

59.      С оглед на тези съображения смятам, че при разглеждането на последваща молба въз основа на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 компетентните национални органи трябва да преценят отново, в светлината на специфичните за тази разпоредба правни критерии, фактическите елементи, които те вече са преценили в контекста на предишна процедура, която не се е основавала на тази разпоредба, а на общите критерии, на които лицата, които не попадат в обхвата на член 12, параграф 1, буква а) от тази директива, трябва да отговарят, за да им бъде предоставен бежански статут.

Б.      Вторият и третият въпрос: преустановяването на закрилата или помощта от UNRWA с оглед на условията на живот като цяло в част от нейната зона на действие

60.      С втория и третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да изясни дали закрилата или помощта от UNRWA трябва да се счита за „преустановена“ по смисъла на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 по отношение на лицата, които са се ползвали от тази закрила или помощ, с оглед на условията на живот като цяло в Ивицата Газа и без да е необходимо тези лица да доказват, че те представляват специфична цел или са конкретно засегнати от тези условия поради присъщи на тяхното лично положение елементи. Тя пита също дали отговорът на този въпрос би могъл да е различен, когато молителите са деца.

61.      Припомням, че за да се приложи клаузата за включване, съдържаща се в член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, е достатъчно, както тази разпоредба изрично указва, преустановяването на закрилата или помощта на орган или организация като UNRWA да е настъпило „на каквото и да е основание“.

62.      При разглеждането на значението на тези понятия Съдът е установил, че преустановяването на закрилата или помощта от UNRWA става не само ако тази агенция престане да съществува, но и когато решението за напускане на зоната на действие на UNRWA е мотивирано от принуда и независещи от волята на съответното лице обстоятелства(34). Това е така, ако личната безопасност на съответното лице е изложена на сериозна заплаха (първо изискване)(35) и ако за тази агенция е невъзможно да гарантира, че условията на живот на това лице в зоната ѝ на действие отговарят на възложената ѝ мисия, която е да осигури „достойни“ условия на живот(36) (второ изискване).

63.      За да проверят дали тези изисквания са изпълнени и дали вследствие на това съответните лица ipso facto имат право да получат бежански статут по Директива 2011/95, компетентните национални органи трябва да разгледат не само причините, поради които кандидатите са напуснали зоната на действие на UNRWA, но и дали понастоящем е възможно те да се завърнат там. Съдът изясни значително това изискване в решение Secretary of State for the Home Department (Статут на бежанец или на лице без гражданство от палестински произход)(37), в което постанови, че тези органи би трябвало да проверят дали е възможно ефективно завръщане в зоната на действие на UNRWA. Той пояснява, че трябва да се вземат предвид фактическите елементи, които са налице не само към момента, в който това лице е напуснало зоната на действие, но също и към момента на разглеждане на молбата му(38).

64.      От това следва, че за живеещите в Ивицата Газа, където степента на несигурност и условията на живот се променят бързо, особено след събитията, настъпили там от 7 октомври 2023 г. насетне, трябва да се вземе предвид точна и актуална информация относно настоящата обща ситуация в този район в допълнение към причините, поради които тези лица са го напуснали на първо място.

65.      Запитващата юрисдикция отбелязва, че преди SN и LN да напуснат Ивицата Газа, срещу тях не са били отправяни индивидуални заплахи за безопасността им и че те доброволно са напуснали района. Тази юрисдикция обаче пояснява, че през 2018 г., когато SN и LN са напуснали Ивицата Газа, там вече е била налице „безпрецедентна хуманитарна криза, свързана с недостиг на храна, питейна вода, здравни услуги, лекарства, проблеми с водоснабдяването и електричеството, разруха на сгради и инфраструктура, безработица“.

66.      Що се отнася до периода след напускането на този район от SN и LN, запитващата юрисдикция изтъква трудностите, с които се сблъсква UNRWA, за да поддържа предоставянето на услуги в Ивицата Газа (включително под формата на храна и здравни услуги). Тази юрисдикция посочва също, че дори преди събитията, случили се в този район от 7 октомври 2023 г. насетне, не е било сигурно, че ако се завърнат в Ивицата Газа, SN и LN ще могат да получат от UNRWA нужните им храна, лекарства, здравни услуги или образование. С оглед на тези елементи тя изразява съмнение, че от които и да било лица без гражданство от палестински произход би могло да се изисква да се завърнат в този район.

67.      Съгласен съм с Комисията, че Съдът не следва да извършва своя собствена фактическа преценка на условията на живот като цяло в Ивицата Газа, или на обстоятелствата, свързани с личното положение на жалбоподателките по главното производство. Всъщност трябва да се припомни, че член 267 ДФЕС оправомощава Съда не да прилага нормите на правото на Съюза към определен случай, а само да се произнася по тълкуването на Договорите и на актовете на институциите на Съюза. В настоящия случай запитващата юрисдикция (или, в зависимост от случая, компетентните национални органи) трябва да провери, по-конкретно с оглед на настоящите условия на живот като цяло в Ивицата Газа, дали SN и LN имат право на бежански статут по член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95. Съдът обаче има правомощието да изясни правните критерии, които запитващата юрисдикция или тези органи трябва да приложат в това отношение, както и обстоятелствата, които са релевантни за тази преценка.

68.      Ключовият въпрос, на който трябва да се отговори в това отношение, е дали за да се установи, че закрилата или помощта от UNRWA е „преустановена“ по отношение на лице, което се е ползвало от нея в зоната на действие на тази агенция или в част от нея, е достатъчно това лице да се позове на условията на живот там като цяло.

1.      Относителното значение на елементите, свързани с условията на живот като цяло[…]

69.      Следва да се отбележи, че в случаите, за които член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 не се прилага, поради което компетентните национални органи прилагат общите критерии, за да решат дали да предоставят статут на бежанец по тази директива (критерии, подробно посочени по-конкретно в член 5, параграф 1 и член 6 от този акт), фактът, че дадено лице рискува да бъде изложено на тежки посегателства поради недостойни условия на живот, малтретиране, безогледно насилие или други тежки посегателства, ако се завърне в страната или района си на произход, само по себе си не води до възникване de facto  на право на бежански статут.

70.      В съответствие с тези общи критерии статут на бежанец се предоставя само ако търсещият убежище има „основателно опасение от преследване“ по смисъла на член 5, параграф 1 и член 6 от Директива 2011/95. „Основателно опасение от преследване“ не съществува, освен ако релевантните действия са „действия на преследване“ (както са определени в член 9 от тази директива), са извършени от определени субекти (изброени в член 6 от нея) и не са свързани с конкретен мотив (както е описано в член 10 от Директива 2011/95).

