Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 11. siječnja 2024.(1)
Predmet C-563/22
SN,
LN, koju zastupa SN
protiv
Zamestnik-predsedatel na Državna agencija za bežancite
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Administrativen sad Sofija-grad (Upravni sud u Sofiji, Bugarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Azil – Status izbjeglice ili status supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95/EU – Uvjeti koje državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva moraju ispunjavati da bi stekli status izbjeglice – Osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla koje dobivaju pomoć od Agencije Ujedinjenih naroda za pomoć palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku (UNRWA) – Članak 12. stavak 1. točka (a) – Isključenje iz statusa izbjeglice – Prestanak UNRWA-ine zaštite ili pomoći – Uvjeti koji moraju biti ispunjeni da bi se ipso facto imalo pravo na povlastice iz Direktive 2011/95 – Značenje izraza ‚ako je takva zaštita ili pomoć prestala zbog bilo kojeg razloga’ – Važnost elemenata povezanih s općim životnim uvjetima koji postoje u pojasu Gaze – Članak 4. Povelje o temeljnim pravima Europske unije – Životni uvjeti koji čine ‚nečovječno i ponižavajuće postupanje’ – Prag – Direktiva 2013/32/EU – Članak 40. – Naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu – Obveza preispitivanja već razmatranih elemenata povezanih s tom općom situacijom – Članak 19. stavak 2. Povelje – Načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja”
I. Uvod
1. Agencija Ujedinjenih naroda za pomoć palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku (UNRWA) osnovana je nakon izraelsko-arapskog sukoba iz 1948. radi provedbe programâ pomoći osobama bez državljanstva palestinskog podrijetla koje su registrirane pri toj agenciji(2). Kao njezino područje djelovanja određeni su Jordan, Libanon, Sirija, Zapadna obala (uključujući Istočni Jeruzalem) i pojas Gaze. UNRWA-in mandat se uzastopno produljivao te je trenutačno predviđeno da istekne 30. lipnja 2026.(3)
2. SN i LN, tužiteljice u glavnom postupku, osobe su bez državljanstva palestinskog podrijetla koje su živjele u pojasu Gaze te su registrirane pri UNRWA-i. One po drugi put traže azil u Bugarskoj, nakon što su tijela te države članice odbila njihove prvotne zahtjeve za međunarodnu zaštitu. Navode da im se mora priznati status izbjeglice u skladu s lex specialis sadržanim u članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive 2011/95/EU(4). Prema toj odredbi, taj se status ne priznaje osobama bez državljanstva palestinskog podrijetla koje uživaju UNRWA-inu zaštitu ili pomoć. Međutim, to ne vrijedi ako je ta zaštita ili pomoć „prestala”.
3. Predmetni slučaj, posebno imajući u vidu događaje koji se zbivaju u pojasu Gaze otkada je Hamas 7. listopada 2023. napao Izrael, otvara važno i osjetljivo pitanje: može li se smatrati da je UNRWA-ina zaštita ili pomoć „prestala” s obzirom na životne uvjete koji prevladavaju na tom području a da pritom dotične osobe ne moraju pokazati da su posebno ciljani ili pogođeni tim uvjetima zbog čimbenika specifičnih za njihove osobne okolnosti?
4. Spor iz glavnog postupka nastao je prije tih događaja. Doista, navodi SN i LN i elementi koje Administrativen sad Sofija-grad (Upravni sud u Sofiji, Bugarska) ističe u svojem zahtjevu za prethodnu odluku odnose se na situaciju u pojasu Gaze kakva je postojala prije odnosno u vrijeme podnošenja tog zahtjeva – 9. kolovoza 2022. Međutim, kako ću objasniti u ovom mišljenju, taj sud ili nadležna nacionalna tijela morat će u okviru svoje ocjene uzeti u obzir situaciju koja trenutačno prevladava na tom području, a u pogledu koje je nekoliko tijela i predstavnika Ujedinjenih naroda izrazilo ozbiljnu zabrinutost(5).
II. Pravni okvir
A. Međunarodno pravo
1. Ženevska konvencija(6)
5. Članak 1. odjeljak D Ženevske konvencije propisuje:
„Ova se Konvencija neće odnositi na osobe koje trenutno primaju pomoć ili zaštitu tijela ili agencija Ujedinjenih naroda, osim Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice.
Ukoliko takva zaštita ili pomoć prestane uslijed bilo kojih razloga, a položaj tih osoba nije određen u skladu s odgovarajućim rezolucijama koje je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda, osobe će ipso facto imati pravo na povlastice koje pruža ova Konvencija.”
6. S obzirom na prirodu njezina djelovanja, UNRWA-u se mora smatrati „tijelom ili agencijom Ujedinjenih naroda, osim Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice” u smislu članka 1. odjeljka D Ženevske konvencije.
2. Relevantne rezolucije Opće skupštine i Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda
3. Rezolucije usvojene prije 7. listopada 2023.
7. Opća skupština i Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda donijeli su različite rezolucije koje se tiču UNRWA-e ili situacije u njezinom području djelovanja od osnivanja te agencije. U skladu s Rezolucijom Opće skupštine Ujedinjenih naroda br. 74/83 od 13. prosinca 2019.:
„Opća skupština,
[…]
svjesna rastućih potreba palestinskih izbjeglica u svim područjima djelovanja, to jest u Jordanu, Libanonu, Sirijskoj Arapskoj Republici te na okupiranim palestinskim područjima,
izražavajući ozbiljnu zabrinutost zbog izrazito teške situacije palestinskih izbjeglica pod okupacijom, uključujući u pogledu njihove sigurnosti, dobrobiti te socioekonomskih životnih uvjeta,
izražavajući ozbiljnu zabrinutost posebice zbog teške humanitarne situacije i socioekonomskih uvjeta palestinskih izbjeglica u pojasu Gaze te naglašavajući važnost hitne i humanitarne pomoći i žurnih napora s ciljem obnove,
[…]
3. ističe nužnost daljnjeg [UNRWA-ina] djelovanja te važnost neometanog pružanja [UNRWA-inih] usluga, uključujući hitnu pomoć, za dobrobit, zaštitu i ljudski razvoj palestinskih izbjeglica i za stabilnost regije dok se ne pronađe pravedno rješenje pitanja palestinskih izbjeglica;
4. poziva sve donatore da nastave jačati svoje napore u zadovoljavanju [UNRWA-inih] očekivanih potreba, uključujući u pogledu povećanih troškova i potreba koje proizlaze iz sukoba i nestabilnosti u regiji te ozbiljne socioekonomske i humanitarne situacije, posebno na okupiranim palestinskim područjima, i potreba spomenutih u nedavnim pozivima i planovima za hitnu pomoć i obnovu u pojasu Gaze […]” [neslužbeni prijevod]
4. Rezolucije usvojene nakon 7. listopada 2023.
8. Opća skupština Ujedinjenih naroda je zbog događaja koji se zbivaju od 7. listopada 2023. izglasala, 27. listopada 2023., rezoluciju naslovljenu „Zaštita civila i izvršavanje pravnih i humanitarnih obveza”, u kojoj je pozvala „na trenutačno, održivo i trajno primirje s ciljem okončanja neprijateljstava” u pojasu Gaze(7). Među ostalim je istaknula „teško pogoršanje situacije”, osudila „velike civilne žrtve i ogromna razaranja” te je izrazila ozbiljnu zabrinutost „zbog katastrofalne humanitarne situacije u pojasu Gaze i njezinih opsežnih posljedica za civilno stanovništvo, koje uvelike čine djeca” [neslužbeni prijevod].
9. Tu je rezoluciju slijedila rezolucija od 15. studenoga 2712(2023) Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda, u kojoj se među ostalim pozvalo na hitne i dugotrajne humanitarne prekide sukoba u pojasu Gaze(8).
10. Opća skupština Ujedinjenih naroda izglasala je 12. prosinca 2023. rezoluciju pod naslovom „Zaštita civila i poštivanje pravnih i humanitarnih obveza”. U toj je rezoluciji zahtijevala trenutni humanitarni prekid vatre u pojasu Gaze i osiguranje humanitarnog pristupa tom području(9). Također je ponovila svoje inzistiranje da se strane u sukobu pridržavaju međunarodnog prava, osobito u pogledu zaštite civila, te da se svi taoci oslobode odmah i bezuvjetno.
11. Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda donijelo je 22. prosinca 2023. rezoluciju 2720 (2023)(10), podsjećajući na sve svoje relevantne rezolucije, posebice na Rezoluciju 2712 (2023). Između ostalog, izrazilo je „duboku zabrinutost zbog strašne i brzo pogoršane humanitarne situacije u pojasu Gaze i njezinog ozbiljnog utjecaja na civilno stanovništvo”, naglasilo „hitnu potrebu za punim, brzim, sigurnim i neometanim humanitarnim pristupom u i diljem pojasa Gaze”, te primilo na znanje „zabrinjavajuća izvješća vodstva Ujedinjenih naroda i humanitarnih organizacija u tom pogledu”. Također je ponovno potvrdilo svoju „snažnu zabrinutost zbog nerazmjernog učinka koji sukob ima na živote i dobrobit djece, žena i drugih civila u ranjivim situacijama”.
5. Pravo Europske unije
a) Direktiva 2011/95
12. Članak 12. Direktive 2011/95, naslovljen „Isključenje”, propisuje:
„1. Državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva nemaju pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako:
(a) su obuhvaćeni člankom 1.D Ženevske konvencije, koji se odnosi na zaštitu ili pomoć što je pružaju tijela ili agencije Ujedinjenih naroda, osim visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice. Ako je takva zaštita ili pomoć prestala zbog bilo kojeg razloga, a da položaj takvih osoba nije konačno riješen u skladu s odgovarajućim rezolucijama koje je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda, ove osobe imaju ipso facto pravo na povlastice iz ove Direktive;
[…]”
b) Direktiva 2013/32(11)
13. Članak 40. Direktive 2013/32, naslovljen „Naknadni zahtjev”, predviđa:
„1. Ako osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u državi članici dostavi naknadne dokaze ili naknadni zahtjev u istoj državi članici, ta država članica razmatra daljnje dokaze ili elemente naknadnog zahtjeva u okviru razmatranja o prethodnom zahtjevu ili u okviru razmatranja odluke u okviru revizije ili žalbenog postupka ako nadležna tijela pri tome poštuju i razmatraju sve elemente naknadnih dokaza ili zahtjeva.
[…]”
B. Nacionalno pravo
14. Direktiva 2011/95 i Direktiva 2013/32 u bugarsko su pravo prenesene Zakonom za ubežišteto i bežancite (Zakon o azilu i izbjeglicama, u daljnjem tekstu: ZUB).
