Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate l’11 gennaio 2024 (1)
Causa C‑624/22
Société BP France
contro
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia)]
«Rinvio pregiudiziale — Direttiva (UE) 2018/2001 — Promozione dell’uso di energia da fonti rinnovabili — Produzione di carburanti mediante co-trattamento — Prove di conformità ai criteri di sostenibilità — Metodo dell’equilibrio di massa — Metodi di valutazione della percentuale di oli vegetali idrotrattati nei carburanti oggetto di co-trattamento — Metodo del radiocarbonio 14C»
1. Il legislatore francese ha introdotto una tassa (2) di incentivazione dell’uso di carburanti verdi (biocarburanti). L’obiettivo è portare la quota di energia da fonti rinnovabili nel settore dei trasporti a un livello in linea con gli obiettivi dell’Unione in termini di sostenibilità e di effettiva riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.
2. Per dimostrare la quantità di energia prodotta da fonti rinnovabili da prendere in considerazione ai fini dell’applicazione della tassa in parola, la norma francese impone che i biocarburanti importati siano sottoposti a un’analisi al radiocarbonio 14C (3). Tale analisi consente di verificare l’effettiva percentuale di molecole di origine biologica nei carburanti prodotti con la tecnica del co-trattamento.
3. Il presente rinvio pregiudiziale verte sulla compatibilità con il diritto dell’Unione della misura nazionale descritta, in quanto essa potrebbe non rispettare i metodi di verifica stabiliti nelle direttive sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili e, inoltre, essere contraria all’articolo 34 TFUE.
4. La Corte di giustizia dispone già di un’utile giurisprudenza (4) sull’uso del cosiddetto metodo dell’equilibrio di massa (in prosieguo: «EM») per verificare il rispetto dei criteri di sostenibilità per i biocarburanti di cui agli articoli 17 e 18 della direttiva 2009/28/CE (5). Tale giurisprudenza può essere applicata alla nuova direttiva (UE) 2018/2001 (6), ma dovrà essere integrata per rispondere alle domande del giudice del rinvio in un settore molto tecnico.
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Direttiva 2018/2001
5. L’articolo 25 («Utilizzo dell’energia da fonti rinnovabili nel settore dei trasporti»), paragrafo 1, così dispone:
«Al fine di integrare l’utilizzo dell’energia da fonti rinnovabili nel settore dei trasporti, ogni Stato membro fissa un obbligo in capo ai fornitori di carburante per assicurare che entro il 2030 la quota di energia da fonti rinnovabili sia almeno il 14 % del consumo finale di energia nel settore dei trasporti (quota minima), in conformità di una traiettoria indicativa stabilita dallo Stato membro (...)».
6. L’articolo 28 («Altre disposizioni relative all'energia rinnovabile nel settore dei trasporti»), paragrafo 5, prevede quanto segue:
«Entro il 31 dicembre 2021 la Commissione adotta atti delegati conformemente all’articolo 35 al fine di integrare la presente direttiva, precisando la metodologia per determinare la quota di biocarburanti, e di biogas per il trasporto, derivanti da biomassa che sia stata trattata con i combustibili fossili in un processo comune e precisando la metodologia di valutazione delle riduzioni di emissioni di gas a effetto serra da carburanti liquidi e gassosi da fonti rinnovabili di origine non biologica per il trasporto e da carburanti derivanti da carbonio riciclato, che assicuri che non siano conferiti crediti per emissioni evitate per il CO2 la cui cattura abbia già comportato un credito di emissione ai sensi di altre disposizioni giuridiche».
7. Secondo l’articolo 29 («Criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa»):
«1. L’energia prodotta da biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa è presa in considerazione ai fini di cui alle lettere a), b) e c) del presente comma solo se rispetta i criteri di sostenibilità e i criteri di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra di cui ai paragrafi da 2 a 7 e paragrafo 10:
a) per contribuire all’obiettivo dell’Unione fissato all’articolo 3, paragrafo 1, e alla quota di energia rinnovabile degli Stati membri;
b) per misurare il rispetto degli obblighi in materia di energie rinnovabili incluso l’obbligo di cui all'articolo 25;
c) per determinare se il consumo di biocarburanti, di bioliquidi e di combustibili da biomassa possa beneficiare di sostegno finanziario.