71.      Опасността от тежки посегателства обаче може, дори да не достига степента на „основателно опасение от преследване“, да породи право на засегнатите лица да получат субсидиарна закрила, която е различна форма на международна закрила(39) (условията за която са подробно описани в член 15 от посочената директива). В по-общ план тя може да породи и задължение за държавите членки да не изпращат тези лица обратно в страната или района им на произход, в изпълнение на принципа на забрана за връщане. Този принцип е закрепен, по-конкретно в член 3 от ЕКПЧ(40) и член 19, параграф 2 от Хартата. В частност, последната разпоредба изисква никой да не бъде „принудително отведен, експулсиран или екстрадиран към държава, в която съществува сериозен риск да бъде осъден на смърт, да бъде подложен на изтезание или на друго нечовешко или унизително отношение или наказание“.

72.      Друг анализ е необходим, когато е приложим член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95.

73.      Както обясних, тази разпоредба обуславя правото на лицата без гражданство от палестински произход, които са се ползвали от закрилата или помощта от UNRWA, да получат бежански статут от това дали тази закрила или помощ е „преустановена“. Както посочих в точка 62 по-горе, мисията на UNRWA е да осигури „достойни условия на живот“ на лицата, поставени под нейната закрила или помощ, като задоволява основните им потребности (по-специално от храна, лична хигиена и дом). Като се има предвид, че забраната, установена в член 4 от Хартата (който предвижда, че „[н]икой не може да бъде подложен на изтезания, на нечовешко или унизително отношение или наказание“, и е еквивалентен на член 3 от ЕКПЧ), е тясно свързана с позитивните задължения за защита на човешкото достойнство(41), за мен е ясно, че най-малкото, мисията на UNRWA трябва да се счита за „преустановена“, ако е налице сериозен риск за тези лица при завръщане в зоната на действие на UNRWA (или част от нея) да бъдат изложени на несъвместимо с член 4 от Хартата отношение, тъй като техните основни потребности (чието задоволяване UNRWA е длъжна да осигури) не биха могли да бъдат задоволени. Това включва недостойни условия на живот, малтретиране и безогледно насилие, както и други тежки посегателства, които предполагат причиняване на физическа или психическа болка или страдание с достатъчна интензивност или продължителност, необходима за достигане на определения в тази разпоредба праг(42), който е същият като този по член 19, параграф 2 от Хартата(43). Важно е, че не се изисква доказване, че тежкото посегателство е извършено от определени субекти или че е свързано с специфична причина, поради което да се квалифицира като „преследване“.

74.      Вследствие на това, ако лице, което се е ползвало от закрила или помощ от UNRWA, е изложено на достигащо този праг малтретиране поради невъзможността на UNRWA да осигури задоволяване на основните си потребности(44), двете изисквания, които очертах в точка 62 по-горе, трябва, без други предпоставки, да се считат за изпълнени. По-конкретно, съответното лице трябва да се счита за „принудено да напусне“ зоната на действие на UNRWA и поради това да има ipso facto право на бежански статут по член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95.

75.      За да бъда ясен, както току-що обясних, риск от излагане на отношение, несъвместимо с член 4 от Хартата, сам по себе си не дава право да се получи статут на бежанец в Европейския съюз. Тази разпоредба обаче има специфична роля по отношение на лицата без гражданство от палестински произход, които са се ползвали от закрила или помощ от UNRWA, както и по въпроса дали те имат право на бежански статут в Европейския съюз на основание член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95. В това отношение припомням, че както обясних в точка 39 по-горе, лицата без гражданство от палестински произход вече са признати за бежанци от международната общност. Причината, поради която те са изключени от кръга на бежанците по Директива 2011/95, е предположението, че те получават ефективна закрила или помощ от UNRWA, която трябва да се грижи за основните им потребности (по-специално от храна, лична хигиена и дом) и гарантира, че те се ползват от достойни условия на живот. Това изключване не може повече да бъде оправдано, ако невъзможността на UNRWA да осигури задоволяването на тези основни потребности води до тяхното излагане на несъвместимо с член 4 от Хартата отношение.

76.      При това положение считам, че отговорът на въпроса дали доказването на влошаване на условията на живот като цяло в зоната на действие на UNRWA или в част от нея може да бъде достатъчно, за да се установи, че съответното лице ще бъде изложено на несъвместимо с член 4 от Хартата отношение при завръщане там, и следователно дали закрилата или помощта от UNRWA по отношение на него е „преустановена“ по смисъла на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, зависи именно от степента на такова влошаване.

77.      От една страна , съгласен съм, че самият факт, че условията на живот като цяло в зоната на действие на UNRWA или в част от нея са по-лоши от тези, от които дадено лице би могло да се ползва, ако му бъде предоставен статут на бежанец в държава членка, не е достатъчен, за да се направи извод, че това лице е било принудено да напусне този район(45). От друга страна, смятам, че не може да се изключи, че в някои ситуации условията на живот като цяло биха могли да станат толкова непоносими, че да се считат за „недостойни“ за всяко лице без гражданство от палестински произход, което живее там (а). Между тези две крайности отговорът на въпроса дали може да се счита, че съответното лице е било „принудено“ да напусне зоната на действие на UNRWA поради същите (макар и не толкова тежки) условия на живот като цяло, зависи, както ще обясня, от това дали то принадлежи към особено уязвима група (б), или трябва да се счита за особено уязвимо или особено засегнато поради личното си положение (в).

а)      Ситуации , в които условията на живот като цяло са „недостойни“ за всеки

78.      Припомням, че във връзка с въпроса дали може да се предостави субсидиарна закрила поради безогледно насилие, причинено от вътрешен или международен въоръжен конфликт, в свои решения, сред които Elgafaji, Съдът вече е постановил, че има ситуации, в които степента на безогледно насилие достига толкова високо ниво, че съществуват сериозни и потвърдени основания да се счита, че цивилно лице, върнато в съответната страна или регион, поради самия факт на присъствието си на тази територия се излага на реална опасност за живота си(46).

79.      Освен това в решение Jawo Съдът вече е признал (макар и все още не в контекста на прилагането на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95)(47), че в определени географски райони на практика може да има толкова значителни затруднения за функционирането или системни недостатъци, че да е налице сериозна опасност при прехвърляне на търсещи международна закрила лица в тези райони отношението към тях да е несъвместимо с член 4 от Хартата. При такива обстоятелства прехвърлянето или връщането на търсещо убежище лице в тези географски райони е просто изключено(48) поради условията на живот там като цяло, без да е необходимо тези лица да доказват, че са част от особено уязвима група търсещи убежище лица (например защото са деца), или че са особено уязвими поради личното си положение (например поради заболяване), или че има голяма вероятност да бъдат засегнати от тези условия като цяло, отново поради личното си положение (например защото домът им се намира в район, в който има голяма вероятност да станат жертва на насилие).