15. U člancima 8. i 9. ZUB-a u bitnome su preuzeti uvjeti za priznavanje međunarodne zaštite koji su predviđeni u Direktivi 2011/95. Članak 12. stavak 1. ZUB-a zrcali sadržaj članka 12. stavka 1. točke (a) te direktive.
16. Prema članku 75. stavku 2. ZUB-a:
„Prilikom ocjenjivanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u obzir se moraju uzeti sve relevantne činjenice […] povezane s osobnom situacijom podnositelja zahtjeva ili zemljom njegova podrijetla […]”
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
17. SN, rođena 1995., i njezino dijete, LN, osobe su bez državljanstva palestinskog podrijetla. Napustile su pojas Gaze u srpnju 2018. te su potom 45 dana boravile u Egiptu i sedam mjeseci u Turskoj. Nakon nezakonitog prolaska kroz Grčku, ušle su na bugarsko državno područje s KN-om, koji je SN-in suprug i LN-in otac.
18. SN i LN podnijele su 22. ožujka 2019. zahtjeve za međunarodnu zaštitu pri Državnoj agenciji za bežancite (Državna agencija za izbjeglice, Bugarska, u daljnjem tekstu: DAB). Pozivale su se na nekoliko elemenata, uključujući nepostojanje primjerenih životnih uvjeta i nestabilnost u pojasu Gaze, kao i na gotovo trajno stanje oružanog sukoba uzrokovano izraelskim vojnim djelovanjima i napetostima između Fataha i Hamasa. SN je usto navodila da je KN-ov život zbog neprestanih bombardiranja bio ugrožen dok je radio te da se njihova kuća nalazi u blizini policijske postaje koja je česta meta raketnih napada.
19. SN i LN u svojim zahtjevima nisu spomenule da su registrirane pri UNRWA-i.
20. Predsedatel DAB-a (ravnatelj DAB-a) je odlukom od 5. srpnja 2019. odbio zahtjeve za međunarodnu zaštitu SN i LN. Naveo je da SN i LN nisu bile prisiljene napustiti pojas Gaze zbog stvarne opasnosti od mučenja, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, smrtne kazne ili smaknuća ili drugih ozbiljnih prijetnji. Utvrdio je i da SN i LN nisu u opasnosti od toga da u slučaju povratka u zemlju svojeg podrijetla budu izložene takvim prijetnjama, s obzirom na to da nisu iznijele dokaze o tome da će biti izričita meta zbog elemenata povezanih s njihovim osobnim okolnostima. Nadalje, iako je Sud u presudi Elgafaji(12) priznao da u određenim slučajevima stupanj općeg nasilja koje obilježava oružani sukob može biti toliko visok da osobe koje traže međunarodnu zaštitu ne moraju iznijeti dokaze o tome da su izričita meta zbog elemenata svojstvenih njihovim osobnim okolnostima, situaciju na predmetnom području nije se moglo smatrati, u odnosno vrijeme, oružanim sukobom sličnim onom koji je doveo do navedene presude. Naposljetku, ravnatelj DAB-a je naveo da su SN i LN mogle ostati u Egiptu ili Turskoj te da su došle u Bugarsku samo zbog boljih ekonomskih uvjeta.
21. Ta je odluka postala pravomoćna nakon što su iscrpljeni dostupni pravni lijekovi.
22. SN i LN su 21. kolovoza 2020. ponovno zatražile međunarodnu zaštitu. Dostavile su dokaz o tome da su registrirane pri UNRWA-i te su tvrdile da se lex specialis sadržan u članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive 2011/95 stoga primjenjuje na njih. Navodile su da, u skladu s tom odredbom, imaju ipso facto pravo na status izbjeglice zato što se mora smatrati da je UNRWA-ina zaštita ili pomoć u odnosu na njih „prestala”.
23. Intervjuirašt organ na DAB (Tijelo DAB-a nadležno za razgovore) proglasilo je naknadne zahtjeve SN i LN dopuštenima.
24. SN i LN su u prilog svojem zahtjevu za status izbjeglice dostavile nekoliko dokumenata iz kojih je proizlazilo, prema njihovu mišljenju, da je UNRWA u pojasu Gaze djelovala u relevantnom trenutku (2020.) u veoma lošim uvjetima.
25. Osobito, SN je tvrdila da se situacija u pojasu Gaze posljednjih godina pogoršava, posebice od izbijanja pandemije bolesti COVID-19. Navodila je da je nezaposlenost izrazito visoka, a da oni koji rade ne dobivaju plaću. Isticala je i da je uveden policijski sat, da su škole i dalje zatvorene te da Hamas onemogućuje ljudima da napuste svoje domove i neprestano napada Izrael. Objasnila je da je pola kuće u kojoj su živjeli kao obitelj uništeno raketama zbog njezine blizine policijskoj postaji te da su se 2014. zbog oštećenja krova morali preseliti na dvije godine.
26. Zamestnik-predsedatel na DAB (zamjenik ravnatelja DAB-a) je odlukom od 14. svibnja 2021. odbio naknadne zahtjeve SN i LN. Objasnio je da se, s obzirom na to da su ti zahtjevi bili „naknadni zahtjevi” u smislu članka 2. točke (q) Direktive 2013/32, nije moralo ispitati sve elemente na kojima su se temeljili. Stoga, ocjena postojanja prava SN i LN na status izbjeglice mogla je biti ograničena na, kao prvo, utvrđivanje postojanja „novih elemenata”, kao drugo, na procjenjivanje relevantnosti tih elemenata na osobnu situaciju SN i LN ili situaciju u zemlji njihova podrijetla i, kao treće, na utvrđivanje toga jesu li ti elementi potkrijepljeni odgovarajućim dokazima.
27. Zamjenik ravnatelja DAB-a naveo je da činjenica da su SN i LN registrirane pri UNRWA-i, iako je iznesena kao „novi element”, nije relevantna za osobnu situaciju SN i LN. Kao prvo, SN i LN su zapravo uživale UNRWA-inu zaštitu ili pomoć u prošlosti, a jedini razlog zbog kojeg to više nije slučaj jest činjenica da su dobrovoljno napustile područje djelovanja te agencije. Kao drugo, nema razloga vjerovati da SN i LN neće ponovno uživati tu zaštitu ili pomoć ako se vrate u pojas Gaze. Nadalje, zamjenik ravnatelja DAB-a je naveo da argumenti koje su SN i LN iznijele u pogledu opće situacije u pojasu Gaze ne pokazuju da su osobno bile izložene progonu ili drugim ozbiljnim prijetnjama. Nepostojanje takvih prijetnji znači da nemaju pravo na međunarodnu zaštitu.
28. SN i LN tu odluku pobijaju pred Administrativenom sadu Sofija-grad (Upravni sud u Sofiji, Bugarska), sudom koji je uputio zahjtev. Osobito, SN tvrdi da bi se njezin povratak u pojas Gaze (zajedno s LN) protivio načelu zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, koje nalaže državama članicama da niti jednu osobu ne pošalju u državu u kojoj postoji ozbiljna opasnost od toga da će biti izložena smrtnoj kazni, mučenju ili drugom nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni.
29. Taj sud želi doznati, kao prvo, na koji način članak 40. stavak 1. Direktive 2013/32, koji se odnosi na naknadne zahtjeve, treba tumačiti u takvoj situaciji. Ističe da su SN i LN u prilog svojim naknadnim zahtjevima dostavile dokaz o svojoj registraciji pri UNRWA-i, što je element koji nisu iznijele u okviru svojih prethodnih zahtjeva. Međutim, navodi da se niti jedan od elemenata koje SN i LN spominju u pogledu razloga zbog kojih su napustile pojas Gaze ne može smatrati „novim” jer su svi oni već uzeti u obzir prilikom razmatranja njihovih prethodnih zahtjeva.
30. Kao drugo, taj sud pita treba li smatrati da je UNRWA-ina zaštita u odnosu na SN i LN „prestala” u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95 s obzirom na opću situaciju u pojasu Gaze. On u vezi s time ističe da je ta opća situacija, koja se pogoršala u posljednjih nekoliko godina, nedvojbeno utjecala na UNRWA-inu mogućnost pružanja djelotvorne zaštite ili pomoći osobama bez državljanstva palestinskog podrijetla u pojasu Gaze. Nadalje, UNRWA ne dobiva dovoljno sredstava te ima financijske poteškoće.
31. U tom pogledu Administrativen sad Sofija-grad (Upravni sud, Sofija) upućuje na Rezoluciju Europskog parlamenta od 19. travnja 2018. o stanju u pojasu Gaze(13), u kojoj se navodi da je u tom području došlo do „neviđene humanitarne krize koja se sve više pogoršava”. On osim toga ističe dokument naslovljen „Stajalište UNHCR-a o vraćanju u Gazu” iz ožujka 2022.(14), u kojem je Visoki povjerenik Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR) naveo da se izbjeglice iz pojasa Gaze ne smije prisilno vraćati na to područje imajući u vidu ozbiljne navode u pogledu povreda međunarodnih propisa o ljudskim pravima i u pogledu trenutačne nestabilnosti.
32. S obzirom na te elemente, sud koji je uputio zahtjev pita se mora li smatrati da će se SN i LN naći u situaciji „izuzetne materijalne oskudice” u smislu presude Jawo(15) ako bi ih se prisililo na povratak u pojas Gaze. Prema toj presudi, SN i LN morale bi dokazati da bi ih povratak u pojas Gaze stavio u situaciju koja bi im onemogućila zadovoljavanje najosnovnijih potreba kao što su, primjerice, potrebe za hranom, higijenom i smještajem, te da bi to ugrozilo njihovo fizičko ili mentalno zdravlje ili ih stavilo u ponižavajući položaj nespojiv s ljudskim dostojanstvom. Taj sud ističe da bi dobrobit i sigurnost LN (koja je dijete) zasigurno bile ugrožene ako bi ona bila prisiljena vratiti se u pojas Gaze. Međutim, on podsjeća i da razlog zbog kojeg su SN i LN napustile pojas Gaze nije povezan s ozbiljnom prijetnjom njihovoj osobnoj sigurnosti, već samo s općom situacijom u tom području.