(…)
I criteri di sostenibilità e i criteri di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra di cui ai paragrafi da 2 a 7 e 10 si applicano indipendentemente dall’origine geografica della biomassa.
(…)
12. Ai fini di cui al presente articolo, paragrafo 1, primo comma, lettere a), b) e c), e fatti salvi gli articoli 25 e 26, gli Stati membri non rifiutano di prendere in considerazione, sulla base di altri motivi di sostenibilità, i biocarburanti e i bioliquidi ottenuti conformemente al presente articolo. Il presente paragrafo non pregiudica il sostegno pubblico erogato a titolo di regimi di sostegno approvati prima del 24 dicembre 2018.
(…)».
8. Ai sensi dell’articolo 30 («Verifica della conformità con i criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra»):
«1. Laddove i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa o altri combustibili che possono essere conteggiati ai fini del calcolo del numeratore di cui all’articolo 27, paragrafo 1, lettera b), siano considerati ai fini di cui agli articoli 23 e 25 e all’articolo 29, paragrafo 1, primo comma, lettere a), b) e c), gli Stati membri impongono agli operatori economici l’obbligo di dimostrare che sono stati rispettati i criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra di cui all’articolo 29, paragrafi da 2 a 7 e paragrafo 10. A tal fine, obbligano gli operatori economici a utilizzare un sistema di equilibrio di massa che:
a) consenta che partite di materie prime o combustibili da biomassa con caratteristiche di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra diverse siano mescolate ad esempio in un container, un impianto logistico o di trattamento, una infrastruttura o sito di trasmissione e distribuzione;
b) consenta che partite di materie prime aventi un diverso contenuto energetico siano mescolate a fini di ulteriore trattamento, a condizione che il volume delle partite sia adeguato in base al loro contenuto energetico;
c) imponga che le informazioni sulle caratteristiche di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e sul volume delle partite di cui alla lettera a) restino associate alla miscela; e
d) preveda che la somma di tutte le partite prelevate dalla miscela sia descritta come avente le stesse caratteristiche di sostenibilità, nelle stesse quantità, della somma di tutte le partite aggiunte alla miscela così come che tale equilibrio sia raggiunto in un adeguato arco temporale.
Il sistema di equilibrio di massa garantisce che ciascuna partita sia conteggiata solo una volta, ai fini del calcolo del consumo finale lordo di energia da fonti energetiche rinnovabili, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, primo comma, lettera a), b) o c), e include informazioni in merito all’eventuale sostegno erogato per la produzione di tale partita e, ove sia stato erogato, sul tipo di regime di sostegno.
(…)
3. Gli Stati membri provvedono a che gli operatori economici presentino informazioni attendibili in merito al rispetto delle soglie di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra fissate all’articolo 25, paragrafo 2, e adottate conformemente allo stesso, e dei criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra stabiliti all’articolo 29, paragrafi da 2 a 7 e paragrafo 10, e che gli operatori economici mettano a disposizione dello Stato membro interessato, su sua richiesta, i dati utilizzati per elaborare le informazioni. Gli Stati membri impongono agli operatori economici l’obbligo di garantire un livello adeguato di controllo indipendente delle informazioni da essi presentate e di dimostrare che il controllo è stato effettuato. (…)
(...)