80.      Само особено сериозно положение може да доведе до такава обща забрана. Съдът е постановил, че тази особено висока степен на тежест не е налице в положения, които просто се характеризират дори с голяма несигурност или значително влошаване на условията на живот като цяло(49). Това, което се изисква, е сериозен риск върнатите в този район лица да се окажат поради тези значителни затруднения за функционирането или системни недостатъци в положение на крайна материална нищета, без да могат да задоволяват най-основните си потребности, по-специално от храна, лична хигиена и дом, което би увредило физическото или психическото им здраве или би довело до несъвместимо с човешкото достойнство влошаване на положението им(50).

81.      Смятам, че тази логика може да се приложи в контекста на прилагането на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95. Първо, член 4 от Хартата е разпоредба с трансверсално приложение, така че тълкуването му от Съда не се ограничава до конкретен акт на вторичното право. Второ, не може да се изключи, най-малкото, че в част от зоната на действие на UNRWA (в случая Ивицата Газа) може да има системни недостатъци с такава степен на тежест (например поради въоръжен конфликт или военна блокада или, както се изразява запитващата юрисдикция, „безпрецедентна хуманитарна криза“), че да е налице сериозна и потвърдена опасност лице, върнато там, да се окаже поради самия факт на присъствието си на тази територия в положение на крайна материална нищета, без да може да задоволява най-основните си потребности, по-специално от храна, лична хигиена и дом, което би увредило физическото или психическото му здраве или би довело до несъвместимо с човешкото достойнство — и следователно с член 4 от Хартата — влошаване на състоянието му.

82.      Считам, че в такива ситуации доказването на такива условия на живот като цяло е достатъчно, в смисъл че от кандидатите не може да се изисква да доказват на лично основание, че тези условия като цяло са „недостойни“ за тях (например поради особената им уязвимост) или че са конкретно засегнати от тези условия поради присъщи на личното им положение обстоятелства (например фактът, че домът им се намира на улица, която редовно е обстрелвана с ракети, какъвто изглежда е случаят на SN и LN)(51).

83.      Същевременно трябва все пак да се установи, че условията на живот като цяло действително могат да се считат за „недостойни“ и следователно несъвместими с член 4 от Хартата практически за всеки, в смисъл че те трябва да са толкова тежки, че да могат да засегнат хората независимо от тяхното лично положение или самоличност. Когато случаят е такъв, може да се приеме, първо, че личната безопасност на който и да е кандидат, принуден да се върне в този район, би била изложена на сериозна заплаха (първото изискване, което посочих в точка 62 по-горе) и, второ, че UNRWA не е в състояние да гарантира, че условията на живот на такова лице отговарят на възложената ѝ мисия, която е да гарантира „достойни“ условия на живот, като осигурява задоволяване на основните му потребности (второто изискване). Следователно трябва да се счита, че закрилата или помощта от тази агенция е „преустановена“ по отношение на такъв молител по смисъла на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95.

б)      Ситуации, в които молителят трябва да докаже, че се числи към особено уязвима група

84.      За ситуации, които не достигат посочената в предходния раздел степен на тежест, според мен е необходим по-нюансиран подход. Наистина, положения, които не са засегнати от системни недостатъци, достатъчно сериозни, за да се считат условията на живот като цяло за „недостойни“ практически за всеки и следователно несъвместими с член 4 от Хартата, все пак могат да доведат до „недостойни условия на живот“ за някои особено уязвими групи лица (или някои особено уязвими лица, както ще обясня в следващия раздел), като не им позволяват да задоволяват най-основните си потребности.

85.      В това отношение запитващата юрисдикция иска да се установи по-конкретно дали фактът, че кандидатът е дете, влияе върху степента на тежест, която се изисква, за да се считат условията на живот като цяло в Ивицата Газа за „недостойни“.

86.      Отбелязвам, че Съдът е постановил, че преценката дали наистина е налице „реална опасност от нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от Хартата“ зависи от особената уязвимост на съответното търсещо убежище лице(52). Освен това ЕСПЧ е признал, че преценката на минималната степен на тежест, която трябва да достигне малтретирането, за да попадне в приложното поле на член 3 от ЕКПЧ, „съвсем естествено е относителна“(53).

87.      Що се отнася до децата, в практиката си по тълкуването на член 3 от ЕКПЧ Европейският съд по правата на човека многократно е подчертавал, че те са особено уязвима група със специфични потребности, които се различават, особено по отношение на безопасността и сигурността, от тези на възрастните(54). Тази съдебна практика е отразена в различни актове на правото на Съюза в областта на убежището, тъй като например държавите членки са длъжни да гарантират, че условията на живот, предоставяни на децата, след като те са получили статут на бежанец(55), както и докато се изчаква решение дали да им бъде предоставена международна закрила, са съобразени с техните потребности и отразяват тяхната особена уязвимост(56). Ето защо изглежда общоприето, че условията на живот, които не могат да се разглеждат като „недостойни“ за възрастни, все пак могат да се считат за такива за децата като група(57).

88.      В светлината на тези съображения според мен е ясно, че в определени ситуации условията на живот като цяло — дори да не са влошени дотолкова, че да създават сериозна опасност от тежки посегателства практически за всяко лице — все пак могат да се считат за излагащи което и да е дете на сериозна опасност от тежки посегателства, несъвместими с член 4 от Хартата, поради това че децата представляват особено уязвима група лица, търсещи убежище.

89.      Считам, че в такива ситуации лицата, числящи се към тази особено уязвима група (или която и да е друга особено уязвима група), не трябва да доказват на лично основание, че условията на живот като цяло са „недостойни“ и следователно несъвместими с член 4 от Хартата, стига да може да се установи, първо, че тези условия на живот като цяло са достатъчно тежки, за да се считат за „недостойни“ за всеки, който принадлежи към тази група, и второ, че релевантното лично положение на кандидата (например възрастта, полът или конкретното състояние или увреждане) го определят като част от тази група.

в)      Ситуации, в които съответното лице трябва да докаже, че е особено уязвимо или е конкретно засегнато от условията на живот като цяло поради присъщи за личното му положение обстоятелства

90.      Както посочих в точка 84 по-горе, практиката на Съда сочи, че има и определени ситуации, в които условията на живот като цяло не могат да се считат за „недостойни“ и следователно за несъвместими с член 4 от Хартата практически за всеки или за една или няколко особено уязвими групи лица. Тези ситуации обаче все пак могат да доведат до „недостойни условия на живот“ за определени лица, които трябва да се считат за особено уязвими поради личното им положение(58) или които са конкретно засегнати от същите условия като цяло поради присъщи на личното им положение обстоятелства (например фактът, че домът им се намира на улица, която редовно е обстрелвана с ракети). Всъщност, както обяснява генерален адвокат Wathelet, „би било явно несъвместимо с абсолютния характер на [член 4 от Хартата] държавите членки да могат да игнорират отнасяща се до търсещо убежище лице реална и потвърдена опасност от нечовешко или унизително отношение под претекст, че тя не произтича от системни недостатъци“(59).

