Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
esitatud 11. jaanuaril 2024(1)
Kohtuasi C‑624/22
Société BP France
versus
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Direktiiv (EL) 2018/2001 – Taastuvatest allikatest toodetud energia kasutamise edendamine – Kütuste tootmine koostöötlemise protsessis – Säästlikkuse kriteeriumidele vastavuse tõendamine – Massibilansi meetod – Koostöötlemise protsessis toodetud kütustes hüdrogeenitud taimsete õlide sisalduse hindamise meetod – Radiosüsiniku C14 meetod
1. Prantsuse seadusandja kehtestas maksu(2)roheliste kütuste (biokütuste) kasutamise ergutamiseks. Selle eesmärk on viia taastuvatest energiaallikatest toodetud energia osakaal transpordisektoris tasemele, mis on kooskõlas liidu eesmärkidega säästlikkuse ja kasvuhoonegaaside heitkoguste tõhusa vähendamise osas.
2. Selleks et põhjendada, kui palju taastuvatest energiaallikatest toodetud energiat võetakse selle maksu kehtestamisel arvesse, nõuavad Prantsuse eeskirjad, et imporditud biokütuseid analüüsitaks radiosüsiniku C14 meetodi alusel.(3) Selline analüüs võimaldab kontrollida biogeense päritoluga molekulide tegelikku protsendimäära, mis sisaldub koostöötlemise teel toodetud kütustes.
3. Käesolev eelotsusetaotlus puudutab kirjeldatud riigisisese meetme kooskõla liidu õigusega, kuna see ei pruugi olla kooskõlas taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamist käsitlevates direktiivides sätestatud kontrollimeetoditega ja lisaks sellele võib olla vastuolus ELTL artikliga 34.
4. Euroopa Kohtul on juba tarvilik kohtupraktika(4) nn massibilansi meetodi kasutamise kohta, et kontrollida biokütuste vastavust direktiivi 2009/28/EÜ artiklites 17 ja 18 sätestatud säästlikkuse kriteeriumidele(5). Seda kohtupraktikat saab üle kanda uuele direktiivile (EL) 2018/2001,(6) kuid seda tuleb täiendada, et vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele märkimisväärselt tehnilises valdkonnas.
I. Õigusraamistik
A. Liidu õigus
1. Direktiiv 2018/2001
5. Artikli 25 („Taastuvate energiaallikate kasutamise edendamine transpordisektoris“) lõikes 1 on sätestatud:
„Selleks et edendada taastuvenergia kasutamist transpordisektoris, peab iga liikmesriik kehtestama kütusetarnijatele kohustuse tagada, et transpordisektoris oleks taastuvenergia osakaal summaarses lõpptarbimises 2030. aastaks vähemalt 14% (minimaalne osakaal), kooskõlas soovitusliku trajektooriga, mille liikmesriik on kehtestanud […]“.
6. Artikli 28 („Muud sätted taastuvenergia kohta transpordisektoris“) lõikes 5 on sätestatud:
„Hiljemalt 31. detsembril 2021 võtab komisjon kooskõlas artikliga 35 vastu delegeeritud õigusaktid, et täiendada käesolevat direktiivi, sätestades metoodika biokütuse ja transpordis kasutatava biogaasi osakaalu kindlaksmääramiseks juhul, kui biomassi töödeldakse samas protsessis koos fossiilkütustega, ning sätestades metoodika muust kui bioloogilise päritoluga taastuvtoorainest toodetud vedelate ja gaasiliste transpordikütuste ning ringlussevõetud süsinikupõhiste kütuste kasutamisest tuleneva kasvuhoonegaaside heitkoguste vähenemise hindamiseks, millega tagatakse, et heitkoguse ühikuid ei anta välditud heitkoguste eest, mille seotud CO2 eest on juba saadud heitkoguse ühik teise õigusnormi alusel.“
7. Vastavalt artiklile 29 („Biokütuste, vedelate biokütuste ja biomasskütuste säästlikkuse ja kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kriteeriumid“):
„1. Biokütustest, vedelatest biokütustest ja biomasskütustest toodetud energiat võetakse arvesse käesoleva lõigu punktide a, b ja c kohaldamisel üksnes siis, kui need vastavad lõigetes 2–7 ja 10 sätestatud säästlikkuse ning kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kriteeriumidele:
a) artikli 3 lõikes 1 sätestatud liidu eesmärgi ja liikmesriikide taastuvenergia osakaalu saavutamisse panustamine;
b) taastuvenergia kasutamise kohustuse, sealhulgas artiklis 25 sätestatud kohustuse täitmise hindamine;
c) biokütuste, vedelate biokütuste ja biomasskütuste tarbimise eest rahalise toetuse saamise tingimustele vastamine.
[…]
Lõigetes 2–7 ja 10 sätestatud säästlikkuse ning kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kriteeriume kohaldatakse olenemata biomassi geograafilisest päritolust.
[…]
12. Käesoleva artikli lõike 1 esimese lõigu punktide a, b ja c kohaldamisel ning ilma et see piiraks artikli 25 ja 26 kohaldamist, ei keeldu liikmesriigid muudel säästlikkusega seotud põhjustel käesoleva artikli kohaselt saadud biokütuste ja vedelate biokütuste arvessevõtmisest. Käesolev lõige ei piira avaliku sektori toetusi, mis on antud vastavalt toetuskavadele, mis on heaks kiidetud enne 24. detsembrit 2018.
[…]“.
8. Artiklis 30 („Säästlikkuse ja kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kriteeriumidele vastavuse kontrollimine“) on sätestatud:
„1. Kui biokütuseid, vedelaid biokütuseid ja biomasskütuseid või muid kütuseid, mida võib arvesse võtta artikli 27 lõike 1 punktis b sätestatud lugeja arvutamisel, tuleb arvesse võtta artiklite 23 ja 25 ning artikli 29 lõike 1 esimese lõigu punktide a, b ja c kohaldamisel, nõuavad liikmesriigid ettevõtjatelt artikli 29 lõigetes 2–7 ja 10 sätestatud säästlikkuse ning kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kriteeriumidele vastavuse tõendamist. Selleks nõuavad nad, et ettevõtjad kasutaksid massibilansisüsteemi, mis:
a) võimaldab näiteks mahutis, töötlemis- või logistikaüksuses, ülekande- ja jaotustaristus või -kohas omavahel segada saadetisi, mis sisaldavad erinevate säästlikkuse ja kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise näitajatega toorainet või kütuseid;
b) võimaldab segada erineva energiasisaldusega toorainesaadetisi täiendava töötlemise eesmärgil, eeldusel et saadetiste suurust kohandatakse vastavalt nende energiasisaldusele;
c) nõuab, et seguga oleks seotud teave punktis a osutatud saadetiste säästlikkuse ja kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise näitajate ja suuruste kohta, ning
d) näeb ette, et segust eemaldatud kõigi saadetiste summat kirjeldatakse nii, et sellel oleksid samade koguste puhul samad säästlikkuse näitajad kui segule lisatud kõigi saadetiste summal, ning nõuab, et selline tasakaal saavutataks sobiva ajavahemiku jooksul.
Massibilansisüsteem tagab, et iga saadetist võetakse taastuvatest energiaallikatest toodetud summaarse energia lõpptarbimise arvutamisel artikli 7 lõike 1 esimese lõigu punktis a, b või c arvesse ainult üks kord, ning massibilansisüsteem sisaldab teavet selle kohta, kas kõnealuse saadetise tootmiseks on antud toetust ning toetuse andmise korral teavet toetuskava liigi kohta.