33. U tim okolnostima, Administrativen sad Sofija-grad (Upravni sud u Sofiji) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
1. Proizlazi li iz članka 40. stavka 1. Direktive 2013/32 da – u slučaju odobrenja ispitivanja naknadnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnositelj zahtjeva palestinskog podrijetla bez državljanstva podnio na temelju svoje registracije pri UNRWA-i – obveza nadležnih tijela, koja je predviđena navedenom odredbom, da razmotre i ispitaju sve elemente naknadnih dokaza na kojima se temelji naknadni zahtjev uključuje, uzimajući u obzir okolnosti predmeta, i obvezu da se s obzirom na članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2011/95, osim novih elemenata i okolnosti na koje se odnosi naknadni zahtjev, ispitaju razlozi zbog kojih je osoba napustila područje djelovanja UNRWA-e? Ovisi li poštovanje navedene obveze o okolnosti da su razlozi zbog kojih je osoba napustila područje djelovanja UNRWA-e već bili ispitani u okviru postupka koji se odnosio na prvi zahtjev za [međunarodnu] zaštitu, koji je okončan konačnom odbijajućom odlukom, a u kojem podnositelj zahtjeva nije naveo ni dokazao svoju registraciju pri UNRWA-i?
2. Proizlazi li iz članka 12. stavka 1. točke (a) druge rečenice Direktive 2011/95 da se izraz ‚[a]ko je takva zaštita ili pomoć prestala zbog bilo kojeg razloga’, koji je sadržan u toj odredbi, primjenjuje na osobu palestinskog podrijetla bez državljanstva koja je bila registrirana pri UNRWA-i, koja joj je davala potpore u obliku hrane te zdravstvenih i obrazovnih usluga, a da ništa ne upućuje na osobnu prijetnju toj osobi, koja je dobrovoljno i zakonito otišla iz grada Gaze, uzimajući u obzir sljedeće informacije koje su dostupne u ovom predmetu:
– opća situacija u trenutku odlaska procijenjena je kao dotad neviđena humanitarna kriza povezana s nedostatkom hrane, vode za piće, zdravstvenih usluga, lijekova kao i problemima u opskrbi vodom i električnom energijom te uništenjem zgrada i infrastrukture, nezaposlenosti;
– poteškoće UNRWA-e u održavanju iste razine podrške i usluga u Gazi, uključujući u obliku hrane i zdravstvene skrbi, zbog znatnog manjka u proračunu UNRWA-e i stalnog povećanja broja osoba kojima je potrebna pomoć navedene agencije, zbog čega opća situacija u Gazi ugrožava djelovanje UNRWA-e?
Je li na to pitanje potrebno drukčije odgovoriti samo zato što je podnositelj zahtjeva ugrožena osoba u smislu članka 20. stavka 3. te direktive, odnosno maloljetno dijete?
3. Treba li drugu rečenicu članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95 tumačiti na način da se podnositelj zahtjeva koji traži međunarodnu zaštitu i koji je palestinski izbjeglica registriran pri UNRWA-i može vratiti u područje djelovanja UNRWA-e koje je napustio, konkretno u grad Gazu, ako u trenutku rasprave pred sudom koji odlučuje o njegovoj tužbi protiv odbijajuće odluke,
– nije sigurno da će ta osoba od UNRWA-e moći dobiti potrebnu hranu, zdravstvene usluge, lijekove, medicinsku skrb i obrazovanje;
– u stajalištu UNHCR-a o vraćanju u pojas Gaze iz ožujka 2022. informacije o općoj situaciji u gradu Gazi i o UNRWA-i ocijenjene su razlozima za napuštanje područja djelovanja UNRWA-e i nevraćanje;
točnije, na način da podnositelj zahtjeva u slučaju vraćanja može ondje boraviti u dostojnim životnim uvjetima?
Primjenjuje li se na osobnu situaciju tražitelja međunarodne zaštite u svrhu primjene i poštovanja načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja iz članka 21. stavka 1. Direktive 2011/95 u vezi s člankom 19. [Povelje Europske unije o temeljnim pravima, u daljnjem tekstu: Povelja] u odnosu na tog podnositelja zahtjeva, uzimajući u obzir situaciju u pojasu Gaze u navedenom trenutku kao i to da je osobi potrebna pomoć UNRWA-e u pogledu hrane, zdravstvenih usluga, lijekova i medicinske skrbi, tumačenje iz presude Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218), koje se odnosi na izuzetnu materijalnu oskudicu u smislu članka 4. Povelje?
Treba li na pitanje o vraćanju u grad Gazu na temelju informacija o općoj situaciji u gradu Gazi i o UNRWA-i drukčije odgovoriti samo zato što je podnositelj zahtjeva maloljetno dijete, uzimajući u obzir zaštitu najboljeg interesa djeteta kao i osiguravanje njegove dobrobiti te njegova socijalnog razvoja, njegove zaštite i njegove sigurnosti?
4. Ovisno o odgovoru na treće pitanje:
Treba li drugu rečenicu članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95, a osobito izraz ‚ove osobe imaju ipso facto pravo na povlastice iz ove Direktive’ iz te odredbe tumačiti u predmetnom slučaju na način da se:
А) na osobu koja traži međunarodnu zaštitu i koja je Palestinac bez državljanstva, registriran pri UNRWA-i, primjenjuje načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja iz članka 21. stavka 1. Direktive 2011/95 u vezi s člankom 19. Povelje jer bi ta osoba u slučaju povratka u grad Gazu bila izložena opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja s obzirom na to da bi se mogla naći u izuzetnoj materijalnoj oskudici i da za potrebe odobravanja supsidijarne zaštite ulazi u područje primjene članka 15. [točke (b)] Direktive 2011/95;
ili
B) tom odredbom u skladu s točkom 2. izreke presude [Abed El Karem El Kott i dr.] u pogledu osobe koja traži međunarodnu zaštitu i koja je Palestinac bez državljanstva, registriran pri UNRWA-i, predviđa da joj dotična državna članica prizna status izbjeglice u smislu članka 2. točke (c) te direktive i dodijeli joj prema sâmom zakonu status izbjeglice, pod uvjetom da ta osoba ne ulazi u područje primjene članka 12. stavka 1. točke (b)[,] ili članka 12. stavaka 2. i 3. te direktive, u skladu s točkom 2. izreke presude od 19. prosinca 2012., Abed El Karem El Kott i dr. (C‑364/11, EU:C:2012:826), a da se ne uzimaju u obzir okolnosti koje su na temelju članka 15. [točke (b)] Direktive 2011/95 relevantne za odobrenje supsidijarne zaštite?”
34. Zahtjev za prethodnu odluku, o čijem je upućivanju 9. kolovoza 2022. donesena odluka, podnesen je 22. kolovoza 2022. Bugarska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Rasprava nije održana.
IV. Analiza
35. Direktiva 2011/95 predviđa uvjete koje tražitelji azila moraju ispunjavati da bi dobili međunarodnu zaštitu u Europskoj uniji. Treba je tumačiti s obzirom na njezinu opću strukturu i krajnji cilj, a to je, među ostalim, osigurati da sve države članice primjenjuju zajedničke kriterije za utvrđivanje osoba kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita te poštujući Ženevsku konvenciju i druge relevantne ugovore navedene u članku 78. stavku 1. UFEU‑a. Odredbe Direktive 2011/95, kako proizlazi iz njezine uvodne izjave 16., usto treba tumačiti u skladu s pravima priznatima Poveljom(16).
36. U članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive 2011/95, koji zrcali sadržaj članka 1. odjeljka D Ženevske konvencije, utvrđen je poseban pravni režim koji se primjenjuje na osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla koje uživaju UNRWA-inu zaštitu ili pomoć. Kako sam objasnio u mišljenju u predmetu SW (status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla)(17), ta odredba sadržava klauzulu o isključenju i klauzulu o uključenju.
37. Doista, s jedne strane, članak 12. stavak 1. točka (a) Direktive 2011/95 predviđa da osoba koja je obuhvaćena člankom 1. odjeljkom D Ženevske konvencije ne može steći status izbjeglice u skladu s tom direktivom, baš kao što takva osoba ne može biti izbjeglica ni u skladu s navedenom konvencijom. Iako to nije izričito navedeno ni u članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive 2011/95 ni u članku 1. odjeljku D Ženevske konvencije, klauzula o isključenju koju te odredbe sadržavaju u praksi primjenjuje se samo na osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla i, točnije, samo onima koje uživaju UNRWA-inu zaštitu ili pomoć(18).
38. S druge strane, ako se može smatrati da je ta zaštita ili pomoć „prestala”, ta klauzula o isključenju više se ne primjenjuje te takve osobe „imaju ipso facto pravo na povlastice” iz Direktive 2011/95 (upravo kao što ipso facto stječu pravo na povlastice iz Ženevske konvencije). Te su povlastice „ipso facto”(19), što znači da za njihovo ostvarenje nije potrebno zadovoljiti zahtjeve koji vrijede za druge tražitelje azila. Međutim, status izbjeglice ne dodjeljuje se automatski niti je bezuvjetan jer čak i tada nadležna nacionalna tijela moraju, primjerice, u svakom pojedinom slučaju provjeriti da na dotične osobe nije primjenjiv niti jedan od razloga za isključenje navedenih u članku 12. stavku 1. točki (b), stavku 2. i stavku 3. te direktive(20), koji se primjenjuju kada postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati da su te osobe počinile određene zločine, potaknule njihovo izvršenje ili sudjelovale u njihovu izvršenju.
39. Kako je nezavisna odvjetnica E. Sharpston navela u mišljenju u predmetu Bolbol(21), članak 1. odjeljak D Ženevske konvencije proizišao je iz specifičnog konteksta. Sastavljen je nedugo nakon izraelsko-arapskog sukoba iz 1948. kako bi se, među ostalim, spriječilo masovno iseljavanje iz geografskog područja koje je nekad bilo Palestina te, istodobno, kako bi se osiguralo da osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla – koje je međunarodna zajednica priznala kao izbjeglice(22) – nastave primati djelotvornu zaštitu ili pomoć dok se njihov položaj konačno ne riješi relevantnim rezolucijama Opće skupštine Ujedinjenih naroda(23).
40. Shodno tomu, Sud je objasnio da se svrha članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95 temelji na shvaćanju da osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla moraju moći dobiti djelotvornu UNRWA-inu zaštitu ili pomoć , a ne samo da im se jamči postojanje tijela ili agencije odgovorne za pružanje takve pomoći ili zaštite(24).