91.      Съдът вече е приложил тези разсъждения в контекста на прилагането на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95. Всъщност в решение SW (Статут на бежанец на лице без гражданство от палестински произход), което се отнася до лице, страдащо от особено тежко заболяване, Съдът стига до извода, че закрилата или помощта от UNRWA трябва да се счита за „преустановена“, когато тази агенция не е в състояние да осигури на това лице достъп до специфични медицински грижи и лечение, без които то е изправено пред реална опасност [от неминуема смърт или реална опасност] от тежко, бързо и необратимо влошаване на здравословното му състояние или от значително намаляване на продължителността на живота му(60).

92.      В положения като това, довело до решение SW (Статут на бежанец на лице без гражданство от палестински произход), условията на живот като цяло в част от зоната на действие на UNRWA сами по себе си не са достатъчно тежки, за да се установи наличието на несъвместимо с член 4 от Хартата отношение за всеки или дори за определена група лица. Молителят обаче е можел да се позове на специфични за него лични обстоятелства, които го правят особено уязвим и водят до това, че тези условия на живот като цяло са непоносими и „недостойни“ (и следователно несъвместими с тази разпоредба) за него на лично основание.

2.      […] Но необходимостта от индивидуална преценка във всички случаи

93.      Току-що уточних в предходните раздели, че съществуват три хипотези, в които закрилата или помощта от UNRWA може да се счита за „преустановена“ поради неспособността на тази агенция да гарантира достойни условия на живот на лицата без гражданство от палестински произход, които са се ползвали от нейната закрила или помощ, като по същество осигури задоволяване на основните им потребности, по-специално от храна, лична хигиена и дом.

94.      Според мен съответното значение, която трябва да се придаде на условията на живот като цяло в зоната на действие на UNRWA или в част от нея, от една страна, и личното положение на засегнатите лица, от друга страна, се различават в зависимост от това коя от тези три хипотези се прилага. В първите две хипотези не е необходимо да се доказва, че тези условия на живот като цяло са „недостойни“ за съответното лице на лично основание, защото условия да са толкова тежки, че могат да се считат за „недостойни“ и следователно несъвместими с член 4 от Хартата за всеки поначало или за особено уязвима група лица, към която това лице се числи. В третата хипотеза обаче „недостойният“ характер на условията на живот като цяло трябва да се докаже на лично основание, като се изтъква особената уязвимост или други обстоятелства, характерни за съответното лице.

95.      Бих искал да направя следната допълнителна бележка. Макар условията на живот като цяло в част от зоната на действие на UNRWA да са винаги релевантни за определяне дали закрилата или помощта от тази агенция е „преустановена“ по смисъла на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, те могат да бъдат отчетени само в контекста на индивидуално оценяване. Съдът вече е подчертал това изискване в решение Abed El Karem El Kott и др.(61).  Всъщност той постановява, че когато компетентните национални органи проверяват дали дадено лице, поради причини, които са извън неговия контрол и не зависят от неговата воля, не може повече да се ползва от закрилата или помощта от UNRWA, тези органи трябва да направят преценка на лично основание на всички относими факти.

96.      Следователно с оглед на съдебната практика съм съгласен с Комисията, че общите елементи, свързани с условията на живот като цяло в съответния район, в който функционира UNRWA, или в част от него (в случая Ивицата Газа), винаги трябва да бъдат включени в индивидуалното оценяване. Дори в първата хипотеза статут на бежанец не се предоставя автоматично на всички лица. Както посочих в точка 83 по-горе, съответните лица трябва все пак да подадат молба за такъв статут и трябва да се извърши анализ на всеки отделен случай, за да се установи не само дали те действително са се ползвали от закрилата или помощта от UNRWA в съответния район (или част от него), но и че към момента на това оценяване условията на живот като цяло в този географски район могат да се считат за „недостойни“ практически за всеки, така че да са налице сериозни и потвърдени основания да се смята, че молителят би бил изложен на реална опасност от несъвместими с член 4 от Хартата посегателства поради самия факт на присъствието си, без да е необходимо да доказва, че би бил конкретно изложен на такива посегателства при завръщането си там.

97.      Важно да се подчертае необходимостта от такова индивидуално оценяване. Ако това изискване не съществуваше, тогава въведената с член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 система в определено отношение би станала равностойна на въведената с Директива 2001/55/ЕО(62), която предоставя временна закрила (различна форма на закрила, която е отделна и с по-малък обхват от закрилата, предоставяна от бежанския статут или субсидиарната закрила) в случай на масово навлизане на разселени лица, без да се изисква тези лица да подават индивидуални молби и следователно да бъдат индивидуално оценявани. Тази директива е предназначена да се прилага само в определени ограничени ситуации и само след формално решение на Съвета на Европейския съюз (такова решение например беше прието наскоро за разселените лица, които трябваше да напуснат Украйна на 24 февруари 2022 г. или след това поради военното нашествие на руските въоръжени сили)(63). Според мен въведеният с член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 механизъм сам по себе си не може да замени този, въведен с Директива 2001/55.

98.      Освен това припомням, че както вече обясних в точка 38 по-горе, преди да предоставят статут на бежанец въз основа на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, компетентните национални органи трябва също така във всички случаи да проверяват дали по отношение на съответното лице не е налице някое от основанията за изключване, предвидени в член 12, параграф 1, буква б) и параграфи 2 и 3 от тази директива(64). Тези разпоредби по същество предвиждат, че статут на бежанец не се предоставя на лице без гражданство от палестински произход (дори ако то се е ползвало от закрила или помощ от UNRWA), ако има сериозни основания да се смята, че то е извършило, подбудило или участвало в извършването на определени престъпления (престъпления против мира, военни престъпления, престъпления против човечеството, тежки престъпления, които нямат политически характер, извън територията на държавата на убежище или други деяния, които противоречат на принципите на ООН). Според мен това включва извършването на терористични актове и всяка форма на участие или подбуждане към извършването на такива актове (най-скорошният пример са действията, извършени от Хамас срещу Израел).

99.      От това следва, както Съдът вече е постановил, че фактът, че лицата без гражданство от палестински произход имат ipso facto право да се ползват от предимствата на Директива 2011/95 по смисъла на член 12, параграф 1, буква а) от нея, ако предоставяната от UNRWA закрила или помощ бъде преустановена, не поражда безусловно право на бежански статут(65).

В.      Четвъртият въпрос: взаимовръзката между член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 и разпоредбите относно субсидиарната закрила

100. Четвъртият въпрос, както аз го схващам, чиято цел и значение, трябва да призная, е доста трудно да бъдат разкодирани на пръв поглед се отнася до взаимовръзката между член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 (който открива възможността за лицата без гражданство от палестински произход да получат при определени условия ipso facto право на бежански статут) и разпоредбите на тази директива, отнасящи се до „субсидиарната закрила“, която, както вече посочих в точка 71 по-горе, е различна (и с по-малък обхват)(66) форма на международна закрила от тази, която предоставя статутът на бежанец.