[…]
3. Liikmesriigid võtavad meetmeid, et tagada ettevõtjate poolt usaldusväärse teabe esitamine artikli 25 lõikes 2 sätestatud ja selle kohaselt vastu võetud kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise miinimumlävenditele ning artikli 29 lõigetes 2–7 ja 10 sätestatud säästlikkuse ning kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kriteeriumidele vastavuse kohta ning et ettevõtjad teeksid asjaomase liikmesriigi nõudmisel kättesaadavaks teabe koostamisel kasutatud andmed. Liikmesriigid nõuavad, et ettevõtjad tagaksid esitatava teabe asjakohasele standardile vastava sõltumatu auditeerimise ning esitaksid tõendid auditi tegemise kohta. […]
[…]
4. Komisjon võib otsustada, et vabatahtlikes riiklikes või rahvusvahelistes kavades, millega kehtestatakse biokütuste, vedelate biokütuste või biomasskütuste või muude artikli 27 lõike 1 punktis b osutatud lugeja arvutamisel arvesse võetavate kütuste tootmise standardid, esitatakse täpsed andmed kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kohta artikli 25 lõike 2 ja artikli 29 lõike 10 kohaldamise eesmärgil, näidatakse vastavust artikli 27 lõikele 3 ning artikli 28 lõigetele 2 ja 4 või näidatakse, et biokütuste, vedelate biokütuste või biomasskütuste saadetised vastavad artikli 29 lõigetes 2–7 sätestatud säästlikkuse kriteeriumidele. […]
[…]
9. Kui ettevõtja esitab tõendeid või andmeid, mis on saadud vastavalt kavale, mille suhtes on tehtud käesoleva artikli lõike 4 või 6 kohane otsus (vastavalt kõnealuse otsuse ulatusele), ei nõua liikmesriik tarnijalt artikli 29 lõigetes 2–7 ja 10 sätestatud säästlikkuse ning kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kriteeriumidele vastavuse tõendamiseks täiendavate tõendite esitamist.
[…]“.
2. Delegeeritud määrus (EL) 2023/1640(7)
9. Kuigi see ei ole käesoleva vaidluse suhtes ratione temporis kohaldatav, näeb delegeeritud määrus 2023/1640 ette mitu asjaolu, mis võivad osutuda kasulikuks selle lahendamisel.
10. Vastavalt selle preambuli põhjendusele 4:
„Selleks, et saavutada tasakaal kontrollimiskulude ja katsete täpsuse vahel, võimaldatakse delegeeritud õigusaktiga ettevõtjatel kasutada kas radiosüsiniku (14C) määramisel põhinevat ühtset ühtlustatud katsemeetodit või omaenda katsemeetodeid, mis võivad olla ettevõtte- või protsessispetsiifilised. Selleks et tagada, et turul rakendatakse ühtset kontrollimismeetodit, peaksid ettevõtjad, kes peamise katsemeetodina kasutavad muud kui radiosüsiniku (14C) määramisel põhinevat meetodit, kasutatava peamise katsemeetodi õigsuse kontrollimiseks tegema oma väljundiga regulaarselt katseid radiosüsiniku (14C) määramisel põhineva meetodi kohaselt. Selleks, et ettevõtjad saaksid radiosüsiniku (14C) määramisel põhinevate katsete ja peamise katsemeetodina kasutatava muu meetodi kombineeritud rakendamisega harjuda, võimaldatakse kõnealuse metoodika esimese kohaldamisaasta jooksul teatavat paindlikkust seoses lubatud protsentuaalse hälbega peamiste ja teiseste kontrollkatsete tulemuste vahel.“
B. Prantsuse õigus
1. Tolliseadustik
11. Artiklis 266 quindecies(8) on sätestatud:
„I. – Artiklis 265 ette nähtud riigisisese tarbimismaksu maksjad on kohustatud tasuma biokütuste kasutamise ergutusmaksu. […]
III. – Biokütuste kasutamise ergutusmaks arvutatakse selle bensiini ja diislikütuse kogumahu alusel, mille suhtes see muutus kalendriaastal sissenõutavaks. Maksusumma arvutatakse eraldi ühelt poolt bensiini ja teiselt poolt diislikütuse puhul.
[…]
See maksusumma võrdub käesoleva artikli III punkti esimeses lõigus määratletud maksubaasiga IV punktis kehtestatud tariifi põhjal, mille suhtes kohaldatakse koefitsienti, mis võrdub samas IV punktis kehtestatud riikliku eesmärgiks võetava taastuvenergia transpordisektoris kaasamise protsendimäära osakaalu ja maksubaasi hõlmatud toodetes sisalduva taastuvenergia osakaalu vahega. Kui taastuvenergia osakaal on suurem riikliku eesmärgiks võetava taastuvenergia kaasamise protsendimäärast transpordisektoris või on sellega võrdne, on maksumäär null.
[…]
V.-A. – Taastuvenergia osakaal on taastuvatest energiaallikatest toodetud energia osakaal, mida hinnatakse alumise kütteväärtuse alusel, st taastuvatest energiaallikatest toodetud energia, mille puhul maksukohustuslane suudab tõendada, et see sisaldub maksubaasi hõlmatud kütustes […]. Biokütuses sisalduv energia on taastuv, kui see kütus vastab […] direktiivi 2009/28 […] 24. septembril 2018 kehtinud redaktsiooni artiklis 17 sätestatud säästlikkuse kriteeriumidele.
A bis. – Arvesse võetakse ainult energiat, mis sisaldub toodetes, mille jälgitavus on tagatud nende tootmisest alates.
Dekreediga määratakse kindlaks iga toote jälgitavuse kord vastavalt toorainele, millest see on valmistatud, ja vastavalt energiaarvestuse eeskirjadele, mida kohaldatakse vastavalt käesoleva artikli V punktile.
[…]“
2. Dekreet nr 2019-570 biokütuste transpordisektoris kasutamise ergutusmaksu kohta(9)
12. Selle artikli 3 kohaselt peab maksukohustuslane tolliseadustiku artikli 266 quindecies V punkti alapunkti A kohaldamiseks eelkõige taastuvenergiat käsitleva laoarvestuse abil tõendama, et maksustatav kütus sisaldab taastuvatest energiaallikatest toodetud energiat.
13. See laoarvestus sisaldab artikli 4 kohaselt „maksuvähenduse tingimustele vastavate toodete sisse- ja väljavedu, võttes arvesse eelkõige sertifikaatide abil tõendatud ühinemisi, võõrandamisi, omandamisi ja eraldumisi“.
14. Artikli 7 kohaselt kajastuvad selles laoarvestuses selliste maksuvähenduse tingimustele vastavate taastuvenergiat sisaldavate toodete nimetused ja kogused, mis on või ei ole lisatud maksustatavale kütusele, ning „teave, mis on vajalik tolli- ja kaudsete maksude ameti kehtestatud taastuvenergiat käsitleva seire teostamiseks“.
15. Artikli 8 kohaselt tõendatakse taastuvenergiat käsitleva laoarvestuse pidamist tolliteenistuse tõendiga.
3. 18. augusti 2020. aasta ringkiri TIRIBi kohta(10)
16. Ringkirjas antakse ettevõtjatele ja haldusteenistustele teada TIRIBi kohaldamise rakenduseeskirjadest.
17. Selle IV peatükk („TIRIBi maksumäära vähendamise tingimustele vastavate toodete seire kord“) sisaldab laoarvestuse pidamise kohta V jaotist, mille punkt A („Biokütuste tegeliku sisalduse arvessevõtmine TIRIBi kohaldamiseks peetava laoarvestuse kande tegemisel“) sisaldab punkte 109–115 järgmises sõnastuses:
„[109] TIRIBi raames peetavasse laoarvestusse kantud maksuvähenduse tingimustele vastavate toodete kogused peavad vastama tolli kinnitatud kogustele toote saabumisel UEsse(11) või EFSi(12). Kõnealused mahud on põhimõtteliselt need, mis on esitatud saatedokumentides (DAU, DAE, DSA või DSAC).