41. S obzirom na to, prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi se na posebno postupovno pitanje, povezano s činjenicom da u glavnom postupku SN i LN po drugi put traže status izbjeglice. Njime se poziva Sud da utvrdi moraju li nadležna nacionalna tijela, kada osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla podnese takav „naknadni zahtjev”, nakon što joj je prvi takav zahtjev odbijen, preispitati činjenične elemente povezane s razlozima zbog kojih je dotična osoba napustila područje UNRWA-ina djelovanja, čak i ako su ih ocjenjivala u okviru postupka razmatranja prvog zahtjeva. U tom smislu, sud koji je uputio zahtjev primjećuje da su ona te elemente u okviru tog postupka ocjenjivala kako bi utvrdila ispunjava li dotična osoba opće kriterije za priznavanje statusa izbjeglice, a ne kako bi utvrdila je li lex specialis sadržan u članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive 2011/95 primjenjiv na tu osobu (jer ona nije navela je li registrirana pri UNRWA-i) (A).
42. Drugo i treće pitanje, koja ću zajedno razmatrati, su šira i osjetljive prirode. Kao što sam već istaknuo u gornjem uvodu, njima se Sud poziva da pojasni, u bitnome, može li se, uzimajući u obzir životne uvjete koji prevladavaju u pojasu Gaze, smatrati da je UNRWA-ina zaštita ili pomoć „prestala”, u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95, u odnosu na podnositelje zahtjeva koji su koristili tu zaštitu ili pomoć i koji su prije živjeli u pojasu Gaze, u svjetlu životnih uvjeta koji općenito prevladavaju na tom području a da pritom ne moraju pokazati da su posebno ciljani ili pogođeni tim uvjetima zbog čimbenika specifičnih za njihove osobne okolnosti (B).
43. Četvrto pitanje tiče se odnosa – i mogućeg preklapanja – između uvjeta koji moraju biti ispunjeni da bi osoba ipso facto imala pravo na status izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95 i uvjeta koji moraju biti ispunjeni da bi se takvoj osobi odobrila supsidijarna zaštita (C).
A. Prvo pitanje: potreba za preispitivanjem činjeničnih elemenata koje se već ocjenjivalo u prethodnom postupku utemeljenom na drukčijoj pravnoj osnovi
44. Kako sam već naveo, zahtjevi SN i LN za međunarodnu zaštitu o kojima je riječ u glavnom postupku su „naknadni zahtjevi”. Takvi su zahtjevi u članku 2. točki (q) Direktive 2013/32 definirani kao „daljnji zahtjev[i] za međunarodnu zaštitu podnesen[i] nakon donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu”.
45. Sud koji je uputio zahtjev nije otvorio pitanje primjenjuje li se Direktiva 2013/32, koja sadržava postupovna pravila koja nadležna nacionalna tijela moraju općenito slijediti kada obrađuju zahtjeve za međunarodnu zaštitu, na osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla koje uživaju UNRWA-inu zaštitu ili pomoć. Budući da su te osobe načelno isključene iz statusa izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95, mogli bismo se pitati jesu li isključene i iz područja primjene postupovnih pravila Direktive 2013/32 (ili barem nekih od njih). Međutim, u vezi s tim ističem da Direktiva 2013/32 u tom pogledu ne predviđa ništa. Nadalje, smatram logičnim da su postupovna pravila iz te direktive primjenjiva na takve osobe. Naime, iako one nemaju pravo na status izbjeglice prema istim materijalnim uvjetima kao drugi tražitelji azila (u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95), ne vidim zašto bi zbog tih drukčijih materijalnih uvjeta njihovi zahtjevi trebali podlijegati drukčijim postupovnim pravilima u skladu s Direktivom 2013/32.
46. SN i LN u svojim prvim zahtjevima za međunarodnu zaštitu (koje je DAB odbio) nisu spomenule činjenicu da su registrirane pri UNRWA-i niti da se članak 12. stavak 1. točka (a) Direktive 2011/95 na njih primjenjuje. Informacije sadržane u spisu predmeta pred Sudom upućuju na to da je DAB njihove prve zahtjeve odbio zato što opći kriteriji za stjecanje statusa izbjeglice predviđeni u toj direktivi, a osobito u njezinu članku 5. stavku 1. i članku 6., nisu bili ispunjeni. Shodno tomu, odluka o odbijanju njihovih zahtjeva nije se temeljila na lex specialis sadržanom u tom članku 12. stavku 1. točki (a).
47. Naknadni zahtjevi osoba SN i LN razlikuju se od njihovih prvih zahtjeva utoliko što se u njima pozivaju na svoju registraciju pri UNRWA-i i svoje pravo na status izbjeglice na temelju te odredbe. U tom je pogledu važno istaknuti da je činjenica da su SN i LN registrirane pri UNRWA „novi element” u smislu članka 33. stavka 2. i članka 40. stavaka 2. i 3. Direktive 2013/32. Prema tim odredbama, element je moguće smatrati „novim” kada se pojavi nakon donošenja odluke o prethodnom zahtjevu podnositelja zahtjeva ili ako ga on prvi put iznese u okviru svojeg naknadnog zahtjeva(25). Kako je Sud više puta utvrdio, stoga nije nužno da do „novog elementa” dođe nakon konačne odluke o prethodnim zahtjevima dotičnih osoba(26). Iako su SN i LN već bile registrirane pri UNRWA-i kada su podnijele svoje prve zahtjeve za međunarodnu zaštitu, taj element DAB-u nije otkriven ili iznesen dok SN i LN nisu podnijele naknadne zahtjeve. Taj „novi element” dovodi do primjene članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 211/95 te tako otvara drukčiju pravnu osnovu na koju se SN i LN mogu pozivati radi stjecanja statusa izbjeglice.
48. U tim okolnostima, sud koji je uputio zahtjev pita je li DAB prilikom meritornog razmatranja naknadnih zahtjeva SN i LN morao uzeti u obzir ne samo činjenicu da su one registrirane pri UNRWA-i („novi element”), nego i druge činjenične elemente u njihovu spisu, osobito one povezane s razlozima zbog kojih su napustile pojas Gaze, a koje se već razmatralo u okviru tog prethodnog postupka. Ti se razlozi odnose na opće životne uvjete koji su postojali u pojasu Gaze prije nego što su SN i LN napustile to područje.
49. Taj sud upućuje na članak 40. stavak 1. Direktive 2013/32, koji, prema njegovu mišljenju, obvezuje nadležna nacionalna tijela da razmotre sve elemente na kojima se temelji naknadni zahtjev u svim slučajevima.
50. Točno je da je u toj odredbi predviđena takva obveza. Međutim, prema mojemu shvaćanju, članak 40. stavak 1. odnosi se samo na dvije specifične situacije. Prva situacija je ona u kojoj podnositelj zahtjeva prije donošenja konačne odluke o njegovu prvom zahtjevu za međunarodnu zaštitu dostavi naknadne dokaze ili naknadni zahtjev u istoj državi članici. To se može dogoditi, primjerice, dok se protiv odluke nadležnih nacionalnih tijela vodi žalbeni postupak. Druga situacija je ona u kojoj je konačna odluka već donesena, ali relevantni nacionalni propisi dopuštaju pokretanje novog postupka u slučaju pojave „novog elementa”(27).
51. Kako je Komisija pravilno istaknula, čini se da situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj su nadležna nacionalna tijela povodom naknadnog zahtjeva pokrenula novi postupak na drukčijoj pravnoj osnovi (u ovom slučaju članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive 2011/95), ne odgovara niti jednoj od dviju opisanih situacija. Stoga me ne uvjerava argument da bi se iz te posebne odredbe mogla izvesti opća obveza razmatranja svih elemenata na kojima se temelji naknadni zahtjev.
52. Rekavši to, napominjem da bugarska vlada poziva Sud da svoju analizu usredotoči na članak 40. stavak 2. i 3. Direktive 2013/32(28) umjesto na njezin članak 40. stavak 1. Tvrdi da se, za razliku od prvog stavka članka 40., stavci 2. i 3. te odredbe primjenjuju na situacije, poput one o kojoj je riječ, u kojoj je pokrenut takav novi postupak azila. Ta vlada smatra da, u skladu s tim stavcima, elemente koje se već razmatralo u okviru prethodnog postupka azila nije potrebno preispitivati u okviru tog novog postupka. Prema njezinu mišljenju, u okviru drugog postupka azila potrebno je analizirati samo „novi element”.
53. Iako se slažem s bugarskom vladom o relevantnosti članka 40. stavaka 2. i 3. Direktive 2013/32 za predmetno pitanje u glavnom postupku, ne slažem se s tumačenjem koje ta vlada predlaže. Prema mojemu mišljenju, nadležna nacionalna tijela ne mogu se ograničiti na razmatranje samo „novog elementa”.
54. U tom je pogledu točno da iz članka 40. stavaka 2. i 3. u vezi s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32(29) proizlazi da samo postojanje „novih elemenata” može spriječiti da se naknadne zahtjeve proglasi nedopuštenima. Shodno tomu, u načelu(30), „novi elementi” jedini su relevantni elementi u stadiju ocjenjivanja dopuštenosti takvih zahtjeva. Međutim, to ne vrijedi kada se naknadni zahtjev meritorno razmatra (nakon što je proglašen dopuštenim). Ta dva stadija nužno je jasno razlikovati.
55. Naime, iz članka 40. stavka 3. Direktive 2013/32 jasno proizlazi da nadležna nacionalna tijela ne mogu naknadni zahtjev, kada pređu na meritorno razmatranje, drukčije tretirati samo zato što nije riječ o prvom zahtjevu dotičnog podnositelja. Ta odredba govori da se u stadiju „ocjenjivanja merituma” doista primjenjuju temeljna načela i jamstva navedena u poglavlju II. te direktive. To poglavlje zahtijeva, među ostalim, da se odluka o tome ispunjava li osoba uvjete za stjecanje statusa izbjeglice donese pojedinačno, objektivno i nepristrano te samo „nakon odgovarajućeg razmatranja”(31).
56. Prihvaćam da neki od činjeničnih elemenata koje su nadležna nacionalna tijela već ocjenjivala u okviru prethodnog postupka azila mogu biti istovjetni onima koje ta tijela moraju ocijeniti prilikom razmatranja naknadnih zahtjeva dotične osobe, čak i ako odnosna dva postupka počivaju na različitim pravnim osnovama. Primjerice, te osobe mogu – kao što se čini da je slučaj u ovom predmetu – isticati iste razloge napuštanja zemlje ili područja svojeg podrijetla. Međutim, smatram da to ne oslobađa ta tijela obveze da preispitaju relevantnost i točnost(32) tih činjeničnih elemenata. Ta se obveza mora poštovati kada, kao što je slučaj u ovom predmetu, pravna osnova razmatranja naknadnog zahtjeva (članak 12. stavak 1. točka (a) Direktive 2011/95) nije ista kao ona na kojoj je proveden prethodni postupak. U takvoj situaciji, relevantne se elemente – čak i ako su već ocijenjeni u okviru tog prethodnog postupka – mora preispitati s obzirom na posebne kriterije iz članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95.