101. По-конкретно, запитващата юрисдикция иска първо да се установи дали принципът на забрана за връщане, закрепен по-специално в член 19, параграф 2 от Хартата, се прилага към положение, в което лице без гражданство от палестински произход, макар да няма право на бежански статут по член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, отговаря на условията за субсидиарна закрила въз основа на член 15, буква б) от нея. Правото на такова лице да получи субсидиарна закрила се основава на факта, че ако то се завърне в зоната на действие на UNRWA, ще се окаже в положение на „крайна материална нищета“, подобна на описаната в точка 81 по-горе.

102. Второ, тази юрисдикция иска от Съда да изясни дали, когато проверяват дали дадено лице отговаря на условията по член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, за да получи статут на бежанец, компетентните национални органи трябва да вземат предвид не само принципа на забрана за връщане, но и елементите, които са релевантни, за да се определи дали лицето би имало право на субсидиарна закрила по член 15, буква б) от тази директива.

103. Както обясних в заключението си по дело SW (Статут на бежанец на лице без гражданство от палестински произход)(67), уникалният режим, който се прилага за лицата без гражданство от палестински произход по Директива 2011/95, се отнася само до възможността да им бъде предоставен бежански статут, а не субсидиарна закрила(68). Следователно тези лица, също както и другите търсещи убежище лица, могат да подадат молба за статут на субсидиарна закрила съгласно член 18 от посочената директива и не са изключени от този статут.

104. Условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да може дадено лице да получи субсидиарна закрила, са посочени в глави II и V от Директива 2011/95. По същество трябва да се докаже, че съответното лице е изложено на реален риск от тежко посегателство. Понятието „тежко посегателство“ е определено в член 15 от тази директива и се състои в „смъртно наказание или екзекуция“ (член 15, буква а), „изтезание или нечовешко или унизително отношение, или наказание[…] в държавата на произход“ (член 15, буква б) или „тежки и лични заплахи срещу живота или личността на [молителя] поради безогледно насилие в случай на въоръжен международен или вътрешен конфликт“ (член 15, буква в).

105. В светлината на тези елементи според мен е ясно, че е напълно възможно нивото на посегателство, на коeто би било изложено лице без гражданство от палестински произход при завръщането му в съответния район, в който функционира UNRWA, да достигне прага за „тежки посегателства“, изброени в член 15 от Директива 2011/95, например защото представлява „изтезание или нечовешко или унизително отношение или наказание“ (член 15, буква б), и същевременно да е достатъчно тежко, за да доведе до извода, че закрилата или помощта от UNRWA по отношение на това лице е „преустановена“ по смисъла на член 12, параграф 1, буква а) от тази директива. И двата режима (за получаване на статут на „бежанец“ на основание член 12, параграф 1, буква а) или статут на „субсидиарна закрила“ на основание член 15, буква б) по същество позволяват да бъдат взети предвид подобни нива на посегателство, т.е. „нечовешко или унизително отношение“, което е несъвместимо с член 4 от Хартата.

106. В допълнение, по отношение на член 15, буква в) от Директива 2011/95, в решение Elgafaji(69) Съдът е пояснил, че макар наличието на свързана с общата ситуация в дадена страна опасност по принцип да не е достатъчно за установяване, че условията за получаване на субсидиарна закрила са изпълнени по отношение на определено лице, съществуват някои изключения. Всъщност в определени ситуации степента на безогледно насилие, характеризираща протичащия въоръжен конфликт, може да достигне толкова високо ниво, че от лицата, подали молба за международна закрила, да не се изисква да представят доказателства, че представляват специфична цел поради присъщи на тяхното лично положение елементи. В това отношение Съдът е възприел по същество същата логика като тази, която изложих в предходния раздел. Колкото повече доказателства може да представи молителят, че е конкретно засегнат поради присъщи на неговото лично положение обстоятелства, толкова по-ниско ниво на безогледно насилие се изисква, за да може той да получи субсидиарна закрила. Вследствие на това и двата режима (за получаване на статут на „бежанец“ на основание член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 или статут на „субсидиарна закрила“ на основание член 15, буква в) от нея могат да се ползват за закрила на лицата без гражданство от палестински произход, които са изложени на безогледно насилие.

107. Въпреки тези прилики обаче двата статута се изключват взаимно. Едно лице не само не може да се ползва едновременно от двата статута, но и тези статути трябва винаги да се предоставят независимо един от друг. Следователно, за да установят дали дадено лице има ipso facto право на бежански статут на основание член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, компетентните национални органи не трябва да проверяват дали съответното лице отговаря на условията за предоставяне на „субсидиарна закрила“.

108. Обратно, лице, което не отговаря на условията, за да се счита, че закрилата от UNRWA е „преустановена“ по смисъла на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, например защото реалният риск от нечовешко или унизително отношение, на който то би било изложено при завръщане в зоната на действие на UNRWA, не е свързан с мисията на тази агенция(70), все пак може да кандидатства и да получи статут на „субсидиарна закрила“, ако условията са изпълнени.

109. Освен това, ако лице, което отговаря на условията за субсидиарна закрила, бъде принудено да се върне в зоната на действие на UNRWA и да бъде изложено на „недостойни условия на живот“ или „крайна материална нищета“, тогава е ясно, че принципът на забрана за връщане, закрепен в член 19, параграф 2 от Хартата, би бил нарушен. Припомням, че прилагането на този принцип не се ограничава до лицата, които имат право на бежански статут(71). Следователно принципът на забрана за връщане се прилага, и трябва да се спазва, независимо от конкретния статут (бежански статут или статут на субсидиарна закрила), на който съответното лице може да има право.

V.      Заключение

110. С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, отправени от Административен съд София-град (България), както следва:

„1)      Член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила, във връзка с член 40, параграф 3 от Директива 2013/32 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила

трябва да се тълкува в смисъл, че фактът, че някои елементи, на които се позовават лица без гражданство от палестински произход, търсещи убежище на основание член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, вече са били преценени от компетентните национални органи в процедурата по предишни молби на съответните лица, основана на други разпоредби от тази директива, не освобождава тези органи от задължението да ги разгледат отново, когато проверяват дали закрилата или помощта е „преустановена“ по смисъл на тази разпоредба.

