Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 11. januarja 2024(1)
Zadeva C-563/22
SN,
LN, ki jo zastopa SN,
proti
Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče, Sofija, Bolgarija))
„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Azil – Status begunca oziroma status subsidiarne zaščite – Direktiva 2011/95/EU – Pogoji, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, ki zaprosijo za status begunca – Osebe palestinskega rodu brez državljanstva, ki so prejemale pomoč Agencije Združenih narodov za pomoč in zaposlovanje palestinskih beguncev na Bližnjem vzhodu (UNRWA) – Člen 12(1)(a) – Izključitev iz statusa begunca – Prenehanje zaščite ali pomoči UNRWA – Pogoji za samodejno upravičenost do ugodnosti iz Direktive 2011/95 – Pomen izraza ,kadar je takšna zaščita ali pomoč prenehala iz katerega koli razloga‘ – Pomen elementov, ki se nanašajo na splošne življenjske razmere na območju Gaze – Člen 4 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Življenjske razmere, ki pomenijo ‚nečloveško ali ponižujoče ravnanje‘ – Prag – Direktiva 2013/32/EU – Člen 40 – Naknadna prošnja za mednarodno zaščito – Obveznost ponovne proučitve elementov, ki se nanašajo na navedene splošne razmere in ki so že bili proučeni – Člen 19(2) Listine – Načelo nevračanja“
I. Uvod
1. Agencija Združenih narodov za pomoč in zaposlovanje palestinskih beguncev na Bližnjem vzhodu (UNRWA) je bila ustanovljena po začetku spopadov med Izraelci in Arabci leta 1948; njen namen je izvajanje programov za neposredno pomoč osebam palestinskega rodu brez državljanstva, ki so pri njej registrirane, in njihovo zaposlovanje.(2) Opredeljeno je, da deluje na ozemljih Jordanije, Libanona, Sirije, Zahodnega brega (vključno z vzhodnim Jeruzalemom) in na območju Gaze. Mandat UNRWA se redno podaljšuje; trenutni mandat se agenciji izteče 30. junija 2026.(3)
2. SN in LN, prosilki v postopku v glavni stvari, sta osebi palestinskega rodu brez državljanstva, ki sta živeli na območju Gaze in sta registrirani pri UNRWA. V Bolgariji sta drugič vložili prošnjo za azil, saj so organi navedene države članice že zavrnili njuno prvo prošnjo za mednarodno zaščito. Trdita, da jima je treba priznati status begunca na podlagi lex specialis iz člena 12(1)(a) Direktive 2011/95/EU.(4) Na podlagi navedene določbe so osebe palestinskega rodu brez državljanstva, ki so prejemale zaščito ali pomoč UNRWA, izključene iz navedenega statusa. Vendar pa ta izključitev ne velja več, če je taka zaščita ali pomoč „prenehala“.
3. Obravnavana zadeva se nanaša na vprašanje, ki je očitno zelo pomembno in občutljivo – zlasti glede na dogodke na območju Gaze po Hamasovih napadih na Izrael 7. oktobra 2023: ali je glede na življenjske razmere, ki prevladujejo na navedenem območju, mogoče šteti, da je zaščita ali pomoč UNRWA „prenehala“, ne da bi bilo potrebno, da zadevni osebi dokažeta, da se te razmere posebej nanašajo nanju zaradi dejavnikov, značilnih za njune osebne okoliščine?
4. Spor o glavni stvari je nastal še pred navedenimi dogodki. Zahtevek SN in LN ter elementi, na katere se sklicuje Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče, Sofija, Bolgarija) v svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, se res nanašajo na razmere na območju Gaze, kot so bile pred vložitvijo navedene prošnje z dne 9. avgusta 2022 in ob njeni vložitvi. Vendar pa, kot bom pojasnil v teh sklepnih predlogih, je treba pri vsaki presoji, ki jo mora opraviti navedeno sodišče ali pristojni nacionalni organi, upoštevati trenutne razmere, ki prevladujejo na navedenem območju, glede katerih je več organov in predstavnikov Združenih narodov izrazilo globoko zaskrbljenost.(5)
II. Pravni okvir
A. Mednarodno pravo
1. Ženevska konvencija(6)
5. Člen 1(D) Ženevske konvencije določa:
„Ta Konvencija se ne uporablja za osebe, ki zdaj uživajo varstvo ali pomoč drugih organov ali agencij Združenih narodov, razen visokega komisarja Združenih narodov za begunce.
Kadar bi takšno varstvo ali pomoč iz kateregakoli razloga prenehala, položaj teh oseb pa ne bi bil dokončno urejen v skladu z ustreznimi resolucijami Generalne skupščine Združenih narodov, bodo te osebe ipso facto upravičene do ugodnosti te Konvencije.“
6. UNRWA je treba glede na naravo njenih dejavnosti šteti za „organ ali agencijo Združenih narodov, razen visokega komisarja Združenih narodov za begunce,“ v smislu člena 1(D) Ženevske konvencije.
2. Upoštevni resoluciji Generalne skupščine in Varnostnega sveta Združenih narodov
a) Resolucije, sprejete pred 7. oktobrom 2023
7. Od ustanovitve UNRWA sta Generalna skupščina Združenih narodov in Varnostni svet sprejela več resolucij v zvezi s to agencijo in področjem njenega delovanja. V Resoluciji Generalne skupščine Združenih narodov št. 74/83 z dne 13. decembra 2019 je navedeno:
„Generalna skupščina,
[...]
ob zavedanju vse večjih potreb palestinskih beguncev na vseh območjih delovanja, in sicer v Jordaniji, Libanonu, Sirski arabski republiki in zasedenih palestinskih ozemljih,
ob izražanju resne zaskrbljenosti zaradi posebno težkega položaja palestinskih beguncev, ki živijo pod okupacijo, zlasti glede njihove varnosti, dobrobiti in družbeno-ekonomskih življenjskih razmer,
ob izražanju resne zaskrbljenosti, zlasti zaradi resnih humanitarnih in družbeno-ekonomskih razmer palestinskih beguncev na območju Gaze, ter ob poudarjanju pomena nujne in humanitarne pomoči ter nujnih prizadevanj glede obnove,
[...]
3. poudarja nujnost nadaljevanja dela [UNRWA] ter pomen njenih nalog, ki jih je treba neovirano opravljati, in storitev, vključno z nujno pomočjo, in sicer zaradi zagotovitve dobrobiti, zaščite in človeškega razvoja palestinskih beguncev in stabilnosti regije v pričakovanju pravične ureditve vprašanja palestinskih beguncev;
4. poziva vse donatorje, naj še naprej krepijo svoja prizadevanja za zadovoljevanje pričakovanih potreb [UNRWA], tudi glede povečanja izdatkov in potreb, ki izhajajo iz spopadov in nestabilnosti v regiji ter resnih družbeno-ekonomskih in humanitarnih razmer, zlasti na zasedenih palestinskih ozemljih, ter potreb, navedenih v nedavnih nujnih pozivih in načrtih za obnovo in rekonstrukcijo območja Gaze [...]“.
b) Resolucije, sprejete po 7. oktobru 2023
8. Na podlagi dogodkov, ki so se od 7. oktobra 2023 zgodili na območju Gaze, je Generalna skupščina Združenih narodov 27. oktobra 2023 izglasovala resolucijo z naslovom Protection of civilians and upholding legal and humanitarian obligations (Varstvo civilistov ter izpolnjevanje pravnih in humanitarnih obveznosti), v kateri je na območju Gaze zahtevala „takojšnje, trdno in trajno humanitarno premirje, ki naj vodi v prenehanje sovražnosti“.(7) Med drugim je opozorila na „resno poslabšanje razmer“, ostro obsodila „visoko število civilnih žrtev in vsesplošno uničenje“ ter izrazila resno zaskrbljenost zaradi „katastrofalnih humanitarnih razmer na območju Gaze ter njihovih obsežnih posledic za civilno prebivalstvo, ki ga večinoma sestavljajo otroci“.
9. Navedeni resoluciji je 15. novembra 2023 sledila resolucija Varnostnega sveta Združenih narodov 2712 (2023), v kateri je ta med drugim pozval k nujnim in daljšim humanitarnim prekinitvam ognja na območju Gaze.(8)
10. Generalna skupščina Združenih narodov je 12. decembra 2023 izglasovala resolucijo, naslovljeno „Zaščita civilistov ter spoštovanje pravnih in humanitarnih obveznosti“.(9) V tej resoluciji je pozvala k takojšnjemu humanitarnemu premirju na območju Gaze in da naj se zagotovi dostop humanitarne pomoči do tega območja. Ponovila je tudi vztrajanje, da stranki konflikta spoštujeta mednarodno pravo, zlasti glede zaščite civilnih oseb, in da se vsi talci takoj in brezpogojno izpustijo.
11. Varnostni svet Združenih narodov je 22. decembra 2023 sprejel Resolucijo 2720 (2023)(10), v kateri se je skliceval na vse upoštevne resolucije, zlasti Resolucijo 2712 (2023). Med drugim je izrazil „globoko zaskrbljenost na hudo in hitro slabšanje humanitarnih razmer na območju Gaze in resen vpliv tega slabšanja na civilno prebivalstvo“, poudaril je „nujno potrebo po popolnem, hitrem, varnem in neoviranem humanitarnem dostopu na in po celotnem območju Gaze“, ter se seznanil z „zaskrbljujočimi poročili vodstva Združenih narodov in humanitarne organizacije v zvezi s tem“. Ponovno je tudi izrazil svojo „močno zaskrbljenost zaradi nesorazmernega vpliva, ki ga ima konflikt na življenja in dobro počutje otrok, žensk in drugih civilistov v ranljivih položajih“.
3. Pravo Evropske unije
a) Direktiva 2011/95
12. Člen 12 Direktive 2011/95, naslovljen „Izključitev“, določa:
„1. Državljan tretje države ali oseba brez državljanstva ne more biti begunec, če:
(a) sodi na področje uporabe člena 1(D) Ženevske konvencije glede zaščite ali pomoči organov ali uradov Združenih narodov, razen Visokega komisarja Združenih narodov za begunce. Kadar je takšna zaščita ali pomoč prenehala iz katerega koli razloga, ne da bi se položaj takšne osebe dokončno uredil skladno z ustreznimi resolucijami, ki jih je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov, so takšne osebe samodejno upravičene do ugodnosti iz te direktive;
[...]“
b) Direktiva 2013/32(11)
13. Člen 40 Direktive 2013/32, naslovljen „Naknadna prošnja“, določa:
„1. Kadar oseba, ki je zaprosila za mednarodno zaščito v državi članici, poda naknadne navedbe ali vloži naknadno prošnjo v isti državi članici, ta država članica obravnava te naknadne navedbe ali elemente naknadne prošnje v okviru obravnavanja predhodne prošnje ali v okviru preizkusa izdane odločbe ali odločanja o pritožbi zoper izdano odločbo, če lahko pristojni organi v teh postopkih upoštevajo in obravnavajo vse elemente naknadnih navedb ali naknadne prošnje.“
B. Nacionalno pravo
14. Direktiva 2011/95 in Direktiva 2013/32 sta bili preneseni v bolgarsko pravo z Zakon za ubezhishteto i bezhantsite (zakon o azilu in beguncih, v nadaljevanju: ZUB).
