Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 11 januari 2024(1)
Mål C‑563/22
SN,
LN, företrädd av SN
mot
Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite
(begäran om förhandsavgörande från Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien))
”Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Asyl – Flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande – Direktiv 2011/95/EU – Villkor som ska uppfyllas av tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som ansöker om flyktingstatus – Statslösa personer av palestinskt ursprung som har begagnat sig av bistånd från Förenta nationernas hjälporganisation för palestinska flyktingar i Mellanöstern (UNRWA) – Artikel 12.1 a – Undantag från flyktingstatus – Huruvida UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört – Villkor för att automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i direktiv 2011/95 – Innebörden av uttrycket ’om sådant skydd eller bistånd av något skäl har upphört’ – Betydelsen av fakta rörande de allmänna levnadsförhållandena på Gazaremsan – Artikel 4 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Levnadsförhållanden som innebär ’omänsklig och förnedrande behandling’ – Tröskel – Direktiv 2013/32/EU – Artikel 40 – Efterföljande ansökan om internationellt skydd – Skyldighet att göra en ny bedömning av fakta rörande den allmänna situationen som redan har prövats – Artikel 19.2 i stadgan – Principen om non-refoulement”
I. Inledning
1. Förenta nationernas hjälporganisation för palestinska flyktingar i Mellanöstern (UNRWA) inrättades efter den israelisk-arabiska konflikten år 1948 i syfte att genomföra direkta hjälpprogram för statslösa personer av palestinskt ursprung registrerade hos denna organisation.(2) Dess verksamhetsområde har fastställts till att omfatta Jordanien, Libanon, Syrien, Västbanken (inklusive östra Jerusalem) och Gazaremsan. UNRWA:s mandat har fortlöpande förnyats och nuvarande mandat löper ut den 30 juni 2026.(3)
2. SN och LN, som är klagande i det nationella målet, är statslösa personer av palestinskt ursprung, som tidigare bodde på Gazaremsan och är registrerade hos UNRWA. De söker asyl för andra gången i Bulgarien, sedan myndigheterna i denna medlemsstat avslagit deras första ansökningar om internationellt skydd. De har gjort gällande att de ska beviljas flyktingstatus med tillämpning av lex specialis i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95/EU.(4) Enligt denna bestämmelse är statslösa personer av palestinskt ursprung som begagnat sig av UNWRA:s skydd eller bistånd undantagna från denna status. Detta undantag gäller emellertid inte längre om detta skydd eller bistånd har ”upphört”.
3. I förevarande mål uppkommer en fråga av uppenbar vikt och känslighet – särskilt mot bakgrund av de händelser som utspelat sig på Gazaremsan sedan Hamas attacker mot Israel den 7 oktober 2023 – nämligen huruvida UNRWA:s skydd eller bistånd kan anses ha ”upphört” med hänsyn till de allmänna levnadsförhållanden som råder i detta område, utan att det krävs att de berörda personerna visar att de är specifikt hotade eller påverkade av dessa förhållanden på grund av omständigheter som är hänförliga till deras personliga situation?
4. Tvisten i det nationella målet uppkom före dessa händelser. SN:s och LN:s yrkande, och de fakta som Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) stöder sig på i sin begäran om förhandsavgörande, avser situationen på Gazaremsan såsom den var förut eller vid den tidpunkt då nämnda begäran, daterad den 9 augusti 2022, framställdes. Såsom jag kommer att förklara i förevarande förslag till avgörande, kommer emellertid nämnda domstol eller de behöriga nationella myndigheterna vid en bedömning att behöva beakta den situation som för närvarande råder inom detta område, vilken flera FN-organ och FN-företrädare har uttryckt allvarlig oro över.(5)
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Folkrätt
1. Genèvekonventionen(6)
5. I artikel 1 D i Genèvekonventionen föreskrivs följande:
”Denna konvention är icke tillämplig på dem som för närvarande åtnjuta beskydd eller bistånd av andra Förenta Nationernas organ eller institutioner än Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar.
Därest sådant beskydd eller bistånd, av vilken anledning det vara må, skulle upphöra utan att nu ifrågavarande personers ställning blivit slutgiltigt reglerad enligt tillämpliga, av Förenta nationernas generalförsamling antagna resolutioner, skola vederbörande utan vidare äga åtnjuta de i denna konvention stadgade förmånerna.”
6. Med hänsyn till arten av dess verksamhet måste UNRWA anses ingå bland ”andra Förenta nationernas organ eller institutioner än Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar” i den mening som avses i artikel 1 D i Genèvekonventionen.
2. Relevanta resolutioner från Förenta nationernas generalförsamling och säkerhetsråd
a) Resolutioner som antagits före den 7 oktober 2023
7. Ett antal resolutioner har antagits av Förenta nationernas generalförsamling och säkerhetsrådet angående UNRWA eller situationen i denna organisations verksamhetsområde, sedan I Förenta nationernas generalförsamlings resolution nr 74/83 av den 13 december 2019 anges följande:
”Generalförsamlingen, som
…
är medveten om de palestinska flyktingarnas växande behov inom alla verksamhetsområden, nämligen Jordanien, Libanon, Arabrepubliken Syrien och det ockuperade palestinska territoriet,
uttrycker djup oro över den särskilt svåra situationen för palestinska flyktingar som lever under ockupation, särskilt när det gäller deras säkerhet, välbefinnande och socioekonomiska levnadsförhållanden,
uttrycker djup oro, särskilt över den allvarliga humanitära situationen och de socioekonomiska förhållandena för palestinska flyktingar på Gazaremsan, och betonar vikten av nödhjälp och humanitärt bistånd och brådskande återuppbyggnadsinsatser,
…
3. bekräftar behovet av [UNRWA:s] fortsatta arbete och vikten av att detta organ utan hinder kan bedriva verksamhet och tillhandahålla tjänster, inbegripet nödhjälp, för palestinska flyktingars välbefinnande, skydd och mänskliga utveckling samt stabiliteten i regionen, i avvaktan på en rättvis lösning på frågan om de palestinska flyktingarna,
4. uppmanar alla givare att fortsätta att öka sina insatser för att tillgodose [UNRWA:s] förväntade behov, inbegripet vad gäller ökade utgifter och behov till följd av konflikter och instabilitet i regionen och den allvarliga socioekonomiska och humanitära situationen, särskilt på det ockuperade palestinska territoriet, och de behov som nämns i de senaste uppropen och planerna för Gazaremsan vad avser nödåtgärder, återhämtning och återuppbyggnad …
…”
b) Resolutioner som antagits efter den 7 oktober 2023
8. De händelser som ägt rum på Gazaremsan sedan den 7 oktober 2023 föranledde Förenta nationernas generalförsamling att den 26 oktober 2023 anta en resolution med rubriken ”Skydd av civila och upprätthållande av rättsliga och humanitära förpliktelser”, i vilken den uppmanade till ”en omedelbar, varaktig och bestående humanitär vapenvila som leder till att fientligheterna upphör” på Gazaremsan(7). Bland annat noterade generalförsamlingen ”den allvarliga försämringen av situationen”, beklagade ”de stora civila förlusterna och den omfattande förstörelsen” och uttryckte djup oro ”över den katastrofala humanitära situationen på Gazaremsan och dess omfattande konsekvenser för civilbefolkningen, som till stor del består av barn”.
9. Denna resolution följdes den 15 november 2023 av en resolution från Förenta nationernas säkerhetsråd, som bland annat uppmanade till brådskande och utdragna humanitära eldupphör på Gazaremsan.(8)
10. Den 12 december 2023 antog Förenta nationernas generalförsamling en resolution med rubriken ”Skydd av civila och upprätthållande av rättsliga och humanitära förpliktelser”(9) i vilket den krävde ett omedelbart humanitärt eldupphör på Gazaremsan och att tillträde för humanitärt bistånd till området skulle säkerställas. Generalförsamlingen upprepade även sitt krav att konfliktparterna ska iaktta folkrätten, särskilt vad gäller skyddet av civila, samt att alla som tagits som gisslan ska släppas omedelbart och utan villkor.
11. Den 22 december 2023 antog Förenta nationernas säkerhetsråd resolution 2720 (2023),(10) i vilken den erinrade om alla sina relevanta resolutioner, särskilt resolution 2712 (2023). Bland annat uttryckte säkerhetsrådet ”allvarlig oro för den svåra och hastigt försämrade humanitära situationen på Gazaremsan och dess allvarliga följder för den civila befolkningen”. Säkerhetsrådet underströk ”det brådskande behovet av fullständigt, snabbt, säkert och obehindrat tillträde för humanitärt bistånd till Gazaremsan i dess helhet” och noterade de ”oroande rapporterna härvidlag från ledningen för Förenta nationerna och humanitära organisationer”. Säkerhetsrådet upprepade även sin ”stora oro för de oproportionerliga effekter som konflikten har på liv och välbefinnande för barn, kvinnor och andra civila i utsatta situationer”.
B. Unionsrätt
a) Direktiv 2011/95
12. I artikel 12 i direktiv 2011/95, som har rubriken ”Undantag”, föreskrivs följande:
”1. En tredjelandsmedborgare eller en statslös person kan inte anses som flykting om
a) han eller hon omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen, som handlar om skydd eller bistånd från andra organ eller kontor inom Förenta nationerna än UNHCR; om sådant skydd eller bistånd av något skäl har upphört, utan att de berörda personernas ställning har fastställts slutgiltigt i enlighet med de relevanta resolutioner som antagits av FN:s generalförsamling, ska dessa personer automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i detta direktiv,
…”
b) Direktiv 2013/32 (11)
13. Artikel 40 i nämnda direktiv, med rubriken ”Efterföljande ansökan”, har följande lydelse:
”1. När en person som har ansökt om internationellt skydd i en medlemsstat lämnar ytterligare utsagor eller lämnar in en efterföljande ansökan i samma medlemsstat ska medlemsstaten pröva dessa ytterligare utsagor eller fakta i den efterföljande ansökan i samband med prövningen av den tidigare ansökan eller i samband med prövningen av det omprövade beslutet eller överklagandet i den mån de behöriga myndigheterna kan beakta och pröva alla fakta som utgör grund för dessa ytterligare utsagor eller den efterföljande ansökan inom denna ram.