2)      Член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95

трябва да се тълкува в смисъл, че не може да се изключи, че в зоната на действие на UNRWA или част от нея може да има толкова тежки системни недостатъци, че да е налице сериозна и потвърдена опасност лице, върнато там, да се окаже в положение на крайна материална нищета, без да може да задоволява най-основните си потребности, като тези от храна, лична хигиена и дом, и това уврежда физическото или психическото му здраве или води до несъвместимо с човешкото достойнство и следователно с член 4 от Хартата влошаване на състоянието му. В такава ситуация, за да се установи дали закрилата или помощта от UNRWA е „преустановена“ по смисъла на тази разпоредба, не е необходимо съответното лице да доказва на лично основание, че условията на живот като цяло в този район или част от него са недостойни за него, защото общите условия на живот могат да се считат за „недостойни“ практически за всеки. Дори в такава ситуация обаче правото на бежански статут не е безусловно. Съответното лице трябва да подаде молба за международна закрила. Освен това и в тях се изисква индивидуално оценяване, за да се провери в частност дали не се прилага някое от изключенията, установени в член 12, параграф 1, буква б) и параграфи 2 и 3 от тази директива. Обстоятелството дали това лице има право на „субсидиарна закрила“ по смисъла на член 2, буква ж) от тази директива е ирелевантно за тази преценка“.

1      Език на оригиналния текст: английски.

2      Вж. Резолюция № 302 (IV) на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 8 декември 1949 г. Според Consolidated Eligibility and Registration Instructions [консолидирани указания относно условията за предоставяне и регистрацията]  (наричани по-нататък „CERI“) на UNRWA (достъпни в интернет на адрес: https://www.unrwa.org/sites/default/files/2010011995652.pdf) закрила или помощ от UNRWA могат да получат лицата, които отговарят на критериите на тази агенция за „палестински бежанец“ (т.е. лице, чието обичайно място на пребиваване през периода от 1 юни 1946 г. до 15 май 1948 г. е била Палестина и което е загубило едновременно дом и средства за препитание в резултат на конфликта от 1948 г., и потомците на такива лица, включително законно осиновените деца по мъжка линия), както и някои други категории лица, наричани „други регистрирани лица“. В този документ се посочва, че „всички заявления за регистрация в UNRWA се разглеждат задълбочено от служителите на UNRWA по въпросите на условията за предоставяне и регистрацията, и решенията за предоставяне на услугите на UNRWA се вземат за всеки отделен случай“[неофициален превод].

3      Вж. Резолюция № 77/123 на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 12 декември 2022 г.

4      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9).

5      В допълнение към тревожния брой жертви сред цивилното население от 7 октомври 2023 г. насетне се съобщава и за голям брой жертви сред персонала на UNRWA, работещ в този район. На 27 октомври 2023 г. генералният секретар на Организацията на обединените нации Антониу Гутериш заяви, че „хуманитарната система в Газа е изправена пред пълен колапс с невъобразими последици за повече от два милиона цивилни“[неофициален превод] (вж. Statement by the Secretary-General — on the humanitarian situation in Gaza (Изявление на генералния секретар относно хуманитарното положение в Газа), достъпно на уебсайта на ООН). На 30 октомври 2023 г. генералният комисар на UNRWA Филип Лазарини се обърна към Съвета за сигурност на ООН, обявявайки, че „съществуващата система за допускане на помощи в Газа е пред провал, освен ако е налице политическа воля потокът от доставки да стане значителен, така че да отговаря на безпрецедентните хуманитарни нужди“ [неофициален превод] (https://www.unrwa.org/newsroom/official-statements/un-security-council-emergency-briefing-situation-middle-east). На 7 декември 2023 г. г‑н Лазарини написа на Денис Франсис, председател на Общото събрание на Организацията на обединените нации, че „способността на UNRWA да изпълнява мандата в Газа, възложен ѝ от Общото събрание, [беше] рязко ограничена с незабавни и потресаващи последици за хуманитарния отговор на ООН и живота на цивилното население в Газа“ и че хуманитарното положение в този район е „незащитимо“ [неофициален превод] (https://www.unrwa.org/resources/un-unrwa/letter-unrwa-commissioner-general-philippe-lazzarini-un-general-assembly). На 29 декември 2023 г. той добави, че „доставянето на твърде необходимата и спешна помощ продължава да бъде в ограничени количества и блокирано от логистични препятствия“ (https://www.unrwa.org/newsroom/official-statements/gaza-strip-unrwa-calls-unimpeded-and-safe-access-deliver-much-needed).Събитията, настъпили в Ивицата Газа от 7 октомври 2023 г. насетне станаха повод също така Общото събрание и Съветът за сигурност на ООН да приемат резолюции. Съдържанието на тези резолюции е подробно описано в точки 8 – 11 по-долу.

6      Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. (Сборник договори на ООН, том 189, № 2545, 1954 г., стр. 150) и в сила от 22 април 1954 г. Тя е изменена и допълнена с Протокола относно статута на бежанците, подписан в Ню Йорк на 31 януари 1967 г., който влиза в сила на 4 октомври 1967 г. (наричана по-нататък „Женевската конвенция“).

7      A/RES/ES-10/21 достъпна на адрес: https://digitallibrary.un.org/record/4025940?ln=en.

8      S/RES/2712 (2023), достъпна на адрес: http://unscr.com/en/resolutions/doc/2712.

9      A/RES/ES-10/22, достъпна на адрес: https://digitallibrary.un.org/record/4031196?ln=en.

10      S/RES/2720(2023), достъпна на адрес: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N23/424/87/PDF/N2342487.pdf?OpenElement.

11      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60).

12      Решение от 17 февруари 2009 г. (C‑465/07, EU:C:2009:94).

13      ОВ C 390, 2019 г., стр. 108.

14      Достъпен на адрес: https://www.refworld.org/docid/6239805f4.html.

15      Решение от 19 март 2019 г. (C‑163/17, EU:C:2019:218, т. 92).

16      Вж. решение от 19 ноември 2020 г., Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Военна служба и убежище) (C‑238/19, EU:C:2020:945, т. 20 и цитираната съдебна практика).

17      C‑294/22, EU:C:2023:388, т. 19—21. Вж. и решение от 5 октомври 2023 г., SW (Статут на бежанец на лице без гражданство от палестински произход) (C‑294/22, EU:C:2023:733, т. 30 и 31).

18      Следователно в обхвата ѝ не попадат лицата, които имат или са имали право да се ползват от закрила или помощ от тази агенция, но не са се ползвали на практика от тази закрила или помощ (вж. решение от 17 юни 2010 г., Bolbol, C‑31/09, EU:C:2010:351, т. 51).

19      Вж. решение от 19 декември 2012 г., Abed El Karem El Kott и др. (C‑364/11, EU:C:2012:826, т. 71, наричано по-нататък „решение Abed El Karem El Kott и др.“).

20      Вж. в този смисъл решение от 25 юли 2018 г., Алхето  (C‑585/16, EU:C:2018:584, т. 86 и цитираната съдебна практика).

21      Вж. заключението на генерален адвокат Sharpston (C‑31/09, EU:C:2010:119, т. 41 и 43).

22      Вж. ВКБООН, Насоки за международна закрила № 13, точка 2. Както разбирам, именно поради факта че лицата без гражданство от палестински произход вече са признати за бежанци от международната общност, те могат при определени обстоятелства да получат ipso facto статут на бежанец по Женевската конвенция (и Директива 2011/95), т.е. без да е необходимо да изпълняват общите изисквания за предоставяне на този статут.