15. V členih 8 in 9 ZUB so v bistvu navedeni pogoji za priznanje mednarodne zaščite iz Direktive 2011/95. Člen 12(1) ZUB je enak členu 12(1)(a) navedene direktive.
16. Člen 75(2) ZUB določa:
„V okviru presoje prošnje za mednarodno zaščito je treba upoštevati vsa upoštevna dejstva [...] glede osebnega položaja prosilca oziroma okoliščin v njegovi državi izvora [...].“
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
17. SN, rojena leta 1995, in njen otrok, LN, sta osebi palestinskega rodu brez državljanstva. Območje Gaze sta zapustili julija 2018; 45 dni sta preživeli v Egiptu in sedem mesecev v Turčiji. Po nezakonitem prehodu Grčije sta vstopili na ozemlje Bolgarije v družbi KN, ki je mož SN in oče LN.
18. SN in LN sta 22. marca 2019 vložili prošnji za mednarodno zaščito pri Darzhavna agentsia za bezhantsite (državna agencija za begunce, Bolgarija, v nadaljevanju: DAB). Svojo prošnjo sta utemeljevali z več elementi, med drugim s pomanjkanjem dostojnih življenjskih razmer in nestabilnostjo območja Gaze ter s skoraj stalnimi oboroženimi spopadi, ki jih povzročajo vojaške akcije Izraela ter napetosti med Fatahom in Hamasom. SN je navedla tudi, da je bilo življenje KN večkrat ogroženo zaradi bombnih napadov, med tem ko je delal, ter da je bila njihova hiša v bližini policijske postaje, ki je bila pogosto tarča izstrelkov.
19. SN in LN v prošnji nista navedli, da sta bili registrirani pri UNRWA.
20. Predsedatel DAB (vodja DAB) je 5. julija 2019 z odločbo zavrnil prošnji SN in LN za mednarodno zaščito. Navedel je, da SN in LN nista bili prisiljeni zapustiti območja Gaze, ker bi dejansko tvegali mučenje, nečloveško ali ponižujoče ravnanje, smrtno kazen ali usmrtitev ali utrpeli druge resne grožnje. Prav tako SN ali LN nič od tega ni grozilo, če bi se vrnili na območje Gaze, saj nista predložili dokazov, da bi ju take grožnje posamično zadevale zaradi dejavnikov, ki se nanašajo na njune osebne okoliščine. Dalje, čeprav je Sodišče v sodbi v zadevi Elgafaji(12) potrdilo, da lahko v nekaterih okoliščinah stopnja samovoljnega nasilja v okviru oboroženega spopada doseže tako raven, da osebam, ki prosijo za mednarodno zaščito ni treba predložiti dokazov, da jih taka grožnja posamično zadeva zaradi elementov, ki so značilni za njihove osebne okoliščine, pa okoliščin na zadevnem območju v obravnavanem času ni mogoče šteti za oborožen spopad, ki bi bil podoben tistemu, na katerem je temeljila navedena sodba. Nazadnje je vodja DAB navedel, da bi SN in LN lahko ostali v Egiptu ali Turčiji in da sta prišli v Bolgarijo zgolj zato, da bi izkoristili boljše gospodarske razmere.
21. Ko so bila izkoriščena vsa razpoložljiva pravna sredstva, je navedena odločba postala dokončna.
22. SN in LN sta 21. avgusta 2020 znova zaprosili za mednarodno zaščito. Priložili sta dokaz, da sta registrirani pri UNRWA in trdili, da se lex specialis iz člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 torej uporablja tudi zanju. Trdili sta, da sta na podlagi navedene določbe samodejno upravičeni do statusa begunca, saj je treba šteti, da sta zaščita ali pomoč UNRWA zanju „prenehali“.
23. Intervyuirasht organ na DAB (organ DAB za vodenje razgovorov) je ugotovil, da sta naknadni prošnji SN in LN dopustni.
24. K svoji prošnji za priznanje statusa begunca sta SN in LN priložili več listin, iz katerih po njunih navedbah izhaja, da so bile razmere, v katerih je UNRWA v upoštevnem obdobju (leta 2020) delovala na območju Gaze, zelo slabe.
25. SN je zlasti trdila, da so se razmere na območju Gaze v preteklih letih poslabševale, zlasti od začetka pandemije covida-19. Trdila je, da je brezposelnost posebno visoka in da tisti, ki imajo delo, zanj ne dobijo plačila. Navedla je tudi, da je bila uvedena policijska ura, da so šole ostale zaprte in da Hamas ljudem preprečuje zapuščati domove, pri tem pa sproža ponavljajoče se napade na Izrael. Pojasnila je, da je bila polovica hiše, v kateri so z družino živeli, uničena zaradi izstrelkov, saj stoji v bližini policijske postaje, in da so se leta 2014 morali za dve leti preseliti drugam zaradi poškodovane strehe.
26. Z odločbo z dne 14. maja 2021 je Zamestnik-predsedatel of the DAB (namestnik vodje DAB) zavrnil naknadni prošnji SN in LN. Namestnik vodje DAB je pojasnil, da ker gre za „naknadni prošnji“ v smislu člena 2(q) Direktive 2013/32, ni treba obravnavati vseh elementov, na katerih prošnja temelji. Menil je, da je mogoče presojo vprašanja, ali je treba SN in LN priznati status begunca, omejiti na, prvič, ugotavljanje „novih elementov“, drugič, na presojo upoštevnosti navedenih elementov glede njunega osebnega položaja ali okoliščin v njuni državi izvora, in, tretjič, na presojo, ali so navedeni elementi podprti z zadostnimi dokazi.
27. Namestnik vodje DAB je navedel, da se dejstvo, da sta bili SN in LN registrirani pri UNRWA, čeprav je bilo navedeno kot „nov element“, ne nanaša na njun osebni položaj. Prvič, SN in LN sta v preteklosti dejansko že prejemali zaščito ali pomoč UNRWA, ta pa je prenehala zgolj zato, ker sta prostovoljno zapustili območje delovanja navedene agencije. Drugič, ni razloga za domnevo, da SN in LN ne bi mogli več prejemati zaščite ali pomoči UNRWA, če bi se vrnili na območje Gaze. Dalje, namestnik vodje DAB je navedel, da iz trditev SN in LN, ki se nanašajo na splošne razmere na območju Gaze, ne izhaja, da jima osebno grozi pregon ali kaj drugega. Ker jima nič takega ne grozi, nista upravičeni do mednarodne zaščite.
28. SN in LN sta navedeno odločbo izpodbijali pri Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče, Sofija, Bolgarija), ki je predložitveno sodišče. SN je zlasti trdila, da bi njena vrnitev na območje Gaze (z LN) pomenila kršitev načela nevračanja, na podlagi katerega države članice ne smejo nikogar vrniti v državo, kjer mu resno grozi smrtna kazen, mučenje oziroma drugo nečloveško ali ponižujoče ravnanje ali kaznovanje.
29. Navedeno sodišče sprašuje, prvič, kako je treba v takih okoliščinah razlagati člen 40(1) Direktive 2013/32, ki se nanaša na naknadne prošnje. Pri tem ugotavlja, da sta v podporo svojima naknadnima prošnjama SN in LN predložili dokaz o svoji registraciji pri UNRWA, tega elementa pa pri predhodnih prošnjah nista razkrili. Vendar navaja, da se nobeden od elementov, ki jih navajata SN in LN glede razlogov za njun odhod z območja Gaze, ne more šteti za „novega“, saj so bili vsi že obravnavani v postopku obravnave njunih prejšnjih prošenj.
30. Drugič, sprašuje, ali je treba glede na splošne razmere na območju Gaze v zvezi s SN in LN šteti, da je zaščita oziroma pomoč UNRWA „prenehala“ v smislu člena 12(1)(a) Direktive 2011/95. V zvezi s tem ugotavlja, da splošne razmere, ki so se v preteklih letih poslabšale, nedvomno vplivajo na zmožnost UNRWA zagotavljati učinkovito zaščito ali pomoč osebam palestinskega rodu brez državljanstva na območju Gaze. Nadalje, UNRWA ni zadosti financirana in ima finančne težave.
31. V zvezi s tem se Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče, Sofija) sklicuje na Resolucijo Evropskega parlamenta z dne 19. aprila 2018 o razmerah v Gazi(13), v kateri je navedeno, da je „na tem območju prišlo do humanitarne krize brez primere, ki se še poslabšuje“. Poleg tega se sklicuje na dokument naslovljen UNHCR Position on Returns to Gaza (Stališče UNHCR glede vračanja v Gazo) iz marca 2022,(14) v katerem Urad visokega komisarja Združenih narodov za begunce (UNHCR) navaja, da se civilistov, ki bežijo z območja Gaze, ne bi smelo prisilno vračati na navedeno območje, saj obstajajo dokazi o resnih trditvah glede kršitev mednarodnega prava človekovih pravic in o stalni nestabilnosti.
32. Glede na navedene elemente se predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba šteti, da bi se SN in LN znašli v položaju „hudega materialnega pomanjkanja“ v smislu sodbe v zadevi Jawo,(15) če bi se bili prisiljeni vrniti na območje Gaze. Na podlagi navedene sodbe bi morali SN in LN dokazati, da bi se z vrnitvijo na območje Gaze znašli v položaju, v katerem ne bi mogli zadovoljiti svojih najosnovnejših potreb, kot so hrana, higiena in nastanitev, in zaradi katerega bi bilo ogroženo njuno telesno ali duševno zdravje ali bi se znašli v stanju poslabšanja razmer, ki ni združljivo s človekovim dostojanstvom. Sodišče opozarja, da če bi se bila LN (ki je še otrok) prisiljena vrniti na območje Gaze, bi bili njena dobrobit in varnost zagotovo ogroženi. Hkrati pa opozarja, da razlog, zakaj sta SN in LN zapustili območje Gaze, ni povezan z nobeno resno grožnjo njuni osebni varnosti, ampak se nanaša na splošne razmere na navedenem območju.