57. Kako sam objasnio u točkama 36. do 38. ovog mišljenja, ta odredba sadržava posebno pravilo o pravu na status izbjeglice, koje se razlikuje od općih kriterija utvrđenih osobito u članku 5. stavku 1. i članku 6. Direktive 2011/95. Kada primjenjuju članak 12. stavak 1. točku (a) te direktive, nadležna nacionalna tijela ne moraju utvrditi ima li dotična osoba, u svjetlu razloga koji su ga naveli da napusti svoje područje podrijetla, „osnovan strah od proganjanja”, što bi morala učiniti prema općim kriterijima za stjecanje statusa izbjeglice sadržanima u članku 5. stavku 1. i članku 6. tog akta. Taj zahtjev „osnovanog straha od proganjanja” nije relevantan za razmatranje koje nadležna nacionalna tijela moraju provesti na temelju članka 12. stavka 1. točke (a), a koje je usredotočeno na pitanje je li UNRWA-ina zaštita ili pomoć „prestala”. Svaki razlog koji je osoba mogla imati da napusti svoje područje podrijetla mora se, u tom kontekstu, ocijeniti samo u svjetlu tog zahtjeva.
58. Lako mogu zamisliti da dokazi o tome da je osoba živjela u lošim materijalnim uvjetima na području UNRWA-ina djelovanja te da je zbog takvih uvjeta napustila to područje (kao što je, prema svemu sudeći, bio slučaj sa SN i LN u ovom predmetu) budu čimbenik u rješavanju kako pitanja je li UNRWA-ina zaštita ili pomoć u odnosu na tu osobu „prestala”, u kojem bi slučaju ona ipso facto imala pravo na status izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95, tako i pitanja mora li joj se priznati status izbjeglice na temelju općih kriterija predviđenih u, među ostalim, članku 5. stavku 1. i članku 6. te direktive. Međutim, nadležna nacionalna tijela ne mogu te dokaze jednako vrednovati ovisno o tome koja je od dviju pravnih osnova relevantna. Ona u postupku koji se temelji na općim kriterijima za priznavanje statusa izbjeglice sadržanima u Direktivi 2011/95 (a ne na kriterijima iz njezina članka 12. stavka 1. točke (a)) dokazima o činjenici da je dotična osoba živjela u lošim materijalnim uvjetima pristupaju iz drukčijeg kuta nego što bi bio slučaj da se vode člankom 12. stavkom 1. točkom (a) te direktive jer se, među ostalim, moraju usredotočiti na pitanje može li se pogoršanje životnih uvjeta tih osoba smatrati „djelom proganjanja”(33), a ne na pitanje doprinosi li ta činjenica donošenju zaključka da je UNRWA-ina zaštita ili pomoć prestala.
59. S obzirom na navedeno, smatram da nadležna nacionalna tijela prilikom razmatranja naknadnog zahtjeva na temelju članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95 moraju preispitati, s obzirom na posebne pravne kriterije iz te odredbe, činjenične elemente koje su već analizirala u okviru prethodnog postupka koji se nije temeljio na toj odredbi, već na općim kriterijima koje osobe na koje se članak 12. stavak 1. točka (a) te direktive ne primjenjuje moraju ispunjavati da bi im se priznao status izbjeglice.
B. Drugo i treće pitanje: prestanak UNRWA-ine zaštite ili pomoći s obzirom na opće životne uvjete koji postoje u dijelu područja djelovanja te agencije
60. Sud koji je uputio zahtjev drugim i trećim pitanjem poziva Sud da pojasni, u bitnome, mora li se, uzimajući u obzir životne uvjete koji postoje u pojasu Gaze a da pritom te osobe ne moraju pokazati da su posebno ciljane ili pogođene tim uvjetima zbog čimbenika specifičnih za njihove osobne okolnosti, smatrati da je UNRWA-ina zaštita ili pomoć u odnosu na dotične osobe „prestala” u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95. Taj se sud pita i može li se na to pitanje drukčije odgovoriti kad su podnositelji zahtjeva djeca.
61. Podsjećam da je za primjenu klauzule o uključenju iz članka 12. stavka 1. Direktive 2011/95 dovoljno da je, kako je u toj odredbi izričito navedeno, zaštita ili pomoć koju pružaju tijela ili agencije kao što je UNRWA prestala „zbog bilo kojeg razloga”.
62. Objašnjavajući značenje tih riječi, Sud je utvrdio da do prestanka UNRWA-ine zaštite ili pomoći dolazi ne samo ako ta agencija prestane postojati nego i ako je dotični pojedinac prisiljen napustiti područje UNRWA-ina djelovanja zbog razloga neovisnih o svojoj volji(34). To je slučaj ako je osobna sigurnost tog pojedinca ozbiljno ugrožena (prvi zahtjev)(35) te ako mu ta agencija ne može na području svojeg djelovanja osigurati životne uvjete koji su u skladu sa zadaćom koja joj je povjerena, a to je da osigura „dostojne” životne uvjete(36) (drugi zahtjev).
63. Kako bi provjerila jesu li ti zahtjevi ispunjeni i imaju li dotične osobe kao rezultat toga, „ipso facto” pravo na status izbjeglice prema Direktivi 2011/95, nadležna nacionalna tijela moraju ispitati ne samo razloge koji su podnositelje zahtjeva naveli da napuste područje UNRWA-ina djelovanja, nego i mogu li se te osobe u danom trenutku tamo vratiti. Sud je tu obvezu veoma jasno istaknuo u presudi Secretary of State for the Home Department (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla)(37), u kojoj je utvrdio da ta tijela trebaju provjeriti je li trenutačno moguće vratiti se na područje UNRWA‑ina djelovanja. Objasnio je da se moraju uzeti u obzir ne samo činjenični elementi koji su postojali kada je ta osoba napustila područje UNRWA-ina djelovanja nego i činjenični elementi koji postoje u trenutku razmatranja zahtjeva te osobe(38).
64. Slijedi da to za ljude koji žive u pojasu Gaze, gdje se razina nesigurnosti i životni uvjeti brzo mijenjaju, osobito od 7. listopada 2023., znači da se, povrh razloga koji su takve osobe naveli da se uopće isele, u obzir moraju uzeti precizne i aktualne informacije o općoj situaciji koja trenutačno postoji na tom području.
65. Sud koji je uputio zahtjev navodi da SN i LN nisu bile izložene pojedinačnim prijetnjama svojoj sigurnosti prije nego što su napustile pojas Gaze te da su dobrovoljno napustile to područje. Međutim, taj sud objašnjava da je pojas Gaze još 2018., kada su ga SN i LN napustile, pogađala „dotad neviđena humanitarna kriza povezana s nedostatkom hrane, vode za piće, zdravstvenih usluga, lijekova kao i problemima u opskrbi vodom i električnom energijom te uništenjem zgrada i infrastrukture, nezaposlenosti”.
66. Kada je riječ o razdoblju nakon što su SN i LN napustile to područje, sud koji je uputio zahtjev inzistira na poteškoćama s kojima se UNRWA suočavala u održavanju pružanja (prehrambenih i zdravstvenih) usluga u pojasu Gaze. Taj sud usto navodi da čak ni prije događaja od 7. listopada 2023. nije bilo sigurno da bi SN i LN u slučaju povratka u pojas Gaze mogle dobiti hranu, lijekove, zdravstvene usluge ili obrazovanje koje trebaju od UNRWA-e. S obzirom na te elemente, on sumnja da se ijednoj osobi bez državljanstva palestinskog podrijetla može naložiti povratak u to područje.
67. Slažem se s Komisijom da nije na Sudu da provede vlastitu činjeničnu ocjenu općih životnih uvjeta koji postoje u pojasu Gaze ili osobnih okolnosti podnositelja zahtjeva u predmetnom slučaju. Naime, mora se imati na umu da članak 267. UFEU-a ne ovlašćuje Sud da pravo Unije primijeni na konkretan slučaj, već samo na to da protumači Ugovore i akte Unijinih institucija. U predmetnom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev (ili eventualno na nadležnim nacionalnim tijelima) da provjere, osobito s obzirom na opće životne uvjete koji trenutačno postoje u pojasu Gaze, imaju li SN i LN pravo na status izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95. Međutim, Sud može pojasniti pravne kriterije koje sud koji je uputio zahtjev ili ta tijela moraju primijeniti u tom pogledu i okolnosti koje su relevantne za tu ocjenu.
68. Ključno pitanje na koje u tom pogledu treba odgovoriti jest je li za utvrđenje da je UNRWA-ina zaštita ili pomoć na području djelovanja te agencije ili na njegovu dijelu „prestala” u odnosu na dotičnu osobu koja ih je koristila dovoljno da se takva osoba pozove na opće životne uvjete koji tamo prevladavaju.
1. Relativna važnost elemenata povezanih s općim životnim uvjetima…
69. Treba istaknuti da, u slučajevima na koje se članak 12. stavak 1. točka (a) Direktive 2011/95 ne primjenjuje te u kojima se nadležna nacionalna tijela stoga vode općim kriterijima za priznavanje statusa izbjeglice koji su predviđeni u toj direktivi (kriteriji koji se nalaze, među ostalim, u članku 5. stavku 1. i članku 6. tog akta), činjenica da je osoba u ozbiljnoj opasnosti od toga da bude izložena ozbiljnoj nepravdi nedostojnih životnih uvjeta, zlostavljanja, općeg nasilja ili drugoj ozbiljnoj nepravdi ako se vrati u zemlju ili područje svojeg podrijetla ne daje sama po sebi toj osobi de facto pravo na status izbjeglice.
70. Prema tim općim kriterijima, status izbjeglice priznaje se samo ako tražitelj azila ima „osnovan strah od proganjanja” u smislu članka 5. stavka 1. i članka 6. Direktive 2011/95. „Osnovan strah od proganjanja” ne postoji osim ako su odgovarajuća djela „djela proganjanja” (kako su definirana u članku 9. te direktive), ako ih čine točno određeni počinitelji (navedeni u članku 6. te direktive) te osim ako su povezana s točno određenim razlozima (kako je to opisano u članku 10. Direktive 2011/95).