…”
C. Nationell rätt
14. Direktiv 2011/95 och direktiv 2013/32 införlivades med bulgarisk rätt genom Zakon za ubezhishteto i bezhantsite (lagen om asyl och flyktingar) (nedan kallad ZUB).
15. I artiklarna 8 och 9 ZUB återges i huvudsak de villkor för beviljande av internationellt skydd som anges i direktiv 2011/95. I artikel 12.1 ZUB återspeglas innehållet i artikel 12.1 a i det direktivet.
16. I artikel 75.2 ZUB föreskrivs följande:
”Vid prövningen av en ansökan om internationellt skydd ska alla relevanta fakta … som rör sökandens personliga situation eller hans eller hennes ursprungsland beaktas …”
III. Bakgrund, det nationella målet och tolkningsfrågorna
17. SN, född 1995, och hennes barn, LN, är statslösa personer av palestinskt ursprung. De lämnade Gazaremsan i juli 2018 och uppehöll sig 45 dagar i Egypten och sju månader i Turkiet. Efter att olagligen ha rest genom Grekland tog de sig in på bulgariskt territorium tillsammans med KN, som är SN:s make och LN:s far.
18. Den 22 mars 2019 ansökte SN och LN om internationellt skydd hos Darzhavna agentsia za bezhantsite (den statliga flyktingmyndigheten, Bulgarien) (nedan kallad DAB). De grundade sin ansökan på flera omständigheter, bland annat bristen på anständiga levnadsförhållanden och instabiliteten på Gazaremsan, samt den näst intill permanenta väpnade konflikten orsakad av israeliska militära åtgärder och spänningar mellan Fatah och Hamas. SN uppgav även att KN:s liv hade hotats av flera bombattacker när han var på arbetet och att deras hus låg nära en polisstation, som ofta var måltavla för missiler.
19. SN och LN nämnde inte i sina ansökningar att de var registrerade hos UNRWA.
20. Genom beslut av den 5 juli 2019 avslog DAB:s Predsedatel (DAB:s ordförande) SN:s och LN:s ansökningar om internationellt skydd. DAB:s ordförande konstaterade att SN och LN inte hade tvingats lämna Gazaremsan på grund av en verklig risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling, dödsstraff eller avrättning eller på grund av andra allvarliga hot. SN och LN riskerade inte heller att utsättas för sådana hot om de återvände till Gazaremsan, eftersom de inte hade visat att de skulle vara särskilt utsatta på grund av omständigheter hänförliga till deras personliga situation. Vidare kunde situationen i detta område vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna inte anses utgöra en väpnad konflikt liknande den som ledde till domen i målet Elgafaji,(12) även om EU-domstolen i den domen medgav att det urskillningslösa våld som kännetecknar en väpnad konflikt i vissa situationer kan vara så allvarligt att det inte krävs att personer som ansöker om internationellt skydd visar att hoten är specifikt riktade mot dem på grund av omständigheter som är hänförliga till deras personliga situation. Slutligen uppgav DAB:s ordförande att SN och LN kunde ha stannat i Egypten eller Turkiet och att de hade kommit till Bulgarien enbart för att dra fördel av de bättre ekonomiska villkoren.
21. Detta beslut vann laga kraft sedan alla tillgängliga rättsmedel hade uttömts.
22. Den 21 augusti 2020 ansökte SN och LN på nytt om internationellt skydd. De lade fram bevis för att de var registrerade hos UNRWA och hävdade att lex specialis i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 därför var tillämplig på dem. De gjorde gällande att de enligt denna bestämmelse automatiskt skulle vara berättigade till flyktingstatus, eftersom UNRWA:s skydd eller bistånd till dem måste anses ”ha upphört”.
23. Intervyuirasht organ na DAB (DAB:s intervjuorgan) förklarade att SN:s och LN:s efterföljande ansökningar kunde tas upp till prövning.
24. Till stöd för sina ansökningar om att beviljas flyktingstatus gav SN och LN in flera handlingar som enligt deras förmenande visade att UNWRA bedrev sin verksamhet på Gazaremsan vid den relevanta tidpunkten (år 2020) under usla förhållanden.
25. SN hävdade särskilt att situationen på Gazaremsan hade försämrats på senare år, i synnerhet sedan covid-19-pandemin började. Hon anförde att arbetslösheten var särskilt hög och att de som arbetade inte fick något betalt. Hon uppgav också att utegångsförbud hade införts, att skolorna förblev stängda och att Hamas hindrade folk från att lämna sina hem och genomförde upprepade attacker mot Israel. Hon förklarade att hälften av det hus de bodde i som familj hade förstörts av missiler på grund av dess närhet till en polisstation, och att skador på taket innebar att de år 2014 var tvungna att flytta ut under en period av två år.
26. Genom beslut av den 14 maj 2021 avslog DAB:s Zamestnik-predsedatel (DAB:s vice ordförande) SN:s och LN:s efterföljande ansökningar. DAB:s vice ordförande förklarade att eftersom dessa ansökningar var ”efterföljande ansökningar” i den mening som avses i artikel 2 q i direktiv 2013/32 var det inte nödvändigt att pröva alla fakta som utgjorde grund för dessa. Följaktligen kunde bedömningen av huruvida SN och LN skulle beviljas flyktingstatus begränsas till att för det första fastställa förekomsten av ”nya fakta”, för det andra bedöma relevansen av dessa fakta för deras personliga situation eller situationen i deras ursprungsland och för det tredje avgöra huruvida nämnda fakta stöddes av tillräcklig bevisning.
27. DAB:s vice ordförande förklarade att även om den omständigheten att SN och LN var registrerade hos UNRWA lades fram som en ”ny faktauppgift”, så saknade den relevans för SN:s och LN:s personliga situation. För det första hade SN och LN faktiskt förut åtnjutit skydd eller bistånd från UNRWA och det enda skälet till att de inte längre åtnjöt dessa förmåner var att de frivilligt hade lämnat detta organs verksamhetsområde. För det andra fanns det inte någon anledning att anta att SN och LN inte skulle komma i åtnjutande av UNRWA:s skydd eller bistånd igen, om de skulle återvända till Gazaremsan. Dessutom angav DAB:s vice ordförande att SN:s och LN:s argument med avseende på den allmänna situationen på Gazaremsan inte visade att de personligen skulle utsättas för förföljelse eller andra allvarliga hot. Frånvaron av sådana hot innebar att de inte var berättigade till internationellt skydd.
28. SN och LN överklagade beslutet till Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien), som är den hänskjutande domstolen. SN har i synnerhet hävdat att det skulle strida mot principen om non-refoulement att skicka tillbaka henne till Gazaremsan (tillsammans med LN). Enligt denna princip ska medlemsstaterna avstå från att skicka tillbaka någon till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling.
29. Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia) önskar för det första få klarhet i hur artikel 40.1 i direktiv 2013/32, som rör efterföljande ansökningar, ska tolkas i en sådan situation. Nämnda domstol konstaterar att SN och LN, till stöd för sina efterföljande ansökningar, har lagt fram bevis för att de är registrerade hos UNRWA, en uppgift som de inte lämnade i sina tidigare ansökningar. Enligt nämnda domstol kan dock ingen av de uppgifter som SN och LN har lämnat om skälen till att de lämnade Gazaremsan betraktas som ”ny”, eftersom alla dessa fakta redan har granskats i samband med prövningen av deras tidigare ansökningar.
30. För det andra vill Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia) ha klarhet i huruvida UNWRA:s skydd eller bistånd såvitt avser SN och LN ska anses ha ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, med tanke på allmänna situationen på Gazaremsan. Nämnda domstol påpekar i detta sammanhang att denna allmänna situation, som har förvärrats under de senaste åren, obestridligen har påverkat UNRWA:s förmåga att ge ett effektivt skydd eller bistånd till statslösa personer av palestinskt ursprung på Gazaremsan. UNRWA har dessutom varit underfinansierat och går igenom ekonomiska svårigheter.
31. I detta hänseende hänvisar Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia) till Europaparlamentets resolution av den 19 april 2018 om situationen på Gazaremsan,(13) i vilken detta område beskrivs genomgå en ”allt allvarligare humanitär kris … som saknar motstycke”. Nämnda domstol hänvisar även till ett dokument med titeln ”UNHCR Position on Returns to Gaza” (UNHCR:s ståndpunkt i fråga om återvändande till Gazaremsan) från mars 2022,(14) i vilket FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) anger att civila som flyr från Gazaremsan inte ska tvångsåterföras till detta område, mot bakgrund av allvarliga anklagelser om kränkningar av internationell människorättslagstiftning och den rådande instabiliteten.
32. Mot bakgrund av dessa omständigheter önskar Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia) få klarhet i huruvida den måste anse att SN och LN skulle försättas i en situation av ”extremt materiellt armod”, i den mening som avses i domen i målet Jawo,(15) om de tvingades återvända till Gazaremsan. Enligt denna dom skulle SN och LN behöva visa att de, om de återfördes till Gazaremsan, skulle försättas i en situation i vilken det skulle vara omöjligt för dem att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom att äta, tvätta sig och ha tak över huvudet, och vilken skulle skada deras fysiska eller mentala hälsa eller utsätta dem för en förnedring som är oförenlig med mänsklig värdighet. Nämnda domstol konstaterar att om LN (som är ett barn) skulle tvingas återvända till Gazaremsan, skulle hennes välbefinnande och säkerhet verkligen vara i fara. Nämnda domstol erinrar emellertid även om att skälet till att SN och LN lämnade Gazaremsan inte var knutet till något allvarligt hot mot deras personliga säkerhet, utan enbart till den allmänna situationen i detta område.
33. Mot denna bakgrund har Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1. Ska artikel 40.1 i direktiv [2013/32] tolkas så, att skyldigheten för de behöriga myndigheterna att beakta och pröva alla fakta som utgör grund för en efterföljande ansökan, när en efterföljande ansökan om internationellt skydd som lämnats in av en statslös person av palestinsk härkomst med motiveringen att vederbörande är registrerad hos UNRWA kan tas upp till prövning, även omfattar en skyldighet att, under de omständigheter som föreligger i fallet, utöver de nya fakta eller omständigheter som åberopats i den efterföljande ansökan pröva skälen till att personen lämnade UNRWA:s verksamhetsområde, när denna skyldighet tolkas mot bakgrund av artikel 12.1 a andra ledet i direktiv [2011/95]? Har nämnda skyldighet uppfyllts om skälen till att personen lämnade UNRWA:s verksamhetsområde redan prövats inom ramen för förfarandet avseende den första ansökan om [internationellt] skydd, vilket resulterade i ett avslagsbeslut som vunnit laga kraft, men under vilket sökanden varken gjorde gällande eller visade att vederbörande var registrerad hos UNRWA?