33. V teh okoliščinah je Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče, Sofija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali iz člena 40(1) Direktive [2013/32] izhaja, da, če se dopusti obravnavanje naknadne prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je prosilec brez državljanstva s palestinskim poreklom vložil zaradi svoje registracije pri UNRWA, obveznost iz te določbe, da morajo pristojni organi upoštevati in obravnavati vse elemente naknadnih navedb v okviru naknadne prošnje, v okoliščinah obravnavane zadeve zajema tudi obveznost, da je treba poleg novih elementov ali okoliščin, ki so predmet naknadne prošnje, obravnavati razloge, iz katerih je zadevna oseba zapustila območje delovanja UNRWA, če se to obveznost razlaga v povezavi s členom 12(1)(a), drugi stavek, Direktive 2011/95? Ali je izpolnitev navedene obveznosti odvisna od okoliščine, da so bili razlogi, iz katerih je zadevna oseba zapustila območje delovanja UNRWA, obravnavani že v okviru postopka s prvo prošnjo za [mednarodno] zaščito, ki je bil končan z dokončno zavrnilno odločbo, v katerem pa prosilec ni niti zatrjeval niti dokazal, da je registriran pri UNRWA?
2. Ali iz člena 12(1)(a), drugi stavek, Direktive 2011/95 izhaja, da se besedna zveza iz te določbe ‚kadar je takšna zaščita ali pomoč prenehala iz katerega koli razloga‘ uporablja za osebo brez državljanstva s palestinskim poreklom, ki je bila registrirana pri UNRWA in ki ji je UNRWA v Gazi pomagala s hrano ter zdravstvenimi in izobraževalnimi storitvami, ne da bi obstajali indici za osebno ogroženost te osebe, ki je prostovoljno in zakonito zapustila Gazo, če se upoštevajo informacije, ki so na voljo v obravnavani zadevi:
– ob odhodu so bile splošne razmere ocenjene tako, da gre za humanitarno krizo brez primere, v povezavi s pomanjkanjem hrane, pitne vode, zdravstvenih storitev in zdravil ter težavami glede oskrbe z vodo in električno energijo, uničevanjem zgradb in infrastrukture in brezposelnostjo;
– UNRWA ima pri tem, da bi v Gazi še naprej zagotavljala pomoč in storitve, tudi v obliki hrane in zdravstvenih storitev, težave, ki so posledica njenega velikega proračunskega primanjkljaja in stalnega povečevanja števila oseb, ki so odvisne od njene pomoči, [ter okoliščina, da] splošne razmere v Gazi onemogočajo dejavnost UNRWA?
Ali je treba na to vprašanje odgovoriti drugače le zato, ker je prosilec ranljiva oseba v smislu člena 20(3) te direktive, in sicer mladoletni otrok?
3. Ali je treba člen 12(1)(a), drugi stavek, Direktive 2011/95 razlagati tako, da se lahko prosilca, ki zahteva mednarodno zaščito in je palestinski begunec, registriran pri UNRWA, vrne na območje delovanja UNRWA, ki ga je zapustil, konkretneje v Gazo, če v času postopka, ki na podlagi njegove tožbe zoper zavrnilno odločbo poteka pred sodiščem,
– ni zanesljivih informacij o tem, da bi lahko ta oseba dobila pomoč UNRWA pri hrani, zdravstvenih storitvah, zdravilih in medicinski oskrbi ter izobraževanju,
– se ocenjuje, da so informacije o splošnih razmerah v Gazi in o delovanju UNRWA, ki so vsebovane v stališču UNHCR o vračanju v Gazo iz marca leta 2022, razlog za odhod z območja delovanja UNRWA in za nevračanje,
[–] poleg tega pa ni zanesljivih informacij, da bo lahko prosilec v primeru vrnitve tam prebival v dostojnih življenjskih razmerah?
Ali osebni položaj osebe, ki prosi za mednarodno zaščito, glede na razmere v Gazi v navedenem času in če je ta oseba odvisna od pomoči UNRWA pri hrani, zdravstvenih storitvah, zdravilih in medicinski oskrbi, kar zadeva uporabo in spoštovanje načela nevračanja iz člena 21(1) Direktive 2011/95 v povezavi s členom 19 [Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, v nadaljevanju: Listina] za tega prosilca, spada na področje uporabe razlage pojma hudega materialnega pomanjkanja iz člena 4 Listine, ki je bila podana v točki 4 izreka sodbe z dne 19. marca 2019, Jawo (C-163/17, EU:C:2019:218)?
Ali je treba na vprašanje glede vračanja v Gazo na podlagi informacij o splošnih razmerah v Gazi in o delovanju UNRWA odgovoriti drugače zgolj zato, ker je oseba, ki prosi za zaščito, mladoletni otrok, to je ob upoštevanju ohranjanja otrokovih koristi ter zagotavljanja njegove dobrobiti, socialnega razvoja, zaščite in varnosti?
4. Odvisno od odgovora na tretje vprašanje:
Ali je treba člen 12(1)(a), drugi stavek, Direktive 2011/95 in zlasti besedno zvezo ‚so takšne osebe samodejno upravičene do ugodnosti iz te direktive‘ iz te določbe v obravnavanem primeru razlagati tako, da:
(А) se za osebo, ki prosi za zaščito in ki je Palestinec brez državljanstva, registriran pri UNRWA, uporablja načelo nevračanja na podlagi člena 21(1) Direktive 2011/95 v povezavi s členom 19 Listine, ker bi bila ta oseba, če bi se vrnila v Gazo, izpostavljena nevarnosti nečloveškega in ponižujočega ravnanja, saj bi se lahko znašla v hudem materialnem pomanjkanju, in ta oseba za namene priznanja subsidiarne zaščite spada na področje uporabe člena 15[(b)] Direktive 2011/95,
ali
(B) ta določba pomeni, da mora država članica osebi, ki prosi za zaščito in ki je Palestinec brez državljanstva, registriran pri UNRWA, priznati status begunca v smislu člena 2(c) te direktive in da je treba taki osebi status begunca priznati po samem zakonu, vendar le, če ne spada med primere iz člena 12(1)(b)[,] 2 in 3 te direktive, kot je navedeno v točki 2 izreka sodbe z dne 19. decembra 2012, El Kott in drugi (C-364/11, EU:C:2012:826), ne da bi se pri tej osebi upoštevale okoliščine, ki so upoštevne za priznanje subsidiarne zaščite na podlagi člena 15[(b)] Direktive 2011/95?“
34. Predlog za sprejetje predhodne odločbe z dne 9. avgusta 2022 je bil vpisan 22. avgusta 2022. Pisni stališči sta predložili bolgarska vlada in Evropska komisija. Obravnave ni bilo.
IV. Analiza
35. Direktiva 2011/95 določa pogoje, ki jih morajo izpolniti prosilci za azil, če želijo v Evropski uniji uveljavljati mednarodno zaščito. Razlagati jo je treba v okviru njene splošne sistematike in namena, ki je med drugim zagotavljanje, da vse države članice uporabljajo skupna merila za opredeljevanje oseb, ki dejansko potrebujejo mednarodno zaščito, ter ob spoštovanju Ženevske konvencije in drugih upoštevnih pogodb, na katere se sklicuje člen 78(1) PDEU. Iz uvodne izjave 16 Direktive 2011/95 jasno izhaja, da je treba pri tej razlagi upoštevati tudi pravice, priznane z Listino.(16)
36. Člen 12(1)(a) Direktive 2011/95, ki je po vsebini enak členu 1(D) Ženevske konvencije, podrobno določa specifično pravno ureditev, ki se uporablja za osebe palestinskega rodu brez državljanstva, ki so prejemale zaščito ali pomoč UNRWA. Kot sem pojasnil v svojih sklepnih predlogih v zadevi SW (Status begunca osebe palestinskega rodu brez državljanstva),(17) navedena določba vsebuje izključitveno in vključitveno klavzulo.
37. Na eni strani namreč člen 12(1)(a) Direktive 2011/95 določa, da če oseba spada na področje uporabe člena 1(D) Ženevske konvencije, se ji ne more priznati status begunca na podlagi te direktive, saj se ji navedeni status ne more priznati niti na podlagi konvencije. Izključitvena klavzula, ki jo vsebujeta člen 12(1)(a) Direktive 2011/95 in člen 1(D) Ženevske konvencije, se v praksi uporablja le za osebe palestinskega rodu brez državljanstva in, natančneje, samo za tiste, ki so prejemale zaščito ali pomoč UNRWA, čeprav v nobeni od navedenih dveh določb to ni izrecno navedeno.(18)
38. Na drugi strani pa velja, da če se šteje, da je taka zaščita ali pomoč „prenehala“, se navedena izključitvena klavzula ne uporablja več in take osebe so „samodejno upravičene do ugodnosti“ iz Direktive 2011/95 (enako kot samodejno postanejo upravičene tudi do ugodnosti iz Ženevske konvencije). Navedene ugodnosti je mogoče zahtevati „ipso facto“(19) – ne da bi oseba morala izpolnjevati zahteve, ki se uporabljajo za druge prosilce za azil. Vendar pa se status begunca ne prizna samodejno ali brezpogojno, saj morajo tudi v takem primeru pristojni nacionalni organi na primer vsakokrat preveriti, ali zadevne osebe morda spadajo na področje uporabe katerega koli izključitvenega razloga iz člena 12(1)(b), (2) in (3) navedene direktive,(20) ki se uporabljajo, kadar obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da so storili nekatera kazniva dejanja ali napeljevali k njihovi storitvi oziroma drugače sodelovali pri njihovi storitvi.
39. Kot je navedla generalna pravobranilka E. Sharpston v sklepnih predlogih v zadevi Bolbol,(21) je člen 1(D) Ženevske konvencije nastal v posebnih okoliščinah. Oblikovan je bil kmalu po izraelsko-arabskih spopadih leta 1948, da se med drugim prepreči množično izseljevanje z geografskega območja, ki ga je prej zasedala Palestina, in da se hkrati osebam palestinskega rodu brez državljanstva, ki jih je mednarodna skupnosti prepoznala kot begunce,(22) zagotovi nadaljnja učinkovita zaščita ali pomoč, dokler njihov položaj ni dokončno urejen v skladu z upoštevnimi resolucijami Generalne skupščine Združenih narodov.(23)
40. V skladu s tem je Sodišče pojasnilo, da namen člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 temelji na predpostavki, da mora biti osebam palestinskega rodu brez državljanstva na voljo učinkovita zaščita ali pomoč UNRWA, ne pa da se jim zagotovi zgolj obstoj organa ali agencije, katerih naloga je zagotavljati tako pomoč ali zaščito.(24)
41. V tem okviru se prvo vprašanje predložitvenega sodišča nanaša na posebno procesno vprašanje, povezano s tem, da sta v postopku v glavni stvari SN in LN drugič zaprosili za priznanje statusa begunca. Sodišče sprašuje, ali morajo pristojni nacionalni organi, kadar oseba palestinskega rodu brez državljanstva drugič vloži „naknadno prošnjo“ za priznanje statusa begunca, po tistem, ko je bila njena prva prošnja zavrnjena, ponovno presojati elemente dejanskega stanja, ki se nanašajo na razloge, zakaj je zadevna oseba zapustila območje delovanja UNRWA, čeprav so navedeni organi take elemente že obravnavali v okviru postopka vložitve prve prošnje. V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da so pristojni nacionalni organi v navedenem predhodnem postopku te elemente obravnavali z namenom, da bi ugotovili, ali oseba izpolnjuje splošna merila za priznanje statusa begunca in ne ali se lex specialis iz člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 zanjo uporablja (ker prosilec ni navedel, da je registriran pri UNRWA) (A).