71. Međutim, opasnost od ozbiljne nepravde može osobama, čak i ako nije došlo do razine „opravdanog straha od proganjanja” dati pravo na supsidijarnu zaštitu, što je drukčiji oblik međunarodne zaštite(39) (čije su odobravanje uvjeti navedeni u članku 15. te direktive). Ta opasnost usto može, općenitije, stvoriti obvezu za države članice da te osobe ne vrate u zemlju ili područje njihova podrijetla u skladu s načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. To je načelo predviđeno u, među ostalim, članku 3. EKLJP-a(40) i članku 19. stavku 2. Povelje. Osobito, ta potonja odredba zahtijeva da nitko ne bude „udaljen, protjeran ili izručen u državu u kojoj postoji ozbiljna opasnost da bude podvrgnut smrtnoj kazni, mučenju ili drugom nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni”.
72. Drukčija je analiza potrebna kada se primjenjuje članak 12. stavak 1. točka (a) Direktive 2011/95.
73. Kako sam objasnio, ta odredba pravo osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla na status izbjeglice koja je koristila UNRWA-ina zaštitu ili pomoć uvjetuje time da je u odnosu na te osobe „prestala”. Kako sam naveo u točki 62. ovog mišljenja, UNRWA-ina je zadaća da osobama kojima pruža zaštitu ili pomoć osigura „dostojne životne uvjete” tako da se pobrine za njihove osnovne potrebe (primjerice za hranom, higijenom i smještajem). Budući da je zabrana iz članka 4. Povelje (koji predviđa da se „[n]itko […] ne smije podvrgnuti mučenju ni nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni” te je ekvivalentan članku 3. EKLJP-a) usko povezana s pozitivnim obvezama zaštite ljudskog dostojanstva(41), meni je, u najmanju ruku, očito da se za UNRWA-inu misiju mora smatrati da je „prestala” ako postoji ozbiljna opasnost od toga da će te osobe u slučaju povratka na područje UNRWA-ina djelovanja (ili na njegov dio) biti izložene postupanju koje je nespojivo s člankom 4. Povelje, zato što se njihove osnovne potrebe (za čije se zadovoljenje UNRWA dužna pobrinuti) neće moći zadovoljiti. To uključuje nedostojne životne uvjete, zlostavljanje, opće nasilje kao i druge oblike nepravde, što pretpostavlja nanošenje fizičke ili mentalne boli ili patnje intenziteta ili trajanja dovoljnog da dosegne prag predviđen tom odredbom(42), koji je jednak onomu predviđenom u članku 19. stavku 2. Povelje(43). Važno je da se ne traži da se pokaže da su ozbiljnu nepravdu počinili određeni akteri ili da je povezana s određenim razlogom te da stoga predstavlja „progon”.
74. Posljedično, ako osoba koja uživa UNRWA-ina zaštitu ili pomoć bude, zbog činjenice da se UNRWA nije pobrinula za zadovoljenje njezinih osnovnih potreba(44), izložena zlostavljanju koje doseže taj prag, dva se zahtjeva koja sam opisao u točki 62. ovog mišljenja, bez ikakvog drugog, mora smatrati ispunjenima. Konkretno, mora se smatrati da je dotična osoba bila „prisiljena napustiti” područje UNRWA-ina djelovanja te da zbog toga ipso facto ima pravo na status izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95.
75. Da budem jasan, kako sam upravo objasnio, opasnost od izloženosti postupanju koje je nespojivo s člankom 4. Povelje sama po sebi nikoga ne ovlašćuje na status izbjeglice u Europskoj uniji. Međutim, ta odredba ima posebnu ulogu u pogledu osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla koje uživaju UNRWA-inu zaštitu ili pomoć te u pogledu pitanja imaju li te osobe pravo na status izbjeglice u Europskoj uniji na temelju članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95. U tom pogledu podsjećam da, kako sam objasnio u točki 39. ovog mišljenja, međunarodna zajednica osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla već priznaje kao izbjeglice. Razlog zbog kojih su one Direktivom 2011/95 isključene iz statusa izbjeglice je činjenica da bi trebale dobivati djelotvornu zaštitu ili pomoć od UNRWA-e, koja bi se trebala pobrinuti za njihove osnovne potrebe (primjerice za hranom, higijenom i smještajem) i osigurati im dostojanstvene životne uvjete. To isključenje nije više opravdano ako su te osobe zbog činjenice da se UNRWA ne može pobrinuti za njihove osnovne potrebe izložene postupanju koje je nespojivo s člankom 4. Povelje.
76. Imajući to na umu, smatram da odgovor na pitanje mogu li dokazi o pogoršanju općih životnih uvjeta koji postoje na području UNRWA-ina djelovanja ili na njegovu dijelu biti dostatni za zaključak da će dotična osoba, ako se vrati tamo, biti izložena postupanju koje je nespojivo s člankom 4. Povelje te da je stoga UNRWA-ina zaštita ili pomoć u odnosu na tu osobu „prestala” u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95 ovisi upravo o stupnju tog pogoršanja.
77. S jedne strane, slažem se da puka činjenica da su opći životni uvjeti na području UNRWA-ina djelovanja ili na njegovu dijelu teži od onih koje bi osoba mogla uživati ako bi joj se priznao status izbjeglice u državi članici nije dovoljna za zaključak da je ta osoba bila prisiljena napustiti to područje(45). S druge strane, čini mi se da nije moguće isključiti, u nekim situacijama, da ti opći životni uvjeti mogu postati tako nepodnošljivi da ih se može smatrati „nedostojnima” za svaku osobu bez državljanstva palestinskog podrijetla koja tamo živi (a). Između tih dviju krajnosti, odgovor na pitanje može li se smatrati da je dotična osoba, zbog istih (premda ne toliko teških) općih životnih uvjeta, bila „prisiljena” napustiti područje UNRWA-ina djelovanja ovisi, kako ću objasniti, o tome pripada li ona posebno ugroženoj skupini (b) ili je se mora smatrati posebno ugroženom ili posebno pogođenom zbog njezinih osobnih okolnosti (c).
a) Situacije u kojima su opći životni uvjeti „nedostojni” za sve
78. Podsjećam da je Sud, među ostalim u presudi Elgafaji, već utvrdio, u vezi s pitanjem može li se supsidijarnu zaštitu priznati zbog općeg nasilja uzrokovanog unutarnjim ili međunarodnim oružanim sukobom, da postoje situacije u kojima je opće nasilje tako visokog stupnja da postoje ozbiljni i utvrđeni razlozi za vjerovanje da bi civil vraćen u dotičnu zemlju ili, ovisno o okolnostima, u dotičnu regiju samom činjenicom svoje prisutnosti na njezinu području bio u stvarnoj opasnosti da pretrpi prijetnju svojem životu(46).
79. Osim toga, Sud je u presudi Jawo već utvrdio (premda još uvijek ne u kontekstu primjene članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95)(47) da određena geografska područja mogu u praksi imati toliko velike poteškoće pri funkcioniranju (ili sustavne nedostatke) da postoji ozbiljna opasnost od toga da će se u slučaju transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u ta područja prema njima postupati na način koji je nespojiv s člankom 4. Povelje. U takvim okolnostima, transferi ili vraćanja tražitelja azila u ta geografska područja jednostavno ne dolaze u obzir(48) zbog općih životnih uvjeta koji tamo postoje, pri čemu te osobe ne moraju dokazati da pripadaju posebno ugroženoj skupini tražitelja azila (primjerice, zato što su djeca) ili da su posebno ugrožene zbog svojih osobnih okolnosti (primjerice, zbog bolesti) ili da je veoma vjerojatno da će ih ti opći životni uvjeti pogađati, također zbog njihovih osobnih okolnosti (primjerice, zato što im se kuća nalazi na području na kojem je veoma vjerojatno da će biti meta nasilnih djela).
80. Samo situacija koja je izrazito ozbiljna može opravdati tak vu opću zabranu. Sud je utvrdio da taj visoki stupanj ozbiljnosti nije dosegnut čak ni u situacijama velike nesigurnosti ili pogoršanja općih životnih uvjeta(49). Ono što je potrebno jest ozibljna opasnost od toga da će se osobe vraćene u to područje, zbog tih velikih poteškoća pri funkcioniranju (ili sustavnih nedostataka), naći u situaciji izuzetne materijalne oskudice koja će im onemogućiti zadovoljavanje najosnovnijih potreba kao što su, primjerice, one za hranom, higijenom i smještajem te u kojoj će njihovo fizičko ili mentalno zdravlje biti ugroženo ili u kojoj će te osobe biti u ponižavajućem položaju nespojivom s ljudskim dostojanstvom(50).
81. Smatram da je ta logika primjenjiva i u kontekstu primjene članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95. Kao prvo, članak 4. Povelje odredba je koja se transverzalno primjenjuje, što znači da Sud prilikom njezina tumačenja nije ograničen ni na jednu odredbu sekundarnog prava. Kao drugo, ne može se isključiti – najblaže rečeno – da u dijelu područja UNRWA-ina djelovanja (u predmetnom slučaju, u pojasu Gaze) mogu biti prisutni toliko veliki sustavni nedostaci (primjerice, zbog oružanog sukoba ili vojne blokade ili, kako se sud koji je uputio zahtjev izrazio, „dotad neviđene humanitarne krize”) da postoji ozbiljna opasnost od toga da će se svaka osoba koju se tamo vrati naći – samom činjenicom svoje prisutnosti na tom području – u situaciji izuzetne materijalne oskudice koja će joj onemogućiti zadovoljavanje najosnovnijih potreba kao što su, primjerice, one za hranom, higijenom i smještajem te u kojoj će njezino fizičko ili mentalno zdravlje biti ugroženo ili u kojoj će ta osoba biti u ponižavajućem položaju nespojivom s ljudskim dostojanstvom te stoga ni s člankom 4. Povelje.
82. Smatram da su u takvim situacijama dovoljni dokazi o takvim općim životnim uvjetima, u smislu da se od podnositelja zahtjeva ne može zahtijevati da dokažu da su ti opći uvjeti „nedostojni” za njih individualno (primjerice, zbog njihove posebne ugroženosti) ili da ih ti uvjeti konkretno pogađaju zbog elemenata svojstvenih njihovim osobnim okolnostima (primjerice, zbog činjenice da im se kuća nalazi u ulici koja je redovito meta raketnih napada, kao što se to čini u slučaju SN i LN)(51).
