Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
της 11ης Ιανουαρίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑624/22
Société BP France
κατά
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[αίτηση του Conseil d’État
(Συμβουλίου της Επικρατείας, Γαλλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία (ΕΕ) 2018/2001 – Προώθηση της χρήσης ενέργειας που παράγεται από ανανεώσιμες πηγές – Παραγωγή καυσίμων μέσω συνεπεξεργασίας – Αποδείξεις της τήρησης των κριτηρίων αειφορίας – Μέθοδος ισοζυγίου μάζας – Μέθοδος αξιολόγησης του ποσοστού υδρογονοκατεργασμένων φυτικών ελαίων στα καύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας – Μέθοδος του ραδιενεργού άνθρακα (14C)»
1. Ο Γάλλος νομοθέτης θέσπισε έναν φόρο (2) παροχής κινήτρων για την πρόσμειξη με πράσινα καύσιμα (βιοκαύσιμα). Σκοπός του φόρου είναι, στον τομέα των μεταφορών, το μερίδιο ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές να ανέλθει σε επίπεδο σύμφωνο προς τους στόχους της Ένωσης όσον αφορά την αειφορία και την πραγματική μείωση των αερίων του θερμοκηπίου.
2. Για τη δικαιολόγηση της ποσότητας ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές που λαμβάνεται υπόψη κατά την επιβολή του επίμαχου φόρου, η γαλλική ρύθμιση επιτάσσει τα εισαγόμενα βιοκαύσιμα να υποβάλλονται σε ανάλυση με ραδιενεργό άνθρακα (14C) (3). Με την ανάλυση αυτή μπορεί να διαπιστωθεί το πραγματικό ποσοστό μορίων βιογενούς προέλευσης που περιέχουν τα καύσιμα που παράγονται μέσω της τεχνικής της συνεπεξεργασίας.
3. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά τη συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης του προεκτεθέντος εθνικού μέτρου, καθόσον μπορεί να μην εφαρμόζει τις μεθόδους επαλήθευσης που καθορίζονται στις οδηγίες σχετικά με την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και, επιπλέον, να αντιβαίνει στο άρθρο 34 ΣΛΕΕ.
4. Το Δικαστήριο διαθέτει χρήσιμη νομολογία (4) σχετικά με τη χρήση της λεγόμενης μεθόδου ισοζυγίου μάζας (στο εξής: μέθοδος ΙΜ) για την εξακρίβωση της τήρησης των κριτηρίων αειφορίας των βιοκαυσίμων, τα οποία προβλέπονται στα άρθρα 17 και 18 της οδηγίας 2009/28/ΕΚ (5). Η εν λόγω νομολογία μπορεί να εφαρμοστεί στη μεταγενέστερη οδηγία (ΕΕ) 2018/2001 (6), θα πρέπει, όμως, να συμπληρωθεί προκειμένου να απαντηθούν τα προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου σε έναν εξαιρετικά τεχνικό τομέα.
I. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία 2018/2001
5. Το άρθρο 25 («Προώθηση της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στον τομέα των μεταφορών») ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Για να προωθηθεί η χρήση της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στον τομέα των μεταφορών, κάθε κράτος μέλος ορίζει υποχρέωση των προμηθευτών καυσίμων να μεριμνούν ώστε το μερίδιο ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στην ακαθάριστη τελική κατανάλωση ενέργειας στον τομέα των μεταφορών να είναι τουλάχιστον 14 % μέχρι το 2030 (ελάχιστο μερίδιο) σύμφωνα με ενδεικτική πορεία καθοριζόμενη από το κράτος μέλος […]».
6. Το άρθρο 28 («Άλλες διατάξεις για την ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές στον τομέα των μεταφορών») ορίζει στην παράγραφο 5 τα εξής:
«Έως τις 31 Δεκεμβρίου 2021, η Επιτροπή εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις σύμφωνα με το άρθρο 35 για τη συμπλήρωση της παρούσας οδηγίας με τον καθορισμό της μεθοδολογίας για τον προσδιορισμό του μεριδίου βιοκαυσίμων και βιοαερίων για μεταφορές που προκύπτουν από την επεξεργασία βιομάζας με ορυκτά καύσιμα σε κοινή διαδικασία, και τον καθορισμό της μεθοδολογίας εκτίμησης της μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από ανανεώσιμα υγρά και αέρια καύσιμα για μεταφορές μη βιολογικής προέλευσης και από καύσιμα ανακυκλωμένου άνθρακα, ώστε να εξασφαλίζεται ότι δεν παρέχεται πίστωση για την αποφυγή CO2 για του οποίου τη δέσμευση έχει ήδη δοθεί πίστωση εκπομπών βάσει άλλων δικαιϊκών διατάξεων.»
7. Κατά το άρθρο 29 («Κριτήρια αειφορίας και μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για τα βιοκαύσιμα, τα βιορευστά και τα καύσιμα βιομάζας»):
«1. Η ενέργεια από τα βιοκαύσιμα, τα βιορευστά και τα καύσιμα βιομάζας λαμβάνεται υπόψη για τους σκοπούς που αναφέρονται στα στοιχεία α), β) και γ) του παρόντος εδαφίου μόνον εφόσον πληρούν τα κριτήρια αειφορίας και τα κριτήρια μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου των παραγράφων 2 έως 7 και 10:
α) για τη συνεισφορά στον στόχο της Ένωσης του άρθρου 3 παράγραφος 1 και των μεριδίων της ανανεώσιμης ενέργειας των κρατών μελών·
β) για την αξιολόγηση της τήρησης της υποχρέωσης χρήσης ανανεώσιμης ενέργειας, συμπεριλαμβανομένης της υποχρέωσης του άρθρου 25·
γ) για τον προσδιορισμό της επιλεξιμότητας για χρηματοδοτική υποστήριξη για την κατανάλωση βιοκαυσίμων, βιορευστών και καυσίμων βιομάζας.
[…]
Τα κριτήρια αειφορίας και τα κριτήρια μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου των παραγράφων 2 έως 7 και 10 εφαρμόζονται ανεξάρτητα από τη γεωγραφική προέλευση της βιομάζας.
[…]
12. Για τους σκοπούς που αναφέρονται στην παράγραφο 1 πρώτο εδάφιο στοιχεία α), β) και γ) του παρόντος άρθρου, και με την επιφύλαξη του άρθρου 25 και του άρθρου 26, τα κράτη μέλη δεν αρνούνται να λάβουν υπόψη, για λοιπούς λόγους αειφορίας, τα βιοκαύσιμα και τα βιορευστά που λαμβάνονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο. Η παρούσα διάταξη εφαρμόζεται με την επιφύλαξη της δημόσιας στήριξης που χορηγείται βάσει καθεστώτων στήριξης που εγκρίνονται πριν από τις 25 Δεκεμβρίου 2018.
[…]»
8. Κατά το άρθρο 30 («Επαλήθευση της τήρησης των κριτηρίων αειφορίας και μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου»):
«1. Όταν βιοκαύσιμα, βιορευστά και καύσιμα βιομάζας ή άλλα καύσιμα δυνάμενα να συνυπολογισθούν στον αριθμητή του άρθρου 27 παράγραφος 1 στοιχείο β) πρόκειται να ληφθούν υπόψη για τους σκοπούς που αναφέρονται στα άρθρα 23 και 25 και στο άρθρο 29 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο στοιχεία α), β) και γ), τα κράτη μέλη απαιτούν από τους οικονομικούς φορείς να αποδείξουν ότι πληρούνται τα κριτήρια αειφορίας και μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου του άρθρου 29 παράγραφοι 2 έως 7 και 10. Για τους σκοπούς αυτούς, απαιτούν από τους οικονομικούς φορείς να χρησιμοποιούν ένα σύστημα ισοζυγίου μάζας το οποίο:
α) επιτρέπει παρτίδες πρώτων υλών ή καυσίμων βιομάζας με διαφορετικά χαρακτηριστικά αειφορίας και μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου να αναμειγνύονται για παράδειγμα σε περιέκτη, εγκατάσταση επεξεργασίας ή εφοδιαστικής, υποδομή μεταφοράς και διανομής ή χώρο εγκαταστάσεων·
β) επιτρέπει παρτίδες πρώτων υλών με διαφορετικό ενεργειακό περιεχόμενο να αναμειγνύονται προς περαιτέρω επεξεργασία, εφόσον το μέγεθος των παρτίδων προσαρμόζεται στο ενεργειακό περιεχόμενό τους·
γ) απαιτεί οι πληροφορίες για τα χαρακτηριστικά αειφορίας και μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου και τα μεγέθη των παρτίδων που αναφέρονται στο στοιχείο α) να αποδίδονται επίσης και στο μείγμα· και
δ) προβλέπει ότι το σύνολο όλων των παρτίδων που αποσύρονται από το μείγμα περιγράφεται ως έχον τα ίδια χαρακτηριστικά αειφορίας, στις ίδιες ποσότητες, με το σύνολο όλων των παρτίδων που προστίθενται στο μείγμα και απαιτεί το ισοζύγιο αυτό να επιτευχθεί στη διάρκεια κατάλληλου χρονικού διαστήματος.
Το σύστημα ισοζυγίου μάζας εξασφαλίζει ότι κάθε παρτίδα υπολογίζεται μόνο μία φορά στο άρθρο 7 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο στοιχεία α), β) και γ) για τον υπολογισμό της ακαθάριστης τελικής κατανάλωσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και περιλαμβάνει πληροφορίες ως προς την παροχή ή όχι στήριξης στην παραγωγή της παρτίδας και, αν παρέχεται στήριξη, ως προς το είδος του καθεστώτος στήριξης.