2. Ska artikel 12.1 a andra ledet i direktiv 2011/95 tolkas så, att uttrycket ’om sådant skydd eller bistånd av något skäl har upphört’ i nämnda bestämmelse är tillämpligt på en statslös person av palestinsk härkomst som var registrerad hos UNRWA och erhöll bistånd från UNRWA i Gaza City i form av livsmedel, hälso- och sjukvård och utbildningstjänster, när det saknas omständigheter som tyder på ett personligt hot mot personen som frivilligt och lagligen lämnade Gaza City, med hänsyn till tillgängliga uppgifter i målet, enligt vilka
– det allmänna läget vid tidpunkten för avresan bedömdes som en humanitär kris utan motstycke till följd av brist på livsmedel, dricksvatten, hälso- och sjukvård, läkemedel, samt problem med vatten- och strömförsörjningen, förstörelse av byggnader och infrastruktur, och arbetslöshet,
– UNRWA har svårt att tillhandahålla bistånd och tjänster i Gaza, inbegripet livsmedel och sjukvård, vilket beror på ett betydande underskott i UNRWA:s budget och ett ständigt växande antal personer som är i behov av organets stöd, [samt den omständigheten att] det allmänna läget i Gaza undergräver UNRWA:s verksamhet?
Påverkas svaret på denna fråga av att sökanden är en utsatt person i den mening som avses i artikel 20.3 i samma direktiv, nämligen ett underårigt barn?
3. Ska artikel 12.1 a andra ledet i direktiv 2011/95 tolkas så, att en person som ansöker om internationellt skydd och är en palestinsk flykting som är registrerad hos UNRWA, anses kunna återvända till det verksamhetsområde för UNRWA som vederbörande lämnat, närmare bestämt Gaza City, då det kan antas att sökanden, om denne skulle återvända, kan vistas där under värdiga levnadsförhållanden, om det vid tidpunkten för domstolsförhandlingen rörande sökandens överklagande av ett avslagsbeslut
– är osäkert om personen kommer att kunna få nödvändigt bistånd från UNRWA i form av livsmedel, hälso- och sjukvård, läkemedel och utbildning,
– föreligger uppgifter om den allmänna situationen i Gaza City och beträffande UNRWA som enligt UNHCR Position on Returns to Gaza (UNHCR:s ståndpunkt i fråga om återvändande till Gazaremsan) från mars år 2022 ansågs utgöra skäl för att lämna UNRWA:s verksamhetsområde och för att inte återvända?
Ska en internationellt skyddssökandes personliga situation, med hänsyn till läget på Gazaremsan vid den aktuella tidpunkten och såtillvida som vederbörande är beroende av UNRWA:s bistånd för tillgång till livsmedel, hälso- och sjukvård och läkemedel, såvitt avser tillämpningen och iakttagandet av principen om non-refoulement enligt artikel 21.1 i direktiv 2011/95, jämförd med artikel 19 i [Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan)], anses omfattas av tillämpningsområdet för artikel 4 i [stadgan], såsom denna bestämmelse tolkats i … dom av den 19 mars 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218), med avseende på extremt materiellt armod?
Påverkas svaret på frågan om återförande till Gaza City, mot bakgrund av uppgifterna om det allmänna läget i Gaza City och beträffande UNRWA, av att den person som ansöker som skydd är ett underårigt barn, i överensstämmelse med principen om barnets bästa och med hänsyn till barnets välbefinnande och sociala utveckling och dess skydd och säkerhet?
4. Beroende på hur fråga 3 ska besvaras:
Ska artikel 12.1 a andra ledet i direktiv 2011/95, och i synnerhet uttrycket ’ska dessa personer automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i detta direktiv’, under de omständigheter som föreligger i förevarande fall, tolkas så, att
A) principen om non-refoulement enligt artikel 21.1 i direktiv 2011/95, jämförd med artikel 19 i stadgan, är tillämplig på en statslös person av palestinsk härkomst registrerad hos UNRWA som ansöker om internationellt skydd, eftersom personen, om denne återförs till Gaza City, löper en risk att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling då vederbörande kan försättas i extremt materiellt armod, och därmed omfattas av tillämpningsområdet för artikel 15 [b] i direktiv 2011/95 i fråga om subsidiärt skydd,
eller
B) nämnda bestämmelse, med avseende på en statslös person av palestinsk härkomst registrerad hos UNRWA som ansöker om internationellt skydd, innebär att medlemsstaten ska erkänna vederbörande som flykting i den mening som avses i artikel 2 c i direktivet och utan vidare bevilja den asylsökande flyktingstatus, under förutsättning att han eller hon inte omfattas av artikel 12.1 b, 12.2 och 12.3 i direktivet, i enlighet med [punkt 2] i domslutet … i dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. (C‑364/11, EU:C:2012:826), utan att de omständigheter som är relevanta för att bevilja subsidiärt skydd enligt artikel 15 [b] i direktiv 2011/95 beaktats med avseende på denna person?”
34. Begäran om förhandsavgörande, daterade den 9 augusti 2022, registrerades vid EU-domstolens kansli den 22 augusti 2022. Den bulgariska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Det har inte hållits någon förhandling.
IV. Bedömning
35. I direktiv 2011/95 fastställs de villkor som asylsökande måste uppfylla för att anses berättigade till internationellt skydd i unionen. Bestämmelserna i detta direktiv ska tolkas mot bakgrund av dess allmänna systematik och ändamål, som bland annat är att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, med beaktande av Genèvekonventionen och de andra tillämpliga fördrag som avses i artikel 78.1 FEUF. Såsom framgår av skäl 16 i direktiv 2011/95 ska tolkningen av dess bestämmelser även stå i överensstämmelse med de rättigheter som erkänns i stadgan.(16)
36. I artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, som avspeglar innehållet i artikel 1 D i Genèvekonventionen, beskrivs närmare det särskilda regelverk som gäller för statslösa personer av palestinskt ursprung som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd. Som jag förklarade i mitt förslag till avgörande i målet SW (Flyktingstatus för en statslös palestinier),(17) innehåller denna bestämmelse både en undantagsklausul och en inklusionsklausul.
37. Å ena sidan föreskrivs det i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 att om en person omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen kan han eller hon inte anses som flykting enligt det direktivet, på samma sätt som en sådan person inte heller kan anses som flykting enligt Genèvekonventionen. Trots att detta inte uttryckligen anges vare sig i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 eller i artikel 1 D i Genèvekonventionen, är den undantagsklausul som de innehåller i praktiken endast tillämplig på statslösa personer av palestinskt ursprung, och närmare bestämt endast på dem som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd.(18)
38. Om sådant skydd eller bistånd kan anses ha ”upphört”, är detta undantag å andra sidan inte längre tillämpligt och sådana personer ska ”automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna” i direktiv 2011/95 (på samma sätt som de även utan vidare ska äga åtnjuta de i Genèvekonventionen stadgade förmånerna). Dessa förmåner kan göras gällande ”utan vidare”(19) – utan att de krav som gäller för andra asylsökande behöver uppfyllas. Flyktingstatus beviljas dock varken automatiskt eller ovillkorligen, eftersom de behöriga nationella myndigheterna även då i varje enskilt fall måste kontrollera att de berörda personerna exempelvis inte omfattas av något eller några av de andra undantagen i artikel 12.1 b, 12.2 och 12.3 i det direktivet,(20) som är tillämpliga när det finns synnerliga skäl att anta att de har förövat eller anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av vissa brott.
39. Såsom generaladvokat Sharpston konstaterade i sitt förslag till avgörande i målet Bolbol,(21) tillkom artikel 1 D i Genèvekonventionen mot en specifik bakgrund. Den tillkom kort efter den israelisk-arabiska konflikten år 1948 i syfte bland annat att förhindra en massutvandring från det geografiska område som hade varit Palestina och samtidigt säkerställa ett fortlöpande effektivt skydd eller bistånd för statslösa personer av palestinskt ursprung – som har erkänts som flyktingar av det internationella samfundet(22) – fram till dess att deras ställning slutgiltigt har fastställts i enlighet med de relevanta resolutioner som antagits av FN:s generalförsamling.(23)
40. EU-domstolen har i enlighet därmed förklarat att målet med artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 är att statslösa personer av palestinskt ursprung ska kunna få konkret skydd eller bistånd från UNRWA, och inte endast att de ska garanteras existensen av ett organ eller ett kontor som har i uppgift att ge sådant bistånd eller skydd.(24)
41. I detta sammanhang avser den hänskjutande domstolens första fråga en specifik förfarandeproblematik, som hänger samman med att SN och LN i det nationella ärendet söker asyl för andra gången. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida de behöriga nationella myndigheterna, när en statslös person av palestinskt ursprung inger en sådan ”efterföljande ansökan” efter det att hans eller hennes första ansökan har avslagits, ska göra en ny bedömning av de faktauppgifter som rör skälen till att den berörda personen lämnat UNRWA:s verksamhetsområde, även om dessa fakta redan har prövats av dessa myndigheter inom ramen för förfarandet avseende den första ansökan. Härvidlag har den hänskjutande domstolen noterat att de behöriga nationella myndigheterna under detta förfarande prövade dessa fakta i syfte att avgöra om personen uppfyllde de allmänna kriterierna för att beviljas flyktingstatus och inte i syfte att avgöra om vederbörande omfattades av lex specialis i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 (eftersom sökanden inte hade gjort gällande att han eller hon var registrerad hos UNWRA) (A).