42. Drugo in tretje vprašanje, ki ju bom analiziral skupaj, sta širši in občutlivejši. Kot sem navedel v uvodu, se z njima Sodišče v bistvu prosi za pojasnilo, ali se glede na življenjske razmere, ki na splošno prevladujejo na območju Gaze, lahko šteje, da je zaščita ali pomoč UNRWA „prenehala“ v smislu člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 za prosilce, ki so tako zaščito ali pomoč prejemali in so predhodno živeli na območju Gaze, ne da bi jim bilo treba dokazati, da take razmere posebej vplivajo nanje zaradi dejavnikov, značilnih za njihove osebne okoliščine (B).
43. Četrto vprašanje se nanaša na medsebojno razmerje – in morebitno prekrivanje – med pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da je oseba samodejno upravičena do statusa begunca na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, in pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da se taki osebi prizna subsidiarna zaščita (C).
A. Prvo vprašanje: potreba po ponovni presoji elementov dejanskega stanja, ki so bili na drugi pravni podlagi že obravnavani v predhodnem postopku
44. Kot sem že navedel, sta prošnji SN in LN za mednarodno zaščito v postopku v glavni stvari „naknadni prošnji“. Člen 2(q) Direktive 2013/32 take prošnje opredeljuje kot „nadaljnj[e] prošnj[e] za mednarodno zaščito, podan[e] po izdaji dokončne odločbe v zvezi s predhodno prošnjo“.
45. Predložitveno sodišče ne sprašuje, ali se Direktiva 2013/32, ki vsebuje procesna pravila, ki jih morajo na splošno upoštevati pristojni nacionalni organi pri obravnavi prošenj za mednarodno zaščito, uporablja za osebe palestinskega rodu brez državljanstva, ki so prejemale zaščito ali pomoč UNRWA. Ker navedenim osebam na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 načeloma ni mogoče priznati statusa begunca, se je mogoče vprašati, ali se zanje sploh uporabljajo procesna pravila iz Direktive 2013/32 (oziroma vsaj nekatere od njih). V zvezi s tem ugotavljam, da navedena direktiva ne vsebuje nobene določbe o tem. Dalje, menim, da je logično, da se procesna pravila iz navedene direktive uporabljajo tudi za take osebe. Čeprav morda niso upravičene do statusa begunca na podlagi istih materialnih pogojev kot drugi prosilci za azil (na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95), ne vidim razloga, zakaj bi bilo treba za navedene drugačne materialne pogoje uporabiti tudi drugačna procesna pravila na podlagi Direktive 2013/32.
46. SN in LN v svojih prvih prošnjah za mednarodno zaščito (ki ju je DAB zavrnila) nista omenili dejstva, da sta bili registrirani pri UNRWA ali da se zanju uporablja člen 12(1)(a) Direktive 2011/95. Iz informacij v sodnem spisu pred Sodiščem izhaja, da je DAB zavrnila njuni prvi vlogi, ker nista izpolnjevali splošnih meril za priznanje statusa begunca na podlagi navedene direktive, zlasti člena 5(1) in člena 6. Navedena zavrnitev torej ni temeljila na lex specialis iz člena 12(1)(a).
47. Naknadni prošnji SN in LN se razlikujeta od njunih prvih prošenj, saj v teh naknadnih prošnjah navajata registracijo pri UNRWA in njuno upravičenje do statusa begunca na podlagi člena te določbe. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je dejstvo, da sta SN in LN registrirani pri UNRWA, „nov element“ v smislu člena 33(2) in člena 40(2) in (3) Direktive 2013/32. Na podlagi navedenih določb je element mogoče šteti za „nov“, če se pojavi po sprejetju odločbe o prosilčevi predhodni prošnji ali če jo prosilec prvič navede v naknadni prošnji.(25)Kot je Sodišče večkrat ugotovilo, da se ne zahteva, da je „nov element“ nastal šele po sprejetju dokončne odločbe o predhodni prošnji zadevne osebe.(26)Čeprav sta bili SN in LN v času vložitve prve prošnje za mednarodno zaščito že registrirani pri UNRWA, pa ta element ni bil razkrit ali dan na voljo DAB do vložitve druge prošnje. Zaradi tega „novega elementa“ je treba uporabiti člen 12(1)(a) Direktive 2011/95, zaradi česar lahko SN in LN zahtevata priznanje statusa begunca na drugi pravni podlagi.
48. V navedenih okoliščinah predložitveno sodišče sprašuje, ali bi morala DAB pri vsebinski obravnavi naknadnih prošenj SN in LN poleg dejstva, da sta registrirani pri UNRWA („nov element“) upoštevati tudi druge elemente dejanskega stanja iz njunih življenj, zlasti tiste, ki se nanašajo na razloge, zakaj sta zapustili območje Gaze, in ki so bili že analizirani v predhodnem postopku. Navedeni razlogi se nanašajo na splošne življenjske razmere na območju Gaze pred odhodom LN in SN z navedenega območja.
49. Predložitveno sodišče se sklicuje na člen 40(1) Direktive 2013/32, ki po njegovem mnenju določa obveznost, da morajo pristojni nacionalni organi v vsakem primeru upoštevati vse elemente, na podlagi katerih temelji naknadna prošnja.
50. Res je, da se navedena določba nanaša na tako obveznost. Vendar, če prav razumem, se člen 40(1) nanaša samo na dva ločena položaja. V prvem prosilec pred izdajo dokončne odločbe o svoji prvi prošnji za mednarodno zaščito poda naknadne navedbe ali vloži naknadno prošnjo v isti državi članici. Tako bi bilo lahko na primer, če poteka pritožbeni postopek glede odločbe pristojnega nacionalnega organa. V drugem položaju pa je dokončna odločba že sprejeta, vendar upoštevno nacionalno pravo omogoča ponovno obravnavo na podlagi „novega elementa“.(27)
51. Kot je pravilno navedla Komisija, se nobeden od navedenih položajev ne nanaša na obravnavano zadevo v postopku v glavni stvari, saj pristojni nacionalni organi na podlagi naknadne prošnje vodijo nov azilni postopek na drugi pravni podlagi (v obravnavani zadevi je nova pravna podlaga člen 12(1)(a) Direktive 2011/95). Ne prepriča me torej trditev, da je iz te posebne določbe mogoče sklepati na splošno obveznost upoštevanja vseh elementov, na katerih temelji naknadna prošnja.
52. Ob tem ugotavljam, da bolgarska vlada Sodišče poziva, naj svojo analizo osredotoči na člen 40(2) in (3) Direktive 2013/32 in ne na člen 40(1) te direktive. Trdi, da se v nasprotju s prvim odstavkom člena 40 Direktive 2013/32(28) drugi in tretji odstavek navedene določbe uporabljata za primere, kot je ta v obravnavani zadevi, pri katerem se začne nov azilni postopek. Ta vlada meni, da na podlagi navedenih odstavkov elementov, ki so že bili obravnavani v predhodnem azilnem postopku, v novem ni treba ponovno obravnavati. Po njenem mnenju je treba v okviru druge prošnje analizirati le „nov element“.
53. Čeprav se strinjam z bolgarsko vlado glede upoštevnosti člena 40(2) in (3) Direktive 2013/32 za postopek v glavni stvari, pa se ne strinjam z razlago, ki jo predlaga ta vlada. Menim, da pristojni nacionalni organi obravnave ne morejo omejiti le na „nov element“.
54. V zvezi s tem iz člena 40(2) in (3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 33(2)(d) navedene direktive(29) izhaja, da so naknadne prošnje dopustne le na podlagi „novih elementov“. Zato so „novi elementi“ načeloma(30) edini upoštevni elementi v fazi preverjanja dopustnosti takih prošenj. To pa ne velja pri vsebinski obravnavi naknadnih prošenj (ko je že ugotovljeno, da je prošnja dopustna). Jasno je treba ločevati med tema dvema fazama.
55. V elja namreč, da ko pristojni nacionalni organi začnejo vsebinsko obravnavo naknadne prošnje, člen 40(3) Direktive 2013/32 jasno določa, da navedeni organi take prošnje ne smejo drugače obravnavati zgolj zato, ker jo je prosilec vložil že drugič. V določbi je jasno navedeno, da se v fazi „vsebinske obravnave“ prošnje uporabljajo osnovna načela in jamstva iz poglavja II navedene direktive. V navedenem poglavju je med drugim določeno, da je treba odločitev o tem, ali oseba izpolnjuje pogoje za priznanje statusa begunca, sprejeti posamično, objektivno in nepristransko ter „na podlagi ustreznega obravnavanja“.(31)
56. Seveda so lahko nekateri elementi dejanskega stanja, ki so jih pristojni nacionalni organi že obravnavali v predhodnem azilnem postopku, enaki kot elementi, ki jih morajo obravnavati v okviru naknadne prošnje zadevne osebe, tudi če postopka temeljita na različnih pravnih podlagah. Take osebe se lahko na primer – kot se zdi, da velja v obravnavani zadevi, – sklicujejo na iste razloge za odhod iz svoje države ali območja izvora. Vendar pa po mojem mnenju to ne razbremenjuje navedenih organov obveznosti ponovne obravnave upoštevnosti in točnosti(32) navedenih elementov dejanskega stanja. To obveznost je treba izpolniti, kot to velja v obravnavani zadevi, če pravna podlaga, na kateri se obravnava naknadna prošnja (člen 12(1)(a) Direktive 2011/95), ni enaka pravni podlagi, na kateri je bila obravnavana predhodna prošnja. V takem primeru je treba upoštevne elemente – tudi če so bili že obravnavani v predhodnem postopku – ponovno obravnavati z vidika posebnih meril iz člena 12(1)(a) Direktive 2011/95.