UEsse või EFSi saabunud biokütuseid sisaldavate mootorikütuste tarnimise puhul tuleb laboratoorne analüüs teha kütusepartii mahalaadimisel võetud proovi põhjal, mis võimaldab teada vastuvõetud toote tegelikku biokütuse sisaldust. See analüüs tuleb teha igat liiki biokütuse kohta.
[110] Biokütust sisaldavates kütusetarnete saatedokumentides peab olema näidatud tarnitud toote tegelik kogus ja tarnitud kütuses sisalduva biokütuse tegelik kogus. Kui kütusetarnete saatedokumentides on märgitud biokütuse hulk, mis ei ole kooskõlas laboratooriumi tehtud füüsikalise analüüsiga, võib laoarvestusse kanda üksnes mootorikütuses tegelikult sisalduva biokütuse koguse, mis määratakse kindlaks toote maksulattu sisenemisel tehtud füüsikalise analüüsi tulemusel. […]
[111] Bensiini või diislikütuse tüüpi hüdrogeenitud taimeõlide puhul peab füüsikaline laborianalüüs C14 vastama saatedokumentidele märgitud kogustele +/–10%. […]
[114] Füüsikaline laborianalüüs on kohustuslik kõikide tarnijate puhul biokütust sisaldava mootorikütuse esmakordsel maksulattu vastuvõtmisel 2020. aastal ning seejärel iga uue tarnija puhul. Kui füüsikalis-keemilistest analüüsidest ilmneb saatedokumendis nimetatud kogusele vastav biokütuse kogus, ei ole sellelt tarnijalt pärinevate järgmiste tarnete füüsikalised analüüsid enam kohustuslikud, ehkki tolliasutus võib pisteliselt nende tegemist nõuda.
See laboratoorne analüüs hõlmab biokütust sisaldava mootorikütuse esimest korda Prantsusmaa maksulattu importimist, liidusisest sissevedu ja riigisiseseid tarneid.
[115] Selle füüsikalise analüüsi ainus eesmärk on määrata kindlaks UEs või EFSis vastu võetud biokütuste kogused, et kanda see kogus TIRIBi raames peetavasse laoarvestusse. Selle analüüsiga ei püüta kindlaks teha, millistest toorainetest biokütus on toodetud. Tooraine peab olema märgitud saadetisega kaasas olevatesse dokumentidesse, eelkõige säästlikkuse sertifikaatidesse. Sellist ainet võib määrata vabatahtlike säästlikkuskavade poolt tunnustatud massibilansi meetodi abil.“
II. Faktilised asjaolud, kohtuvaidlus ja eelotsuse küsimused
18. Äriühing BP France impordib Prantsusmaale kütust, mis sisaldab hüdrotöödeldud taimeõlisid (edaspidi „HVO“),(13) mis on toodetud Hispaanias koostöötlemise meetodil.
19. Koostöötlemine seisneb taimse õli lisamises rafineerimistehases fossiilsele ainele enne väävlitustamise etappi, misjärel need taimeõlid muutuvad vesiniku mõjul HVOks.
20. Selliselt koostöödeldud kütus pannakse Prantsusmaal enne tarbimisse lubamist maksulattu.
21. BP France esitas Conseil d’État’le (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) taotluse ringkirja TIRIB tühistamiseks. Ta vaidlustas eelkõige selle, et nimetatud ringkirja kohaselt viiakse HVOde suhtes läbi füüsikaline laboratoorne analüüs, et määrata kindlaks nende tegelik biogeensete molekulide sisaldus esimesel Prantsusmaa maksulattu saabumise ajal.
22. BP France esitas oma kaebuse kaitseks kokkuvõtlikult järgmised argumendid:
– ringkiri TIRIB on vastuolus direktiivide 2009/28 ja 2018/2001 eesmärkidega, kuna selles nõutakse ettevõtjatelt muude kui nendes direktiivides sätestatud tõendite esitamist (maksubaasi hulka kuuluvate biokütuste säästlikkuse kriteeriumide täitmise kohta);
– kohustus teha füüsikaline analüüs ajal, kui biokütust sisaldav kütus jõuab Prantsusmaa maksulattu, on mõeldud selleks, et määrata kindlaks kõnealuse partii tegelik biogeensete molekulide sisaldus;(14)
– kuna biogeensed molekulid jaotuvad fossiilse aine voos juhuslikult, mis tuleneb koostöötlemisest, võib mõõdetud sisaldus erineda partii saatedokumendis esitatud sisaldusest rohkem kui 10% võrra, mis on lubatud ringkirja punktis 111. Saatedokumendis sisalduva asemel mõõdetud sisu arvesse võtmine võib kaasa tuua väiksema TIRIBi vähenemise;
– kuna rafineerimistehased, kust biokütused pärinevad, osalevad vabatahtlikus süsteemis, mida Euroopa Komisjon on tunnustanud kui terviklikku korda, siis on direktiivides 2009/28 ja 2018/2001 ette nähtud massibilansisüsteem piisav selleks, et hinnata TIRIBi jaoks vastava laoarvestuse pidamiseks kasutatavat bioloogilist päritolu molekulide sisaldust kütustes, mida see äriühing impordib Prantsusmaa maksulattu.
23. Vastustajaks olev ametiasutus väitis, et füüsikalise analüüsi kasutamise ainus eesmärk on määrata kindlaks esimesse Prantsusmaa maksulattu saabunud biokütuse kogus, enne kui see kogus kantakse konkreetselt TIRIBi jaoks loodud registrisse. Eesmärk on tagada, et TIRIBi vähendamiseks kõlblikud tooted vastaksid Prantsusmaal tegelikult tarnitud biokütuste kogustele.
24. Kostjaks olev ametiasutus lisab, et nii oleks Prantsuse riik võimeline saavutama direktiivis 2009/28 sätestatud biokütuste kasutamise eesmärgi transpordisektoris. Ringkirjaga TIRIB kehtestatud analüüsi eesmärk ei ole tuvastada toorainet, millest biokütus on toodetud, ega kontrollida vastavust direktiivides 2009/28 ja 2018/2001 sätestatud säästlikkuse kriteeriumidele.
25. Selles kontekstis esitab Conseil d’État (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 2009/28/EÜ artiklite 17 ja 18 ning direktiivi 2018/2001 artikli 30 sätteid tuleb tõlgendada nii, et massibilansil põhinevate seiremehhanismide ja nendes ette nähtud riiklike või vabatahtlike süsteemide eesmärk on üksnes hinnata ja tõendada toorainete ja biokütuste ning nende segude säästlikkust ning seega ei ole nende eesmärk reguleerida koostootmisest pärinevates lõpptoodetes sisalduva taastuvatest allikatest pärineva energia osakaalu seiret ja jälgitavust, ning sellest tulenevalt ühtlustada sellistes toodetes sisalduva energia arvessevõtmist eesmärkidel, millele on osutatud direktiivi 2009/28/EÜ artikli 17 lõike 1 punktides a, b ja c ning direktiivi 2018/2001 artiklis 25 ja artikli 29 lõike 1 esimese lõigu punktides a, b ja c?