[…]
3. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι οικονομικοί φορείς υποβάλλουν αξιόπιστες πληροφορίες όσον αφορά την τήρηση των κριτηρίων αειφορίας και μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου του άρθρου 25 παράγραφος 2, και των κριτηρίων αειφορίας και μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου του άρθρου 29 παράγραφοι 2 έως 7 και 10 και ότι οι οικονομικοί φορείς θέτουν στη διάθεση του οικείου κράτους μέλους, κατόπιν σχετικού αιτήματος, τα δεδομένα που χρησιμοποιήθηκαν για τη διαμόρφωση των πληροφοριών. Τα κράτη μέλη υποχρεώνουν τους οικονομικούς φορείς να εξασφαλίζουν τον δέοντα ανεξάρτητο έλεγχο των πληροφοριών που υποβάλλουν, και να παρέχουν στοιχεία που να αποδεικνύουν τη διενέργεια ελέγχου. […]
[…]
4. Η Επιτροπή μπορεί να αποφασίσει ότι εθελοντικά εθνικά ή διεθνή καθεστώτα που ορίζουν πρότυπα για την παραγωγή βιοκαυσίμων, βιορευστών ή καυσίμων βιομάζας ή άλλων καυσίμων που είναι επιλέξιμα για συνυπολογισμό στον αριθμητή του άρθρου 27 παράγραφος 1 στοιχείο β) παρέχουν ακριβή δεδομένα για τις μειώσεις εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου για τους σκοπούς του άρθρου 25 παράγραφος 2 και του άρθρου 29 παράγραφος 10, αποδεικνύουν ότι οι ρυθμίσεις του άρθρου 27 παράγραφος 3 και του άρθρου 28 παράγραφοι 2 και 4 έχουν τηρηθεί ή αποδεικνύουν ότι οι παρτίδες βιοκαυσίμων, βιορευστών ή καυσίμων βιομάζας τηρούν τα κριτήρια αειφορίας του άρθρου 29 παράγραφοι 2 έως 7. […]
9. Όταν ένας οικονομικός φορέας υποβάλλει αποδείξεις ή δεδομένα που έχουν αποκτηθεί στο πλαίσιο καθεστώτος για το οποίο έχει ληφθεί απόφαση σύμφωνα με την παράγραφο 4 ή 6 του παρόντος άρθρου, στον βαθμό που καλύπτονται από την εν λόγω απόφαση, το κράτος μέλος δεν απαιτεί από τον προμηθευτή να υποβάλει περαιτέρω αποδείξεις της τήρησης των κριτηρίων αειφορίας και μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου του άρθρου 29 παράγραφοι 2 έως 7 και 10.
[…]»
2. Ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) 2023/1640 (7)
9. Μολονότι δεν έχει εφαρμογή ratione temporis στην υπό κρίση διαφορά, ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός 2023/1640 περιέχει ορισμένα στοιχεία τα οποία μπορεί να είναι χρήσιμα για την επίλυσή της.
10. Στην αιτιολογική σκέψη 4 διαλαμβάνονται τα εξής:
«Προκειμένου να επιτευχθεί ισορροπία μεταξύ του κόστους επαλήθευσης και της ακρίβειας των δοκιμών, η κατ’ εξουσιοδότηση πράξη δίνει στους οικονομικούς φορείς τη δυνατότητα είτε να χρησιμοποιούν κοινή εναρμονισμένη μέθοδο δοκιμών, βασισμένη σε δοκιμές ραδιενεργού άνθρακα (14C), είτε να χρησιμοποιούν δικές τους μεθόδους δοκιμών, οι οποίες μπορεί να είναι ειδικές ανά εταιρεία ή ανά διεργασία. Ωστόσο, προκειμένου να διασφαλιστεί η εφαρμογή κοινής μεθόδου επαλήθευσης στην αγορά, οι οικονομικοί φορείς που χρησιμοποιούν μέθοδο διαφορετική από τις δοκιμές ραδιενεργού άνθρακα (14C) ως την κύρια μέθοδο δοκιμών θα πρέπει να διενεργούν τακτικά δοκιμές ραδιενεργού άνθρακα (14C) επί των εκροών προκειμένου να επαληθεύουν την ορθότητα της κύριας μεθόδου δοκιμών που χρησιμοποιούν. Επιπλέον, προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα στους οικονομικούς φορείς να εξοικειωθούν με την εφαρμογή των δοκιμών ραδιενεργού άνθρακα (14C) σε συνδυασμό με άλλη μέθοδο δοκιμών ως κύρια μέθοδο, επιτρέπεται κάποια ευελιξία όσον αφορά το αποδεκτό ποσοστό απόκλισης μεταξύ των αποτελεσμάτων τόσο των κύριων όσο και των δευτερευουσών δοκιμών επαλήθευσης κατά το πρώτο έτος εφαρμογής της εν λόγω μεθοδολογίας.»
Β. Το γαλλικό δίκαιο
1. Ο τελωνειακός κώδικας
11. Κατά το άρθρο 266quindecies του τελωνειακού κώδικα (8):
«I – Οι υποκείμενοι στον εσωτερικό φόρο καταναλώσεως που προβλέπεται στο άρθρο 265 οφείλουν να καταβάλλουν φόρο παροχής κινήτρων για την πρόσμειξη με βιοκαύσιμα.
[…]
III. – Ο φόρος παροχής κινήτρων για την πρόσμειξη με βιοκαύσιμα υπολογίζεται επί του συνολικού όγκου της βενζίνης και του πετρελαίου εσωτερικής καύσεως, αντιστοίχως, για τα οποία κατέστη απαιτητός κατά τη διάρκεια του ημερολογιακού έτους.
Το ποσό του φόρου υπολογίζεται χωριστά, αφενός, για τη βενζίνη και, αφετέρου, για το πετρέλαιο εσωτερικής καύσεως.
Το ποσό αυτό αντιστοιχεί στο γινόμενο του πολλαπλασιασμού της βάσεως επιβολής του φόρου η οποία καθορίζεται στο πρώτο εδάφιο της παρούσας παραγράφου III με το ύψος του φόρου που ορίζεται στην παράγραφο IV, στο οποίο εφαρμόζεται συντελεστής ίσος με τη διαφορά μεταξύ του εθνικού ποσοστού-στόχου ενσωματώσεως ανανεώσιμης ενέργειας στις μεταφορές, που καθορίζεται στην ίδια παράγραφο IV, και της αναλογίας ανανεώσιμης ενέργειας που περιέχεται στα προϊόντα που περιλαμβάνονται στη βάση επιβολής του φόρου. Εάν η αναλογία ανανεώσιμης ενέργειας είναι μεγαλύτερη ή ίση με το εθνικό ποσοστό-στόχο ενσωματώσεως ανανεώσιμης ενέργειας στις μεταφορές, ο φόρος είναι μηδενικός.
[…]
V. – A. – Η αναλογία ανανεώσιμης ενέργειας ορίζει την αναλογία, που εκτιμάται σε κατώτερη θερμογόνο δύναμη, της ενέργειας που παράγεται από ανανεώσιμες πηγές, την οποία ο υποκείμενος στον φόρο μπορεί να δικαιολογήσει ως περιεχομένη στα καύσιμα που περιλαμβάνονται στη βάση της επιβολής του φόρου […]. Η ενέργεια που περιέχεται στα βιοκαύσιμα είναι ανανεώσιμη, όταν αυτά πληρούν τα κριτήρια αειφορίας που ορίζονται στο άρθρο 17 της οδηγίας 2009/28 […] όπως ίσχυε στις 24 Σεπτεμβρίου 2018.
A bis. – Λαμβάνεται υπόψη μόνον η ενέργεια που περιέχεται στα προϊόντα των οποίων η ιχνηλασιμότητα έχει εξασφαλισθεί από τον χρόνο παραγωγής τους.
Διάταγμα καθορίζει τους τρόπους ιχνηλασιμότητας που εφαρμόζονται σε κάθε προϊόν ανάλογα με τις πρώτες ύλες από τις οποίες προέρχεται και τους κανόνες λογιστικής καταχωρίσεως της ενέργειας που εφαρμόζονται σύμφωνα με την παρούσα παράγραφο V.
[...]»
2. Το διάταγμα 2019-570 περί φόρου παροχής κινήτρων για τη χρήση ανανεώσιμης ενέργειας στις μεταφορές (9)
12. Δυνάμει του άρθρου 3, ο υποκείμενος στον φόρο πρέπει να αποδείξει, για την εφαρμογή της περιπτώσεως Α της παραγράφου V του άρθρου 266quindecies του τελωνειακού κώδικα, ότι τα φορολογητέα καύσιμα περιέχουν ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές, ιδίως μέσω βιβλίων αποθήκης για την παρακολούθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.
13. Στα ανωτέρω βιβλία αποθήκης πρέπει να καταχωρίζονται, κατά το άρθρο 4, οι «εισροές και εκροές ποσοτήτων επιλέξιμων προϊόντων που διακρατούνται, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των ενσωματώσεων, μεταβιβάσεων, αποκτήσεων και εκροών που διαπιστώνονται βάσει των βεβαιώσεων».
14. Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 7, τα ανωτέρω βιβλία αποθήκης αναφέρουν τις ονομασίες και ποσότητες των επιλέξιμων προϊόντων που αποτελούνται από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, είτε ενσωματώνονται είτε όχι σε φορολογητέα καύσιμα, και «τις αναγκαίες πληροφορίες για την παρακολούθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας που προβλέπονται από την υπηρεσία τελωνείων και έμμεσων φόρων».
15. Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 8, η τήρηση των βιβλίων αποθήκης για την παρακολούθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας αποδεικνύεται με θεώρηση από τις τελωνειακές υπηρεσίες.
3. Η εγκύκλιος της 18ης Αυγούστου 2020 περί του TIRIB (10)
16. Με την εγκύκλιο TIRIB, οι επιχειρήσεις και οι διοικητικές υπηρεσίες ενημερώνονται για τον τρόπο εφαρμογής του TIRIB.
17. Το κεφάλαιο IV («Διαδικασίες παρακολουθήσεως των επιλέξιμων προϊόντων με σκοπό να ληφθούν υπόψη για τη μείωση του ύψους του TIRIB») της εγκυκλίου περιλαμβάνει την ενότητα V σχετικά με την τήρηση των βιβλίων αποθήκης, του οποίου η υποενότητα Α («Λήψη υπόψη της πραγματικής περιεκτικότητας σε βιοκαύσιμα κατά την καταχώριση στα βιβλία αποθήκης που τηρούνται στο πλαίσιο του TIRIB») περιλαμβάνει τις παραγράφους 109 έως 115, οι οποίες έχουν ως εξής:
«[109] Οι όγκοι των επιλέξιμων προϊόντων που καταχωρίζονται ως εισροές στα τηρούμενα στο πλαίσιο του TIRIB βιβλία αποθήκης πρέπει να αντιστοιχούν στον όγκο που αναγνωρίζεται από τις τελωνειακές υπηρεσίες κατά την άφιξη του προϊόντος σε UE [(11)] ή σε EFS [(12)]. Πρόκειται, κατ’ αρχήν, για τους όγκους που αναγράφονται στα συνοδευτικά έγγραφα (DAU, DAE, DSA ή DSAC).