57. Kot sem pojasnil v točkah od 36 do 38 zgoraj, ta določba vsebuje posebno pravilo glede upravičenosti do statusa begunca, ki se razlikuje od splošnih meril, določenih zlasti v členu 5(1) in členu 6 Direktive 2011/95. Pri uporabi člena 12(1)(a) te direktive pristojnim nacionalnim organom ni treba glede na razloge, zaradi katerih je zadevna oseba zapustila izvorno območje, ugotavljati, ali ima ta oseba razloge za „utemeljen strah pred preganjanjem“, kot bi morali storiti na podlagi splošnih meril za priznanje statusa begunca, ki so določena med drugim v členu 5(1) in členu 6 navedenega instrumenta. Navedena zahteva glede „utemeljenega strahu pred preganjanjem“ ni upoštevna v okviru obravnave, ki jo morajo pristojni nacionalni organi opraviti na podlagičlena 12(1)(a), saj je ta osredotočena na vprašanje, ali je zaščita oziroma pomoč UNRWA „prenehala“. Katerikoli razlog, ki bi ga oseba morda imela, da je zapustila svoje izvorno območje, je treba v tem okviru presojati samo glede na to zahtevo.
58. Brez težav si predstavljam, da bi bilo mogoče dokaz, da je oseba živela v slabih materialnih razmerah na območju delovanja UNRWA in da je navedeno območje zapustila zaradi takih razmer (kot se zdi, da velja za SN in LN v postopku v glavni stvari), upoštevati pri odločanju o vprašanju, ali je zaščita oziroma pomoč UNRWA za zadevno osebo „prenehala“, tako da je samodejno upravičena do statusa begunca na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, in hkrati pri vprašanju, ali je treba zadevni osebi navedeni status priznati pri upoštevanju splošnih meril, določenih med drugim v členu 5(1) in členu 6 navedene direktive. Vendar pa pristojni nacionalni organi navedenih dokazov ne morejo obravnavati enako, saj bi bila obravnava odvisna od zadevne pravne podlage. V postopku, ki temelji na splošnih merilih za priznanje statusa begunca iz Direktive 2011/95 (in ne na členu 12(1)(a) navedene direktive), pristojni nacionalni organi dokaze o tem, da je zadevna oseba živela v slabih materialnih razmerah, obravnavajo z drugačnega vidika kot na podlagi člena 12(1)(a), saj se morajo med drugim osredotočiti na vprašanje, ali je poslabšanje življenjskih razmer zadevne osebe mogoče šteti kot „dejanje preganjanja“(33), in ne na vprašanje, ali to dejstvo prispeva k ugotovitvi, da je zaščita ali pomoč UNRWA prenehala.
59. Na podlagi navedenega menim, da morajo pristojni nacionalni organi pri obravnavi naknadne prošnje na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 in z vidika pravnih meril, značilnih za navedeno določbo, ponovno proučiti elemente dejanskega stanja, ki so jih že analizirali v predhodnem postopku, ki pa ni temeljil na navedeni določbi, ampak na splošnih merilih, ki jih morajo izpolnjevati osebe, za katere se ne uporablja člen 12(1)(a), če želijo, da se jim prizna status begunca.
B. Drugo in tretje vprašanje: prenehanje zaščite in pomoči UNRWA z vidika splošnih življenjskih razmer, ki prevladujejo na delu območja delovanja navedene agencije
60. Predložitveno sodišče z drugim in tretjim vprašanjem v bistvu prosi Sodišče za pojasnilo, ali je treba glede na življenjske razmere, ki na splošno prevladujejo na območju Gaze (to spada na območje delovanja navedene agencije), šteti da je zaščita oziroma pomoč UNRWA „prenehala“ v smislu člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 v zvezi z osebami, ki so prejemale navedeno zaščito ali pomoč, ne da bi bilo tem osebam treba dokazati, da take razmere posebej vplivajo nanje zaradi dejavnikov, značilnih za njihove osebne okoliščine. Prav tako sprašuje, ali bi lahko bil odgovor na to vprašanje drugačen, če so tožeče stranke otroci.
61. Opozarjam, da se vključitvena klavzula iz člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 uporablja že – kot je izrecno navedeno v določbi – če zaščita ali pomoč organa ali agencije, kot je UNRWA, preneha iz „katerega koli razloga“.
62. Glede pomena navedenega izraza je Sodišče ugotovilo, da zaščita ali pomoč UNRWA ne preneha le, če navedena agencija preneha obstajati, ampak tudi, če je bila zadevna oseba prisiljena zapustiti območje delovanja UNRWA iz razlogov, ki niso odvisni od njene volje.(34) Za tak primer gre, če je resno ogrožena osebna varnost zadevnega posameznika (prva zahteva)(35) in če navedena agencija zadevni osebi na svojem območju delovanja ne more zagotoviti življenjskih razmer, ki bi bile skladne s cilji agencije, torej zagotoviti „dostojne“ življenjske razmere(36) (druga zahteva).
63. Da bi preverili, ali so te zahteve izponjene in ali so zadevne osebe zato ipso facto upravičene do statusa begunca v skladu z Direktivo 2011/95, morajo pristojni nacionalni organi proučiti ne le razloge, zakaj je prosilec zapustil območje delovanja UNRWA, ampak tudi, ali se trenutno tja lahko vrne. Sodišče je to zahtevo zelo jasno navedlo v svoji sodbi v zadevi Secretary of State for the Home Department (Status begunca osebe palestinskega rodu brez državljanstva),(37) v kateri je ugotovilo, da bi morali navedeni organi preveriti, ali se je mogoče vrniti na območje delovanja UNRWA. Pojasnilo je, da je treba upoštevati elemente dejanskega stanja ne le v času odhoda zadevne osebe z območja delovanja UNRWA, ampak tudi v času obravnave njene prošnje(38).
64. Iz tega sledi, da za ljudi, ki živijo na območju Gaze, kjer se raven pomanjkanja varnosti in življenjskih razmer hitro spreminja, zlasti zaradi dogodkov, ki so se tam zgodili po 7. oktobru 2023, to pomeni, da je treba upoštevati natančne in najnovejše informacije o splošnih razmerah, ki trenutno prevladujejo na navedenem območju, poleg razlogov, zaradi katerih so zadevne osebe sploh zapustile navedeno območje.
65. Predložitveno sodišče navaja, da SN in LN nista bili deležni individualnih groženj svoji varnosti, preden sta zapustili območje Gaze, in da sta območje zapustili prostovoljno. Vendar pa navedeno sodišče pojasnjuje, da je leta 2018, ko sta SN in LN zapustili območje Gaze, tam že obstajala „humanitarna kriza brez primere, v povezavi s pomanjkanjem hrane, pitne vode, zdravstvenih storitev in zdravil ter težavami glede oskrbe z vodo in električno energijo, uničevanjem zgradb in infrastrukture in brezposelnostjo“.
66. Glede obdobja po tistem, ko sta SN in LN zapustili navedeno območje, predložitveno sodišče vztrajno navaja težave UNRWA pri zagotavljanju storitev na območju Gaze (vključno s hrano in zdravstvenimi storitvami). Navedeno sodišče poleg tega navaja, da tudi v razmerah, kot so obstajale pred dogodki po 7. oktobru 2023, ni gotovo, da bi si lahko SN in LN, če bi se vrnili na območje Gaze, pri UNRWA zagotovili hrano, zdravila, zdravstvene storitve ali izobraževanje, ki jih potrebujeta. Na podlagi navedenih elementov dvomi, da bi bilo od katere koli osebe palestinskega rodu brez državljanstva mogoče zahtevati, naj se vrne na navedeno območje.
67. Strinjam se s Komisijo, da ni naloga Sodišča opraviti svojo dejansko presojo splošnih življenjskih razmer, ki prevladujejo na območju Gaze, ali osebnih okoliščin prosilcev v postopku v glavni stvari. Spomniti je namreč treba, da člen 267 PDEU Sodišču ne daje pristojnosti uporabiti pravila prava Unije v posameznem primeru, ampak le zagotoviti razlago Pogodb in aktov, ki jih sprejmejo institucije Unije. V obravnavani zadevi mora torej predložitveno sodišče (oziroma pristojni nacionalni organ) na podlagi zlasti splošnih življenjskih razmer, ki trenutno prevladujejo na območju Gaze, preveriti, ali sta SN in LN upravičeni do statusa begunca na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95. Sodišče pa je upravičeno pojasniti pravna merila, ki jih morajo pri tem uporabiti predložitveno sodišče ali navedeni organi, ter okoliščine, ki jih je treba upoštevati.
68. Ključno vprašanje, na katero je v zvezi s tem treba odgovoriti, je, ali za ugotovitev, da je zaščita ali pomoč UNRWA „prenehala“ v zvezi z osebo, ki je na območju delovanja navedene agencije ali na delu takega območja prejemala tako zaščito ali pomoč, zadošča, da se taka oseba sklicuje na splošne življenjske razmere, ki tam prevladujejo.
1. Relativna upoštevnost elementov, ki se nanašajo na splošne življenjske razmere ...
69. Opozoriti je treba, da v primerih, v katerih se člen 12(1)(a) Direktive 2011/95 ne uporablja in se pristojni nacionalni organi torej pri odločanju o priznanju statusa begunca zanašajo na splošna merila iz te direktive (ki so med drugim navedena v členu 5(1) in členu 6 tega instrumenta), dejstvo, da v zvezi z osebo obstaja resno tveganje nedostojnih življenjskih razmer, grdega ravnanja, vsesplošnega nasilja ali druge resne škode, če se vrne v državo ali na območje izvora, samo po sebi še ne pomeni, da je taka oseba samodejno upravičena do statusa begunca.
70. Na podlagi navedenih meril se status begunca prizna le, če ima razloge za „utemeljen strah pred preganjanjem“ v smislu člena 5(1) in člena 6 Direktive 2011/95. „Utemeljen strah pred preganjanjem“ ne obstaja, razen če so navedena dejanja „dejanja preganjanja“ (kakor so opredeljena v členu 9 te direktive), če jih storijo določeni akterji (navedeni v členu 6 zadevne direktive) in so povezana z določenim razlogom (kot je opisano v členu 10 Direktive 2011/95).
71. Vendar pa je lahko zadevna oseba zaradi tveganja resne škode, tudi če ni na ravni „utemeljenega strahu pred preganjanjem“, upravičena do subsidiarne zaščite, ki je druga vrsta mednarodne zaščite(39) (katere pogoji so navedeni v členu 15 te direktive). Splošneje, to je lahko tudi podlaga za obveznost držav članic, da zadevnih oseb ne smejo vrniti v državo ali na področje izvora, in sicer na podlagi načela nevračanja. To načelo med drugim zagotavljata člen 3 EKČP(40) in člen 19(2) Listine. Zlasti zadnjenavedena določba zahteva, da se nikogar ne sme „odstraniti, izgnati ali izročiti državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju“.