2. Kas juhul, kui vastus eelmises punktis esitatud küsimusele on eitav, on samade sätetega vastuolus, kui liikmesriik nõuab selleks, et määrata kindlaks HVOde kogus, mis sisestatakse laoarvestusse, mida ettevõtjad peavad pidama biokütuste lisamisega seotud ergutusmaksu kohaldamiseks selles riigis sel juhul, kui kalendriaasta jooksul tarbimisse lubatud kütuses sisalduv taastuvenergia osakaal on transpordisektoris kehtestatud riiklikust taastuvenergia sisalduse sihtmäärast väiksem, teises liikmesriigis koostootmise abil toodetud HVOsid sisaldava mootorikütuse esimesse riiklikku maksulattu vastuvõtmisel HVOde sisalduse määramiseks füüsikalise analüüsi tegemist ning seda ka juhul, kui tehas, kus see kütus toodeti, kasutab komisjoni poolt tervikliku korrana tunnustatud vabatahtliku süsteemi raames sertifitseeritud massibilansisüsteemi?
3. Kas liidu õigusega, eelkõige ELTL artikli 34 sätetega on vastuolus selline liikmesriigi meede, nagu on kirjeldatud käesoleva otsuse punktis 14, kui ühelt poolt selle liikmesriigi territooriumil asuvas rafineerimistehases koostootmise abil toodetud biokütust sisaldava mootorikütuse puhul ei ole nõutav kütuse vahetult tehasest väljumisel tarbimisse andmisel sellise füüsikalise analüüsi tegemine ja teiselt poolt see liikmesriik lubab selleks, et tõendada maksu määramise aluseks olevat biokütuse sisaldust tollijärelevalve all olevast tehasest või riiklikust maksuasutusest väljumisel, teatud perioodi kohta väljastatavate biokütuse sisalduse sertifikaatide seas kasutada ka hinnangut, mis on tehtud selle asutuse või tehase eksporditava või väljaspool transpordisektorit tarbimisse lubatud toodangu keskmise kuupõhise biokütuse sisalduse alusel?“
III. Menetlus Euroopa Kohtus
26. Eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtusse 30. septembril 2022.
27. Kirjalikud seisukohad esitasid BP France, Austria, Prantsusmaa ja Madalmaade valitsus ning Euroopa Komisjon. Nad kõik osalesid 25. oktoobril 2023 toimunud kohtuistungil.
IV. Hinnang
A. Sissejuhatus
1. Kohaldatav direktiiv
28. Direktiiv 2018/2001 jõustus 24. detsembril 2018 ja sellega tunnistati direktiiv 2009/28 kehtetuks alates 1. juulist 2021.(15) Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib Euroopa Kohtult mõlema tõlgendamise kohta, millest ma järeldan, et riigisisese õiguse alusel leiab ta, et direktiiv 2018/2001 on vaidluse suhtes kohaldatav.
29. Kui see on nii, siis tundub mulle piisav, kui Euroopa Kohus teeb otsuse ainult direktiivi 2018/2001 kohta, mille artiklid 29 ja 30 on sisuliselt samad mis direktiivi 2009/28 artiklid 17 ja 18. Tõlgendus, mille Euroopa Kohus direktiivi 2018/2001 sätetele annab, on igal juhul ülekantav direktiivi 2009/28 vastavatele sätetele.
2. Biokütuse tootmine
30. Vaidluse paremaks mõistmiseks tuleb toimikus sisalduvate andmete põhjal lühidalt selgitada, kuidas biokütust(16) toodetakse koostöötlemise meetodil ja millised on meetodid, millega määratakse kindlaks biogeense päritoluga molekulide osakaal lõpptootes.
31. On olemas üksnes biokütuste tootmisega tegelevad tööstusrajatised (biorafineerimistehased), kus biokütuste segamine fossiilsete kütustega probleeme ei tekita. Ent on ka selliseid tehaseid nagu Castellónis (Hispaania) asuv tehas, millest BP France impordib Prantsusmaale biokütust ning mis kasutavad biomassi ja fossiilsete toorainete töötlemiseks koostöötlemistehnikat.
32. Koostöötlemise käigus töötleb rafineerimistehas biomassi(17) tooraineid koos fossiilsete toorainetega (mis tavaliselt on naftast saadud) ja muudab need lõplikuks kütuseks(18). Selliselt koos töödeldud kütused peavad sisaldama biokütuste osa.(19)
33. Koostöötlemisel saadud lõpptoode koosneb seega fossiilse päritoluga molekulidest ja biogeense päritoluga molekulidest, ilma et oleks tehniliselt võimalik ühte neist eraldada. See peab küll sisaldama teatavas osas biokütust, kuid selle hulka on raske kindlaks määrata.
34. Konkreetset biomassi kogust on võimalik täpselt kontrollida rafineerimistehase tööstusprotsessi alguses (laoarvestuse abil), kuid sama täpselt on raske määrata biomassi kogust selle protsessi lõpetamisel konkreetses partiis.
35. Selle raskuse põhjus on see, et rafineerimise käigus toimuv ainevoog toob kaasa biogeense päritoluga molekulide juhusliku jaotumise. Seega võib teatav koostöötlemise tulemusena saadud partii sisaldada rohkem biokütuseid kui mõni teine partii.
36. Kõige täpsem teaduslik meetod biogeensete molekulide koguse mõõtmiseks koostöödeldud kütustes näib olevat C14‑meetod. See selgitab, miks komisjon kehtestas selle kasutamise, võttes vastu delegeeritud määruse 2023/1640, mis – nagu ma juba selgitasin – ei ole käesolevas vaidluses ratione temporis kohaldatav.
B. Esimene eelotsuse küsimus
37. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kokkuvõttes teada, kas direktiivi 2018/2001 artiklis 30 sätestatud massibilansisüsteemi a) kasutatakse ainult toorainete, biokütuste ja nende segude säästlikkuse kindlakstegemiseks või b) teenib see ka koostöötlemisel saadud lõpptootes sisalduva taastuvenergia osakaalu jälgitavuse tagamise eesmärki.
38. Direktiivi 2018/2001 eesmärk on edendada taastuvate energiaallikate kasutamist, mille saavutamiseks liikmesriigid:
– tagavad ühiselt, et taastuvatest energiaallikatest toodetud energia osakaal liidu summaarses energia lõpptarbimises aastal 2030 on vähemalt 32% (artikli 3 lõige 1);
– kehtestavad „kütusetarnijatele“ kohustuse tagada, et transpordisektoris oleks taastuvenergia minimaalne osakaal vähemalt 14% (artikli 25 lõige 1). Üks võimalus selle künnise täitmiseks on biokütuste kasutamise ergutamine.
39. Direktiivi 2018/2001 artiklid 29 ja 30 sisaldavad vastavalt biokütuste, vedelate biokütuste ja biomasskütuste säästlikkuse ja kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise kriteeriume (artikkel 29) ning nendele kriteeriumidele vastavuse kontrollimise eeskirju (artikkel 30).
40. Direktiiviga 2009/28 viidi läbi säästlikkuse kriteeriumide täielik ühtlustamine, mis direktiiviga 2018/2001 säilitati. Järelikult ei tohi liikmesriigid kehtestada täiendavaid kriteeriume ega jätta kasutamata ühtegi direktiivi 2009/28 artiklis 17 sätestatud kriteeriumi.(20)
41. Selleks, et tõendada vastavust säästlikkuse kriteeriumidele, on liidu seadusandja direktiivi 2018/2001 artikli 30(21) kohaselt vajaduse korral valinud massibilansisüsteemi(22), tingimusel et see vastab selles sättes loetletud tingimustele.