4. La Commissione può decidere che i sistemi volontari nazionali o internazionali che fissano norme per la produzione di biocarburanti, bioliquidi o combustibili da biomassa o altri combustibili che possono essere conteggiati ai fini del calcolo del numeratore di cui all’articolo 27, paragrafo 1, lettera b), forniscano dati accurati sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra ai fini dell’articolo 25, paragrafo 2, e dell’articolo 29, paragrafo 10, dimostrino la conformità all’articolo 27, paragrafo 3, e all’articolo 28, paragrafi 2 e 4 o dimostrino che le partite di biocarburanti, di bioliquidi o di combustibili da biomassa rispettano i criteri di sostenibilità di cui all’articolo 29, paragrafi da 2 a 7. (…)
(...)
9. Quando un operatore economico presenta la prova o i dati ottenuti conformemente ad un sistema oggetto di una decisione ai sensi del paragrafo 4 o 6 del presente articolo, nella misura prevista da tale decisione, gli Stati membri non impongono al fornitore l’obbligo di fornire altre prove di conformità ai criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra fissati all’articolo 29, paragrafi da 2 a 7 e paragrafo 10.
(…)».
2. Regolamento delegato (UE) 2023/1640 (7)
9. Sebbene non sia applicabile, ratione temporis, alla presente controversia, il regolamento delegato 2023/1640 fornisce alcuni elementi di giudizio che possono rivelarsi utili per risolverla.
10. Ai sensi del suo quarto considerando:
«Per trovare un equilibrio tra i costi di verifica e la precisione delle prove, l’atto delegato consente agli operatori economici di usare un metodo di prova armonizzato comune basato sul radiocarbonio (14C), o di usare metodi di prova propri, caratteristici dell’impresa o del processo. Tuttavia, per garantire l’applicazione di un metodo di prova comune sul mercato, gli operatori economici il cui metodo principale è diverso da quello del radiocarbonio (14C) dovrebbero applicare periodicamente quest’ultimo agli output per verificare la correttezza del metodo principale. Inoltre, per consentire agli operatori economici di abituarsi a usare il metodo del radiocarbonio (14C) insieme a un altro metodo di prova principale, nel primo anno di applicazione di questa metodologia è previsto un certo grado di flessibilità in merito alla percentuale accettabile di deviazione tra i risultati delle prove di verifica principali e secondarie».
B. Diritto francese
1. Codice doganale
11. A tenore dell’articolo 266 quindecies (8):
«I — I soggetti passivi dell’imposta interna sul consumo di cui all’articolo 265 sono tenuti a versare una tassa di incentivazione relativa all’incorporazione di biocarburanti
(…)
III.— La tassa di incentivazione relativa all’incorporazione di biocarburanti è riscossa sul volume totale, rispettivamente, delle benzine e dei gasoli per i quali è divenuta esigibile nel corso dell’anno civile.
L’importo della tassa è calcolato separatamente, da una parte, per le benzine e, dall’altra, per i gasoli.
Detto importo è pari al prodotto della base imponibile definita al primo comma del presente punto III per la tariffa fissata al punto IV, cui è applicato un coefficiente pari alla differenza tra la percentuale target nazionale di incorporazione di energia rinnovabile nei trasporti, fissata al medesimo punto IV, e la percentuale di energia rinnovabile contenuta nei prodotti inclusi nella base imponibile. Se la percentuale di energia rinnovabile è superiore o pari alla percentuale target nazionale di incorporazione di energia rinnovabile nei trasporti, la tassa è pari a zero.
(…)
V.– A.– La percentuale di energia rinnovabile indica la percentuale, valutata in termini di potere calorifico netto, di energia prodotta da fonti rinnovabili che il soggetto passivo può dimostrare essere contenuta nei carburanti inclusi nella base imponibile (...). L’energia contenuta nei biocarburanti è rinnovabile quando questi ultimi soddisfano i criteri di sostenibilità definiti all’articolo 17 della direttiva 2009/28 (...) nella sua versione in vigore il 24 settembre 2018.
A bis. — È presa in considerazione unicamente l’energia contenuta nei prodotti di cui è assicurata la tracciabilità a partire dalla loro produzione.
Un decreto definisce le modalità di tracciabilità applicabili a ciascun prodotto in funzione delle materie prime da cui è ottenuto e delle norme per il computo dell’energia applicate conformemente al presente punto V
(...)».