72. Drugačna analiza pa je potrebna, kadar se uporablja člen 12(1)(a) Direktive 2011/95.
73. Kot sem pojasnil, je v skladu z navedeno določbo upravičenost oseb palestinskega rodu brez državljanstva, ki so prejemale zaščito ali pomoč UNRWA, do statusa begunca pogojena s tem, da je navedena zaščita ali pomoč „prenehala“. Kot sem navedel v točki 62 zgoraj, je naloga UNRWA zagotoviti „dostojne življenjske razmere“ osebam, ki jim nudi zaščito ali pomoč, z zadovoljevanjem njihovih osnovnih potreb (med drugim hrano, osebno higieno in nastanitev). Ker je prepoved iz člena 4 Listine (ki določa, da „[n]ihče ne sme biti podvržen mučenju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju“ in je enaka v členu 3 EKČP) tesno povezana s pozitivno obveznostjo varstva človekovega dostojanstva,(41) menim, da je jasno – najmanj kar lahko rečemo – da je treba šteti, da je zaščita ali pomoč UNRWA „prenehala“, če obstaja resna nevarnost, da bi bile navedene osebe, če bi se vrnile na območje delovanja UNRWA (ali njegov del), izpostavljene ravnanju, ki ni skladno s členom 4 Listine, saj njihove osnovne potrebe (zadovoljevanje katerih mora zagotavljati UNRWA) ne morejo biti zadovoljene. To vključuje nedostojne življenjske razmere, grdo ravnanje, vsesplošno nasilje ali drugo resno škodo, ki predpostavlja povzročitev duševnih ali telesnih bolečin zadostne intenzivnosti ali trajanja, da presežejo prag iz navedene določbe(42), ki je enak kot v členu 19(2) Listine.(43) Pomembno je, da ni treba dokazati, da so resno škodo povzročili določeni akterji ali da je povezana z določenim razlogom in zato pomeni „preganjanje“.
74. Zato če je oseba, ki je prejemala zaščito ali pomoč UNRWA in je zato, ker UNRWA ne zagotavlja zadovoljevanja njenih osnovnih potreb,(44) izpostavljena grdemu ravnanju, ki presega navedeni prag, je treba šteti, da sta zahtevi, ki sem ju orisal v točki 62 zgoraj, izpolnjeni. Konkretno, šteti je treba, da je bila zadevna oseba „prisiljena zapustiti“ območje delovanja UNRWA, zato je samodejno upravičena do statusa begunca na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95.
75. Naj jasno navedem, kot sem pravkar pojasnil, da tveganje izpostavljenosti ravnanju, ki ni skladno s členom 4 Listine, samodejno še ne pomeni, da je vsakdo upravičen do statusa begunca v Evropski uniji. Vendar pa ima ta določba posebno vlogo v primeru oseb palestinskega rodu brez državljanstva, ki so prejemale zaščito ali pomoč UNRWA, in pri obravnavi vprašanja, ali so upravičene do statusa begunca v Evropski uniji na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95. V zvezi s tem ponovno opozarjam, kot sem pojasnil v točki 39 zgoraj, da je mednarodna skupnost osebe palestinskega rodu brez državljanstva že prepoznala kot begunce. Razlog, zakaj ne morejo imeti statusa begunca na podlagi Direktive 2011/95, je, ker domnevno prejemajo učinkovito zaščito ali pomoč UNRWA, ki naj bi zadovoljevala njihove osnovne potrebe (med drugim hrano, osebno higieno in nastanitev) in zagotavljala, da imajo dostojne življenjske razmere. Te izjeme pa ni mogoče več upravičiti, če so navedene osebe zaradi dejstva, da UNRWA ne zagotavlja več zadovoljevanja navedenih osnovnih potreb, izpostavljene ravnanju, ki ni skladno s členom 4 Listine.
76. Ob tem menim, da je odgovor na vprašanje, ali so dokazi o poslabšanju splošnih življenjskih razmerah, ki prevladujejo na območju delovanja UNRWA ali njegovem delu, zadostni za ugotovitev, da bo zadevna oseba izpostavljena ravnanju, ki ni skladno s členom 4 Listine, če se tja vrne, in da je torej zaščita ali pomoč UNRWA v zvezi z njo „prenehala“, v smislu člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, odvisen prav od stopnje tega podaljšanja.
77. Na eni strani se strinjam, da zgolj dejstvo, da so splošne življenjske razmere na območju delovanja UNRWA ali njegovem delu slabše od tistih, ki bi jih oseba uživala, če bi ji bil priznan status begunca v državi članici, ne zadošča za ugotovitev, da je bila oseba prisiljena zapustiti navedeno območje.(45) Na drugi strani pa menim, da ni mogoče izključiti, da lahko v nekaterih okoliščinah navedene življenjske razmere postanejo tako nevzdržne, da jih je mogoče šteti za „nedostojne“ za vsako osebo palestinskega rodu brez državljanstva, ki tam živi (a). Med navedenima skrajnima točkama spektra je odgovor na vprašanje, ali se v zvezi z zadevno osebo lahko šteje, da je bila zaradi istih (vendar manj hudih) splošnih življenjskih razmer „prisiljena“ zapustiti območje delovanja UNRWA, kot bom pojasnil, odvisen od tega, ali oseba pripada posebno ranljivi skupini (b) oziroma ali je treba šteti, da je posebno ranljiva ali posebno prizadeta zaradi svojih osebnih okoliščin (c).
a) Okoliščine, ko so splošne življenjske razmere „nedostojne“ za vse
78. Naj spomnim, da je Sodišče, med drugim tudi v svoji sodbi v zadevi Elgafaji, v zvezi z vprašanjem, ali je mogoče subsidiarno zaščito priznati na podlagi samovoljnega nasilja zaradi notranjega ali mednarodnega oboroženega spopada, že ugotovilo, da obstajajo okoliščine, v katerih je stopnja samovoljnega nasilja tako visoka, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da se bo civilist, če se vrne v zadevno državo ali v zadevno pokrajino, samo zaradi navzočnosti na tem ozemlju soočil z utemeljenim tveganjem, da utrpi grožnjo za življenje.(46)
79. Dalje, v svoji sodbi v zadevi Jawo je Sodišče že ugotovilo (čeprav še vedno ne v okviru uporabe člena 12(1)(a) Direktive 2011/95)(47), da so lahko na nekaterih geografskih območjih v praksi tako velike operativne težave ali sistemske pomanjkljivosti, da obstaja znatno tveganje, da bi bil kateri koli prosilec za mednarodno zaščito, če bi bil predan ali vrnjen na navedena območja, deležen ravnanja, ki bi bilo v nasprotju s členom 4 Listine. V takih okoliščinah je predaja ali vrnitev katerega koli prosilca za azil na navedena geografska območja preprosto nemogoča(48) zaradi splošnih življenjskih razmer, ki tam prevladujejo, pri tem pa zadevnim osebam ni treba dokazati, da spadajo v posebno ranljivo skupino prosilcev za azil (na primer otrok) ali da so posebno ranljive zaradi svojih osebnih okoliščin (na primer zaradi bolezni) ali da bi jih navedene življenjske razmere še posebno prizadele zaradi njihovih osebnih okoliščin (na primer ker njihova hiša stoji na območju, za katero je verjetneje, da bo tarča nasilnih dejanj).
80. Taka neposredna prepoved izhaja le iz posebno hudih okoliščin. Sodišče je navedlo, da ta posebno visok prag ni dosežen niti v okoliščinah velike negotovosti ali velikega poslabšanja splošnih življenjskih razmer.(49) Potrebna je resna nevarnost, da se bodo osebe, ki bi bile vrnjene na navedeno območje, zaradi navedenih hudih operativnih težav (ali sistemskih pomanjkljivosti) znašle v okoliščinah hudega materialnega pomanjkanja, v katerih ne bi mogle zadovoljiti svojih najosnovnejših potreb, kot so med drugim hrana, osebna higiena in nastanitev, zaradi česar bi bilo ogroženo njihovo telesno ali duševno zdravje ali bi se znašle v stanju poslabšanja razmer, ki ni združljivo s človekovim dostojanstvom.(50)
81. Menim, da je isto logiko mogoče uporabiti tudi pri členu 12(1)(a) Direktive 2011/95. Prvič, člen 4 Listine je splošno veljavna določba, zato njena razlaga s strani Sodišča ni omejena na določen instrument sekundarne zakonodaje. Drugič, nikakor ni mogoče izključiti, da se lahko na delu območja delovanja UNRWA (v obravnavani zadevi na območju Gaze) pojavijo tako hude sistemske pomanjkljivosti (na primer zaradi oboroženega spopada ali vojaške blokade ali, če uporabim besede predložitvenega sodišča, „humanitarne krize brez primere“)), da obstaja znatno tveganje, da bi se katera koli oseba, ki bi bila vrnjena tja, znašla – zgolj zaradi svoje navzočnosti na navedenem območju – v položaju hudega materialnega pomanjkanja, v katerem ne bi mogla zadovoljevati svojih najosnovnejših potreb, kot so med drugim hrana, osebna higiena in nastanitev, zaradi česar bi bilo ogroženo njeno telesno ali duševno zdravje ali bi se znašla v stanju poslabšanja razmer, ki ni združljivo s človekovim dostojanstvom in torej ni skladno s členom 4 Listine.
82. Menim, da v takih okoliščinah zadostujejo dokazi o takih splošnih življenjskih razmerah, da torej od prosilcev ni mogoče zahtevati, naj dokažejo, da so navedene splošne razmere konkretno zanje „nedostojne“ (na primer zaradi njihove posebne ranljivosti), ali da jih navedene razmere še posebno prizadenejo iz razlogov, ki se nanašajo na njihove osebne okoliščine (na primer na dejstvo, da njihova hiša stoji na ulici, ki je redno tarča napadov, kar naj bi veljalo za SN in LN).(51)
83. Vendar je kljub temu treba ugotoviti, da so splošne življenjske razmere dejansko „nedostojne“ in zato nezdružljive s členom 4 Listine za tako rekoč vsakogar, da so torej tako hude, da se nanašajo na vse osebe, ne glede na njihove osebne okoliščine ali identiteto. Če je tako, je mogoče šteti, da je, prvič, resno ogrožena osebna varnost vsakega prosilca, ki bi se moral tja vrniti (prva zahteva, ki jo omenjam v točki 62 zgoraj) in, drugič, da UNRWA ne more zagotavljati življenjskih razmer takih oseb, ki bi bile skladne z nalogo, ki ji je bila zaupana, torej zagotavljati „dostojne“ življenjske razmere za zadovoljevanje njihovih osnovnih potreb (druga zahteva). Posledično je treba šteti, da je zaščita ali pomoč navedene agencije za takega prosilca „prenehala“ v smislu člena 12(1)(a) Direktive 2011/95.
b) Okoliščine, v katerih mora prosilec dokazati, da spada v posebno ranljivo skupino
84. Menim, da je bolj kompleksen pristop potreben v okoliščinah, ki ne dosegajo stopnje resnosti iz predhodnega oddelka. Namreč, v okoliščinah, v katerih sistemske pomanjkljivosti niso dovolj hude, da bi se splošne življenjske razmere štele za „nedostojne“ in torej nezdružljive s členom 4 Listine za tako rekoč vsakogar, je kljub temu mogoče ugotoviti obstoj „nedostojnih življenjskih razmer“ za nekatere posebno ranljive skupine oseb (ali nekatere posebno ranljive osebe, kot bom pojasnil v naslednjem oddelku), saj jim ne omogočajo zadovoljevanja njihovih osnovnih potreb.