42. Den andra och den tredje frågan, vilka jag kommer att bedöma tillsammans, är av bredare och mer känslig natur. Såsom jag redan har påpekat i inledningen ovan syftar de i huvudsak till att EU-domstolen ska ge klarhet i huruvida UNRWA:s skydd eller bistånd kan anses ha ”upphört”, i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse, när det gäller sökande som har begagnat sig av detta skydd eller bistånd och som tidigare bott på Gazaremsan, mot bakgrund av de allmänna levnadsförhållanden som råder i detta område utan att det krävs att sökandena visar att de är specifikt hotade eller påverkade av dessa förhållanden på grund av omständigheter som är hänförliga till deras personliga situation (B).
43. Den fjärde frågan avser det inbördes förhållandet – och den eventuella överlappningen – mellan de villkor som ska vara uppfyllda för att en person automatiskt ska vara berättigad till flyktingstatus enligt artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, och de villkor som måste vara uppfyllda för att en sådan person ska beviljas subsidiärt skydd (C).
A. Den första frågan: Huruvida det är nödvändigt att göra en ny bedömning av faktauppgifter som redan har prövats i ett tidigare förfarande som vilade på en annan rättslig grund
44. Som jag redan har påpekat utgör SN:s och LN:s ansökningar om internationellt skydd i det nationella målet ”efterföljande ansökningar”. En sådan ansökan definieras i artikel 2 q i direktiv 2013/32 som ”en ytterligare ansökan om internationellt skydd som lämnas in efter det att ett slutgiltigt beslut har fattats om en tidigare ansökan”.
45. Den hänskjutande domstolen har inte ställt frågan huruvida direktiv 2013/32, som innehåller de förfaranderegler som behöriga nationella myndigheter ska iaktta vid handläggningen av ansökningar om internationellt skydd, är tillämpligt på statslösa personer av palestinskt ursprung som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd. Med hänsyn till att sådana personer i princip är undantagna från flyktingstatus i enlighet med artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, kan man fråga sig om de även är undantagna från förfarandereglerna i direktiv 2013/32 (eller åtminstone vissa av dem). I detta hänseende kan det emellertid konstateras att sistnämnda direktiv inte innehåller någon bestämmelse med denna innebörd. Enligt min mening är det dessutom logiskt att de förfaranderegler som finns i detta direktiv är tillämpliga på sådana personer. De är visserligen inte berättigade till flyktingstatus på samma materiella villkor som andra asylsökande (med tillämpning av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95), men jag kan inte se varför dessa annorlunda materiella villkor skulle leda till att deras ansökningar ska omfattas av andra förfaranderegler enligt direktiv 2013/32.
46. I sina första ansökningar om internationellt skydd (som avslogs av DAB) nämnde SN och LN varken att de var registrerade hos UNRWA eller att artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 var tillämplig på dem. Av handlingarna i målet framgår att DAB avslog deras första ansökningar på grund av att de inte uppfyllde de allmänna kriterier för att tillerkännas flyktingstatus som fastställs i detta direktiv och särskilt i artiklarna 5.1 och 6 däri. Avslaget grundade sig således inte på lex specialis i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95.
47. De efterföljande ansökningarna från SN och LN skiljer sig från de första ansökningarna i så mån att SN och LN i de efterföljande ansökningarna åberopar sin registrering hos UNRWA och sin rätt till flyktingstatus enligt den bestämmelsen. I detta hänseende är det viktigt att notera att den omständigheten att SN och LN är registrerade hos UNRWA utgör ”nya fakta” i den mening som avses i artiklarna 33.2, 40.2 och 40.3 i direktiv 2013/32. Enligt dessa bestämmelser ska fakta anses vara ”nya” när de framkommit efter det att beslut har fattats om sökandens tidigare ansökan eller när de har lagts fram av sökanden för första gången inom ramen för hans eller hennes efterföljande ansökan.(25)Såsom EU-domstolen upprepade gånger har slagit fast behöver således ”nya fakta” inte ha framkommit efter det att de berörda personernas tidigare ansökningar slutligt avgjorts.(26)Även om SN och LN redan var registrerade hos UNRWA vid den tidpunkt då de först ansökte om internationellt skydd, varken yppade eller ställde dessa fakta till DAB:s förfogande förrän de lämnade in sina efterföljande ansökningar. Dessa ”nya fakta” gör att artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 blir tillämplig och öppnar således för en annan rättslig grund på vilken SN och LN kan göra gällande sin rätt till flyktingstatus.
48. Mot bakgrund av dessa omständigheter önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida DAB var skyldig att vid sakprövningen av SN:s och LN:s efterföljande ansökningar beakta, inte endast den omständigheten att de var registrerade hos UNRWA (”nya fakta”), utan även övriga faktauppgifter i deras akt, särskilt de som avsåg skälen till att de lämnade Gazaremsan, vilka redan hade prövats under det tidigare förfarandet. Dessa skäl avser de allmänna levnadsförhållanden som rådde på Gazaremsan innan LN och SN lämnade detta område.
49. Nämnda domstol hänvisar till artikel 40.1 i direktiv 2013/32, vilken, enligt dess mening, föreskriver en skyldighet för de behöriga nationella myndigheterna att i varje enskilt fall pröva alla fakta som utgör grund för den efterföljande ansökan.
50. Det är riktigt att det i den bestämmelsen föreskrivs en sådan skyldighet. Som jag förstår artikel 40.1 i nämnda direktiv avser den emellertid endast två särskilda situationer. Den första situationen uppstår när sökanden, innan ett slutligt beslut har fattats med anledning av hans eller hennes första ansökan om internationellt skydd, antingen lämnar ytterligare utsagor eller lämnar in en efterföljande ansökan i samma medlemsstat. Detta skulle exempelvis kunna vara fallet när ett överklagande av det beslut som fattats av de behöriga nationella myndigheterna har anhängiggjorts. Den andra situationen uppstår när ett slutligt beslut redan har fattats, men tillämplig nationell rätt tillåter att förfarandet återupptas mot bakgrund av ”nya fakta”.(27)
51. Såsom kommissionen med rätta har påpekat förefaller ingen av dessa situationer täcka den som är aktuell i det nationella målet, där den efterföljande ansökan leder till att de behöriga nationella myndigheterna genomför ett nytt asylförfarande på en annan rättslig grund (vilken in casu är artikel 12.1 a i direktiv 2011/95). Jag är därmed inte övertygad av argumentet att en allmän skyldighet att pröva alla fakta som utgör grund för en efterföljande ansökan kan utläsas från denna specifika bestämmelse.
52. Detta sagt så noterar jag att den bulgariska regeringen uppmanar EU-domstolen att fokusera sin analys på artikel 40.2 och 40.2 i direktiv 2013/32, istället för på artikel 40.1 däri. Nämnda regering har gjort gällande att den andra och tredje punkten i artikel 40, till skillnad från den första punkten i denna artikel,(28) är tillämpliga på situationer såsom den som är aktuell i förevarande mål, där ett sådant nytt asylförfarande inleds. Denna regering anser att enligt dessa punkter behöver fakta som redan har bedömts i samband med det tidigare asylförfarandet inte prövas på nytt i samband med det nya förfarandet. Enligt dess mening är det endast ”nya fakta” som ska bedömas inom ramen för det andra ansökningsförfarandet.
53. Även om jag håller med den bulgariska regeringen vad gäller relevansen av artikel 40.2 och 40.3 i direktiv 2013/32 för den fråga som är aktuell i det nationella målet håller jag inte med om den tolkning som den regeringen förespråkar. Enligt min mening kan de behöriga nationella myndigheterna inte begränsa sig till att endast bedöma ”nya fakta”.
54. I detta avseende är det riktigt att artikel 40.2 och 40.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 33.2 d däri,(29) indikerar att endast förekomsten av ”nya uppgifter” kan förhindra att efterföljande ansökningar avvisas. I princip(30) är således ”nya fakta” de enda fakta som är relevanta vid bedömningen av huruvida sådana ansökningar kan tas upp till sakprövning. Detta gäller dock inte när en efterföljande ansökan prövas i sak (efter det att beslut har fattats om att den kan tas upp till prövning). Dessa två steg måste tydligt särskiljas.
55. När de behöriga nationella myndigheterna väl övergår till att pröva en efterföljande ansökan i sak, framgår det nämligen klart av artikel 40.3 i direktiv 2013/32 att dessa myndigheter inte kan behandla denna ansökan annorlunda enbart av det skälet att den inte har lämnats in av en förstagångssökande. Denna bestämmelse visar att de grundläggande principer och garantier som anges i kapitel II i direktivet faktiskt är tillämpliga på det stadium i förfarandet då ansökan ”prövas i sak”. I detta kapitel krävs bland annat att beslut om huruvida en person kan anses som flykting fattas individuellt, objektivt och opartiskt och först ”efter en korrekt prövning”.(31)
56. Jag medger gärna att vissa fakta som de behöriga nationella myndigheterna redan har bedömt inom ramen för ett tidigare asylförfarande kan vara identiska med dem som de ska beakta vid prövningen av de berörda personernas efterföljande ansökningar, även om de två förfarandena vilar på olika rättslig grund. Dessa personer kanske exempelvis – såsom tycks vara fallet i förevarande mål – åberopar samma skäl för att ha lämnat sitt ursprungsland eller ursprungsområde. Enligt min mening befriar detta emellertid inte dessa myndigheter från skyldigheten att göra en ny bedömning av relevansen och riktigheten(32) av dessa faktauppgifter. Denna skyldighet måste iakttas när, såsom i det nationella målet, den rättsliga grunden för bedömningen av den efterföljande ansökan (artikel 12.1 a i direktiv 2011/95) inte är densamma som den som låg till grund för det föregående förfarandet. I en sådan situation måste relevanta fakta bedömas på nytt mot bakgrund av de specifika kriterier som anges i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 – även om de redan har prövats inom ramen för det tidigare förfarandet.
57. Såsom jag har förklarat i punkterna 36–38 ovan, innehåller denna artikel en särskild regel om rätten till flyktingstatus, som skiljer sig från de allmänna kriterier som särskilt anges i artiklarna 5.1 och 6 i direktiv 2011/95. Vid tillämpningen av artikel 12.1 a i det direktivet är de behöriga nationella myndigheterna inte skyldiga att fastställa huruvida den berörda personen, mot bakgrund av de skäl som föranlett honom eller henna att lämna sitt ursprungsområde, har en ”välgrundad fruktan för förföljelse”, vilket de skulle vara skyldiga att göra enligt de allmänna kriterierna för att erhålla flyktingstatus i bland annat artiklarna 5.1 och 6 i detta direktiv. Detta krav på en ”välgrundad fruktan för förföljelse” saknar relevans för den bedömning som de behöriga nationella myndigheterna ska göra enligt artikel 12.1 a, som fokuserar på huruvida UNRWA:s skydd eller bistånd har ”upphört”. Varje skäl som den personen kan ha haft för att lämna sitt ursprungsområde måste i detta sammanhang prövas mot bakgrund av endast det kravet.