Σε περίπτωση παραδόσεων καυσίμων που περιέχουν βιοκαύσιμα που παραλήφθηκαν σε UE ή σε EFS, θα πρέπει να διενεργηθεί εργαστηριακή ανάλυση, βάσει δείγματος που λαμβάνεται από το παραλαμβανόμενο καύσιμο κατά τον χρόνο εκφόρτωσής του, από την οποία θα προκύψει η πραγματική περιεκτικότητα σε βιοκαύσιμο του παραληφθέντος προϊόντος. Η εν λόγω ανάλυση πρέπει να διενεργείται για όλα τα είδη βιοκαυσίμων.
[110] Τα συνοδευτικά έγγραφα παραδόσεων καυσίμου που περιέχει βιοκαύσιμα πρέπει να αναφέρουν τον πραγματικό όγκο του παραδοθέντος προϊόντος καθώς και τον πραγματικό όγκο βιοκαυσίμου που περιέχεται στο παραδοθέν καύσιμο. Εάν τα συνοδευτικά έγγραφα παραδόσεων καυσίμου ορίζουν όγκο βιοκαυσίμων μη συμβατό με τη φυσική ανάλυση που διενεργείται σε εργαστήριο, μπορεί να εγγραφεί στα βιβλία αποθήκης μόνον ο όγκος βιοκαυσίμου που περιέχεται πραγματικά στο παραληφθέν καύσιμο, όπως προσδιορίζεται κατόπιν της φυσικής αναλύσεως που διενεργείται κατά την είσοδο του προϊόντος στη φορολογική αποθήκη. […]
[111] Για τα υδρογονοκατεργασμένα φυτικά έλαια τύπου βενζίνης ή τύπου πετρελαίου εσωτερικής καύσεως, η εργαστηριακή φυσική ανάλυση 14C πρέπει να αντιστοιχεί στον όγκο που αναγράφεται στα συνοδευτικά έγγραφα με απόκλιση +/– 10 %.
[…]
[114] Η φυσική εργαστηριακή ανάλυση είναι υποχρεωτική, την πρώτη φορά, για κάθε παραλαβή καυσίμου που περιέχει βιοκαύσιμα για το έτος 2020 για κάθε προμηθευτή και, στη συνέχεια, για κάθε νέο προμηθευτή. Εάν οι φυσικές-χημικές αναλύσεις εντοπίζουν όγκο βιοκαυσίμων συμβατών με τον όγκο που αναφέρεται στο συνοδευτικό έγγραφο, οι φυσικές αναλύσεις για τις μελλοντικές παραδόσεις από τον εν λόγω προμηθευτή δεν θα είναι πλέον υποχρεωτικές, αλλά θα μπορούν να διενεργούνται, κατόπιν αιτήματος της αρμόδιας τελωνειακής υπηρεσίας, με τυχαίο τρόπο.
Αυτή η εργαστηριακή ανάλυση αφορά τις εισαγωγές, τις ενδοκοινοτικές εισαγωγές καθώς και τις εθνικές παραδόσεις καυσίμων που περιέχουν βιοκαύσιμα κατά την παραλαβή τους το πρώτον σε γαλλική φορολογική αποθήκη.
[115] Αποκλειστικός σκοπός της εν λόγω φυσικής ανάλυσης είναι ο καθορισμός των όγκων βιοκαυσίμων που παραλαμβάνονται στην UE ή στην EFS, προκειμένου ο συγκεκριμένος όγκος ύλης να καταχωριστεί λογιστικά στο πλαίσιο του TIRIB. Σκοπός της εν λόγω ανάλυσης δεν είναι να καθορισθεί η πρώτη ύλη από την οποία παρασκευάσθηκε το βιοκαύσιμο. Η πρώτη ύλη πρέπει να αναγράφεται στα έγγραφα που συνοδεύουν την αποστολή και, ειδικότερα, στην πιστοποίηση αειφορίας. Η πρώτη ύλη μπορεί να καθορισθεί με τη μέθοδο ισοζυγίου μάζας που αναγνωρίζουν τα εθελοντικά συστήματα αειφορίας.»
II. Τα πραγματικά περιστατικά, η ένδικη διαφορά και τα προδικαστικά ερωτήματα
18. Η εταιρεία BP France εισάγει στη Γαλλία καύσιμα τα οποία περιέχουν υδρογονοκατεργασμένα φυτικά έλαια (στο εξής: HVO) (13) και τα οποία παράγονται στην Ισπανία βάσει της τεχνικής της συνεπεξεργασίας.
19. Η συνεπεξεργασία συνίσταται στην πρόσμειξη στο διυλιστήριο, πριν από το στάδιο της αποθείωσης, φυτικών ελαίων με τα ορυκτά καύσιμα, με αποτέλεσμα τα φυτικά έλαια να μετατρέπονται σε HVO υπό την επίδραση του υδρογόνου.
20. Τα καύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας εισέρχονται στη Γαλλία σε φορολογική αποθήκη, προτού διατεθούν στην κατανάλωση.
21. Η BP France ζήτησε από το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία) να ακυρώσει την εγκύκλιο TIRIB. Η εταιρία υποστήριξε, ειδικότερα, ότι η εν λόγω εγκύκλιος υποβάλλει τα HVO σε εργαστηριακή φυσική ανάλυση για τον καθορισμό της πραγματικής περιεκτικότητάς τους σε βιογενή μόρια, κατά την παραλαβή τους το πρώτον σε γαλλική φορολογική αποθήκη.
22. Προς στήριξη της αιτήσεως ακυρώσεως, η BP France προέβαλε, κατ’ ουσίαν, τα ακόλουθα επιχειρήματα.
– Η εγκύκλιος TIRIB δεν συνάδει με τους σκοπούς της οδηγίας 2009/28 και της οδηγίας 2018/2001, καθόσον επιβάλλει σε οικονομικό φορέα την υποχρέωση να προσκομίζει πρόσθετες αποδείξεις της τήρησης των κριτηρίων αειφορίας για τα βιοκαύσιμα που περιλαμβάνονται στη φορολογική βάση σε σχέση με τις προβλεπόμενες από τις εν λόγω οδηγίες.
– Η υποχρέωση διενέργειας φυσικής ανάλυσης κατά την είσοδο σε γαλλική φορολογική αποθήκη καυσίμων που περιέχουν βιοκαύσιμα αποσκοπεί στον προσδιορισμό της πραγματικής περιεκτικότητας της επίμαχης παρτίδας σε βιογενή μόρια (14).
– Λαμβανομένης υπόψη της τυχαίας κατανομής των βιογενών μορίων στα ρευστά ορυκτά καύσιμα κατά τη συνεπεξεργασία, η μετρούμενη περιεκτικότητα ενδέχεται να αποκλίνει από εκείνη που αναγράφεται στο συνοδευτικό έγγραφο της παρτίδας σε ποσοστό μεγαλύτερο του 10 % που επιτρέπεται στο σημείο 111 της εγκυκλίου. Εάν λαμβάνεται υπόψη η μετρούμενη περιεκτικότητα, αντί εκείνης που αναγράφεται στο συνοδευτικό έγγραφο, η μείωση του TIRIB μπορεί να είναι μικρότερη.
– Δεδομένου ότι το διυλιστήριο από το οποίο προέρχονται τα βιοκαύσιμα συμμετέχει σε εθελοντικό σύστημα αναγνωρισμένο από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ως πλήρες, η μέθοδος ΙΜ που προβλέπεται από τις οδηγίες 2009/28 και 2018/2001 αρκεί για να εκτιμηθεί, για τους σκοπούς της τήρησης των ειδικών λογιστικών βιβλίων για τον TIRIB, η περιεκτικότητα σε βιογενή μόρια των καυσίμων που εισάγονται σε γαλλική φορολογική αποθήκη.
23. Κατά τον καθού της κύριας δίκης, μοναδικός σκοπός της διενέργειας φυσικής ανάλυσης είναι να καθοριστούν οι όγκοι βιοκαυσίμων που παραλαμβάνονται το πρώτον σε γαλλική φορολογική αποθήκη, προτού καταχωριστεί ο όγκος αυτός στα ειδικά λογιστικά βιβλία που τηρούνται για τον TIRIB. Με τον τρόπο αυτόν, ο όγκος των επιλέξιμων προϊόντων για τη μείωση του TIRIB συμπίπτει με τις ποσότητες βιοκαυσίμων που πραγματικά παραδίδονται στη Γαλλία.
24. Ο καθού διευκρινίζει επιπλέον ότι, τοιουτοτρόπως, η Γαλλία θα μπορέσει να επιτύχει τον σκοπό της ενσωμάτωσης βιοκαυσίμων στον τομέα των μεταφορών που τίθεται με την οδηγία 2009/28. Σκοπός της ανάλυσης που επιβάλλεται με την εγκύκλιο TIRIB δεν είναι να προσδιορισθεί η πρώτη ύλη από την οποία παράχθηκε το βιοκαύσιμο ούτε να εξακριβωθεί η τήρηση των κριτηρίων αειφορίας που καθορίζονται με τις οδηγίες 2009/28 και 2018/2001.
25. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχουν οι διατάξεις των άρθρων 17 και 18 της οδηγίας 2009/28/ΕΚ, καθώς και οι διατάξεις του άρθρου 30 της οδηγίας 2018/2001, την έννοια ότι οι μηχανισμοί παρακολουθήσεως με τη μέθοδο του ισοζυγίου μάζας, καθώς και τα εθνικά ή εθελοντικά συστήματα που αυτοί προβλέπουν, αποσκοπούν μόνο στην εκτίμηση και αιτιολόγηση της αειφορίας των πρώτων υλών και των βιοκαυσίμων, καθώς και των προσμείξεών τους, και, ως εκ τούτου, δεν προορίζονται να ρυθμίσουν την παρακολούθηση και την ιχνηλασιμότητα του μεριδίου της ανανεώσιμης ενέργειας που περιέχεται στα τελικά προϊόντα που προκύπτουν κατά τη συνεπεξεργασία και, ακολούθως, να εναρμονίσουν τη συνεκτίμηση του μεριδίου ενέργειας που περιέχεται στα εν λόγω προϊόντα για τους σκοπούς που αναφέρονται στο άρθρο 17, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ, βʹ και γʹ, της οδηγίας 2009/28/ΕΚ, καθώς και στο άρθρο 25 και στο άρθρο 29, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχεία αʹ, βʹ και γʹ, της οδηγίας 2018/2001;
2) Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα, απαγορεύουν οι ίδιες αυτές διατάξεις σε κράτος μέλος το οποίο προτίθεται να καθορίσει την ποσότητα των HVO που πρέπει να καταχωρισθεί στα βιβλία αποθήκης τα οποία οφείλουν να τηρούν οι επιχειρήσεις στο πλαίσιο της επιβολής φόρου παροχής κινήτρων για την πρόσμειξη με βιοκαύσιμα ο οποίος καταβάλλεται στο κράτος αυτό, όταν το μερίδιο της ανανεώσιμης ενέργειας στα καύσιμα που διατίθενται στην κατανάλωση κατά τη διάρκεια του ημερολογιακού έτους είναι μικρότερο από το εθνικό ποσοστό-στόχο ενσωματώσεως της ανανεώσιμης ενέργειας στις μεταφορές, να απαιτεί, κατά την παραλαβή το πρώτον σε εθνική φορολογική αποθήκη εισαγόμενων καυσίμων που περιέχουν HVO παραχθέντα σε άλλο κράτος μέλος κατόπιν συνεπεξεργασίας, τη διενέργεια φυσικής αναλύσεως της περιεκτικότητας των εν λόγω καυσίμων σε HVO, ακόμη και όταν η μονάδα παραγωγής των καυσίμων αυτών χρησιμοποιεί σύστημα ισοζυγίου μάζας πιστοποιημένο από εθελοντικό σύστημα αναγνωρισμένο από την Επιτροπή ως πλήρες;
3) Αντίκειται το δίκαιο της Ένωσης, και ιδίως οι διατάξεις του άρθρου 34 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε μέτρο κράτους μέλους όπως αυτό που περιγράφεται στο σημείο 14 της παρούσας αποφάσεως, ενώ, αφενός, τα καύσιμα που περιέχουν βιοκαύσιμα κατόπιν συνεπεξεργασίας εντός διυλιστηρίου ευρισκόμενου στο έδαφος του κράτους αυτού δεν υποβάλλονται σε τέτοια φυσική ανάλυση όταν διατίθενται προς κατανάλωση στο εν λόγω κράτος μέλος αμέσως κατά την έξοδο από τη βιομηχανική μονάδα, και, αφετέρου, το εν λόγω κράτος μέλος δέχεται, προκειμένου να προσδιορισθεί κατά την έξοδο από τη βιομηχανική μονάδα ή από την εθνική φορολογική εγκατάσταση η περιεκτικότητα των βιοκαυσίμων που μπορεί να ληφθεί υπόψη για τους σκοπούς της επιβολής του συγκεκριμένου φόρου σύμφωνα με τα πιστοποιητικά περιεκτικότητας που εκδίδονται για μια συγκεκριμένη χρονική περίοδο, να εκτιμήσει με βάση έναν μηνιαίο μέσον όρο ενσωματώσεως της εγκαταστάσεως ή της βιομηχανικής μονάδας την περιεκτικότητα σε βιοκαύσιμα των εξαγωγών ή των ποσοτήτων που διατίθενται για κατανάλωση σε τομείς πέραν των μεταφορών;»
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
26. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιήλθε στο Δικαστήριο στις 30 Σεπτεμβρίου 2022.
27. Η BP France, η Γαλλική, η Ολλανδική και η Αυστριακή Κυβέρνηση καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις. Άπαντες παρέστησαν και στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη στις 25 Οκτωβρίου 2023.
IV. Ανάλυση
Α. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
1. Η εφαρμοστέα οδηγία
28. Η οδηγία 2018/2001 άρχισε να ισχύει στις 24 Δεκεμβρίου 2018 και κατάργησε την οδηγία 2009/28 από την 1η Ιουλίου 2021 (15). Το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει αμφότερες τις οδηγίες, στοιχείο από το οποίο συμπεραίνω ότι, για λόγους που άπτονται του εσωτερικού δικαίου, εκτιμά ότι στη διαφορά εφαρμόζεται η οδηγία 2018/2001.
29. Σε τέτοια περίπτωση, εκτιμώ ότι αρκεί το Δικαστήριο να αποφανθεί μόνον επί της οδηγίας 2018/2001, τα άρθρα 29 και 30 της οποίας συμπίπτουν κατ’ ουσίαν με τα άρθρα 17 και 18 της οδηγίας 2009/28. Εν πάση περιπτώσει, η ερμηνεία του διατάξεων της οδηγίας 2018/2001 από το Δικαστήριο θα μπορούσε να εφαρμοσθεί στις αντίστοιχες διατάξεις της οδηγίας 2009/28.
2. Η παραγωγή βιοκαυσίμων
30. Για την καλύτερη κατανόηση της υπόθεσης, είναι αναγκαίο να επεξηγηθούν εν συντομία, βάσει των πληροφοριών που περιέχονται στη δικογραφία, ο τρόπος παραγωγής των βιοκαυσίμων (16) μέσω της τεχνικής της συνεπεξεργασίας και οι μέθοδοι καθορισμού του ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης που περιέχονται στο τελικό προϊόν.
31. Υπάρχουν βιομηχανικές εγκαταστάσεις οι οποίες έχουν ως αποκλειστικό αντικείμενο την παραγωγή βιοκαυσίμων (βιοδιυλιστήρια), στις οποίες δεν τίθεται το ζήτημα της πρόσμειξης αυτών με ύλες ορυκτής προέλευσης. Υπάρχουν, όμως, επίσης, μονάδες που χρησιμοποιούν την τεχνική της συνεπεξεργασίας και επεξεργάζονται από κοινού, στο πλαίσιο κοινής διαδικασίας, βιομάζα και ορυκτές πρώτες ύλες, όπως συμβαίνει στην περίπτωση του εργοστασίου του Castellón (Ισπανία) από το οποίο η BP France εισάγει βιοκαύσιμα στη Γαλλία.
32. Διά της συνεπεξεργασίας, το διυλιστήριο επεξεργάζεται πρώτες ύλες βιομάζας (17) μαζί με ορυκτές πρώτες ύλες (προερχόμενες συνήθως από το πετρέλαιο) και τις μετατρέπει σε τελικά καύσιμα (18). Τα καύσιμα που παράγονται με τον τρόπο αυτό μέσω συνεπεξεργασίας πρέπει να περιέχουν ένα ποσοστό βιοκαυσίμων (19).
33. Επομένως, το τελικό προϊόν που προκύπτει από τη συνεπεξεργασία αποτελείται από μόρια ορυκτής προέλευσης και μόρια βιογενούς προέλευσης, χωρίς να είναι εφικτός, από τεχνικής απόψεως, ο διαχωρισμός τους. Το τελικό προϊόν πρέπει να περιέχει, βεβαίως, ένα ορισμένο ποσοστό βιοκαυσίμων, αλλά η ποσότητά τους είναι δύσκολο να καθοριστεί.
34. Η ακριβής ποσότητα βιομάζας κατά την έναρξη της βιομηχανικής διαδικασίας στο διυλιστήριο μπορεί να ελεγχθεί επακριβώς (μέσω της τηρήσεως βιβλίων αποθήκης), πλην όμως είναι δύσκολο να καθοριστεί με την ίδια ακρίβεια η ποσότητα που αντιστοιχεί στη βιομάζα σε συγκεκριμένη παρτίδα στο πέρας της εν λόγω διαδικασίας.
35. Η προμνησθείσα δυσχέρεια οφείλεται στο γεγονός ότι η ροή της ύλης κατά τη διύλιση έχει ως αποτέλεσμα την τυχαία κατανομή των μορίων βιολογικής προέλευσης. Επομένως, μια συγκεκριμένη παρτίδα η οποία παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας μπορεί να περιέχει περισσότερα βιοκαύσιμα από μια άλλη παρτίδα.
36. Η ακριβέστερη επιστημονική μέθοδος μέτρησης της ποσότητας μορίων βιογενούς προέλευσης στα καύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας φαίνεται ότι είναι η μέθοδος του 14C. Τούτος είναι ο λόγος για τον οποίο η Επιτροπή επέβαλε την υποχρέωση χρήσης της συγκεκριμένης μεθόδου κατά την έκδοση του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 2023/1640 ο οποίος, όπως προεκτέθηκε, δεν εφαρμόζεται ratione temporis στην υπό κρίση υπόθεση.
Β. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
37. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί αν η μέθοδος ΙΜ που προβλέπεται στο άρθρο 30 της οδηγίας 2018/2001: α) χρησιμοποιείται αποκλειστικά και μόνον για τον καθορισμό της αειφορίας των πρώτων υλών, των βιοκαυσίμων και των προσμείξεών τους· ή β) διασφαλίζει επίσης την παρακολούθηση και την ιχνηλασιμότητα του μεριδίου ανανεώσιμης ενέργειας που περιέχεται στο τελικό προϊόν που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας.
38. Σκοπός της οδηγίας 2018/2001 είναι η προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και προς τούτο τα κράτη μέλη:
– διασφαλίζουν συλλογικά ότι το ποσοστό ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στην ακαθάριστη τελική κατανάλωση ενέργειας ανέρχεται το 2030 σε τουλάχιστον 32 % (άρθρο 3, παράγραφος 1)·
– ορίζουν ως υποχρέωση των «προμηθευτών καυσίμων» να αυξήσουν σε 14 % το ελάχιστο ποσοστό ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στην ακαθάριστη τελική κατανάλωση ενέργειας στον τομέα των μεταφορών (άρθρο 25, παράγραφος 1). Ένας τρόπος επίτευξης του ελάχιστου αυτού ορίου είναι η προώθηση της χρήσης βιοκαυσίμων.
39. Τα άρθρα 29 και 30 της οδηγίας 2018/2001 καθορίζουν τα κριτήρια αειφορίας και μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για τα βιοκαύσιμα, τα βιορευστά και τα καύσιμα βιομάζας (άρθρο 29) και τους κανόνες επαλήθευσης της τήρησης των εν λόγω κριτηρίων (άρθρο 30), αντιστοίχως.