85. V zvezi s tem predložitveno sodišče sprašuje zlasti, ali dejstvo, da je prosilec otrok, vpliva na raven resnosti okoliščin, ki je potrebna, da se splošne življenjske razmere na območju Gaze štejejo za „nedostojne“.
86. Opozarjam, da je Sodišče ugotovilo, da je presoja, ali obstaja „dejansk[a] nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine“, odvisna od posebne ranljivosti zadevnega prosilca za azil.(52) Poleg tega je ESČP ugotovilo, da je presoja minimalne stopnje resnosti grdega ravnanja, ki je potrebna za uporabo člena 3 EKČP, „po naravi stvari relativna“.(53)
87. V zvezi z otroki je ESČP v svoji sodni praksi glede razlage člena 3 EKČP večkrat poudarilo, da so ti posebno ranljiva skupina s specifičnimi potrebami, ki se razlikujejo od potreb odraslih, zlasti glede varnosti.(54) Navedena sodna praksa je upoštevana v raznih instrumentih azilnega prava Unije, saj morajo države članice na primer zagotoviti, da so življenjske razmere otrok, po tistem, ko jim je priznan status begunca,(55) in med postopkom odločanja o tem, ali naj se jim prizna mednarodna zaščita, skladne z njihovimi potrebami ter odražajo njihovo posebno ranljivost.(56) Zato se zdi splošno sprejeto stališče, da se življenjske razmere, ki jih ni mogoče šteti za „nedostojne“ v primeru odraslih, lahko štejejo za take v primeru otrok kot skupine oseb.(57)
88. Glede na zgoraj navedeno menim, da je jasno, da se v nekaterih okoliščinah kljub temu šteje, da so splošne življenjske razmere – čeprav niso dovolj hude, da bi se štele za resno nevarnost, da bo povzročena resna škoda za tako rekoč vsakogar – takšne, da je vsak otrok zaradi njih izpostavljen resni nevarnosti, da bo utrpel resno škodo, ki ni združljiva s členom 4 Listine, in sicer zaradi dejstva, da so otroci posebno ranljiva skupina prosilcev za azil.
89. Menim, da v takih okoliščinah osebam, ki spadajo v navedeno posebno ranljivo skupino (ali katero koli drugo posebno ranljivo skupino) ni treba dokazati, da so splošne življenjske razmere zanje konkretno „nedostojne“ in zato nezdružljive s členom 4 Listine, če je mogoče dokazati, prvič, da so navedene življenjske razmere dovolj hude, da jih je mogoče šteti za „nedostojne“ za vsakega člana navedene skupine, in, drugič, da prosilec zaradi svojih zadevnih osebnih okoliščin (na primer starosti, spola ali posebnega stanja oziroma invalidnosti) spada v navedeno skupino.
c) Okoliščine, v katerih mora zadevna oseba dokazati, da je posebno ranljiva ali jo splošne življenjske razmere posebno prizadenejo zaradi njenih osebnih okoliščin
90. Kot sem navedel v točki 84 zgoraj, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da v nekaterih okoliščinah splošnih življenjskih razmer ni mogoče šteti za „nedostojne“ in zato nezdružljive s členom 4 Listine za tako rekoč vsakogar ali za eno ali več posebno ranljivih skupin oseb. Kljub temu pa lahko v navedenih okoliščinah obstajajo „nedostojne življenjske razmere“ za nekatere osebe, ki jih je treba šteti za posebno ranljive zaradi njihovih osebnih okoliščin(58) oziroma ki jih take splošne razmere posebno prizadenejo zaradi njihovih osebnih okoliščin (na primer zaradi dejstva, da je njihova hiša na ulici, ki je redno tarča napadov). Kot je pojasnil generalni pravobranilec M. Wathelet, „če bi države članice smele zanemariti dejansko in izkazano nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja za prosilca za azil z obrazložitvijo, da ne izvira iz sistemske pomanjkljivosti v odgovorni državi članici, to očitno ne bi bilo združljivo z absolutno naravo te prepovedi“.(59)
91. Sodišče je navedeno razlogovanje že uporabilo v okviru uporabe člena 12(1)(a) Direktive 2011/95. V svoji sodbi v zadevi SW (Status begunca osebe palestinskega rodu brez državljanstva), ki se nanaša na osebo, ki trpi za posebno hudo boleznijo, je ugotovilo, da je treba šteti, da je zaščita in pomoč UNRWA „prenehala“, če navedena agencija osebi ne more zagotoviti dostopa do posebnega zdravstvenega varstva in zdravljenja, brez katerega je resno ogroženo njeno življenje oziroma ji res grozi resno, hitro in nepopravljivo poslabšanje zdravstvenega stanja ali precejšnje skrajšanje pričakovane življenjske dobe.(60)
92. V okoliščinah, na podlagi katerih je bila izdana sodba v zadevi SW (Status begunca osebe palestinskega rodu brez državljanstva), splošne življenjske razmere, ki so prevladovale na delu območja delovanja UNRWA, same po sebi niso bile dovolj hude, da bi bilo mogoče za vsakogar ali vsaj za posebno skupino oseb ugotoviti ravnanje, ki ni združljivo s členom 4 Listine. Vendar se je tožeča stranka lahko sklicevala na svoje osebne okoliščine, zaradi katerih je bila posebej ranljiva, zato so navedene splošne življenjske razmere zanjo nevzdržne in „nedostojne“ (in zato nezdružljive z navedeno določbo).
2. ... in nujnost individualne presoje v vsakem primeru posebej
93. V prejšnjih točkah sem podrobno opisal tri možnosti, v katerih je mogoče šteti, da je zaščita ali pomoč UNRWA „prenehala“, ker navedena agencija ne more zagotavljati dostojnih življenjskih razmer osebam palestinskega rodu brez državljanstva, ki so prejemale njeno zaščito in pomoč, tako da jim v bistvu zagotavlja zadovoljevanje osnovnih potreb, med drugim hrano, osebno higieno in namestitev.
94. Menim, da teža, ki jo imajo pri presoji splošne življenjske razmere, ki prevladujejo na območju delovanja UNRWA ali na delu takega območja, na eni strani, in osebne okoliščine zadevnih oseb, na drugi strani, je odvisna od tega, katera od treh možnosti se uporabi. V okviru prvih dveh možnosti ni treba v konkretnem primeru dokazati, da so navedene življenjske razmere „nedostojne“ za zadevno osebo, ker so navedene razmere izredno hude in jih je mogoče šteti za „nedostojne“ in s tem nezdružljive s členom 4 Listine za vsakogar na splošno ali za posebej ranljivo skupino, ki ji ta oseba pripada. V okviru tretje možnosti pa je treba „nedostojnost“ splošnih življenjskih razmer dokazati v konkretnem primeru, s sklicevanjem na posebno ranljivost ali drugo okoliščino, specifično za zadevno osebo.
95. Želim dodati še naslednje. Čeprav so splošne življenjske razmere, ki prevladujejo na delu območja delovanja UNRWA vedno upoštevne pri presoji, ali je zaščita oziroma pomoč navedene agencije „prenehala“ v smislu člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, jih je mogoče upoštevati le v okviru posamične presoje. Sodišče je to zahtevo že poudarilo v svoji sodbi v zadevi Abed El Karem El Kott in drugi.(61) Ugotovilo je, da morajo pristojni nacionalni organi pri presoji, ali oseba ne more več uveljavljati zaščite oziroma pomoči UNRWA iz razlogov, nad katerimi nima nadzora in niso odvisni od njene volje, posamično upoštevati vse upoštevne dejavnike.
96. Glede na to sodno prakso se torej strinjam s Komisijo, da je treba splošne elemente, ki se nanašajo na splošne življenjske razmere na zadevnem območju delovanja UNRWA ali na delu takega območja (v obravnavani zadevi na območju Gaze), vedno obravnavati posamično. Celo v okviru prve možnosti se status begunca ne prizna vsem osebam samodejno. Kot sem že navedel v točki 83 zgoraj, morajo zadevne osebe za tak status vseeno zaprositi in opraviti je treba analizo v vsakem primeru posebej, da se opredeli ne samo, ali so dejansko prejemale zaščito in pomoč UNRWA na zadevnem območju (ali njegovem delu), ampak tudi, da je v času te obravnave splošne življenjske razmere na navedenem geografskem območju mogoče šteti za „nedostojne“ za tako rekoč vsakogar, zaradi česar obstajajo utemeljeni razlogi za domnevo, da bi bil prosilec izpostavljen dejanski nevarnosti škode, ki bi bila nezdružljiva s členom 4 Listine, zgolj zaradi svoje navzočnosti na navedenem območju, pri čemer mu ni treba dokazati, da bi bil navedeni nevarnosti izrecno izpostavljen, če bi se tja vrnil.
97. Pomembno je poudariti nujnost take individualne obravnave. Če ta zahteva ne bi obstajala, bi sistem, vzpostavljen s členom 12(1)(a) Direktive 2011/95, v določeni meri postal enak sistemu, vzpostavljenem z Direktivo 2001/55/ES,(62) ki zagotavlja začasno zaščito (kar je drugačna vrsta zaščite, ločena in manj obsežna, od zaščite, ki jo zagotavlja status begunca ali subsidiarna zaščita) v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb, pri kateri navedenim osebam ni treba vložiti posamične prošnje, na podlagi katere bi bile posamično obravnavane. Navedena direktiva se uporablja le v nekaterih omejenih okoliščinah in le na podlagi uradne odločitve Sveta Evropske unije (taka odločitev je bila na primer nedavno sprejeta glede razseljenih oseb, ki so morale 24. februarja 2022 ali pozneje zapustiti Ukrajino zaradi vojaške invazije ruskih oboroženih sil).(63) Menim, da mehanizem iz člena 12(1)(a) ni mogoče nadomestiti z mehanizmom, vzpostavljenim z Direktivo 2001/55.