42. Massibilansi meetod loob järelevalveahela tootmisest kuni turustamiseni ning see põhineb sõltumatute kontrollidega dokumendi- ja raamatupidamissüsteemil. Seega on see üks „kontrollimehhanismidest direktiivi [2009/28] artikli 17 [(vastab direktiivi 2018/2001 artiklile 29)] korrektse kohaldamise tagamiseks“(23) ehk teisisõnu biokütuste säästlikkuse kriteeriumide korrektse kohaldamise tagamiseks.
43. Euroopa Kohus viitas sellele meetodile kohtuotsuses E.ON Biofor Sverige, rõhutades, et see valiti selleks, et „[…] säiliks selline füüsiline seos säästliku biokütuse tootmise hetkest kuni selle tarbimiseni […]. Liidu seadusandja on lisaks rõhutanud, et massibilansi meetodi kasutamine vastavuse kontrollimiseks peaks säilitama süsteemi terviklikkuse ja vältima samal ajal tarbetut koormust tööstusele“.(24)
44. Direktiivi 2018/2001 artikli 30 lõige 4 võimaldab massibilansi meetodi kohaldamise kontrollimist komisjoni poolt heakskiidetud(25) vabatahtlike riigisiseste või rahvusvaheliste kavade kaudu, millega kehtestatakse biokütuste, vedelate biokütuste või biomasskütuste tootmise standardid, mis võimaldavad tõendada vastavust artikli 29 lõigetes 2–7 sätestatud säästlikkuse kriteeriumidele(26).
45. Nagu märgib Madalmaade valitsus, saab komisjon selliseid vabatahtlikke kavasid tunnustada ainult siis, kui need kohaldavad massibilansi meetod.(27)
46. Käsitletavas kohtuasjas kohaldab rafineerimistehas, millest BP France impordib biokütuseid, vabatahtlikku kava(28), mis on tunnustatud komisjoni poolt(29), et tõendada vastavust direktiivis 2018/2001 sätestatud säästlikkuse kriteeriumidele.
47. Käesolevas vabatahtlikus kavas kasutatakse massibilansi metoodikat kooskõlas direktiivi 2018/2001 artikli 30 lõigete 1 ja 2 nõuetega. Nii on tõdetud rakendusotsuse 2022/602 preambuli põhjenduses 6. Selles otsuses ei ole siiski mainitud võimalust kasutada vabatahtlikku ISCC EU kava, et määrata biogeense päritoluga molekulide osakaal koostöötlemise teel toodetud kütuses.
48. Nõustun komisjoni ning Prantsusmaa, Madalmaade ja Austria valitsusega, et direktiivi 2018/2001 artikkel 30 sätestab üksnes massibilansi meetodi, mis on sobiv selleks, et kontrollida (biokütuste) vastavust kõnealuse direktiivi säästlikkuse kriteeriumidele, kuid mitte selleks, et tõendada, kui palju biogeense päritoluga molekule sisaldub koostöödeldud biokütustes.
49. Direktiivi 2018/2001 artiklis 30 ei ole kuskil märgitud, et biogeense päritoluga molekulide protsentuaalse sisalduse kontrollimiseks koostöötlemisel toodetud kütuses tuleb kasutada massibilansi meetodit. Ka komisjoni otsustes vabatahtlike kavade tunnustamise kohta ei mainita massibilansi meetodi kasutamist sel eesmärgil.(30)
50. Massibilansi meetod võimaldab arvestada rafineerimistehasesse sisenevat biokütust ja omistada toodetud kütusele proportsionaalne säästlikkuse protsent. Euroopa Kohtule esitatud teabe kohaselt ei ole see meetod sobiv biogeense päritoluga molekulide täpse protsendi mõõtmiseks igas koostöötlemisel saadud partiis.
51. Massibilansi meetodi selle piirangu tõttu tehti direktiivi 2018/2001 artikli 28 lõikes 5 komisjonile ülesandeks võtta vastu delegeeritud õigusakt, milles täpsustatakse fossiilsete kütustega koostöödeldud biomassist saadud biokütuste ja transpordiks kasutatava biogaasi osakaalu määramise metoodikat.
52. Selle ülesande täitmiseks võttis komisjon vastu delegeeritud määruse 2023/1640, mis – nagu ma juba märkisin – ei ole küll käesoleva vaidluse suhtes ratione temporis kohaldatav (see jõustus 8. septembril 2023), kuid võib anda mõningaid tõlgendusjuhiseid direktiivi 2018/2001 kohta.
53. Delegeeritud määrusega 2023/1640 võimaldatakse ettevõtjatel kasutada oma kontrollimeetodeid,(31) kuid nõutakse samal ajal, et nad kontrolliksid korrapäraselt oma parandusi, kasutades C14-katseid(32). Lisaks tuleb kõiki tooteid, mille kohta teatatakse süsinikupõhisest biosisaldusest, kontrollida radiosüsiniku C14 meetodiga (delegeeritud määruse 2023/1640 artikli 1 lõige 5).
54. Kui ettevõtjad valivad biomassi meetodi, siis on viidatud nõue see, et nad peavad kohaldama „[i]ga väljundi suhtes […] eri teisendustegurit, mis vastab kõige täpsemalt radiosüsiniku (14C) määramistulemuste abil mõõdetud biosisaldusele[…]“.(33)
55. Delegeeritud määrus 2023/1640 kinnitab seega minu arvates, et üksnes massibilansi meetodit ei ole võimalik kindlaks määrata biogeense päritoluga molekulide sisaldust igas koostöödeldud biokütuse partiis.
56. Kokkuvõttes leian, et direktiivi 2018/2001 artiklis 30 sätestatud massibilansi meetodit kasutatakse selleks, et teha kindlaks, kas tooraine, biokütuste ja nende segude suhtes kohaldatavad säästlikkuse kriteeriumid on täidetud, kuid see ei ole mõeldud biogeense päritoluga molekulide osakaalu mõõtmiseks koostöötlemise teel toodetud biokütuses.
C. Teine eelotsuse küsimus
57. Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab oma teise eelotsuseküsimuse juhuks, kui vastus esimesele küsimusele on niisugune, nagu ma välja pakun.
58. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas direktiivi 2018/2001 artikliga 30 on vastuolus õigusnormid, mis nõuavad „[…] teises liikmesriigis koostootmise abil toodetud HVOsid sisaldava mootorikütuse esimesse riiklikku maksulattu vastuvõtmisel HVOde sisalduse määramiseks füüsikalise analüüsi tegemist ning seda ka juhul, kui tehas, kus see kütus toodeti, kasutab komisjoni poolt tervikliku korrana tunnustatud vabatahtliku süsteemi raames sertifitseeritud massibilansisüsteemi“.
59. Prantsusmaa reguleeris TIRIBit (millest sai alates 2022. aastast TIRUERT) tolliseadustiku artikliga 266 quindecies, dekreediga nr 2019-570 ja vaidlusaluse ringkirjaga TIRIB. Maksukohustuslased, kes kütust turustavad, maksavad seda maksu vahe pealt, mis tekib transpordis taastuvenergia kasutamise riikliku eesmärgi protsendi ja turuleviidud kütuses sisalduva taastuvenergia osakaalu erinevusest.
60. Kuna TIRIB põhineb aastas tarbitud kütuse kogusel, nõuab ringkiri laboratoorse C14‑analüüsi tegemist, et oleks võimalik kindlaks teha biogeense päritoluga molekulide tegelik sisaldus Prantsusmaal vastuvõetud biokütustes.