40. Η οδηγία 2009/28 εναρμόνισε πλήρως τα κριτήρια αειφορίας, τα οποία διατηρήθηκαν στην οδηγία 2018/2001. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να θεσπίσουν πρόσθετα κριτήρια ούτε να παύσουν να χρησιμοποιούν οποιοδήποτε από τα κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 17 της οδηγίας 2009/28 (20).
41. Προς απόδειξη της τήρησης των προμνησθέντων κριτηρίων αειφορίας, οσάκις είναι αναγκαίο δυνάμει του άρθρου 30 της οδηγίας 2018/2001 (21), ο νομοθέτης της Ένωσης προέκρινε τη μέθοδο ΙΜ (22), εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στη συγκεκριμένη διάταξη.
42. Η μέθοδος ΙΜ καθιερώνει μια αλυσίδα εποπτείας από την παραγωγή έως τη θέση σε εμπορία και βασίζεται σε έγγραφο και λογιστικό σύστημα με ανεξάρτητους ελέγχους. Είναι, επομένως, ένας εκ των «[…] μηχανισμών επαληθεύσεως αποσκοπούντων στη διασφάλιση της ορθής εφαρμογής του άρθρου 17 της οδηγίας [2009/28] [το οποίο αντιστοιχεί στο άρθρο 29 της οδηγίας 2018/2001]» (23) ή, με άλλα λόγια, ένα εκ των κριτηρίων αειφορίας που πρέπει να πληρούν τα βιοκαύσιμα.
43. Το Δικαστήριο παρέπεμψε στην προμνησθείσα μέθοδο με την απόφαση E.ON Biofor Sverige, υπογραμμίζοντας ότι επιλέχθηκε για να «[…] διασφαλίσει την ύπαρξη φυσικού δεσμού μεταξύ του χρόνου παραγωγής του αειφόρου βιοκαυσίμου και του χρόνου καταναλώσεώς του […]. [Ο] νομοθέτης της Ένωσης τόνισε ότι η εφαρμογή της μεθόδου του ισοζυγίου μάζας για την εξακρίβωση της συμμορφώσεως διαφυλάσσει την ακεραιότητα του συστήματος αποφεύγοντας παράλληλα την επιβολή αδικαιολόγητης επιβαρύνσεως στη βιομηχανία» (24).
44. Το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2018/2001 επιτρέπει ο έλεγχος της εφαρμογής της μεθόδου ΙΜ να διενεργείται μέσω εθελοντικών εθνικών ή διεθνών συστημάτων, τα οποία εγκρίνονται από την Επιτροπή (25) και καθορίζουν πρότυπα για την παραγωγή βιοκαυσίμων, βιορευστών ή καυσίμων βιομάζας ικανών να αποδείξουν την τήρηση των κριτηρίων αειφορίας του άρθρου 29, παράγραφοι 2 έως 7 (26).
45. Όπως επισημαίνει η Ολλανδική Κυβέρνηση, τα προμνησθέντα εθελοντικά συστήματα μπορούν να αναγνωρισθούν από την Επιτροπή μόνον εάν εφαρμόζουν μέθοδο ΙΜ (27).
46. Στην υπό κρίση υπόθεση, το διυλιστήριο από το οποίο η BP France εισάγει βιοκαύσιμα εφαρμόζει εθελοντικό σύστημα (28) το οποίο αναγνωρίζεται από την Επιτροπή (29) για την εξακρίβωση της τήρησης των κριτηρίων αειφορίας της οδηγίας 2018/2001.
47. Το συγκεκριμένο εθελοντικό σύστημα χρησιμοποιεί μεθοδολογία ΙΜ σύμφωνη προς τις απαιτήσεις του άρθρου 30, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2018/2001. Τούτο επισημαίνεται στην αιτιολογική σκέψη 6 της εκτελεστικής απόφασης 2022/602. Εντούτοις, στην εν λόγω απόφαση ουδεμία γίνεται μνεία στη δυνατότητα χρησιμοποίησης του εθελοντικού συστήματος ISCC EU για τον καθορισμό του ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης σε καύσιμο που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας.
48. Συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής και της Γαλλικής, της Ολλανδικής και της Αυστριακής Κυβέρνησης ότι το άρθρο 30 της οδηγίας 2018/2001 καθορίζει απλώς και μόνον τη μέθοδο ΙΜ ως κατάλληλη για την επαλήθευση της τήρησης (από τα βιοκαύσιμα) των κριτηρίων αειφορίας της συγκεκριμένης οδηγίας, πλην όμως όχι για την απόδειξη της ποσότητας μορίων βιογενούς προέλευσης που περιέχονται στα βιοκαύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας.
49. Κανένα στοιχείο στο άρθρο 30 της οδηγίας 2018/2001 δεν υποδηλώνει ότι η μέθοδος ΙΜ πρέπει να χρησιμοποιείται για την εξακρίβωση του ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης που περιέχονται σε καύσιμο που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας. Στις αποφάσεις της Επιτροπής σχετικά με την αναγνώριση εθελοντικών συστημάτων επίσης δεν μνημονεύεται η χρήση της μεθόδου ΙΜ προς τον σκοπό αυτό (30).
50. Η μέθοδος ΙΜ καθιστά δυνατό τον υπολογισμό του βιοκαυσίμου που εισάγεται στο διυλιστήριο και την απόδοση ενός αναλογικού ποσοστού αειφορίας στο παραγόμενο καύσιμο. Από τις πληροφορίες που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο συνάγεται ότι η εν λόγω μέθοδος δεν θα είναι κατάλληλη για τη μέτρηση του ακριβούς ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης σε κάθε παρτίδα καυσίμου που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας.
51. Λόγω του προμνησθέντος περιορισμού της μεθόδου ΙΜ, με το άρθρο 28, παράγραφος 5, της οδηγίας 2018/2001 ανατέθηκε στην Επιτροπή η έκδοση κατ’ εξουσιοδότηση πράξης για τον καθορισμό της μεθοδολογίας για τον προσδιορισμό του ποσοστού βιοκαυσίμων και βιοαερίων για μεταφορές που προκύπτουν από την επεξεργασία βιομάζας με ορυκτά καύσιμα.
52. Σε εκτέλεση της ως άνω εντολής, η Επιτροπή εξέδωσε τον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό 2023/1640 ο οποίος, όπως προεκτέθηκε, μολονότι δεν εφαρμόζεται ratione temporis στην υπό κρίση υπόθεση (άρχισε να ισχύει στις 8 Σεπτεμβρίου 2023), μπορεί να παράσχει ορισμένες κατευθύνσεις για την ερμηνεία της οδηγίας 2018/2001.
53. Ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός 2023/1640 επιτρέπει μεν στους οικονομικούς φορείς να χρησιμοποιούν δικές τους μεθόδους επαλήθευσης (31), τους υποχρεώνει όμως να ελέγχουν τακτικά την ορθότητά τους χρησιμοποιώντας τις δοκιμές 14C (32). Επιπλέον, είναι απαραίτητη η επαλήθευση μέσω μεθόδων δοκιμών 14C για όλες τις εκροές για τις οποίες προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι περιέχουν βιολογικό περιεχόμενο που βασίζεται στον άνθρακα (άρθρο 1, παράγραφος 5, του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 2023/1640).
54. Όταν οι οικονομικοί φορείς επιλέγουν τη μέθοδο ΙΜ, η προμνησθείσα απαίτηση έχει την έννοια ότι πρέπει να εφαρμόζονται «διαφορετικοί συντελεστές μετατροπής για κάθε εκροή οι οποίοι αντιστοιχούν με τη μεγαλύτερη δυνατή ακρίβεια στο βιολογικό περιεχόμενο που μετράται μέσω των αποτελεσμάτων των δοκιμών ραδιενεργού άνθρακα (14C)» (33).
55. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός 2023/1640 επιβεβαιώνει ότι η μέθοδος ΙΜ δεν είναι καθαυτό κατάλληλη για να προσδιορίσει την περιεκτικότητα σε μόρια βιογενούς προέλευσης σε κάθε παρτίδα βιοκαυσίμου που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας.
56. Εν κατακλείδι, εκτιμώ ότι η μέθοδος ΙΜ, που προβλέπεται στο άρθρο 30 της οδηγίας 2018/2001, χρησιμοποιείται για την εξακρίβωση της τήρησης των κριτηρίων αειφορίας που εφαρμόζονται στις πρώτες ύλες, τα βιοκαύσιμα και τις προσμείξεις τους, δεν προορίζεται όμως για τη μέτρηση του μέρους μορίων βιογενούς προέλευσης που περιέχει βιοκαύσιμο που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας.
Γ. Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος
57. Το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα για την περίπτωση που η απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα είναι αυτή την οποία προτείνω.
58. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί αν αντιβαίνει στο άρθρο 30 της οδηγίας 2018/2001 ρύθμιση η οποία απαιτεί, «[…] κατά την παραλαβή το πρώτον σε εθνική φορολογική αποθήκη εισαγόμενων καυσίμων που περιέχουν HVO παραχθέντα σε άλλο κράτος μέλος στο πλαίσιο διαδικασίας συνεπεξεργασίας, τη διενέργεια φυσικής αναλύσεως της περιεκτικότητας των εν λόγω καυσίμων σε HVO, ακόμη και όταν η μονάδα παραγωγής των καυσίμων […] χρησιμοποιεί σύστημα ισοζυγίου μάζας πιστοποιημένο από εθελοντικό σύστημα αναγνωρισμένο από την Επιτροπή ως πλήρες».
59. Η Γαλλία ρύθμισε τον TIRIB (ο οποίος μετατράπηκε σε TIRUERT από το 2022) στο άρθρο 266quindecies του τελωνειακού κώδικα, στο διάταγμα 2019/570 και στην επίμαχη εγκύκλιο TIRIB. Οι υποκείμενοι στον φόρο που εμπορεύονται καύσιμα καταβάλλουν τον εν λόγω φόρο επί της διαφοράς μεταξύ του εθνικού ποσοστού που καθορίζεται ως στόχος ενσωμάτωσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στις μεταφορές και του ποσοστού ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές που περιέχεται στο καύσιμο που τίθεται σε εμπορία.
60. Δεδομένου ότι ο TIRIB βασίζεται στον ετήσιο όγκο καυσίμου που καταναλώνεται, η εγκύκλιος απαιτεί τη διενέργεια εργαστηριακής ανάλυσης 14C, ώστε να μπορεί να καθορισθεί η πραγματική περιεκτικότητα μορίων βιογενούς προέλευσης στα καύσιμα που παραλαμβάνονται στη Γαλλία.