98. Dalje, naj spomnim, kot sem že pojasnil v točki 38 zgoraj, da morajo nacionalni pristojni organi pred priznanjem statusa begunca na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 v vsakem posameznem primeru preveriti tudi, ali se za zadevno osebo uporablja kateri koli od razlogov za izključitev iz člena 12(1)(b), (2) in (3) navedene direktive.(64) Iz navedenih določb v bistvu izhaja, da se status begunca ne prizna osebi palestinskega rodu brez državljanstva (tudi, če je prejemala zaščito ali pomoč UNRWA), če obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da je storila določena kazniva dejanja, napeljevala k njihovi storitvi ali pri njihovi storitvi sodelovala (kazniva dejanja proti miru, vojni zločini, zločini proti človeštvu, huda nepolitična kazniva dejanja izven države sprejemnice ali druga dejanja, ki nasprotujejo načelom Združenih narodov). Menim, da to vključuje tudi storitev terorističnih dejanj ter vsako obliko sodelovanja pri takih dejanjih ali napeljevanja k njihovi storitvi (kot so, če naveden najnovejši primer, dejanja Hamasa zoper Izrael).
99. Iz tega sledi, kot je Sodišče že ugotovilo, da dejstvo, da so osebe palestinskega rodu brez državljanstva samodejno upravičene do ugodnosti iz Direktive 2011/95 v smislu člena 12(1)(a) navedenega instrumenta, če zaščita ali pomoč UNRWA preneha, ne pomeni brezpogojne pravice do statusa begunca.(65)
C. Četrto vprašanje: medsebojno razmerje med členom 12(1)(a) Direktive 2011/95 in določbami, ki se nanašajo na subsidiarno zaščito
100. Če prav razumem, se četrto vprašanje – namen in pomen katerega je, to moram priznati, na prvi pogled težko razbrati – nanaša na medsebojno razmerje med členom 12(1)(a) Direktive 2011/95 (ki v določenih okoliščinah osebam palestinskega rodu brez državljanstva omogoča samodejno upravičenost do statusa begunca) in določbami navedenega instrumenta, ki se nanašajo na „subsidiarno zaščito“, pri kateri gre, kot sem že navedel v točki 71 zgoraj, za drugačno (manj obsežno)(66) obliko mednarodne zaščite kot v primeru statusa begunca.
101. Predložitveno sodišče zlasti sprašuje, prvič, ali se načelo nevračanja, med drugim zagotovljeno tudi v členu 19(2) Listine, uporablja v okoliščinah, ko je oseba palestinskega rodu brez državljanstva, ki sicer ni upravičena do statusa begunca na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, upravičena do subsidiarne zaščite na podlagi člena 15(b) navedene direktive. Upravičenost take osebe do subsidiarne zaščite bi temeljila na dejstvu, da če bi se vrnila na območje delovanja UNRWA, bi se znašla v položaju „hudega materialnega pomanjkanja“, podobnem tistemu, ki sem ga opisal v točki 81 zgoraj.
102. Drugič, navedeno sodišče prosi Sodišče za pojasnilo, ali morajo pristojni nacionalni organi pri ugotavljanju, ali oseba izpolnjuje pogoje iz člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 za pridobitev statusa begunca, upoštevati ne samo načelo nevračanja, ampak tudi elemente, ki so pomembni za presojo, ali je oseba upravičena do subsidiarne zaščite na podlagi člena 15(b) navedene direktive.
103. Kot sem pojasnil v svojih sklepnih predlogih v zadevi SW (Status begunca osebe palestinskega rodu brez državljanstva),(67) se edinstvena ureditev za osebe palestinskega rodu brez državljanstva na podlagi Direktive 2011/95 nanaša le na možnost, da se jim prizna status begunca, ne pa subsidiarna zaščita.(68) Navedene osebe torej lahko zaprosijo za subsidiarno zaščito na podlagi člena 18 navedene direktive, kot ostali prosilci za azil, in iz tega statusa niso izključene.
104. Pogoji za upravičenost do subsidiarne zaščite so podrobno navedeni v poglavjih II in V Direktive 2011/95. V bistvenem je treba dokazati, da zadevni osebi grozi resna nevarnost resne škode. Pojem „resna škoda“ je opredeljen v členu 15 navedene direktive in pomeni „smrtno kazen ali usmrtitev“ (člen 15(a)), „mučenje ali nečloveško ali ponižujoče ravnanje ali kazen prosilca v izvorni državi“ (člen 15(b)) ali „resno in individualno grožnjo življenju ali telesni celovitosti civilista zaradi vsesplošnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada“ (člen 15(c)).
105. Menim, da iz navedenih elementov jasno izhaja, da lahko raven škode, ki bi ji bila izpostavljena oseba palestinskega rodu brez državljanstva, če bi se vrnila na zadevno območje delovanja UNRWA, zagotovo doseže prag „resne škode“ iz člena 15 Direktive 2011/95, saj na primer pomeni „mučenje ali nečloveško ali ponižujoče ravnanje ali kazen“ (člen 15(b)), in je hkrati dovolj resna, da je mogoče ugotoviti, da je zaščita ali pomoč UNRWA za tako osebo „prenehala“ v smislu člena 12(1)(a) navedene direktive. Obe ureditvi (za priznanje statusa „begunca“ na podlagi člena 12(1)(a) ali „subsidiarne zaščite“ na podlagi člena 15(b)) v bistvu omogočata upoštevanje podobne stopnje resnosti škode, torej „nečloveško ali ponižujoče ravnanje“, ki ni skladno s členom 4 Listine.
106. Poleg tega je Sodišče v svoji sodbi v zadevi Elgafaji(69) v zvezi s členom 15(c) Direktive 2011/95 pojasnilo, da čeprav obstoj nevarnosti, povezane s splošnimi okoliščinami v državi praviloma ne zadošča za ugotovitev, da so v zvezi z zadevno osebo izpolnjeni pogoji za priznanje subsidiarne zaščite, pa obstajajo nekatere izjeme. V nekaterih okoliščinah namreč lahko vsesplošno nasilje v okviru oboroženega spopada doseže tako visoko raven, da osebam, ki prosijo za mednarodno zaščito, ni treba priložiti dokazov, da so same konkretno ogrožene zaradi svojih osebnih okoliščin. V tem smislu je Sodišče v bistvu uporabilo isto logiko kot sem jo orisal v predhodnem oddelku. Čim bolj je prosilec sposoben dokazati, da ga grožnje posamično zadevajo zaradi elementov, ki so značilni za njegov položaj, tem nižja stopnja samovoljnega nasilja bo zadoščala, da se osebi prizna pravica do subsidiarne zaščite. Posledično se je torej mogoče v primeru osebe palestinskega rodu brez državljanstva, ki ji grozi vsesplošno nasilje, sklicevati na obe ureditvi (za priznanje statusa „begunca“ na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95 ali „subsidiarne zaščite“ na podlagi člena 15(c) te direktive).
107. Vendar pa se navedena statusa, kljub podobnostim, medsebojno izključujeta. Ne samo, da oseba ne more biti upravičena do obeh hkrati, ampak ju je treba vedno priznati tudi neodvisno od drugega. Iz tega sledi, da pristojnim nacionalnim organom pri ugotavljanju, ali je oseba samodejno upravičena do statusa begunca na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, ni treba ugotavljati, ali zadevna oseba izpolnjuje pogoje za priznanje „subsidiarne zaščite“.
108. Po drugi strani pa velja, da lahko oseba, v zvezi s katero se ne šteje, da je zaščita UNRWA „prenehala“ v smislu člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, ker na primer dejanska nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja, ki bi mu bila izpostavljena, če bi se vrnila na območje delovanja UNRWA, ni povezana z nalogami navedene agencije,(70) še vedno zaprosi za „subsidiarno zaščito“ in ji je ta tudi priznana, če izpolnjuje pogoje zanjo.
109. Dalje, če bi se morala oseba, upravičena do subsidiarne zaščite, vrniti na območje delovanja UNRWA, kjer bi se znašla v „nedostojnih življenjskih razmerah“ ali „hudem materialnem pomanjkanju“, je jasno, da bi bilo s tem kršeno načelo nevračanja iz člena 19(2) Listine. Naj opozorim, da uporaba navedenega načela ni omejena na osebe, ki so upravičene do statusa begunca.(71) Posledično se načelo nevračanja uporablja – in mora biti upoštevano – ne glede na konkreten status (status begunca ali subsidiarne zaščite), do katerega je upravičena zadevna oseba.
V. Predlog
110. Glede na vse zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče, Sofija, Bolgarija), odgovori:
1. Člen 12(1)(a) Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite, v povezavi s členom 40(3) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite
je treba razlagati tako, da dejstvo, da so pristojni nacionalni organi že analizirali nekatere elemente, na katere se sklicujejo osebe palestinskega rodu brez državljanstva, ki prosijo za status begunca na podlagi člena 12(1)(a) Direktive 2011/95, v okviru postopka v zvezi s predhodnimi prošnjami zadevnih oseb na podlagi drugih določb navedene direktive, navedenih organov ne odvezuje obveznosti, da take elemente še enkrat obravnavajo v okviru presoje, ali je zaščita oziroma pomoč „prenehala“ v smislu navedene določbe.
2. Člen 12(1)(a) Direktive 2011/95
je treba razlagati tako, da ni mogoče izključiti, da se lahko na območju delovanja UNRWA ali na delu takega območja pojavijo tako hude sistemske pomanjkljivosti, da obstaja znatno tveganje, da bi se katera koli oseba, ki bi bila vrnjena tja, znašla v položaju hudega materialnega pomanjkanja, v katerem ne bi mogla zadovoljevati svojih najosnovnejših potreb, kot so hrana, osebna higiena in namestitev, zaradi česar bi bilo ogroženo njeno telesno ali duševno zdravje ali bi se znašla v stanju poslabšanja razmer, ki ni združljivo s človekovim dostojanstvom in torej ni skladno s členom 4 Listine. V takih okoliščinah za ugotovitev, da je zaščita ali pomoč UNRWA „prenehala“ v smislu navedene določbe, zadevni osebi ni treba dokazati, da so splošne življenjske razmere, ki prevladujejo na navedenem območju ali njegovem delu zanjo konkretno nedostojne, saj je mogoče šteti, da so splošne življenjske razmere „nedostojne“ za tako rekoč vsakogar. Vendar pa pravica so statusa begunca niti v takem primeru ni brezpogojna. Zadevna oseba mora zaprositi za mednarodno zaščito. Dalje, opraviti je treba individualno presojo v kateri se med drugim preveri, da se ne uporablja nobena od izključitev iz člena 12(1)(b), (2) in (3) te direktive. Vprašanje, ali je zadevna oseba upravičena do „subsidiarne zaščite“ v smislu člena 2(g) navedene direktive, pri taki presoji ni upoštevno.