58. Jag kan lätt föreställa mig att bevis för att en person har levt under usla materiella förhållanden inom UNRWA:s verksamhetsområde och att han eller hon har lämnat detta område på grund av dessa usla materiella förhållanden (vilket tycks vara fallet med SN och LN i det nationella målet) kan vara en faktor både vid avgörandet av huruvida UNRWA:s skydd eller bistånd har ”upphört” med avseende på honom eller henne, så att vederbörande automatiskt kommer i åtnjutande av flyktingstatus enligt artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, och vid avgörandet av huruvida han eller hon ska tillerkännas denna status med tillämpning av de allmänna kriterierna i bland annat artiklarna 5.1 och 6 i nämnda direktiv. Beroende på vilken av dessa två rättsliga grunder som är relevant kan emellertid denna bevisning inte bedömas på samma sätt av de behöriga nationella myndigheterna. Under ett förfarande som grundar sig på de allmänna kriterier för att beviljas flyktingstatus som stadfästs i direktiv 2011/95 (och inte på artikel 12.1 a i detta direktiv) betraktar de behöriga nationella myndigheterna bevis för att den berörda personen har levt under usla materiella förhållanden ur en annan synvinkel än om förfarandet grundar sig på artikel 12.1 a i nämnda direktiv, eftersom de bland måste fokusera på huruvida den försämring av levnadsförhållandena som denna person har varit utsatt för kan betraktas som ”förföljelse”(33) och inte på huruvida denna försämring kan bidra till att fastställa att UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört.
59. Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att de behöriga myndigheterna, när de prövar en efterföljande ansökan på grundval av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 mot bakgrund av de rättsliga kriterier som är specifika för denna bestämmelse, på nytt måste bedöma de faktauppgifter som redan har prövats inom ramen för ett tidigare förfarande som inte grundades på denna bestämmelse, utan på de allmänna kriterier som personer som inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 12.1 a i detta direktiv måste uppfylla för att beviljas flyktingstatus.
B. Den andra och den tredje frågan: Huruvida UNWRA:s skydd eller bistånd ska anses ha upphört med hänsyn till de allmänna levnadsförhållanden som råder inom en del av dess verksamhetsområde
60. Den hänskjutande domstolen önskar genom sin andra och sin tredje fråga i huvudsak få klarhet i huruvida UNWRA:s skydd eller bistånd ska anses ha ”upphört”, i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, med avseende på personer som begagnat sig av detta skydd eller bistånd, med hänsyn till de levnadsförhållanden som generellt råder på Gazaremsan (vilken utgör en del av detta organs verksamhetsområde), och utan att det krävs att sådana personer visar att de är specifikt hotade eller påverkade av dessa förhållanden på grund av omständigheter som är hänförliga till deras personliga situation. Nämnda domstol vill även få klarhet i huruvida svaret på denna fråga kan bli ett annat om sökandena är barn.
61. Jag erinrar om att det, för att inklusionsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 ska vara tillämplig, såsom uttryckligen anges i den bestämmelsen, räcker att sådant skydd eller bistånd från ett organ eller kontor såsom UNRWA ”av något skäl” har upphört.
62. EU-domstolen har utvecklat innebörden av dessa uttryck och funnit att UNRWA:s skydd eller bistånd upphör inte endast om organet upphör att existera, utan även om den berörda personen har tvingats lämna UNRWA:s verksamhetsområde av skäl som han eller hon inte råder över.(34) Så är fallet om den berörda personens personliga säkerhet är allvarligt hotad (det första kravet)(35) och UNWRA saknar möjlighet att inom sitt verksamhetsområde garantera honom eller henne sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med detta organs uppdrag, vilket är att säkerställa att vederbörande kan vistas där under ”värdiga” levnadsvillkor (det andra kravet).(36)
63. För att kontrollera om dessa krav är uppfyllda, och den berörda personen därmed automatiskt kommer i åtnjutande av flyktingstatus enligt direktiv 2011/95, måste de behöriga nationella myndigheterna beakta inte bara skälen till att sökandena lämnade UNRWA:s verksamhetsområde, utan även om det för närvarande är möjligt för dem att återvända dit. EU-domstolen gjorde detta krav mycket klart i domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung),(37) i vilken den slog fast att dessa myndigheter måste kontrollera om det finns en faktisk möjlighet att återvända till UNRWA:s verksamhetsområde. EU-domstolen förklarade att hänsyn inte endast ska tas till de relevanta omständigheter som föreligger vid tidpunkten för den berörda personens avresa från UNRWA:s verksamhetsområde, utan även till de omständigheter som föreligger vid den tidpunkt då hans eller hennes ansökan prövas.(38)
64. För människor som bor på Gazaremsan, där osäkerheten och levnadsförhållandena har förändrats snabbt, särskilt efter de händelser som har ägt rum där sedan den 7 oktober 2023, ska följaktligen exakt och aktuell information om den allmänna situation som för närvarande råder i detta område beaktas, utöver de skäl som först fick dessa personer att lämna Gazaremsan.
65. Den hänskjutande domstolen har angett att SN och LN inte var föremål för några individuella hot mot sin säkerhet innan de lämnade Gazaremsan och att de lämnade detta område frivilligt. Nämnda domstol har förklarat att då SN och LN lämnade Gazaremsan år 2018 pågick redan ”en humanitär kris utan motstycke till följd av brist på livsmedel, dricksvatten, hälso- och sjukvård, läkemedel, samt problem med vatten- och strömförsörjningen, förstörelse av byggnader och infrastruktur, och arbetslöshet”.
66. Vad gäller perioden efter det att SN och LN lämnade detta område har den hänskjutande domstolen framhållit de svårigheter som UNRWA haft att klara av att tillhandahålla tjänster på Gazaremsan (bland annat i form av livsmedel och hälso- och sjukvårdstjänster). Den hänskjutande domstolen har vidare anfört att det även före de händelser som ägt rum i detta område sedan den 7 oktober 2023 var osäkert om SN och LN, om de återvände till Gazaremsan, skulle kunna få den mat, medicin, hälso- och sjukvård eller utbildning som de behöver från UNRWA. Mot bakgrund av dessa fakta betvivlar nämnda domstol att någon som helst statslös person av palestinskt ursprung skulle kunna tvingas att återvända till detta område.
67. Jag håller med kommissionen om att det inte ankommer på EU-domstolen att göra en egen bedömning av faktiska omständigheterna avseende de allmänna levnadsförhållandena på Gazaremsan eller av sökandenas personliga omständigheter i det nationella målet. Man måste nämligen hålla i minnet att artikel 267 FEUF inte ger EU-domstolen behörighet att tillämpa unionsbestämmelserna på ett visst fall, utan endast att uttala sig om tolkningen av fördragen och de rättsakter som har beslutats av unionsinstitutionerna. I förevarande mål ankommer det således på den hänskjutande domstolen (eller, i förekommande fall, på de behöriga nationella myndigheterna) att, mot bakgrund särskilt av de allmänna levnadsförhållanden som för närvarande råder på Gazaremsan, kontrollera huruvida SN och LN har rätt till flyktingstatus enligt artikel 12.1 a i direktiv 2011/95. EU-domstolen är emellertid behörig att klargöra vilka rättsliga kriterier som den hänskjutande domstolen eller dessa myndigheter ska tillämpa i detta avseende samt vilka omständigheter som är relevanta för denna bedömning.
68. Den centrala fråga som ska besvaras i detta hänseende är huruvida det räcker att en sådan person åberopar de allmänna levnadsförhållanden som råder där för att det ska kunna fastställas att UNRWA:s skydd eller bistånd har ”upphört” med avseende på en person som har begagnat sig av detta skydd eller bistånd inom detta organs verksamhetsområde eller en del därav.
1. Den relativa vikten av fakta som rör de allmänna levnadsförhållandena …
69. Det bör noteras att den omständigheten att en person löper en allvarlig risk att utsättas allvarlig skada på grund av ovärdiga levnadsförhållanden, misshandel, urskillningslöst våld eller annan allvarlig skada om han eller hon återvänder till sitt ursprungsland eller ursprungsområde inte i sig medför att han eller hon faktiskt har rätt till flyktingstatus i de fall då artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 inte är tillämplig och de behöriga nationella myndigheterna därför ska grunda sin bedömning av huruvida flyktingstatus ska beviljas på de allmänna kriterier som föreskrivs i det direktivet (och som beskrivs närmare i bland annat artiklarna 5.1 och 6 däri).
70. Enligt dessa allmänna kriterier ska flyktingstatus endast beviljas om den asylsökande har en ”välgrundad fruktan för förföljelse” i den mening som avses i artiklarna 5.1 och 6 i direktiv 2011/95. Det föreligger inte någon ”välgrundad fruktan för förföljelse” om inte vissa handlingar är ”förföljelse” (i den mening som avses i artikel 9 i direktivet) utförs av vissa aktörer (som anges i artikel 6 i direktivet) och är knutna till särskilda skäl (som beskrivs i artikel 10 i direktiv 2011/95).
71. En risk för att lida allvarlig skada kan emellertid, även om den inte når upp till nivån ”välgrundad fruktan för förföljelse”, ge de berörda personerna rätt till subsidiärt skydd, vilket är en annan form av internationellt skydd(39) (vars villkor redovisas i artikel 15 i direktivet). Denna skaderisk kan även, mer allmänt, medföra en skyldighet för medlemsstaterna att, med tillämpning av principen om non-refoulement, avstå från att skicka tillbaka dessa personer till deras ursprungsland eller ursprungsområde. Denna princip stadfästs bland annat i artikel 3 i Europakonventionen(40) och i artikel 19.2 i stadgan. I sistnämnda bestämmelse föreskrivs att ”[i]ngen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling”.