23      Вж. също решение Abed El Karem El Kott и др., точка 62. Към днешна дата не е намерено решение в това отношение.

24      Вж. в този смисъл решение от 5 октомври 2023 г., SW (Статут на бежанец на лице без гражданство от палестински произход) (C‑294/22, EU:C:2023:733, т. 37 и цитираната съдебна практика).

25      Освен това съгласно член 40, параграф 4 от тази директива държавите членки могат да предвидят разглеждането на последваща молба да продължи само при условие че съответният кандидат не е имал възможност, без да има вина за това, да представи „новия елемент“ в предишната процедура.

26      Вж. решение от 10 юни 2021 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Нови елементи или нови факти) (C‑921/19, EU:C:2021:478, т. 50), и заключението ми по дело Bundesrepublik Deutschland (Допустимост на последваща молба) (C‑216/22, EU:C:2023:646, т. 34).

27      По отношение на двете хипотези, попадащи в обхвата на член 40, параграф 1 от Директива 2013/32, вж. решения от 4 октомври 2018 г., Ахмедбекова  (C‑652/16, EU:C:2018:801, т. 98), и от 9 септември 2021 г., Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Последваща молба за международна закрила) (C‑18/20, EU:C:2021:710, т. 21).

28      В това отношение българското правителство се позовава на решение от 10 юни 2021 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Нови елементи или нови факти) (C‑921/19, EU:C:2021:478, т. 50).

29      Според тази разпоредба последващите молби могат да бъдат обявени за недопустими само когато не са се появили или не са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на въпроса дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива 2011/95. От член 40, параграф 3 от тази директива става ясно също така, че „новият елемент“ трябва да „увеличава в значителна степен вероятността“ кандидатът да отговаря на условията за международна закрила.

30      Всъщност въпросът дали даден „нов елемент“ „увеличава в значителна степен вероятността“ кандидатът да отговаря на условията за международна закрила не може да се анализира изолирано от други елементи по преписката, което означава, че във всички случаи на етапа по допустимост може да се наложи органите да отчетат и други елементи.

31      Вж. член 10, параграф 3, буква а) от Директива 2013/32.

32      Ако в предишната процедура за предоставяне на убежище даден фактически елемент е бил счетен за нерелевантен, компетентните национални органи са могли да не го вземат предвид, без да проверяват дали е подкрепен с достатъчно доказателства. Следователно може да се наложи да се прецени отново точността на този елемент.

33      Понятието „действие на преследване“ е определено в член 9 от Директива 2011/95.

34      Вж. решение от 5 октомври 2023 г., SW (Статут на бежанец на лице без гражданство от палестински произход) (C‑294/22, EU:C:2023:733, т. 34 и 36 и цитираната съдебна практика). Както пояснява Съдът, самото отсъствие от зоната на действие на UNRWA, без да е посочено, че съответното лице е било принудено да я напусне, или доброволното решение за напускането ѝ, не може да се окачествява като преустановяване на закрилата или помощта.

35      В това отношение добавям, както обясних в заключението си по дело SW (Статут на бежанец на лице без гражданство от палестински произход) (C‑294/22, EU:C:2023:388, т. 40), че понятието „сериозна заплаха“ се отнася до това доколко е реален рискът съответните заплахи за личната безопасност действително да се реализират и безопасността на лицето да бъде засегната, ако то остане в зоната на действие на UNRWA. За да се квалифицират като заплахи за „личната безопасност“, те трябва да са достатъчно сериозни (с други думи, да предполагат тежко посегателство).

36      Вж. решение от 3 март 2022 г., Secretary of State for the Home Department (Статут на бежанец или на лице без гражданство от палестински произход) (C‑349/20, EU:C:2022:151, т. 82 и цитираната съдебна практика). Вж. също решение от 13 януари 2021 г., Bundesrepublik Deutschland (Бежански статут на лице без гражданство от палестински произход) (C‑507/19, EU:C:2021:3, т. 44 и 54 и цитираната съдебна практика).

37      Вж. решение от 3 март 2022 г. (C‑349/20, EU:C:2022:151, т. 56 и 57). Това решение се отнася до тълкуването на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 304, 2004 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 52), която е отменена и заменена с Директива 2011/95. Тази разпоредба обаче е същата като член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95.

38      Пак там, точка 58.

39      Вж. член 2, букви а), д) и ж) от Директива 2011/95.

40      Конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. Следователно значението и обхватът на член 4 от Хартата са в съответствие с член 52, параграф 3 от Хартата — същите като предвидените в член 3 от ЕКПЧ.

41      Вж. в този смисъл решение от 19 март 2019 г., Ibrahim и др. (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 и C‑438/17, EU:C:2019:219, т. 87 и цитираната съдебна практика). Отбелязвам, че зачитането на човешкото достойнство е предмет на член 1 от Хартата. Както обяснява генерален адвокат Trstenjak, „съгласно член 1 от Хартата човешкото достойнство трябва не само „да се зачита“, а и „да се защитава“. Подобна позитивна защитна функция е иманентно присъща и на член 4 от Хартата“ (вж. заключение на генерален адвокат Trstenjak по съединени дела NS (C‑411/10 и C‑493/10, EU:C:2011:610, т. 112).

42      Съгласно постоянната практика на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), за да попадне в обхвата на член 3 от ЕКПЧ (който е еквивалентен на член 4 от Хартата), малтретирането трябва да достига минимално ниво на тежест (вж. например решение на ЕСПЧ от 1 юни 2010 г., Gäfgen с/у Германия  (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 88 и цитираната съдебна практика).

43      Член 19, параграф 2 от Хартата се основава на същата степен на посегателство като член 4 от нея. Доколкото това е важно, отбелязвам, че в третия си въпрос запитващата юрисдикция споменава принципа на забрана за връщане, като изрично се позовава не само на член 19, параграф 2 от Хартата, но и на член 21, параграф 1 от Директива 2011/95. Комисията поддържа, че тази разпоредба не е приложима, когато компетентните национални органи разглеждат дали условията, предвидени в член 12, параграф 1, буква а) от тази директива, са изпълнени, защото въпросната разпоредба е част от глава VII от Директива 2011/95 и се прилага само по отношение на съдържащите се в нея разпоредби, докато член 12, параграф 1, буква а) е включен в глава III от този акт. Според мен обаче е ясно, че член 21, параграф 1 от Директива 2011/95 представлява само конкретен израз на този широк принцип, който държавите членки трябва да зачитат винаги, когато прилагат същата.

44      Без значение каква е причината за невъзможността на UNRWA.

45      Вж. в този смисъл решение от 5 октомври 2023 г., SW (Статут на бежанец на лице без гражданство от палестински произход) (C‑294/22, EU:C:2023:733, т. 45).