61. Κατά την BP France, η απαίτηση χρησιμοποίησης της μεθόδου 14C δεν είναι κατάλληλη για τα καύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας. Επιπλέον, η εν λόγω απαίτηση θα αντιβαίνει στη χρήση της μεθόδου ΙΜ και στα εθελοντικά συστήματα πιστοποίησης που έχει εγκρίνει η Επιτροπή.
62. Για τους λόγους που θα εκθέσω εν συνεχεία, δεν συμφωνώ με τα επιχειρήματα της BP France.
63. Πρώτον, η εναρμόνιση στην οποία προέβη ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός 2023/1640 δεν θα ήταν αναγκαία εάν η μέθοδος ΙΜ και τα εθελοντικά συστήματα πιστοποίησης ήταν επαρκή και κατάλληλα για τη μέτρηση του ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης.
64. Όπως, όμως, προεξέθεσα, η μέθοδος ΙΜ δεν φαίνεται κατάλληλη για τη μέτρηση του προμνησθέντος ποσοστού. Το ίδιο συμβαίνει, πριν από την έναρξη ισχύος του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 2023/1640, με τα εθελοντικά συστήματα πιστοποίησης, κύριος σκοπός των οποίων είναι να αποδεικνύεται η τήρηση από τα βιοκαύσιμα των κριτηρίων αειφορίας του άρθρου 29 της οδηγίας 2018/2001.
65. Για τον λόγο αυτόν, για τη μέτρηση του ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης σε καύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας, ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός 2023/1640 προβλέπει ως μόνη μέθοδο, ή ως συμπληρωματική μέθοδο σε περίπτωση χρησιμοποίησης άλλης μεθόδου (ΙΜ, ενεργειακό ισοζύγιο, μέθοδοι απόδοσης), αυτήν του ραδιενεργού άνθρακα (14C).
66. Δεύτερον, είναι αληθές ότι, κατά το άρθρο 30, παράγραφος 9, της οδηγίας 2018/2001, εάν οικονομικός φορέας προσκομίσει αποδείξεις ή δεδομένα που έχουν αποκτηθεί στο πλαίσιο εθελοντικού συστήματος πιστοποίησης, εγκεκριμένου από την Επιτροπή, το κράτος μέλος δεν απαιτεί από τον προμηθευτή να υποβάλει περαιτέρω αποδείξεις της τήρησης των κριτηρίων αειφορίας που καθορίζονται στο άρθρο 29, παράγραφοι 2 έως 7, της εν λόγω οδηγίας.
67. Εντούτοις, η ως άνω διάταξη δεν επιτρέπει σε κράτος μέλος να ζητεί περαιτέρω αποδείξεις (πέραν των προσκομισθεισών με το εθελοντικό σύστημα πιστοποίησης) σε σχέση με την τήρηση των κριτηρίων αειφορίας (34). Ουδεμία μνεία γίνεται στις εν λόγω περαιτέρω αποδείξεις σε σχέση με το ποσοστό μορίων βιογενούς προέλευσης σε καύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας.
68. Τρίτον, η οδηγία 2018/2001 ενθαρρύνει τη χρήση των εθελοντικών συστημάτων πιστοποίησης, τα οποία υπόκεινται σε αυξημένες απαιτήσεις αξιοπιστίας, διαφάνειας και ανεξάρτητου ελέγχου, για την πρόληψη της απάτης κατά την παροχή αποδείξεων ή δεδομένων σχετικά με την τήρηση, από τα βιοκαύσιμα, των κριτηρίων αειφορίας (35).
69. Οι ίδιοι ως άνω σκοποί (εξασφάλιση αξιόπιστων και διαφανών δεδομένων, πρόληψη της απάτης) (36) θα μπορούσαν, κατ’ αρχήν, να δικαιολογήσουν τη θέσπιση εθνικών κανόνων που επιβάλλουν την υποχρέωση χρήσης ακριβέστερης μεθόδου, όπως τη μέθοδο 14C, για τη μέτρηση του ποσοστού μορίων βιολογικής προέλευσης που περιέχονται σε καύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας.
70. Εντούτοις, οι αναλύσεις 14C, που απαιτεί η εγκύκλιος TIRIB, δεν θα δικαιολογούνται (καθότι πλεοναστικές) εάν το εθελοντικό σύστημα πιστοποίησης στο οποίο μετέχει ο παραγωγός του καυσίμου που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας περιλαμβάνει, εξαρχής, το συγκεκριμένο είδος ανάλυσης. Τούτο θα συμβαίνει εάν το εν λόγω σύστημα επαληθεύει ότι μετρήθηκε επακριβώς το ποσοστό μορίων βιογενούς προέλευσης στο καύσιμο.
71. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση:
– η BP France εξέθεσε ότι χρησιμοποιεί την ανάλυση 14C στα διυλιστήρια που εφαρμόζουν το εθελοντικό σύστημα ISCC EU, πλην όμως δεν επιβεβαίωσε, ειδικώς, ότι οι παρτίδες καυσίμου που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας οι οποίες εξάγονται στη Γαλλία από το διυλιστήριο του Castellón (Ισπανία) υποβάλλονται σε ανάλυση 14C ισοδύναμη της απαιτούμενης από τη γαλλική κανονιστική ρύθμιση·
– η Γαλλική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι, έως τώρα, καμία από τις παρτίδες βιοκαυσίμων που παρήχθησαν μέσω συνεπεξεργασίας, οι οποίες εισήχθησαν στη Γαλλία από άλλα κράτη μέλη, δεν παρασχέθηκε με πιστοποίηση που βεβαιώνει ότι υποβλήθηκε σε ανάλυση 14C, με σκοπό να αποδειχθεί το ποσοστό μορίων βιογενούς προέλευσης που περιέχει.
72. Εν πάση περιπτώσει, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να αποφανθεί επί της διαφωνίας των διαδίκων σχετικά με τη συμπερίληψη, στο εθελοντικό σύστημα πιστοποίησης στο οποίο μετέχει η BP France, των αναλύσεων 14C που καθιστούν δυνατή την επαλήθευση του ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης που περιέχει το εισαγόμενο καύσιμο.
73. Από τα προεκτεθέντα συνάγονται τα ακόλουθα:
– το άρθρο 30 της οδηγίας 2018/2001 επέτρεπε σε κράτος μέλος να θεσπίσει κανονιστική ρύθμιση όπως η γαλλική, για την επακριβή μέτρηση του ποσοστού βιογενών μορίων σε βιοκαύσιμα παραγόμενα μέσω συνεπεξεργασίας, με σκοπό την εφαρμογή φόρου προοριζόμενου να ενθαρρύνει τη χρήση ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές·
– με την επιφύλαξη της εκτίμησης του αιτούντος δικαστηρίου, η χρήση εθελοντικών συστημάτων πιστοποίησης εγκεκριμένων από την Επιτροπή, όπως το ISCC EU, δεν φαίνεται να παρέχει κατάλληλη απόδειξη του ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης στις παρτίδες εισαγόμενων καυσίμων που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας.
74. Μολονότι ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός 2023/1640 δεν εφαρμόζεται ratione temporis στην ένδικη διαφορά, η έκδοσή του μεταβάλλει την προγενέστερη κατάσταση. Από την έναρξή ισχύoς του, για τη μέτρηση του ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης σε καύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας, ο εν λόγω κανονισμός προβλέπει ως μόνη μέθοδο [ή ως συμπληρωματική μέθοδο σε περίπτωση χρησιμοποίησης άλλων μεθόδων (ΙΜ, ενεργειακό ισοζύγιο, μέθοδοι απόδοσης)] την ανάλυση 14C. Με την πλήρη αυτή εναρμόνιση, τα κράτη μέλη δεν θα έχουν πλέον αρμοδιότητα θέσπισης εθνικών κανόνων που επιβάλλουν υποχρέωση χρήσης μεθόδου ανάλυσης διαφορετικής από τις προβλεπόμενες στον εν λόγω κανονισμό.
75. Επιπλέον, όπως επιβεβαίωσε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, τα εθελοντικά συστήματα πιστοποίησης που η Επιτροπή αναγνωρίζει από την έναρξη ισχύος του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 2023/1640 θα πρέπει να περιλαμβάνουν όχι μόνον τη μέθοδο ΙΜ για την απόδειξη της τήρησης των κριτηρίων αειφορίας, αλλά και τη μέθοδο 14C για την απόδειξη του ποσοστού βιογενών μορίων σε βιοκαύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας, κατά τα προβλεπόμενα στον εν λόγω κανονισμό.
76. Εν κατακλείδι, προτείνω να δοθεί στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα η απάντηση ότι, έως την έναρξη ισχύος και την εφαρμογή του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 2023/1640, δεν αντέβαινε, κατ’ αρχήν, στο άρθρο 30 της οδηγίας 2018/2001 εθνική κανονιστική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία απαιτεί την ανάλυση 14C για την επακριβή μέτρηση του ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης που περιέχει το καύσιμο που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας, ακόμη και όταν η μονάδα παραγωγής χρησιμοποιεί μέθοδο ΙΜ πιστοποιημένη από εθελοντικό σύστημα αναγνωρισμένο από την Επιτροπή ως πλήρες.
Δ. Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
77. Η διατύπωση του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος είναι πολύπλοκη. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί αν συνάδει με το άρθρο 34 ΣΛΕΕ (ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων) εθνική κανονιστική ρύθμιση από την εφαρμογή της οποίας επισημαίνει δύο στοιχεία:
– «τα καύσιμα που περιέχουν βιοκαύσιμα κατόπιν συνεπεξεργασίας εντός διυλιστηρίου ευρισκόμενου στο έδαφος [της Γαλλίας] δεν υποβάλλονται σε τέτοια φυσική ανάλυση [14C] όταν διατίθενται προς κατανάλωση στο εν λόγω κράτος [Γαλλία] μέλος αμέσως κατά την έξοδο από τη βιομηχανική μονάδα»·
– η Γαλλία «δέχεται, προκειμένου να προσδιορισθεί κατά την έξοδο από την [UE] ή από την εθνική φορολογική εγκατάσταση η περιεκτικότητα των βιοκαυσίμων που μπορεί να ληφθεί υπόψη για τους σκοπούς της επιβολής του [TIRIB] σύμφωνα με τα πιστοποιητικά περιεκτικότητας που εκδίδονται για μια συγκεκριμένη χρονική περίοδο, να εκτιμήσει με βάση έναν μηνιαίο μέσο όρο ενσωματώσεως της εγκαταστάσεως ή της [UE] την περιεκτικότητα σε βιοκαύσιμα των εξαγωγών ή των ποσοτήτων που διατίθενται για κατανάλωση σε τομείς πέραν των μεταφορών».
78. Κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς, η Ένωση δεν είχε εναρμονίσει πλήρως τις μεθόδους που μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τον καθορισμό του ποσοστού βιογενών μορίων σε καύσιμα παραγόμενα μέσω συνεπεξεργασίας. Όπως προεκτέθηκε, η εν λόγω εναρμόνιση πραγματοποιήθηκε μετά την έκδοση του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 2023/1640.
79. Επομένως, τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να ρυθμίζουν τέτοιες μεθόδους μέτρησης, όπως έπραξε η Γαλλία. Κατά την άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας επί μη εναρμονισμένου ζητήματος, τα κράτη μέλη όφειλαν να τηρήσουν το πρωτογενές δίκαιο (37) και, ειδικότερα, το άρθρο 34 ΣΛΕΕ, το οποίο απαγορεύει, στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές, τους ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών καθώς και τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος.
80. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (38), κάθε μέτρο κράτους μέλους δυνάμενο να παρακωλύσει, άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το εμπόριο εντός της Ένωσης θεωρείται ως μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών, κατά την έννοια του άρθρου 34 ΣΛΕΕ. Στα εν λόγω μέτρα περιλαμβάνονται μέτρα που εισάγουν, άμεσα ή έμμεσα, διάκριση εις βάρος των εισαγωγών, μέτρα που σχετίζονται με τον τρόπο πώλησης των εμπορευμάτων και μέτρα που δυσχεραίνουν την πρόσβαση στην αγορά κράτους μέλους των προϊόντων που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη (39).
81. Κατά το σημείο 114 της εγκυκλίου TIRIB, όμως, το επίμαχο μέτρο εφαρμόζεται μόνον στα βιοκαύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας τα οποία εισάγονται από άλλα κράτη μέλη. Η διενέργεια φυσικής ανάλυσης 14C απαιτείται μόνον για τις εισαγωγές, τις ενδοκοινοτικές εισαγωγές καθώς και τις εθνικές παραδόσεις καυσίμων που περιέχουν βιοκαύσιμα κατά την παραλαβή τους το πρώτον σε γαλλική φορολογική αποθήκη, όχι όμως για τα καύσιμα που παράγονται στα γαλλικά διυλιστήρια. Κατά το αιτούν δικαστήριο: «[π]ροκύπτει [...] από την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι τα βιοκαύσιμα που παράγονται κατά τη διαδικασία της συνεπεξεργασίας σε διυλιστήριο που βρίσκεται στη Γαλλία δεν υπόκεινται σε τέτοιο έλεγχο, όταν δεν παραλαμβάνονται στη συνέχεια σε φορολογική αποθήκη πριν τεθούν σε κατανάλωση» (40).
82. Φαίνεται να υφίσταται, επομένως, ευνοϊκότερη μεταχείριση του συνόλου ή μέρους των καυσίμων που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας στη Γαλλία, τα οποία απαλλάσσονται από τη διενέργεια των αναλύσεων 14C. Αντιθέτως, το ίδιο είδος καυσίμου πρέπει, όταν εισάγεται, να υποβάλλεται σε τέτοιες αναλύσεις για τον καθορισμό του ποσοστού βιογενών μορίων για σκοπούς επιβολής του TIRIB.
83. Εφόσον συντρέχει τέτοια περίπτωση, το μέτρο δυσχεραίνει την πρόσβαση στην αγορά του καυσίμου που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας και εισάγεται στη Γαλλία από άλλα κράτη μέλη. Η Γαλλική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι η απαίτηση διενέργειας ανάλυσης 14C θα μπορούσε να παρακωλύσει την εισαγωγή καυσίμων από άλλα κράτη μέλη.
84. Εντούτοις, η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η ανάλυση 14C δεν επιβάλλεται αποκλειστικά και μόνον στα εισαγόμενα καύσιμα, αλλά και στα καύσιμα εθνικής προέλευσης (41).
85. Ερωτηθείσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση σχετικά με τη συγκεκριμένη λεπτομέρεια, η Γαλλική Κυβέρνηση αναγνώρισε ότι η ερμηνεία της δεν συμπίπτει με αυτή που εξέθεσε το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) στη διάταξη περί παραπομπής. Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση:
– η ίση μεταχείριση όλων των καυσίμων (εισαγόμενων ή μη) που αποτελούν αντικείμενο συνεπεξεργασίας προκύπτει από το άρθρο 266quindecies του τελωνειακού κώδικα, καθώς και από το άρθρο 3, σημείο 3, του διατάγματος 2019/570 και τα σημεία 30 και 33 της εγκυκλίου 20-004 περί του καθεστώτος της «usine exercée» (42).
– στη Γαλλία υπάρχουν δύο διυλιστήρια τα οποία παράγουν καύσιμα μέσω συνεπεξεργασίας. Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, στα εν λόγω διυλιστήρια εφαρμόζεται τελωνειακό καθεστώς (usine exercée) το οποίο επιτρέπει την άμεση εμπορία των καυσίμων που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας χωρίς προηγούμενη εισαγωγή σε φορολογική αποθήκη, καθότι οι τελωνειακές αρχές μπορούν να ασκούν διαρκή έλεγχο επί της παραγωγής τους (43).
86. Το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να ερμηνεύει το εθνικό δίκαιο, πρέπει δε να λάβει υπόψη τα στοιχεία που διαβίβασε το αιτούν δικαστήριο. Υπογραμμίζεται ότι το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεχόμενο ότι το κρίσιμο νομικό και πραγματικό πλαίσιο είναι αυτό που εκθέτει το αιτούν δικαστήριο, ακόμη και αν ένας εκ των διαδίκων προσεγγίζει το εν λόγω πλαίσιο διαφορετικά.
87. Εκκινώντας από την παραδοχή αυτή, η γενική περιγραφή της επίμαχης απαίτησης από το αιτούν δικαστήριο οδηγεί στο συμπέρασμα ότι πρόκειται περί μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών, το οποίο δεν συνάδει με το άρθρο 34 ΣΛΕΕ. Από το περιεχόμενο της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως συνάγεται ότι η επίμαχη εγκύκλιος TIRIB διευκολύνει τη χρήση βιοκαυσίμων που παρήχθησαν μέσω συνεπεξεργασίας στη Γαλλία, δυσχεραίνοντας συγχρόνως τη χρήση των ίδιων προϊόντων όταν προέρχονται από άλλα κράτη μέλη.
88. Επιπλέον, η εν λόγω ρύθμιση θα είχε επίσης χαρακτήρα μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος προς περιορισμό επί των εισαγωγών, ακόμη και αν εφαρμοζόταν κατά τρόπο που δεν εισάγει δυσμενή διάκριση τόσο στα βιοκαύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας και εισάγονται στη Γαλλία όσο και στα αντίστοιχα βιοκαύσιμα που παράγονται στη Γαλλία: η απαίτηση διενέργειας ανάλυσης 14C δυσχεραίνει, εν πάση περιπτώσει, τις εισαγωγές τέτοιων βιοκαυσίμων στο έδαφος της Γαλλίας.
89. Ενδέχεται, εντούτοις, να συντρέχει κάποιος δικαιολογητικός λόγος για το εν λόγω περιοριστικό μέτρο ο οποίος να το καθιστά συμβατό με το δίκαιο της Ένωσης. Εν πάση περιπτώσει θα είναι δυσκολότερο να αποδειχθεί ότι συντρέχει τέτοιος δικαιολογητικός λόγος εάν το μέτρο εφαρμόζεται μόνον στα εισαγόμενα βιοκαύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας και όχι στα αντίστοιχα βιοκαύσιμα που παράγονται στη Γαλλία.
1. Υπάρχει δικαιολογητικός λόγος του μέτρου;
90. Εθνική κανονιστική ρύθμιση ή πρακτική που αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό δικαιολογείται ενδεχομένως από έναν από τους λόγους γενικού συμφέροντος που απαριθμούνται στο άρθρο 36 ΣΛΕΕ ή από επιτακτικές ανάγκες. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, το εθνικό μέτρο πρέπει, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, να είναι ικανό να διασφαλίζει την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και να μη βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξή του, απόκειται δε στο κράτος μέλος που έλαβε το μέτρο να αποδείξει την τήρηση της εν λόγω αρχής (44).
91. Η Γαλλική Κυβέρνηση προβάλλει ως δικαιολογητικό λόγο για τη λήψη του περιοριστικού μέτρου τις επιτακτικές ανάγκες προστασίας του περιβάλλοντος και καταπολέμησης της απάτης. Υποστηρίζει ότι το φορολογικό πλεονέκτημα που συνίσταται στη μείωση του TIRIB πρέπει να ωφελεί μόνο τα καύσιμα που διατίθενται για κατανάλωση στην εθνική επικράτεια, η πραγματική περιεκτικότητα των οποίων σε μόρια βιογενούς προέλευσης υπερβαίνει πράγματι το ποσοστό-στόχο ενσωματώσεως στον τομέα των μεταφορών που καθορίζεται στο άρθρο 266quindecies του τελωνειακού κώδικα.
92. Κατά την παραδοσιακή νομολογία του Δικαστηρίου (45), οι επιτακτικές ανάγκες μπορούν να δικαιολογήσουν μόνον εθνικά μέτρα τα οποία ισχύουν αδιακρίτως για τα εγχώρια και τα εισαγόμενα προϊόντα. Ως εκ τούτου, εάν το γαλλικό μέτρο εφαρμόζεται, όπως διευκρινίζει το αιτούν δικαστήριο, στις εισαγωγές βιοκαυσίμων που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας και όχι στην εγχώρια παραγωγή του συγκεκριμένου είδους εμπορευμάτων, οι επιτακτικές ανάγκες προστασίας του περιβάλλοντος και πρόληψης της απάτης δεν μπορούν να αποτελέσουν τον δικαιολογητικό λόγο του.