72. När artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 är tillämplig krävs en annan bedömning.
73. Såsom jag har förklarat, är det enligt denna bestämmelse en förutsättning för att statslösa personer av palestinskt ursprung som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd ska ha rätt till flyktingstatus att detta skydd eller bistånd har ”upphört”. Såsom jag har angett ovan i punkt 62 är det UNRWA:s uppdrag att säkerställa ”värdiga levnadsförhållanden” för de personer som står under dess skydd eller bistånd, genom att tillgodose deras (mest) grundläggande behov (såsom att äta, tvätta sig och ha tak över huvudet). Med hänsyn till att förbudet i artikel 4 i stadgan (enligt vilken ”[i]ngen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande bestraffning och behandling” och vilken motsvaras av artikel 3 i Europakonventionen) är nära förknippat med positiva skyldigheter att skydda den mänskliga värdigheten,(41) står det minst sagt klart för mig att UNRWA:s uppdrag ska anses ha ”upphört” om dessa personer, om de återförs till UNRWA:s verksamhetsområde (eller en del av detta), skulle löpa en allvarlig risk för att utsättas för en behandling som är oförenlig med artikel 4 i stadgan, eftersom deras grundläggande behov (vilka UNRWA är skyldigt att säkerställa) inte skulle kunna tillgodoses. Detta inbegriper ovärdiga levnadsförhållanden, misshandel och urskillningslöst våld samt annan allvarlig skada, vilka förutsätter att fysisk eller psykisk smärta eller lidande tillfogas med den intensitet eller varaktighet som krävs för att uppnå den tröskel som fastställs i denna bestämmelse,(42) vilken är densamma som den som anges i artikel 19.2 i stadgan.(43) Det är viktigt att påpeka att det inte krävs att det visas att allvarlig skada åsamkas av vissa aktörer eller hänger samman med ett visst skäl och därmed utgör ”förföljelse”.
74. Om en person som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd, till följd av UNRWA:s misslyckande med att tillgodose hans eller hennes grundläggande behov,(44) utsätts för misshandel som når upp till denna tröskel, ska följaktligen de två villkor som jag har redogjort för i punkt 62 ovan utan vidare anses vara uppfyllda. Rent konkret ska den berörda personen anses ha blivit ”tvungen att lämna” UNWRA:s verksamhetsområde och därmed automatiskt komma i åtnjutande av flyktingstatus enligt artikel 12.1 a i direktiv 2011/95.
75. För att vara tydlig ger risken för att utsättas för en behandling som är oförenlig med artikel 4 i stadgan, som jag just har förklarat, inte i sig någon rätt till flyktingstatus inom unionen. Denna bestämmelse har emellertid en särskild roll att spela när det gäller statslösa personer av palestinskt ursprung som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd och när det gäller frågan om huruvida de har rätt till flyktingstatus i unionen med tillämpning av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95. Det ska i detta avseende erinras om att statslösa personer av palestinskt ursprung, såsom jag har förklarat i punkt 39 ovan, redan erkänns som flyktingar av det internationella samfundet. Skälet till att de är undantagna från flyktingstatus enligt direktiv 2011/95 är att de förväntas erhålla ett effektivt skydd eller bistånd från UNRWA, som ska tillgodose deras grundläggande behov (såsom att äta, tvätta sig och ha tak över huvudet) och säkerställa att de kan åtnjuta värdiga levnadsförhållanden. Detta undantag är inte längre motiverat om UNRWA:s misslyckande med att säkerställa att dessa grundläggande behov tillgodoses leder till att de utsätts för en behandling som är oförenlig med artikel 4 i stadgan.
76. Med detta sagt anser jag att svaret på frågan huruvida bevis för en försämring i de allmänna levnadsförhållanden som råder inom UNRWA:s verksamhetsområde eller en del därav räcker för att fastställa att den berörda personen kommer att utsättas för en behandling som är oförenlig med artikel 4 i stadgan om han eller hon skulle återvända dit, och följaktligen att UNRWA:s skydd eller bistånd med avseende på honom eller henne har ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, just beror på hur mycket dessa allmänna levnadsförhållanden har försämrats.
77. Jag håller med om att enbart den omständigheten att de allmänna levnadsförhållandena i UNRWA:s verksamhetsområde eller en del därav är sämre än de förhållanden som en person skulle kunna åtnjuta om han eller hon beviljades flyktingstatus i en medlemsstat inte räcker för att det ska gå att dra slutsatsen att personen har varit tvungen att lämna detta område.(45) Däremot anser jag att det inte kan uteslutas att dessa allmänna levnadsvillkor i vissa situationer kan bli så outhärdliga att de kan betraktas som ”ovärdiga” för alla statslösa personer av palestinskt ursprung som lever där, a). Mellan dessa båda ytterligheter beror svaret på frågan huruvida den berörda personen kan anses ha varit ”tvungen” att lämna UNRWA:s verksamhetsområde på grund av samma (om än mindre allvarliga) allmänna levnadsvillkor, som jag kommer att förklara, på om han eller hon tillhör en särskilt utsatt grupp, b) eller måste anses vara särskilt utsatt eller särskilt drabbad på grund av sin personliga situation, c).
a) Situationer där de allmänna levnadsförhållandena är ”ovärdiga” för alla
78. Jag erinrar om att EU-domstolen redan har slagit fast, bland annat i sin dom i målet Elgafaji, med avseende på frågan huruvida subsidiärt skydd kan beviljas på grund av urskillningslöst våld till följd av en internationell eller intern väpnad konflikt, att det finns situationer när detta urskillningslösa våld är så allvarligt att det finns grundad anledning att förmoda att en civilperson, om han eller hon återsändes till det berörda landet eller området, genom sin blotta närvaro där skulle löpa en verklig risk att utsättas för ett hot mot sitt liv.(46)
79. Dessutom har EU-domstolen i sin dom i målet Jawo redan erkänt (dock ännu inte i samband med tillämpningen av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95),(47) att vissa geografiska områden i praktiken kan ha så betydande funktionella svårigheter eller systembrister att det finns en betydande risk för att varje person som ansöker om internationellt skydd, om vederbörande överförs eller återförs till dessa områden, kan komma att behandlas på ett sätt som är oförenligt med artikel 4 i stadgan. Under sådana omständigheter är det helt enkelt uteslutet att överföra eller återföra asylsökande till dessa geografiska områden,(48) på grund av de allmänna levnadsförhållanden som råder där, utan att dessa personer behöver visa att de tillhör en särskilt utsatt grupp av asylsökande (exempelvis för att de är barn), eller att de är särskilt utsatta på grund av sina personliga förhållanden (exempelvis på grund av en sjukdom) eller att de särskilt riskerar att påverkas av dessa allmänna förhållanden, återigen på grund av sina personliga förhållanden (exempelvis på grund av att deras hus är beläget i ett område som särskilt riskerar att bli föremål för våldshandlingar).
80. Endast en synnerligen allvarlig situation kan föranleda ett sådant generellt förbud. EU-domstolen har funnit att denna synnerligen allvarliga nivå inte uppnås i situationer som enbart kännetecknas av en stor utsatthet eller kraftig försämring av de allmänna levnadsvillkoren.(49) Vad som krävs är en allvarlig risk för att en person som återförs till detta område, på grund av dessa betydande funktionella svårigheter eller systembrister försätts i en situation av extremt materiellt armod, vilken gör det omöjligt för vederbörande att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom att äta, tvätta sig och ha tak över huvudet, och vilket skadar vederbörandes fysiska eller mentala hälsa eller utsätter honom eller henne för en förnedring som är oförenlig med mänsklig värdighet.(50)
81. Jag anser att denna logik kan appliceras på tillämpningen av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95. För det första är artikel 4 i stadgan en bestämmelse med ett övergripande tillämpningsområde, vilket innebär att EU-domstolens tolkning av denna bestämmelse inte är begränsad till ett visst sekundärrättsligt instrument. För det andra kan det – minst sagt – inte uteslutas att delar av UNRWA:s verksamhetsområde (in casu Gazaremsan) kan drabbas av systembrister som är så allvarliga (till exempel på grund av en väpnad konflikt eller en militär blockad eller, för att använda den hänskjutande domstolens ord, en ”humanitär kris utan motstycke”) att det finns en betydande risk för att en person som skickas tillbaka dit – genom sin blotta närvaro på detta territorium – försätts i en situation av extremt materiellt armod, vilket gör det omöjligt för honom eller henne att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom att äta, tvätta sig och ha tak över huvudet, och vilket skadar hans eller hennes fysiska eller psykiska hälsa eller utsätter honom eller henne för en förnedring som är oförenlig med mänsklig värdighet och, följaktligen, med artikel 4 i stadgan.
82. I sådana situationer anser jag att det räcker att det föreligger bevis för sådana allmänna levnadsförhållanden, i så motto att det inte krävs att sökanden visar att de allmänna levnadsförhållandena är ”ovärdiga” för honom eller henne som individ (exempelvis på grund av att vederbörande är särskilt utsatt) eller att han eller hon är specifikt berörd av dessa förhållanden på grund av omständigheter som är hänförliga till hans eller hennes personliga förhållanden (exempelvis den omständigheten att deras hus är beläget på en gata som regelbundet är måltavla för missiler, såsom tycks vara fallet för SN och LN).(51)
83. Det måste emellertid fortfarande fastställas att de allmänna levnadsförhållandena faktiskt kan anses vara ”ovärdiga” och därmed oförenliga med artikel 4 i stadgan för praktiskt taget alla, i den meningen att de måste vara så allvarliga att de kan förväntas beröra människor oberoende av deras personliga förhållanden eller identitet. Förutsatt att så är fallet kan, för det första, den personliga säkerheten för en sökande som tvingas återvända till detta område anses vara allvarligt hotad (det första kravet som jag berörde i punkt 62 ovan) och, för det andra, kan UNWRA anses sakna möjlighet att garantera vederbörande sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med detta organs uppdrag, vilket är att säkerställa ”värdiga” förhållanden genom att se till att hans eller hennes grundläggande behov tillgodoses (det andra kravet). Skyddet eller biståndet från detta organ måste följaktligen anses ha ”upphört” med avseende på en sådan sökande i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95.
b) Situationer där sökanden måste visa att han eller hon tillhör en särskilt utsatt grupp
84. Ett mer nyanserat förhållningssätt krävs enligt min mening i situationer som inte når upp till den allvarlighetsgrad som nämns i föregående avsnitt. Situationer som inte berörs av systembrister som är så allvarliga att de allmänna levnadsvillkoren ska anses ”ovärdiga” och därmed oförenliga med artikel 4 i stadgan för praktiskt taget alla, kan ändå ge upphov till ”ovärdiga levnadsförhållanden” för vissa särskilt utsatta grupper (eller vissa särskilt utsatta personer, såsom jag kommer att förklara i nästa avsnitt) genom att de inte gör det möjligt för dem att tillgodose sina mest grundläggande behov.