61. BP France leiab, et C14‑meetodi kasutamise nõue ei ole sobiv koostöötlemisel valmistatud kütuste puhul. Selline nõue on pealegi vastuolus biomassi meetodi ja komisjoni poolt heakskiidetud vabatahtlike sertifitseerimiskavade kasutamisega.
62. Järgnevatel põhjustel ei nõustu ma BP France’i argumentidega.
63. Esiteks ei oleks delegeeritud määrusega 2023/1640 saavutatud ühtlustamine olnud vajalik, kui massibilansi meetod ja vabatahtlikud sertifitseerimissüsteemid oleksid olnud piisavad ja asjakohased biogeense päritoluga molekulide osakaalu mõõtmiseks.
64. Kuid, nagu ma juba märkisin, ei tundu massibilansi meetod selle osakaalu mõõtmiseks sobiv olevat. Sama kehtib enne delegeeritud määruse 2023/1640 jõustumist kehtinud olukorras ka vabatahtlike sertifitseerimiskavade suhtes, mille peamine eesmärk on tõendada, et biokütused vastavad säästlikkuse kriteeriumidele, mis on sätestatud direktiivi 2018/2001 artiklis 29.
65. Seepärast on delegeeritud määruses 2023/1640 biogeensete molekulide osakaalu mõõtmiseks koostöödeldud kütustes ainsa meetodi või täiendava meetodina juhuks, kui kasutatakse muud meetodit (biomassi, energiabilansi, saagise meetodid), ette nähtud C14‑meetod.
66. Teiseks on tõsi, et direktiivi 2018/2001 artikli 30 lõike 9 kohaselt, kui ettevõtja esitab tõendeid või andmeid, mis on saadud komisjoni poolt heakskiidetud vabatahtliku sertifitseerimiskava raames, ei kohusta liikmesriik tarnijat esitama täiendavaid tõendeid selle kohta, et ta vastab kõnealuse direktiivi artikli 29 lõigetes 2–7 sätestatud säästlikkuse kriteeriumidele.
67. See säte takistabki liikmesriigil nõuda täiendavaid tõendeid (lisaks vabatahtliku sertifitseerimiskava raames esitatavatele tõenditele) säästlikkuse kriteeriumidele vastavuse kohta.(34) Kõnealuse täiendava tõendusmaterjali kohta, mis käsitleb biogeense päritoluga molekulide osakaalu koostöötlemisel toodetud kütustes, ei ole midagi öeldud.
68. Kolmandaks julgustab direktiiv 2018/2001 vabatahtlike sertifitseerimiskavade kasutamist, mille suhtes kohaldatakse usaldusväärsuse, läbipaistvuse ja sõltumatu auditeerimise tõhustatud nõudeid, et vältida pettust tõendite ja andmete esitamisel biokütuste vastavuse kohta säästlikkuse kriteeriumidele.(35)
69. Needsamad eesmärgid (usaldusväärsete ja läbipaistvate andmete saamine ning pettuste vältimine)(36) võiksid põhimõtteliselt õigustada riigisiseste eeskirjade kehtestamist, millega kehtestatakse täpsem meetod, näiteks C14-meetod, bioloogilise päritoluga molekulide osakaalu mõõtmiseks koostöötlemisel toodetud kütustes.
70. Ringkirjaga TIRIB nõutud C14‑analüüsid ei oleks aga õigustatud (kui üleliigsed), kui vabatahtlik sertifitseerimiskava, millele koostöödeldud kütuse tootja allub, juba sisaldaks selliseid analüüse juba tekkekohas. See oleks nii juhul, kui selle kava abil kontrollitaks, et saadud kütuses sisalduvate biogeense päritoluga molekulide osakaal on täpselt mõõdetud.
71. Kohtuistungil:
– BP France selgitas, et ta kasutab C14‑analüüsi rafineerimistehastes, kus kohaldatakse vabatahtlikku kava ISCC EU, kuid ta ei kinnitanud, et tegelikult tehti Castellóni (Hispaania) rafineerimistehasest Prantsusmaale eksporditavate koostöödeldud kütusepartiide suhtes C14‑analüüs, mis on samaväärne Prantsuse õigusaktidega nõutava analüüsiga;
– Prantsusmaa valitsus teatas, et siiani ei ole ükski teistest liikmesriikidest Prantsusmaale imporditud koostöödeldud biokütuse partiidest esitanud tõendeid selle kohta, et need on läbinud C14‑analüüsi, et näidata neis sisalduvate biogeense päritoluga molekulide osakaalu.
72. Igal juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne lahendada pooltevaheline vaidlus, mis puudutab BP France’i vabatahtlikku sertifitseerimiskavva selliste C14‑analüüside lisamist, mis võimaldavad kontrollida imporditud kütuses esinevate biogeensete molekulide osakaalu.
73. Eeltoodust võib järeldada, et:
– direktiivi 2018/2001 artikkel 30 võimaldas liikmesriigil võtta vastu niisugused õigusnormid nagu Prantsusmaa kehtestatud normid, et täpselt mõõta biogeensete molekulide osakaalu koostöödeldud biokütustes, et kohaldada taastuvenergia kasutamise ergutamisele suunatud maksu;
– vastavalt eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangule ei näi komisjoni poolt heakskiidetud vabatahtlike sertifitseerimiskavade, nagu ISCC EU, kasutamine olevat piisav tõend biogeense päritoluga molekulide osakaalu kohta imporditud biokütuste partiides.
74. Kuigi delegeeritud määrust 2023/1640 ei kohaldata vaidluse suhtes ratione temporis, muudab selle vastuvõtmine varasemat olukorda. Alates jõustumisest näeb see määrus biogeense päritoluga molekulide osakaalu mõõtmiseks koostöödeldud kütustes ette ainsa meetodina (või täiendava meetodina, kui kasutatakse muid meetodeid (biomassi, energiabilansi, saagise meetodid)) C14‑analüüsi. Kõnealuse täieliku ühtlustamise tulemusena ei ole liikmesriikidel enam õigust võtta vastu riigisiseseid eeskirju, millega kehtestatakse kõnealuses määruses sätestatust erinev analüüsimeetod.
75. Lisaks sellele, nagu komisjon kinnitas kohtuistungil, ei pea komisjoni poolt alates delegeeritud määruse 2023/1640 jõustumisest tunnustatud vabatahtlikud sertifitseerimissüsteemid hõlmama mitte ainult massibilansi meetodi, millega tõendatakse vastavust säästlikkuse kriteeriumidele, vaid ka C14‑meetodit, millega tõendatakse biogeensete molekulide osakaalu koostöödeldud biokütustes vastavalt kõnealuse määruse sätetele.
76. Kokkuvõtlikult on vastus, mida ma teisele eelotsuse küsimusele pakun, selline, et kuni delegeeritud määruse 2023/1640 jõustumiseni ja kohaldamiseni ei ole direktiivi 2018/2001 artikliga 30 põhimõtteliselt vastuolus sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all käesolevas vaidluses, mis nõuavad C14‑analüüsi, et täpselt mõõta biogeense päritoluga molekulide sisaldust koostöötlemisel saadud kütuses, isegi kui tootmisettevõte kasutab komisjoni poolt täieliku süsteemina tunnustatud vabatahtliku süsteemi poolt sertifitseeritud massibilansi meetodit.