93. Είναι αληθές ότι το Δικαστήριο κατέστησε μεταγενέστερα πιο ευέλικτη την ως άνω παραδοσιακή νομολογία, εξετάζοντας κατά πόσον ο δικαιολογητικός λόγος μέτρων τα οποία εφαρμόζονται με διαφορετικό τρόπο συνιστά επιτακτική ανάγκη ή συνδέοντας τέτοιο μέτρο με λόγο προβλεπόμενο στο άρθρο 36 ΣΛΕΕ (46).
94. Επομένως, θα εξετάσω την ύπαρξη ενδεχόμενου δικαιολογητικού λόγου αναγόμενου στην προστασία του περιβάλλοντος και στην πρόληψη της απάτης, επιτακτικών αναγκών τις οποίες το Δικαστήριο δέχεται όσον αφορά τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές (47).
95. Κατ’ αρχήν, η εγκύκλιος TIRIB θα μπορούσε να έχει επαρκή δικαιολογητικό λόγο, καθόσον έχει ως σκοπό και είναι ικανή:
– αφενός, να προστατεύσει το περιβάλλον μέσω της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές. Η διενέργεια των αναλύσεων 14C καθιστά δυνατή την παροχή ωφελημάτων (κινήτρων) για τη χρήση ορισμένων καυσίμων, μέσω της μειώσεως της φορολογικής επιβάρυνσής τους ανάλογα με την περιεκτικότητά τους σε βιοκαύσιμο·
– αφετέρου, να αποτρέψει τον κίνδυνο απάτης (48) στην αλυσίδα παραγωγής καυσίμων μέσω συνεπεξεργασίας. Η μέθοδος 14C καθιστά δυνατό τον επακριβή προσδιορισμό του πραγματικού ποσοστού βιογενών μορίων HVO που περιέχουν τα εν λόγω καύσιμα και, χάρη στο στοιχείο αυτό, την ορθή εφαρμογή φόρου ο οποίος παρέχει κίνητρο για τη χρήση βιοκαυσίμων.
2. Τηρείται η αρχή της αναλογικότητας;
96. Εφόσον ο δικαιολογητικός λόγος είναι αποδεκτός, πρέπει να εξακριβωθεί αν το περιοριστικό μέτρο τηρεί την αρχή της αναλογικότητας. Τούτο συμβαίνει μόνον εάν το μέτρο είναι κατάλληλο για τη διασφάλιση της επίτευξης του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν βαίνει πέραν των αναγκαίων για την επίτευξή του, ελλείψει λιγότερο περιοριστικής εναλλακτικής δυνατότητας.
97. Από την άποψη αυτή, μπορεί να γίνει δεκτό ότι η απαίτηση που επιβάλλεται με την επίμαχη εγκύκλιο TIRIB είναι κατάλληλη για την επίτευξη του δεδηλωμένου σκοπού, καθότι:
– δεν υπάρχουν, όπως φαίνεται, λιγότερο περιοριστικές εναλλακτικές δυνατότητες, πλην των αναλύσεων 14C, για τον καθορισμό του ποσοστού βιογενών μορίων στα καύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας·
– η χρησιμότητα της μεθόδου ΙΜ, για τον σκοπό αυτό, είναι περιορισμένη και παρέχει μόνον κατά προσέγγιση αποτελέσματα. Για τον λόγο αυτόν, ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός 2023/1640 καθιέρωσε την ανάλυση 14C ως κοινή μέθοδο επαλήθευσης για τη μέτρηση του ποσοστού μορίων βιογενούς προέλευσης που περιέχονται στα καύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας, καθώς και την τακτική (συμπληρωματική) χρήση της όταν οι παραγωγοί χρησιμοποιούν άλλες μεθόδους (όπως το ΙΜ).
98. Επιπλέον, ο αναλογικός χαρακτήρας του μέτρου επιρρωννύεται από το γεγονός ότι η εγκύκλιος TIRIB δεν απαιτεί (49) εργαστηριακή φυσική ανάλυση 14C σε κάθε περίπτωση και για όλες τις εισαγωγές καυσίμων που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας (50): μετά τη διενέργεια πρώτης ανάλυσης, εφόσον τα ποσοστά μορίων βιογενούς προέλευσης συμπίπτουν (με απόκλιση +/– 10 %) με εκείνα που δήλωσε η εισαγωγέας επιχείρηση, οι αναλύσεις 14C θα επαναλαμβάνονται μόνον με τυχαίο τρόπο (51).
99. Ένα περιοριστικό μέτρο είναι, όμως, κατάλληλο προς επίτευξη του σκοπού του οποίου γίνεται επίκληση μόνον εφόσον υπηρετεί τον σκοπό αυτό κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό (52).
100. Το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει με τη διάταξη περί παραπομπής (53) τρία στοιχεία τα οποία εμποδίζουν τη διαπίστωση της συστηματικής αυτής συνέπειας:
– η διενέργεια των αναλύσεων 14C επιβάλλεται μόνον για τις εισαγωγές, τις ενδοκοινοτικές εισαγωγές καθώς και τις εθνικές παραδόσεις καυσίμων που περιέχουν βιοκαύσιμα κατά την παραλαβή τους το πρώτον σε γαλλική φορολογική αποθήκη·
– τα βιοκαύσιμα που παράγονται μέσω συνεπεξεργασίας εντός διυλιστηρίου ευρισκόμενου στο έδαφος της Γαλλίας δεν υποβάλλονται στην ανάλυση 14C όταν διατίθενται προς κατανάλωση στο εν λόγω κράτος μέλος αμέσως κατά την έξοδο από τη βιομηχανική μονάδα, χωρίς προηγούμενη εισαγωγή σε φορολογική αποθήκη·
– η Γαλλία δέχεται να αξιολογεί την περιεκτικότητα σε βιοκαύσιμα των εξαγωγών ή των εμπορευμάτων που διατίθενται προς κατανάλωση σε τομείς πλην των μεταφορών, λαμβάνοντας υπόψη τα πιστοποιητικά μηνιαίας ανάμειξης βιοκαυσίμων και χωρίς τη διενέργεια των αναλύσεων 14C.
101. Στο ίδιο πνεύμα, η BP France εκθέτει (54) ότι, για τη χορήγηση της φορολογικής ελάφρυνσης του TIRIB (ή του TIRUERT), οι γαλλικές αρχές απαιτούν, αφενός, την ύπαρξη απόλυτης βεβαιότητας, μέσω διενέργειας δοκιμών 14C, για την πραγματική παρουσία ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές κατά τη θέση σε εμπορία του εισαγόμενου προϊόντος (βιοκαύσιμα παραγόμενα μέσω συνεπεξεργασίας) και, αφετέρου, έναν απλό αναλογικό ετήσιο υπολογισμό ο οποίος δεν παρέχει καμία εγγύηση ιχνηλασιμότητας, εν αντιθέσει προς το ΙΜ, στην περίπτωση της ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές.
102. Από τα ως άνω στοιχεία συνάγεται ότι το επίμαχο μέτρο δεν συνάδει με το άρθρο 34 ΣΛΕΕ, καθότι δεν είναι κατάλληλο για τη διασφάλιση της επίτευξης κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό των σκοπών που θα μπορούσαν να το δικαιολογούν.
V. Πρόταση
103. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω να δοθεί στο Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία), η ακόλουθη απάντηση:
«Το άρθρο 30 της οδηγίας (ΕΕ) 2018/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2018, για την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, στο πλαίσιο της νομοθετικής κατάστασης που ίσχυε πριν από την έναρξη ισχύος του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) 2023/1640 της Επιτροπής, της 5ης Ιουνίου 2023, σχετικά με τη μεθοδολογία για τον προσδιορισμό του μεριδίου των βιοκαυσίμων και των βιοαερίων για μεταφορές που παράγονται από την επεξεργασία βιομάζας με ορυκτά καύσιμα σε κοινή διαδικασία, και το άρθρο 34 ΣΛΕΕ
έχουν την έννοια ότι:
– αντικείμενο της μεθόδου ισοζυγίου μάζας είναι η εξακρίβωση της τήρησης των κριτηρίων αειφορίας του άρθρου 29 της οδηγίας 2018/2001, τα οποία εφαρμόζονται στις πρώτες ύλες, τα βιοκαύσιμα και τις προσμείξεις τους, και όχι η μέτρηση του μέρους των μορίων βιογενούς προέλευσης που περιέχονται σε βιοκαύσιμο που παράγεται μέσω συνεπεξεργασίας·
– κατ’ αρχήν, έως την έναρξη ισχύος και εφαρμογής του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 2023/1640, δεν αντέβαινε στο άρθρο 30 της οδηγίας 2018/2001 εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία απαιτεί τη διενέργεια ανάλυσης με ραδιενεργό άνθρακα (14C) κατά την παραλαβή το πρώτον σε εθνική φορολογική αποθήκη των εισαγόμενων βιοκαυσίμων που παρήχθησαν μέσω συνεπεξεργασίας, προκειμένου να καθορισθεί το ποσοστό μορίων βιογενούς προέλευσης που είναι κρίσιμο για τον υπολογισμό φόρου προώθησης της χρήσης των βιοκαυσίμων. Για τον σκοπό αυτό, δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι το διυλιστήριο στο οποίο παρήχθησαν τα εν λόγω καύσιμα χρησιμοποιεί σύστημα ισοζυγίου μάζας πιστοποιημένο από εθελοντικό σύστημα αναγνωρισμένο από την Επιτροπή ως πλήρες·
– αντιβαίνει στο άρθρο 34 ΣΛΕΕ εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία επιβάλλει τη διενέργεια ανάλυσης με ραδιενεργό άνθρακα (14C) κατά την παραλαβή το πρώτον σε εθνική φορολογική αποθήκη των εισαγόμενων βιοκαυσίμων που παρήχθησαν μέσω συνεπεξεργασίας, προκειμένου να καθορισθεί το ποσοστό μορίων βιογενούς προέλευσης που είναι κρίσιμο για τον υπολογισμό φόρου προώθησης της χρήσης των βιοκαυσίμων, εάν η ίδια αυτή ανάλυση δεν απαιτείται για την εθνική παραγωγή βιοκαυσίμων μέσω συνεπεξεργασίας.»