46      Вж. в това отношение решение от 17 февруари 2009 г. (C‑465/07, EU:C:2009:94, т. 43). Вж. също решение от 10 юни 2021 г., Bundesrepublik Deutschland (Понятие „тежки и лични заплахи“) (C‑901/19, EU:C:2021:472, т. 27 и 28), и съвсем наскоро, решение от 9 ноември 2023 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Понятие за тежки посегателства)  (C‑125/22, EU:C:2023:843, т. 40 и 41).

47      Вж. решение от 19 март 2019 г. (C‑163/17, EU:C:2019:218). Това решение се отнася до въпроса дали член 4 от Хартата може да е пречка за прехвърлянето на кандидат в държавата членка, компетентна да разгледа молбата му за международна закрила, поради твърдени системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане в тази държава членка. По същия въпрос вж. и решение от 21 декември 2011 г., N.S. и др. (C‑411/10 и C‑493/10, EU:C:2011:865, т. 81 и 86—94).

48      Вж. решение от 19 март 2019 г., Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, т. 85).

49      Пак там, точка 91.

50      Пак там, точки 92 и 93.

51      Вж. по аналогия решение от 9 ноември 2023 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Понятие за тежки посегателства) (C‑125/22, EU:C:2023:843, т. 41 и цитираната съдебна практика).

52      Вж. в този смисъл решение от 16 февруари 2017 г., C. K. и др. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, т. 73).

53      Вж., наред с други, решение на ЕСПЧ от 25 април 1978 г., Tyrer с/у Обединеното кралство  (CE:ECHR:1978:0425JUD000585672, § 30).

54      Вж. решение на ЕСПЧ от 4 ноември 2014 г., Tarakhel с/у Швейцария (CE:ECHR:2014:1104JUD00292171, § 99). В това отношение ЕСПЧ припомня, че децата имат специфични потребности, свързани по-конкретно с тяхната възраст и липса на самостоятелност, но също и със статута им на лица, търсещи убежище.

55      Вж. член 20, параграф 3 от Директива 2011/95, който определя децата за „уязвими лица“ (както и лицата с увреждания, възрастните хора и бременните жени, наред с други). Комисията счита, че тази разпоредба не се прилага за положения като разглежданото по главното производство. Всъщност тя припомня, че член 20, параграф 3 е част от глава VII от Директива 2011/95. Тази глава, озаглавена „Съдържание на международната закрила“ (която обаче не включва член 12, параграф 1, буква а), се отнася до гаранциите, които държавите членки трябва да въведат, след като на дадено лице е предоставен статут на бежанец, а не преди това. Според мен обаче това не означава, че тази разпоредба не може да се използва като илюстрация на факта, че ненавършилите пълнолетие лица по принцип са признати за особено уязвима група търсещи убежище лица.

56      Вж. в това отношение член 21 от Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96).

57      Добавям, че в съображение 18 от Директива 2011/95 се посочва, че „[в]исшият интерес на детето“ следва да има първостепенно значение за държавите членки при изпълнението на [тази] директива“ и че „[п]ри определяне на висшия интерес на детето държавите членки следва да обръщат особено внимание на принципа за целостта на семейството, благоденствието и социалното развитие на непълнолетното лице, на съображения, свързани със сигурността и безопасността, както и на мнението на непълнолетното лице, в зависимост от неговата възраст или степен на зрялост“. Това съображение отразява съдържанието на член 24, параграф 2 от Хартата, който трябва да бъде спазван при всички действия, свързани с деца.

58      По същество Съдът е признал, че положение, което не представлява крайна материална нищета за всички, може все пак да се счита за такова по отношение на кандидат, който може да докаже наличието на извънредни тясно свързани с него обстоятелства, сочещи, че той е особено уязвим (вж. в това отношение решение от 19 март 2019 г., Jawo, C‑163/17, EU:C:2019:218, т. 95). Вж. също решение от 16 февруари 2017 г., C.K. и др. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, т. 73), което се отнася до търсещо убежище лице в особено тежко психическо състояние, а именно следродилна депресия и периодична склонност към самоубийство. В това отношение припомням и че ЕСПЧ е постановил по отношение на член 3 от ЕКПЧ, че въпросът дали малтретирането, което лицето е претърпяло или което рискува да претърпи, достига необходимата ниво на тежест, зависи „от всички обстоятелства по случая, като например продължителността на малтретирането и неговото физическо и психическо отражение, както и в някои случаи от пола, възрастта и здравословното състояние на жертвата“ (вж. решение на ЕСПЧ от 4 ноември 2014 г., Tarakhel с/у Швейцария (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, § 118).[неофициален превод]

59      Вж. заключението на генерален адвокат Wathelet по дело Jawo (C‑163/17, EU:C:2018:613, т. 86).

60      Вж. решение от 5 октомври 2023 г., SW (Статут на бежанец на лице без гражданство от палестински произход) (C‑294/22, EU:C:2023:733, т. 46 и 48 и диспозитива).

61      Вж. точка 64 от това решение.

62      Директива на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием (ОВ L 212, 2001 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 179).

63      Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 г. за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55 и за въвеждане на временна закрила (ОВ L 71, 2022 г., стр. 1).

64      Вж. в този смисъл решение от 25 юли 2018 г., Алхето  (C‑585/16, EU:C:2018:584, т. 86 и цитираната съдебна практика).

65      Вж. решение Abed El Karem El Kott и др., точка 75.

66      Например разрешението за пребиваване може да е за по-кратък срок (вж. член 24 от Директива 2011/95). Държавите членки могат също така да ограничат достъпа до социални грижи (вж. член 29 от тази директива).

67      C‑294/22, EU:C:2023:388, точка 29.

68      Вж. решение Abed El Karem El Kott и др., точка 68.

69      Вж. решение от 17 февруари 2009 г. (C‑465/07, EU:C:2009:94, т. 36, 37 и 39).

70      Както обясних в точка 62 по-горе, второто изискване за прилагането на клаузата за включване по член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95, е, че за UNRWA трябва да е невъзможно да гарантира, че условията на живот на това лице в зоната ѝ на действие отговарят на възложената ѝ мисия. Мисията на UNRWA е да осигури „достойни“ условия на живот, като задоволява основните потребности на лицата, поставени под нейна закрила. Ще дам един прост пример: ако съответното лице е изложено на смъртно наказание за извършено престъпление по законите в зоната на действие на UNRWA, това посегателство няма да е свързано с мисията на UNRWA, но все пак би могло да даде право на съответното лице на „субсидиарна закрила“ по член 15, буква а) от тази директива.

71      Тъй като той изисква „[н]икой […] да [не] бъде принудително отведен, експулсиран или екстрадиран към държава, в която съществува сериозен риск да бъде осъден на смърт, да бъде подложен на изтезание или на друго нечовешко или унизително отношение или наказание“ (курсивът е мой).