83. Međutim, i dalje je potrebno dokazati da je opće životne uvjete doista moguće smatrati „nedostojnima” te stoga nespojivima s člankom 4. Povelje za praktično sve, u smislu da moraju biti toliko teški da mogu utjecati na ljude neovisno o njihovim osobnim okolnostima ili identitetu. Ako to jest slučaj, može se smatrati, kao prvo, da bi osobna sigurnost svakog podnositelja zahtjeva koji bi se morao vratiti u to područje bila u ozbiljnoj opasnosti (prvi zahtjev koji sam naveo u točki 62. ovog mišljenja) te, kao drugo, da UNRWA ne može osigurati to da su životni uvjeti takve osobe u skladu sa zadaćom koja je UNRWA-i povjerena, a to je da osigura „dostojne” životne uvjete omogućavajući zadovoljavanje osnovnih potreba takvih ljudi (drugi zahtjev). Posljedično, mora se smatrati da je zaštita ili pomoć te agencije u odnosu na takvog podnositelja zahtjeva „prestala” u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95.
b) Situacije u kojima podnositelj zahtjeva mora dokazati da pripada posebno ugroženoj skupini
84. Prema mojemu mišljenju, u situacijama koje nisu toliko teške kao one opisane u prethodnom odjeljku potreban je razrađeniji pristup. Doista, situacije u kojima nema sustavnih nedostataka koji su toliko veliki da se opće životne uvjete smatra „nedostojima” te stoga nespojivima s člankom 4. Povelje za praktično sve mogu proizvesti „nedostojne životne uvjete” za određene posebno ugrožene skupine osoba (ili određene posebno ugrožene osobe, kako ću objasniti u sljedećem odjeljku) tako da im onemoguće zadovoljavanje najosnovnijih potreba.
85. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu želi doznati, među ostalim, utječe li činjenica da je podnositelj zahtjeva dijete na težinu koju opći životni uvjeti u pojasu Gaze moraju imati da bi ih se smatralo „nedostojnima”.
86. Ističem da je Sud utvrdio da ocjena postojanja „stvarne opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje” ovisi o tome koliko je dotični tražitelj azila ugrožen(52). Osim toga, ESLJP je naveo da je ocjena doseže li loše postupanje minimalan stupanj težine koji mora imati da bi bilo obuhvaćeno područjem primjene članka 3. EKLJP-a, „prema prirodi stvari, relativna”(53).
87. Kada je riječ o djeci, Europski sud za ljudska prava više je puta naglasio, u svojoj sudskoj praksi koja se odnosi na tumačenje članka 3. EKLJP-a, da su ona posebno ugrožena skupina, s posebnim potrebama, koje se razlikuju, osobito kada je riječ o sigurnosti, od potreba odraslih ljudi(54). Ta je sudska praksa ugrađena u razne akte Unijina prava azila jer, primjerice, države članice moraju osigurati da životni uvjeti djece nakon što im je priznat status izbjeglice(55), kao i do donošenja odluke o tome treba li im priznati međunarodnu zaštitu, odgovaraju njihovim potrebama i odražavaju njihovu posebnu ugroženost(56). Shodno tomu, čini se općeprihvaćenim da životni uvjeti koje nije moguće smatrati „nedostojnima” za odrasle osobe mogu takvi biti za djecu kao skupinu(57).
88. S obzirom na ta razmatranja, smatram očitim da je i za opće životne uvjete koji nisu toliko teški da stvaraju ozbiljnu opasnost od ozbiljne nepravde za praktično svaku osobu moguće smatrati da svako dijete izlažu ozbiljnoj opasnosti od ozbiljne nepravde u suprotnosti s člankom 4. Povelje, zato što djeca čine posebno ugroženu skupinu tražitelja azila.
89. Mišljenja sam da u takvim situacijama osobe koje pripadaju toj (ili bilo kojoj drugoj) posebno ugroženoj skupini ne moraju dokazati da su opći životni uvjeti „nedostojni” te stoga nespojivi s člankom 4. Povelje za njih individualno, pod uvjetom da se može utvrditi, kao prvo, da su ti opći životni uvjeti dovoljno teški da ih se smatra „nedostojnima” za sve koji pripadaju toj skupini i, kao drugo, da podnositelj zahtjeva pripada toj skupini na temelju svojih relevantnih osobnih okolnosti (primjerice dobi, spola ili određenog stanja ili invaliditeta).
c) Situacije u kojima dotična osoba mora dokazati da je posebno ugrožena ili je opći životni uvjeti konkretno pogađaju zbog njezinih osobnih okolnosti
90. Kako sam naveo u točki 8 4. ovog mišljenja, iz sudske prakse Suda proizlazi da postoje i određene situacije u kojima opće životne uvjete nije moguće smatrati „nedostojnima” te stoga nespojivima s člankom 4. Povelje za praktično sve ili za jednu ili više posebno ugroženih skupina osoba. Međutim, te situacije svejedno mogu stvarati „nedostojne životne uvjete” za određene osobe koje se mora smatrati posebno ugroženima zbog njihovih osobnih okolnosti(58) ili koje ti opći životni uvjeti konkretno pogađaju zbog elemenata svojstvenih njihovim osobnim okolnostima (primjerice, činjenici da se njihova kuća nalazi u ulici koja je redovito meta raketnih napada). Naime, kako je nezavisni odvjetnik M. Wathelet objasnio, „mogućnost da države članice zanemare stvarnu i utvrđenu opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja koje pogađa tražitelja azila, pod izlikom da ona ne proizlazi iz sustavnog nedostatka u odgovornoj državi članici, bila [bi] očito nespojiva s apsolutnošću [članka 4. Povelje]”(59).
91. Sud je taj pristup već upotrijebio u kontekstu primjene članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95. Naime, on je u presudi SW (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla), koja se odnosila na osobu koja je patila od veoma teške bolesti, zaključio da se za UNRWA-inu zaštitu ili pomoć mora smatrati da je „prestala” ako ta agencija ne može takvoj osobi osigurati pristup potrebnoj zdravstvenoj skrbi i liječenju, bez čega je ona u stvarnoj opasnosti od neposredne smrti ili od toga da bude izložena teškom, brzom i nepovratnom pogoršanju svojeg zdravstvenog stanja ili znatnom smanjenju svojeg očekivanog životnog vijeka(60).
92. U situacijama poput one na koju se odnosila presuda SW (S tatus izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla), opći životni uvjeti koji postoje na dijelu područja UNRWA-ina djelovanja nisu sami po sebi bili dovoljno teški da se utvrdi prisutnost postupanja nespojivog s člankom 4. Povelje za sve ili makar za određenu skupinu osoba. Međutim, podnositelj zahtjeva mogao se osloniti na osobne okolnosti koje su ga činile posebno ranjivim i uzrokovale da ti opći životni uvjeti budu nepodnošljivi i „nedostojni” (te stoga nespojivi s navedenom odredbom) za njega individualno.
2. … ali potreba za pojedinačnom ocjenom u svim slučajevima
93. Upravo sam u prethodnim odjeljcima detaljno objasnio tri moguća scenarija u kojima se može smatrati da je UNRWA-ina zaštita ili pomoć „prestala” u odnosu na osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla koji su je koristili zbog nemogućnosti te agencije da tim osobama osigura dostojne životne uvjete tako da im osigura, u bitnome, zadovoljavanje njihovih osnovnih potreba kao što su, primjerice, one za hranom, higijenom i smještajem.
94. Prema mojem mišljenju, važnost koja se mora pridati općim životnim uvjetima koji postoje na području UNRWA-ina djelovanja ili na njegovu dijelu, s jedne strane, odnosno osobnim okolnostima dotičnih osoba, s druge strane, varira ovisno o tome o kojem je od tih triju scenarija riječ. U prvim dvama scenarijima nije potrebno dokazati da su ti opći životni uvjeti individualno „nedostojni” za dotičnu osobu jer su oni toliko teški da ih se može smatrati „nedostojnima” te stoga nespojivima s člankom 4. Povelje za sve ili za skupinu posebno ugroženih osoba kojoj ta osoba pripada, dok se u trećem scenariju „nedostojnost” općih životnih uvjeta mora individualno dokazati navođenjem posebne ugroženosti ili drugih okolnosti svojstvenih dotičnoj osobi.
95. Želio bih dati sljedeću dodatnu napomenu. Iako su opći životni uvjeti koji postoje na dijelu područja UNRWA-ina djelovanja uvijek relevantni kako bi se utvrdilo je li zaštita ili pomoć te agencije „prestala” u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95, može ih se uzeti u obzir samo u okviru pojedinačne ocjene. Sud je taj zahtjev već naglasio u presudi Abed El Karem El Kott i dr.(61) Naime, utvrdio je da kada se razmatra je li osoba izgubila mogućnost uživati UNRWA-inu zaštitu ili pomoć zbog razloga koji su izvan njezine kontrole te su neovisni o njezinoj volji, nadležna nacionalna tijela moraju pojedinačno ispitati sve relevantne čimbenike.
96. S obzirom na tu sudsku praksu, slažem se stoga s Komisijom da opći elementi povezani s općim životnim uvjetima koji postoje na relevantnom području UNRWA-ina djelovanja ili na njegovu dijelu (u predmetnom slučaju to je pojas Gaze) uvijek moraju biti dio pojedinačne ocjene. Status izbjeglice čak se ni u prvom scenariju ne priznaje svima. Kako sam već naveo u točki 83. ovog mišljenja, dotične osobe ipak moraju zatražiti taj status te je potrebna analiza konkretnih okolnosti slučaja kako bi se utvrdilo ne samo da te osobe doista uživaju UNRWA-inu zaštitu ili pomoć na odnosnom području (ili na njegovu dijelu) nego i da se opće životne uvjete na tom geografskom području u vrijeme procjene može smatrati „nedostojnima” za praktično sve, zbog čega postoje ozbiljni i utvrđeni razlozi za vjerovanje da bi podnositelj zahtjeva vraćen na to područje samom činjenicom svoje prisutnosti tamo bio u stvarnoj opasnosti od nepravde nespojive s člankom 4. Povelje, a da ne mora dokazati da bi bio konkretno izložen toj nepravdi.
97. Važno je naglasiti nužnost takve provedbe pojedinačne ocjene. Da taj zahtjev ne postoji, sustav uspostavljen člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95 na neki bi način postao ekvivalentan sustavu uvedenom Direktivom 2001/55/EZ(62), koji pruža privremenu zaštitu (što je drukčiji oblik zaštite, zaseban i manje opsežan od zaštite koju pruža status izbjeglice ili supsidijarna zaštita) u slučaju masovnog priljeva raseljenih osoba, a da ne obvezuje te osobe da podnesu pojedinačne zahtjeve te da se stoga podvrgnu pojedinačnoj ocjeni. Za tu je direktivu zamišljeno da se primjenjuje samo u određenim, ograničenim situacijama te samo ako je Vijeće Europske unije donijelo formalnu odluku (takva je odluka, primjerice, nedavno donesena za raseljene osobe koje su morale napustiti Ukrajinu nakon 24. veljače 2022. zbog vojne invazije ruskih oružanih snaga)(63). Prema mojemu mišljenju, mehanizam uveden člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95 nije moguće zamijeniti onim uspostavljenim Direktivom 2001/55.