85. Den hänskjutande domstolen vill i detta avseende särskilt få klarhet i huruvida den omständigheten att sökanden är ett barn påverkar den allvarlighetsgrad som krävs för att de allmänna levnadsvillkoren på Gazaremsan ska anses vara ”ovärdiga”.
86. Jag noterar att EU-domstolen har slagit fast att bedömningen av huruvida det föreligger en ”verklig risk för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan” faktiskt beror på den berörda asylsökandens särskilda utsatthet.(52)Dessutom har Europadomstolen slagit fast att bedömningen av den lägsta allvarlighetsgrad som krävs för att en misshandel ska omfattas av artikel 3 i Europakonventionen ”till sin natur är relativ”.(53)
87. När det gäller barn har Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, i sin praxis avseende tolkningen av artikel 3 i Europakonventionen, vid upprepade tillfällen framhållit att barn är en särskilt utsatt grupp med särskilda behov som skiljer sig från vuxnas, särskilt vad gäller säkerhet och trygghet.(54) Denna rättspraxis återspeglas i olika unionsrättsliga instrument på asylområdet, eftersom medlemsstaterna exempelvis är skyldiga att se till att de levnadsvillkor som erbjuds barn efter det att de har beviljats flyktingstatus,(55) liksom i avvaktan på ett beslut om huruvida de ska beviljas internationellt skydd, är förenliga med deras behov och återspeglar deras särskilda utsatthet. (56) Det förefaller därför vara allmänt accepterat att levnadsförhållanden som inte kan anses vara ”ovärdiga” för vuxna ändå kan anses vara det för barn som grupp.(57)
88. Mot bakgrund av dessa överväganden står det klart för mig att de allmänna levnadsförhållanden i vissa situationer – även om de inte försämrats tillräckligt för att medföra en allvarlig risk för allvarlig skada för praktiskt taget alla – ändå kan anses utsätta alla barn för en allvarlig risk för allvarlig skada som är oförenlig med artikel 4 i stadgan, på grund av att barn utgör en särskilt utsatt grupp av asylsökande.
89. I sådana situationer anser jag att personer som tillhör denna särskilt utsatta grupp (eller någon annan särskilt utsatt grupp) inte behöver visa att de allmänna levnadsförhållandena är ”ovärdiga” och därmed oförenliga med artikel 4 i stadgan för dem, på ett individuellt plan, så länge som det kan fastställas, dels att dessa allmänna levnadsvillkor är tillräckligt allvarliga för att anses ”ovärdiga” för alla som tillhör denna grupp, dels att sökandens relevanta personliga situation (såsom ålder, kön eller särskilt tillstånd eller funktionshinder) gör att han eller hon kan anses tillhöra denna grupp.
c) Situationer där den berörda personen måste visa att han eller hon är särskilt utsatt eller berörs särskilt av de allmänna levnadsförhållandena på grund av sin personliga situation
90. Såsom jag har angett i punkt 84 ovan, framgår det av EU-domstolens praxis att det även finns vissa situationer där de allmänna levnadsförhållandena inte kan anses vara ”ovärdiga” och därmed oförenliga med artikel 4 i stadgan för praktiskt taget alla eller för en eller flera särskilt utsatta grupper. Dessa situationer kan emellertid fortfarande medföra ”ovärdiga levnadsförhållanden” för vissa personer som måste anses vara särskilt utsatta på grund av sin personliga situation(58) eller som berörs särskilt av dessa allmänna förhållanden på grund av faktorer som är specifika för deras personliga förhållanden (såsom den omständigheten att deras hus är beläget på en gata som regelbundet är måltavla för missiler). Såsom generaladvokat Wathelet har förklarat ”skulle [det] vara uppenbart oförenlig[t] med den absoluta karaktären av detta förbud [om] medlemsstaterna … skulle kunna bortse från en verklig och konstaterad risk för omänsklig och förnedrande behandling av den asylsökande under förevändning att den inte beror på systembrister i den ansvariga medlemsstaten”.(59)
91. EU-domstolen har redan tillämpat denna logik i samband med tillämpningen av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95. I sin dom i målet SW (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), som rörde en person som led av en särskilt allvarlig sjukdom, slog EU-domstolen fast att UNRWA:s skydd eller bistånd ska anses ha ”upphört” när UNRWA saknar möjlighet att garantera en sådan person tillgång till den hälso- och sjukvård som erfordras för att denne inte ska utsättas för en verklig risk för att inom kort avlida eller för att få se sitt hälsotillstånd försämras på ett allvarligt, snabbt och oåterkalleligt sätt eller sin förväntade livslängd avsevärt förkortas.(60)
92. I situationer såsom den som ledde till domen i målet SW (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) är de allmänna levnadsförhållanden som råder i en del av UNRWA:s verksamhetsområde inte i sig tillräckligt allvarliga för att det ska gå att fastställa att alla eller ens en viss grupp av personer är utsatta för en behandling som är oförenlig med artikel 4 i stadgan. Sökanden kunde emellertid åberopa särskilda personliga förhållanden som gjorde honom särskilt utsatt och gjorde dessa allmänna levnadsförhållanden outhärdliga och ”ovärdiga” (och därmed oförenliga med den bestämmelsen) för honom som individ.
2. … men det finns behov av en individuell bedömning i samtliga fall
93. Jag har i föregående avsnitt beskrivit tre möjliga scenarier där UNRWA:s skydd eller bistånd kan anses ha ”upphört” på grund av detta organs oförmåga att garantera värdiga levnadsförhållanden för statslösa personer av palestinskt ursprung som har begagnat sig av dess skydd eller bistånd, i huvudsak genom att säkerställa att deras grundläggande behov, såsom att äta, tvätta sig och ha tak över huvudet, tillgodoses.
94. Den vikt som ska tillmätas de allmänna levnadsförhållanden som råder inom UNRWA:s verksamhetsområde eller en del därav respektive de berörda personernas personliga förhållanden varierar enligt min mening beroende på vilket av dessa tre scenarier som är tillämpligt. I de två första scenarierna är det inte nödvändigt att visa att dessa allmänna levnadsförhållanden är ”ovärdiga” för den berörda personen som individ, eftersom dessa förhållanden är så allvarliga att de kan anses vara ”ovärdiga” och därmed oförenliga med artikel 4 i stadgan för praktiskt taget alla eller för en särskilt utsatt grupp som denna person tillhör, medan det i det tredje scenariot måste emellertid visas att de allmänna levnadsförhållandena är ”ovärdiga” på ett individuellt plan genom att den berörda personen åberopar en särskild utsatthet eller andra omständigheter som är specifika för honom eller henne.
95. Jag vill göra denna ytterligare anmärkning. Även om de allmänna levnadsförhållanden som råder i en del av UNRWA:s verksamhetsområde alltid är relevanta för att avgöra huruvida detta organs skydd eller bistånd har ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, får de endast beaktas inom ramen för en individuell bedömning. EU-domstolen har för övrigt redan betonat detta krav i domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl.(61) Den slog nämligen fast att de behöriga nationella myndigheterna, när de gör sin bedömning av huruvida en person, av orsaker som låg utanför hans eller hennes kontroll och som vederbörande inte kunde påverka, i praktiken inte längre hade möjlighet att ta emot UNRWA:s skydd eller bistånd, ska göra en individuell bedömning av samtliga relevanta omständigheter.
96. Mot bakgrund av denna rättspraxis håller jag med kommissionen om att fakta av allmän karaktär, som rör de allmänna levnadsförhållandena i det relevanta område där UNRWA verkar eller en del därav (här Gazaremsan), alltid måste integreras i en individuell bedömning. Inte ens i det första scenariot beviljas alla automatiskt flyktingstatus. Såsom jag redan har angett i punkt 83 ovan, måste de berörda personerna fortfarande ansöka om denna status, och det krävs en bedömning från fall till fall för att fastställa, inte bara att de faktiskt har utnyttjat UNRWA:s skydd eller bistånd i det berörda området (eller en del av detta), utan även att de allmänna levnadsförhållandena i detta geografiska område kan anses ha varit ”ovärdiga” för praktiskt taget alla vid tidpunkten för bedömningen, så att det finns grundad anledning att förmoda att sökanden skulle löpa en verklig risk att lida skada som är oförenlig med artikel 4 i stadgan, genom sin blotta närvaro och utan att behöva visa att han eller hon skulle vara särskilt utsatt för denna skaderisk om han eller hon skulle återvända dit.
97. Det är viktigt att understryka behovet av en sådan individuell bedömning. Om detta krav inte fanns, skulle det system som inrättats genom artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 i vissa avseenden bli detsamma som det som infördes genom direktiv 2001/55/EG(62), som ger tillfälligt skydd (en annan form av skydd, som skiljer sig från och är mindre omfattande än det skydd som flyktingstatus eller subsidiärt skydd ger) vid massiv tillströmning av fördrivna personer, utan något krav på att dessa personer ska lämna in individuella ansökningar och, följaktligen, göras till föremål för individuella bedömningar. Detta direktiv är endast avsett att tillämpas i vissa begränsade situationer och endast efter ett formellt beslut av Europeiska unionens råd (ett sådant beslut har exempelvis nyligen antagits för fördrivna personer som har måst lämna Ukraina från och med den 24 februari 2022 till följd av de ryska väpnade styrkornas militära invasion).(63) Enligt min mening kan den mekanism som införs genom artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 inte ersätta den mekanism som infördes genom direktiv 2001/55.