D. Kolmas eelotsuse küsimus
77. Kolmas eelotsuse küsimus on keerukalt sõnastatud. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas ELTL artikliga 34 (kaupade vaba liikumine) on kooskõlas riigisisesed õigusnormid, mille kohaldamisel on esile toodud kaks aspekti:
– „[Prantsusmaa] territooriumil asuvas rafineerimistehases koostöötlemise abil toodetud biokütust sisaldava mootorikütuse puhul ei ole nõutav kütuse vahetult tehasest väljumisel tarbimisse andmisel sellise füüsikalise [C14‑]analüüsi tegemine“;
– Prantsusmaa „lubab selleks, et tõendada [TIRIBi] määramise aluseks olevat biokütuse sisaldust tollijärelevalve all olevast tehasest või riigisisesest maksulaost väljumisel, teatud perioodi kohta väljastatavate biokütuse sisalduse sertifikaatide seas kasutada ka hinnangut, mis on tehtud selle asutuse või tehase eksporditava või väljaspool transpordisektorit tarbimisse lubatud toodangu keskmise kuupõhise biokütuse sisalduse alusel“.
78. Vaidluse toimumise ajal ei olnud liit täielikult ühtlustanud meetodeid, mida saab kasutada biogeensete molekulide osakaalu kindlaksmääramiseks koostöödeldud kütustes. See ühtlustamine on hiljem saavutatud delegeeritud määrusega 2023/1640, nagu ma juba rõhutasin.
79. Liikmesriikidel oli seega võimalus selliseid mõõtmismeetodeid reguleerida ja Prantsuse riik tegi seda. Selle pädevuse teostamisel ühtlustamata valdkonnas pidid liikmesriigid järgima esmast õigust(37), eelkõige ELTL artiklit 34, mis keelab koguselised impordipiirangud ja samaväärse toimega meetmed ühendusesiseses kaubanduses.
80. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika(38) kohaselt loetakse iga liikmesriigi meede, mis võib otseselt või kaudselt, tegelikult või potentsiaalselt takistada liidusisest kaubandust, koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meetmeks ELTL artikli 34 tähenduses. Nende hulka kuuluvad meetmed, mis otseselt või kaudselt diskrimineerivad importi, meetmed, mis puudutavad kaupade müügitingimusi, ja meetmed, mis takistavad teistest liikmesriikidest pärit toodete pääsu mõne liikmesriigi turule.(39)
81. Ent ringkirja TIRIB punkti 114 kohaselt kohaldatakse vaidlusalust meedet ainult teistest liikmesriikidest imporditud biokütuste suhtes. C14 füüsikalist analüüsi nõutakse ainult biokütust sisaldava kütuse impordi, ühendusesisese sisseveo ja riigisiseste kütusetarnete puhul, kui need saabuvad esimesse Prantsusmaa maksulattu, kuid mitte Prantsusmaa rafineerimistehastes toodetud kütuse puhul. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul „eelistungil esitatust nähtub, et Prantsusmaal asuvas rafineerimistehases koostootmise teel toodetud biokütuste suhtes ei kohaldata sellist kontrolli, kui neid seejärel enne nende tarbimisse lubamist maksulattu vastu ei võeta“.(40)
82. Seega koheldakse soodsamalt täielikult või osaliselt Prantsusmaal koostöötlemisel saadud kütust, mis ei pea läbima C14‑analüüse. Vastupidi, sama liiki imporditud kütus peab olema läbinud sellised analüüsid, et määrata kindlaks biogeensete molekulide osakaal TIRIBi tähenduses.
83. Kui see oleks nii, takistaks meede teistest liikmesriikidest Prantsusmaale imporditud töödeldud kütuse juurdepääsu. Selle riigi valitsus möönab seda, tunnistades, et C14‑analüüsi nõue võib takistada kütuse importi nendest teistest liikmesriikidest.
84. Prantsusmaa valitsuse argument on aga see, et C14‑analüüs ei kehti mitte ainult imporditud kütuste, vaid ka kodumaise päritoluga kütuste kohta.(41)
85. Kohtuistungil selle asjaolu kohta esitatud küsimustele vastates tunnistas Prantsusmaa valitsus, et tema tõlgendus ei lange kokku Conseil d’État’ (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) poolt esitatud tõlgendusega, mille ta esitas eelotsusetaotluses. See valitsus on järgmisel seisukohal:
– kõigi koostöötlemise alla kuuluvate kütuste (imporditud või mitte) võrdne kohtlemine tuleneb tolliseadustiku artiklist 266 quindecies, dekreedi 2019-570 artikli 3 punktist 3 ning usine exercée korda käsitleva ringkirja 20-004 punktidest 30 ja 33;(42)
– Prantsusmaal on kaks rafineerimistehast, mis toodavad koostöödeldud kütuseid. Tema sõnul kohaldatakse tolliprotseduuri (usine exercée), mis võimaldab koostöödeldud kütuste otseturustust ilma maksuladu läbimata, sest tollil on võimalik teostada nende valmistamise üle pidevat kontrolli(43).
86. Riigisisese õiguse tõlgendamine ei ole Euroopa Kohtu pädevuses, kes peab tuginema eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud teabele. Kordan, et Euroopa Kohus peab eelotsusetaotlusele vastates nõustuma, et asjakohane õiguslik ja faktiline raamistik on see, mille on välja toonud eelotsusetaotluse esitanud kohus, ükskõik kui palju üks vaidluspool sellest ka ei lahkneks.
87. Sellest lähtuvalt võimaldavad vaidlusaluse nõude piirjooned, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus neid kirjeldab, liigitada seda ELTL artikliga 34 vastuolus oleva koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meetmeks. Eelotsusetaotluse sisust nähtub selgelt, et ringkiri soodustab Prantsusmaal koostöödeldud biokütuste kasutamist, raskendades samal ajal teiste liikmesriikide samade toodete kasutamist.
88. Pealegi oleks need õigusnormid ka impordipiiranguga samaväärse toimega meetme laadi, isegi kui seda kohaldataks mittediskrimineerivalt ja võrdselt nii imporditud koostöödeldud biokütuste kui ka Prantsusmaal toodetud biokütuste suhtes: C14‑analüüsi nõue raskendaks igal juhul selliste biokütuste importimist Prantsusmaa territooriumile.
89. Siiski on võimalik, et selline piirav meede on põhjendatud, mis muudab selle liidu õigusega kokkusobivaks. Igal juhul on sellist põhjendatust palju raskem argumenteerida, kui meedet kohaldatakse ainult imporditud koostöödeldud biokütuste, mitte aga kodumaal toodetud biokütuste suhtes.
1. Kas meede on põhjendatud?
90. Riigisisene eeskiri või tava, mis kujutab endast koguselise piiranguga samaväärse toimega meedet, võib olla õigustatud ühega ELTL artiklis 36 loetletud üldist huvi pakkuvatest põhjustest või ülekaalukate nõuetega. Mõlemal juhul peab riigisisene meede proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt olema sobiv taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks ega tohi minna kaugemale sellest, mis on selle saavutamiseks vajalik, ning selle põhimõtte järgimist peab põhjendama liikmesriik, kes on meetme kehtestaja.(44)
91. Prantsuse valitsus põhjendab piiravat meedet keskkonnakaitse ja pettustevastase võitlusega seotud ülekaalukate huvidega. Ta leiab, et TIRIBi vähendamise kujul antavast maksusoodustusest peaksid kasu saama ainult need kütused, mis lastakse riigi territooriumil tarbimisse ja mille tegelik biogeense päritoluga molekulide sisaldus ületab tegelikult tolliseadustiku artiklis 266 quindecies sätestatud transpordisektoris lisamise sihtmäära.
92. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika(45) kohaselt võivad ülekaalukad huvid põhjendada ainult selliseid riigisiseseid meetmeid, mis on kodumaiste ja imporditud toodete suhtes eristamatult kohaldatavad. Järelikult, kui Prantsusmaa meedet kohaldataks, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus väidab, koostöödeldud biokütuste impordi suhtes, mitte aga seda liiki kaupade kodumaise tootmise suhtes, ei saaks seda põhjendada keskkonnakaitse ja pettuse vältimisega seotud ülekaalukate huvidega.
93. On tõsi, et seda väljakujunenud kohtupraktikat on Euroopa Kohus hiljem paindlikumaks muutnud, analüüsides selliste meetmete põhjendatust, mis on selgelt kohaldatavad ülekaalukate huvide puhul, või subsumeerides osa neist ELTL artiklis 36 sätestatud mõne aluse alla.(46)
94. Seetõttu analüüsin võimalikku põhjendatust keskkonnakaitse ja pettuste ennetamise seisukohast, mis on ülekaalukad huvid, mida Euroopa Kohus on aktsepteerinud ühendusesisese kaubanduse puhul.(47)
95. Põhimõtteliselt võiks ringkiri TIRIB olla piisavalt põhjendatud, kuna selle eesmärk ja suunitlus on:
– ühelt poolt kaitsta keskkonda taastuvenergia kasutamise kaudu. C14‑analüüside kasutamine võimaldab anda teatud kütustele soodustusi (stiimuleid), vähendades nende maksukoormust vastavalt nende biokütuse osakaalule;
– teiselt poolt vältida pettuse ohtu(48) koostöödeldud kütuste tootmisahelas. C14‑meetod võimaldab kindlalt teada selles kütuses esinevate HVO biogeensete molekulide tegelikku osakaalu ja koos selle näitajaga kohaldada õigesti maksu, mis ergutab biokütuste kasutamist.
2. Kas on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet?
96. Kuna põhjendatus on vastu võetud, tuleb veel kontrollida, kas piirav meede on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. See on nii vaid juhul, kui see on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik, kui puudub vähem piirav alternatiiv.
97. Sellest vaatenurgast võib nõustuda ringkirjaga TIRIB kehtestatud nõude asjakohasusega taotletava eesmärgi saavutamiseks, kuna:
– biogeensete molekulide osakaalu määramine koostöödeldud kütustes ei ole ilmselt võimalik muude vähem piiravate alternatiividega kui C14‑analüüs;
– massibilansi meetod on selleks otstarbeks piiratud kasutusega ja annab ainult ligikaudseid tulemusi. Seepärast kehtestati delegeeritud määrusega 2023/1640 C14‑analüüs ühise kontrollimeetodina, et mõõta koostöödeldud kütustes sisalduvate biogeensete molekulide osakaalu ja nende nõuetekohast (täiendavat) kasutamist juhul, kui tootjad kasutavad muid meetodeid (näiteks biomassi meetodit).
98. Meetme proportsionaalsuse kasuks tuleb ka märkida, et ringkirjas TIRIB ei nõuta(49) füüsikalist C14 laboratoorset analüüsi kõigil juhtudel ja kõigi koostöödeldud kütuste impordi puhul:(50) kui pärast esimest analüüsi ilmneb kokkulangevus (10% marginaaliga) importiva ettevõtja poolt deklareeritud biogeense päritoluga molekulide protsendimääradega, korratakse C14‑analüüsi ainult juhuslikult(51).
99. Samas on piirav meede sobilik viidatud eesmärgi saavutamise tagamiseks ainult siis, kui see vastab tõepoolest huvile saavutada see eesmärk järjekindlalt ja süstemaatiliselt.(52)
100. Eelotsusetaotluse esitanud kohus toob oma määruses(53) välja kolm asjaolu, mis muudavad selle süstemaatilise järjekindluse hindamise võimatuks:
– C14‑analüüsid on nõutavad ainult biokütust sisaldava kütuse impordi, ühendusesisese sisseveo ja riigisiseste kütusetarnete puhul, kui need saabuvad esimesse Prantsusmaa maksulattu;
– Prantsusmaa territooriumil asuvas rafineerimistehases toodetud biokütuste suhtes ei kohaldata C14‑analüüsi, kui need lastakse selles liikmesriigis tarbimisse otse tehasest, ilma et need läbiksid maksuladu;
– Prantsuse riik nõustub hindama biokütuse sisaldust eksporditud või muudes sektorites kui transpordisektoris tarbimisse lubatud kaupades, võttes arvesse igakuiseid biokütuse lisamise sertifikaate ja ilma C14‑analüüse kasutamata.
101. BP France selgitab sama mõttekäiku järgides,(54) et TIRIBi (või TIRUERTi) maksuvähenduse saamiseks nõuavad Prantsusmaa ametiasutused esiteks, et C14‑testid näitaksid absoluutse kindlusega, et imporditud toote (koostöötlemisel saadavad biokütused) turustamise ajal esineb tõepoolest taastuvenergiat, ja teiseks lihtsa iga-aastase tagasiulatuva arvutuse tegemist, mis ei taga mingit jälgitavust, erinevalt biomassi meetodist taastuvelektri puhul.
102. Nendest asjaoludest võib järeldada, et vaidlustatud meede ei ole kooskõlas ELTL artikliga 34, kuna see ei ole sobiv selleks, et tagada järjekindlalt ja süstemaatiliselt nende eesmärkide saavutamine, mis võiksid seda põhjendada.
V. Ettepanek
103. Eespool öeldut arvestades teen ettepaneku vastata Conseil d’État’le (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta direktiivi (EL) 2018/2001 taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta artiklit 30 redaktsioonis, mis kehtis enne komisjoni 5. juuni 2023. aasta delegeeritud määruse (EL) 2023/1640, milles käsitletakse fossiilkütustega samas protsessis töödeldud biomassist toodetud biokütuse ja transpordis kasutatava biogaasi osakaalu kindlaksmääramise metoodikat, jõustumist, ning ELTL artiklit 34
tuleb tõlgendada nii, et
– massibilansi meetod on ette nähtud direktiivi 2018/2001 artiklis 29 sätestatud säästlikkuse kriteeriumidele vastavuse kindlakstegemiseks – kriteeriumid, mida kohaldatakse tooraine, biokütuste ja nende segude suhtes – ning see ei ole ette nähtud biogeense päritoluga molekulide osakaalu mõõtmiseks koostöötlemise teel toodetud biokütuses;
– direktiivi 2018/2001 artikliga 30 ei olnud põhimõtteliselt kuni delegeeritud määruse 2023/1640 jõustumiseni ja rakendamiseni vastuolus riigisisene õigusnorm, millega nõutakse radiosüsiniku (C14) analüüsi tegemist imporditud biokütuste, mis on toodetud koostöötlemise teel, esimesse riigi maksulattu saabumisel, et määrata biokütuste kasutamise ergutamise maksu arvutamisel asjakohase biogeense päritoluga molekulide osakaalu. Siinkohal ei ole tähtis, et rafineerimistehas, kus selliseid kütuseid toodetakse, kasutab komisjoni poolt täieliku süsteemina tunnustatud vabatahtlikku sertifitseeritud massibilansisüsteemi.
– ELTL artikliga 34 on vastuolus riigisisene õigusnorm, mis nõuab radiosüsiniku (C14) analüüsi läbiviimist koostöötlemise teel toodetud imporditud biokütuste vastuvõtmisel esimesse riigi maksulattu, et määrata kindlaks biogeense päritoluga molekulide osakaal, mis on oluline biokütuste kasutamise ergutamiseks makstava maksu arvutamisel, kui sama analüüsi ei nõuta koostöötlemise teel toodetud kodumaiste biokütuste puhul.