98. Nadalje, podsjećam da, kako sam već objasnio u točki 38. ovog mišljenja, nadležna nacionalna tijela usto moraju provjeriti, u svakom pojedinom slučaju, da na dotičnu osobu nije primjenjiv niti jedan od razloga za isključenje navedenih u članku 12. stavku 1. točki (b), stavku 2. i stavku 3. te direktive(64). Te odredbe u bitnome predviđaju da se osobi bez državljanstva palestinskog podrijetla neće priznati status izbjeglice (čak i ako ona uživa UNRWA-inu zaštitu ili pomoć) kada postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati da je ta osoba počinila određene zločine, potaknula njihovo izvršenje ili sudjelovala u njihovu izvršenju (zločine protiv mira, ratne zločine, zločine protiv čovječnosti, teška nepolitička kaznena djela izvan zemlje u koju je izbjegla ili druga djela koja su u suprotnosti s načelima Ujedinjenih naroda). To bi uključivalo, prema mojemu mišljenju, počinjenje terorističkih djela i bilo koji drugi oblik sudjelovanja u izvršenju ili poticanja izvršenja takvih djela (čiji bi najnoviji primjeri bila djela koja je Hamas počinio protiv Izraela).
99. Iz navedenog proizlazi, kako je Sud već utvrdio, da činjenica da osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla imaju ipso facto pravo na povlastice iz Direktive 2011/95 u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) tog akta ako UNRWA-ina zaštita ili pomoć prestane ne znači da te osobe imaju bezuvjetno pravo na status izbjeglice(65).
C. Četvrto pitanje: odnos između članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95 i odredbi o supsidijarnoj zaštiti
100. Koliko shvaćam, četvrto pitanje – čiju je svrhu i značenje, moram priznati, poprilično teško odgonetnuti na prvi pogled – tiče se odnosa između članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95 (koji osobama bez državljanstva palestinskog podrijetla pod određenim uvjetima omogućuje ipso facto stjecanje prava na status izbjeglice) i odredbi tog akta koje se odnose na „supsidijarnu zaštitu”, što je, kako sam već naveo u točki 71. ovog mišljenja, drukčiji (i manje opsežan)(66) oblik međunarodne zaštite od onog koji pruža status izbjeglice.
101. Osobito, sud koji je uputio zahtjev pita, kao prvo, primjenjuje li se načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja utvrđeno u, među ostalim, članku 19. stavku 2. Povelje na situaciju u kojoj osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla, iako nema pravo na status izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom Direktive 2011/95, ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu u skladu s člankom 15. točkom (b) tog akta. Pravo takve osobe na supsidijarnu zaštitu temeljilo bi se na činjenici da bi se ona u slučaju povratka na područje UNRWA-ina djelovanja našla u situaciji „izuzetne materijalne oskudice” poput one opisane u točki 81. ovog mišljenja.
102. Kao drugo, taj sud traži od Suda da pojasni moraju li nadležna nacionalna tijela, kada razmatraju ispunjava li osoba uvjete za stjecanje statusa izbjeglice navedene u članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive 2011/95, uzeti u obzir ne samo načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja nego i elemente koji su relevantni za utvrđivanje ima li ta osoba pravo na supsidijarnu zaštitu u skladu s člankom 15. točkom (b) te direktive.
103. Kako sam objasnio u mišljenju u predmetu Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla(67), jedinstven sustav koji se primjenjuje na osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla odnosi se samo na mogućnost da se tim osobama prizna status izbjeglice, a ne supsidijarna zaštita(68). Shodno tomu, te osobe, baš kao svi drugi tražitelji azila, mogu podnijeti zahtjev za status supsidijarne zaštite u skladu s člankom 18. te direktive te nisu isključene iz tog statusa.
104. Uvjeti koji moraju biti ispunjeni da bi osoba imala pravo na supsidijarnu zaštitu predviđeni su u poglavljima II. i V. Direktive 2011/95. U bitnome, mora se dokazati da se dotična osoba nalazi u stvarnoj opasnosti od ozbiljne nepravde. „Ozbiljna nepravda” definirana je u članku 15. te direktive, a čine je „smrtna kazna ili smaknuće” (članak 15. točka (a)), „mučenje ili nečovječno ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje u zemlji podrijetla” (članak 15. točka (b)) ili „ozbiljna i individualna prijetnja životu [podnositelja zahtjeva] zbog općeg nasilja u situacijama međunarodnog ili unutarnjeg oružanog sukoba” (članak 15. točka (c)).
105. S obzirom na te elemente, smatram očitim da stupanj nepravde kojoj bi osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla bila izložena u slučaju povratka na relevatno područje UNRWA-ina djelovanja može dosegnuti prag „ozbiljne nepravde” u smislu članka 15. Direktive 2011/95, primjerice zato što čini „mučenje ili nečovječno ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje” (članak 15. točka (b)), te, istodobno, biti toliko visok da se zaključi da je UNRWA-ina zaštita ili pomoć u odnosu na tu osobu „prestala” u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) te direktive. Oba sustava (onaj za stjecanje statusa „izbjeglice” u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) i onaj za stjecanje statusa „supsidijarne zaštite” u skladu s člankom 15. točkom (b)), u biti, dopuštaju uzimanje u obzir sličnih stupnjeva nepravde, to jest „nečovječno ili ponižavajuće postupanje” koje je nespojivo s člankom 4. Povelje.
106. Osim toga, kada je riječ o članku 15. točki (c) Direktive 2011/95, Sud je u presudi Elgafaji(69) pojasnio da postoje neke iznimke od pravila da postojanje opasnosti povezane s općom situacijom u zemlji nije dovoljno za zaključak da su uvjeti za stjecanje supsidijarne zaštite ispunjeni u odnosu na danu osobu. Naime, u određenim situacijama, stupanj nasilja koje obilježava oružani sukob može biti toliko visok da podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu ne moraju dokazati da su izričita meta tog nasilja zbog čimbenika svojstvenih njihovim osobnim okolnostima. Sud je u tom pogledu slijedio logiku koju sam opisao u prethodnom odjeljku. Što podnositelj zahtjeva može uvjerljivije dokazati da je konkretno pogođen zbog elemenata svojstvenih njegovim osobnim okolnostima, to niži može biti stupanj općeg nasilja koji je potreban da bi imao pravo na supsidijarnu zaštitu. Posljedično, oba sustava (onaj za stjecanje statusa „izbjeglice” u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95 i onaj za stjecanje statusa „supsidijarne zaštite” u skladu s njezinim člankom 15. točkom (c)) mogu poslužiti za zaštitu osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla koje su izložene općem nasilju.
107. Međutim, unatoč tim sličnostima, navedena dva statusa međusobno se isključuju. Ne samo da osoba ne može imati oba statusa istodobno, nego se ti statusi usto uvijek moraju priznati neovisno jedan o drugome. Iz toga proizlazi da nadležna nacionalna tijela, kako bi utvrdila ima li osoba ipso facto pravo na status izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95, ne moraju prvo razmatrati ispunjava li dotična osoba uvjete za to da joj se odobri „supsidijarna zaštita”.
108. Nasuprot tomu, osoba koja ne ispunjava uvjete za to da se za UNRWA-inu zaštitu smatra da je „prestala” u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2011/95, primjerice zato što stvarna opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja kojoj bi ta osoba bila izložena ako bi se vratila na područje UNRWA-ina djelovanja nije povezana sa zadaćom te agencije(70), ipak može zatražiti i dobiti, ako su ispunjeni odgovarajući uvjeti, status „supsidijarne zaštite”.
109. Osim toga, ako bi osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu bila prisiljena vratiti se na područje UNRWA-ina djelovanja i izložiti „nedostojnim životnim uvjetima” ili „izuzetnoj materijalnoj oskudici”, jasno je da bi bila riječ o povredi načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja utvrđenog u članku 19. stavku 2. Povelje. Podsjećam na to da primjena tog načela nije ograničena na osobe koje imaju pravo na status izbjeglice(71). Posljedično, načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja primjenjuje se – te ga se mora poštovati – neovisno o konkretnom statusu (status izbjeglice ili status supsidijarne zaštite) na koji dotična osoba ima pravo.
V. Zaključak
110. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Administrativen sad Sofija-grad (Upravni sud u Sofiji, Bugarska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 12. stavak 1. točku (a) Direktive 2011/95 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite, u vezi s člankom 40. stavkom 3. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite,
treba tumačiti na način da činjenica da su određene elemente na koje se pozivaju osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla koje nastoje ishoditi status izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2011/95 nadležna nacionalna tijela već analizirala, na temelju drugih odredbi te direktive, u okviru postupka razmatranja prethodnih zahtjeva tih osoba ne oslobađa ta tijela obveze da ponovno ispitaju te elemente prilikom provjere je li zaštita ili pomoć „prestala” u smislu navedene odredbe.
2. Članak 12. stavak 1. točku (a) Direktive 2011/95
treba tumačiti na način da se ne može isključiti to da na području UNRWA-ina djelovanja ili na njegovu dijelu mogu biti prisutni toliko veliki sustavni nedostaci da postoji ozbiljna opasnost od toga da će se svaka osoba koju se tamo vrati naći u situaciji izuzetne materijalne oskudice koja će joj onemogućiti zadovoljavanje najosnovnijih potreba kao što su one za hranom, higijenom i smještajem te u kojoj će njezino fizičko ili mentalno zdravlje biti ugroženo ili u kojoj će ta osoba biti u ponižavajućem položaju nespojivom s ljudskim dostojanstvom te stoga i s člankom 4. Povelje. U takvoj situaciji, kako bi se utvrdilo da je UNRWA-ina zaštita ili pomoć „prestala” u smislu te odredbe, dotična osoba ne mora dokazati da su opći životni uvjeti koji postoje na tom području ili na njegovu dijelu nedostojni za nju individualno, zato što se te uvjete može smatrati „nedostojnima” za praktično sve. Međutim, pravo na status izbjeglice nije bezuvjetno čak ni u takvoj situaciji. Dotična osoba mora podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu. Nadalje, pojedinačna ocjena i dalje je potrebna kako bi se provjerilo da, među ostalim, nije primjenjivo niti jedno od isključenja predviđenih u članku 12. stavku 1. točki (b), stavku 2. i stavku 3. te direktive. Pitanje ima li ta osoba pravo na „supsidijarnu zaštitu” u smislu članka 2. točke (g) te direktive nije relevantno za tu ocjenu.