98. Jag erinrar vidare om att de behöriga nationella myndigheterna, såsom jag redan har förklarat i punkt 38 ovan, innan de beviljar flyktingstatus med stöd av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, även i varje enskilt fall måste kontrollera att den berörda personen inte omfattas av något av de undantag som anges i artikel 12.1 b, 12.2 och 12.3 i detta direktiv.(64) Dessa bestämmelser innebär i huvudsak att flyktingstatus inte kan beviljas en statslös person av palestinskt ursprung (även om han eller hon har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd), om det finns synnerliga skäl att anta att han eller hon har förövat eller anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av vissa brott (brott mot freden, krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten, grova icke-politiska brott utanför tillflyktslandet eller andra gärningar som strider mot Förenta nationernas principer). Detta inbegriper enligt min mening förövandet av terrordåd och alla former av deltagande i eller anstiftan till förövandet av sådana gärningar (såsom, för att ta det mest aktuella exemplet, dåd som begåtts av Hamas mot Israel).
99. Av detta följer, såsom EU-domstolen redan har slagit fast, att det faktum att en person automatiskt ska komma i åtnjutande av förmånerna i direktiv 2011/75 i enlighet med artikel 12.1 a i nämnda direktiv om UNWRA:s skydd eller bistånd av något skäl har upphört, inte medför någon ovillkorlig rätt för vederbörande att tillerkännas flyktingstatus.(65)
C. Den fjärde frågan: Det inbördes förhållandet mellan artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 och bestämmelserna om subsidiärt skydd
100. Som jag förstår den fjärde frågan – vars syfte och mening jag måste tillstå är ganska svåra att utröna vid första anblicken – avser den det inbördes förhållandet mellan artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 (som under vissa förutsättningar gör det möjligt för statslösa personer av palestinskt ursprung att automatiskt komma i åtnjutande av flyktingstatus) och de bestämmelser i detta instrument som avser ”subsidiärt skydd”, vilket, såsom jag redan har påpekat i punkt 71 ovan, är en annan (och mindre omfattande)(66) form av internationellt skydd än det som flyktingstatus ger.
101. Den hänskjutande domstolen önskar för det första särskilt få klarhet i huruvida principen om non-refoulement, som bland annat stadfästs i artikel 19.2 i stadgan, är tillämplig på en situation där en statslös person av palestinskt ursprung, även om han eller hon inte har rätt till flyktingstatus enligt artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, uppfyller kraven för att komma i åtnjutande av subsidiärt skydd med stöd av artikel 15 b däri. En sådan persons rätt till subsidiärt skydd skulle grunda sig på den omständigheten att vederbörande, om han eller hon skulle återvända till UNWRA:s verksamhetsområde, skulle försättas i en situation med ”extremt materiellt armod”, liknande den som beskrivs i punkt 81 ovan.
102. För det andra har den hänskjutande domstolen begärt att EU-domstolen ska klargöra huruvida de behöriga nationella myndigheterna, vid bedömningen av huruvida en person uppfyller villkoren i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 för att erhålla flyktingstatus, med tillämpning av artikel 15 b däri inte enbart ska beakta principen om non-refoulement utan även de fakta som är av relevans för prövningen av om vederbörande kan ha rätt till subsidiärt skydd.
103. Som jag förklarade i mitt förslag till avgörande i målet SW (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung),(67) avser den unika ordning som gäller för statslösa personer av palestinskt ursprung inom ramen för tillämpningen av direktiv 2011/95 endast deras möjlighet att beviljas flyktingstatus, inte möjligheten att erhålla subsidiärt skydd.(68) Dessa personer kan således, i likhet med andra asylsökande, ansöka om status som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med artikel 18 i detta direktiv, och är inte undantagna från denna status.
104. De villkor som måste vara uppfyllda för att en person ska kunna komma i åtnjutande av subsidiärt skydd beskrivs i kapitel II and kapitel V i direktiv 2011/95. I huvudsak måste det visas att den berörda personen löper en verklig risk att lida allvarlig skada. Begreppet ”allvarlig skada” definieras i artikel 15 i direktivet och omfattar ”dödsstraff eller avrättning” (artikel 15 a), ”tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning … i ursprungslandet” (artikel 15 b) eller ”allvarligt och personligt hot mot [en sökandes] liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt” (artikel 15 c).
105. Mot bakgrund av dessa fakta står det klart för mig att den skaderisk som en statslös person av palestinskt ursprung skulle utsättas för om han eller hon återvände till UNRWA:s relevanta verksamhetsområde, mycket väl skulle kunna nå upp till den tröskel för ”allvarlig skada” som anges i artikel 15 i direktiv 2011/95, exempelvis för att det är fråga om ”tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning” (artikel 15 b), och samtidigt vara tillräckligt allvarlig för att leda till slutsatsen att UNRWA:s skydd eller bistånd med avseende på honom eller henne har ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i nämnda direktiv. Båda ordningarna (för att med tillämpning av artikel 12.1 a komma i åtnjutande av ”flyktingstatus” eller för att med tillämpning av artikel 15 b erhålla status som subsidiärt skyddsbehövande) tillåter i huvudsak att beakta liknande skadenivåer, det vill säga ”omänsklig eller förnedrande behandling” som är oförenlig med artikel 4 i stadgan.
106. Därutöver har EU-domstolen i sin dom i målet Elgafaji,(69) klargjort att även om det i regel inte är tillräcklig att konstatera att det föreligger en risk som sammanhänger med den allmänna situationen i ett land för att villkoren i artikel 15 c i direktiv 2011/95 för att erhålla subsidiärt skydd ska vara uppfyllda avseende en viss person, så finns det undantag. I vissa situationer kan det urskillningslösa våld som kännetecknar en väpnad konflikt nämligen vara så allvarligt att personer som ansöker om internationellt skydd inte behöver lägga fram bevis för att de är särskilt utsatta på grund av omständigheter som är specifika för deras personliga situation. I detta hänseende har EU-domstolen i huvudsak följt samma logik som den som jag har redogjort för i föregående avsnitt. Ju lättare den sökande har för att visa att hoten är specifikt riktade mot honom eller henne på grund av omständigheter som är hänförliga till hans eller hennes situation desto lägre krav ställs på det urskillningslösa våldet för att vederbörande ska komma i åtnjutande av alternativt skydd. Följaktligen kan båda ordningarna (för att komma i åtnjutande av ”flyktingstatus” med stöd av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 respektive erhålla status som ”subsidiärt skyddsbehövande” med stöd av artikel 15 c däri) åberopas för att skydda statslösa personer av palestinskt ursprung som är utsatta för urskillningslöst våld.
107. Trots dessa likheter är emellertid dessa båda statusar ömsesidigt uteslutande. Det är inte bara så att en person inte kan åtnjuta båda statusarna samtidigt, de måste också alltid beviljas oberoende av varandra. Av detta följer att de behöriga nationella myndigheterna, vid fastställandet av huruvida en person automatiskt ska komma i åtnjutande av flyktingstatus enligt artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, inte behöver undersöka huruvida den berörda personen uppfyller villkoren för att beviljas subsidiärt skydd.
108. Motsatsvis kan en person som inte uppfyller villkoren för att UNWRA:s skydd ska anses ha ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, exempelvis för att den verkliga risk för omänsklig eller förnedrande behandling som han eller hon skulle utsättas för om han eller hon återvände till UNWRA:s verksamhetsområde saknar samband med detta organs uppdrag,(70) fortfarande ansöka om och, om villkoren är uppfyllda, erhålla status som subsidiärt skyddsbehövande.
109. Om en person som uppfyller kraven för att komma i åtnjutande av subsidiärt skydd skulle tvingas återvända till UNWRA:s verksamhetsområde och utsättas för ”ovärdiga levnadsförhållanden” eller ”extremt materiellt armod”, står det vidare klart att principen om non-refoulement som stadfästs i artikel 19.2 i stadgan har överträtts. Jag erinrar om att tillämpningsområdet för denna princip inte är begränsat till personer som har rätt till flyktingstatus.(71) Följaktligen är principen om non-refoulement tillämplig – och måste respekteras – oavsett vilken specifik status (flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande) som den berörda personen uppfyller kraven för.
V. Förslag till avgörande
110. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att EU-domstolen besvarar de frågor som ställts av Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) på följande sätt:
1. Artikel 12.1 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet, jämförd med artikel 40.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd
ska tolkas så, att den omständigheten att vissa fakta som åberopas av statslösa personer av palestinskt ursprung som ansöker om att erhålla flyktingstatus med tillämpning av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 redan har granskats av de behöriga nationella myndigheterna under förfarandet avseende de berörda personernas tidigare ansökningar, med stöd av andra bestämmelser i detta direktiv, inte befriar dessa myndigheter från skyldigheten att pröva dem på nytt när de kontrollerar huruvida skyddet eller biståndet har ”upphört” i den mening som avses i denna bestämmelse.
2. Artikel 12.1 a i direktiv 2011/95
ska tolkas så, att det inte kan uteslutas att UNRWA:s verksamhetsområde eller en del därav kan drabbas av systembrister som är så allvarliga att det finns en betydande risk för att en person som skickas tillbaka dit försätts i en situation av extremt materiellt armod vilket gör det omöjligt för honom eller henne att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom att äta, tvätta sig och ha tak över huvudet, och vilket skadar hans eller hennes fysiska eller psykiska hälsa eller utsätter honom eller henne för en förnedring som är oförenlig med mänsklig värdighet och, följaktligen, med artikel 4 i stadgan. I en sådan situation är det, vid fastställandet av att UNRWA:s skydd eller bistånd har ”upphört” i den mening som avses i denna bestämmelse, inte nödvändigt att den berörda personen visar att de allmänna levnadsförhållanden som råder i detta område eller en del därav är ovärdiga för honom eller henne som individ, eftersom de allmänna levnadsförhållandena kan anses vara ”ovärdiga” för praktiskt taget alla. Rätten till flyktingstatus är emellertid inte ovillkorlig ens i en sådan situation. Den berörda personen måste ansöka om internationellt skydd. Vidare krävs det fortfarande en individuell bedömning i varje enskilt fall för att kontrollera att den personen löper en allvarlig risk för att utsättas för dessa allmänna levnadsförhållanden och att inget av de undantag som anges i artikel 12.1 b, 12.2 och 12.3 i detta direktiv är tillämpligt. Huruvida vederbörande är berättigad till ”subsidiärt skydd” i den mening som avses i artikel 2 g i samma direktiv saknar relevans för denna bedömning.