2. Decreto n. 2019-570 sulla tassa di incentivazione relativa all’utilizzo dell’energia da fonti rinnovabili nei trasporti (9)
12. Ai sensi dell’articolo 3, ai fini dell’applicazione della sezione A dell’articolo 266 quindecies del codice doganale, il soggetto passivo dell’imposta deve dimostrare che i carburanti imponibili contengono energia prodotta da fonti rinnovabili, in particolare mediante registri dei movimenti di merci per il monitoraggio dell’energia rinnovabile.
13. Secondo l’articolo 4, tali registri tengono traccia dei «quantitativi in entrata e in uscita di prodotti ammissibili detenuti tenendo conto in particolare di incorporazioni, cessioni, acquisti e uscite accertate mediante i certificati».
14. Ai sensi dell’articolo 7, i registri in parola indicano le denominazioni e i quantitativi di prodotti ammissibili costituiti da energia rinnovabile, incorporati o meno in carburanti imponibili, e «le informazioni necessarie al monitoraggio dell’energia rinnovabile previste dall’amministrazione delle dogane e delle imposte indirette».
15. Ai sensi dell’articolo 8, la tenuta dei registri dei movimenti di merci per il monitoraggio dell’energia rinnovabile è accertata con un visto dei servizi doganali.
3. Circolare del 18 agosto 2020 sul TIRIB (10)
16. La circolare informa gli operatori e i servizi amministrativi circa le modalità di applicazione del TIRIB.
17. Il capo IV («Modalità di monitoraggio dei prodotti ammissibili ai fini della riduzione dell’aliquota della TIRIB») contiene un punto V, concernente la tenuta dei registri, la cui lettera A («Presa in considerazione del tenore effettivo di biocarburanti all’atto dell’iscrizione nei registri tenuti nel quadro della TIRIB») contiene i paragrafi da 109 a 115, formulati nei seguenti termini:
«[109] I volumi di prodotti ammissibili iscritti in entrata nei registri tenuti nel quadro della TIRIB devono corrispondere al volume riconosciuto dai servizi delle dogane all’arrivo del prodotto in una UE [(11)] (...) o in un EFS [(12)]. Si tratta, in linea di principio, dei volumi indicati nei documenti di accompagnamento (DAU, DAE, DSA o DSAC).
Nel caso delle forniture di carburanti contenenti biocarburanti registrati in entrata in un’UE o in un EFS, deve essere effettuata un’analisi di laboratorio sulla base di un campione prelevato all’atto dello scarico della partita di carburante che consenta di conoscere il tenore effettivo di biocarburante del prodotto registrato. Questa analisi dovrà essere effettuata per tutti i tipi di biocarburanti.
«[110] I documenti di accompagnamento delle consegne di carburante contenente biocarburanti devono indicare il reale volume del prodotto consegnato e il volume effettivo di biocarburante contenuto nel carburante fornito. Se i documenti di accompagnamento delle forniture di carburante indicano un volume di biocarburanti incoerente con l’analisi fisica realizzata da un laboratorio, potrà essere iscritto in entrata nel registro dei movimenti delle merci solo il volume di biocarburante realmente contenuto nel carburante registrato determinato a seguito dell’analisi fisica realizzata all’entrata del prodotto nel deposito fiscale. (…).
[111] Per gli oli vegetali idrotrattati di tipo benzina o di tipo diesel, l’analisi fisica di laboratorio 14C deve corrispondere al volume indicato sui documenti di accompagnamento con una tolleranza +/– 10 %.
(…).
[114] L’analisi fisica in laboratorio sarà obbligatoria, una prima volta, per ciascuna fornitura in entrata di carburante contenente biocarburanti per l’anno 2020 per ciascun fornitore, e in seguito per ciascun nuovo fornitore. Se le analisi fisiche indicano un volume di biocarburanti coerente con il volume indicato sul documento di accompagnamento, le analisi fisiche sulle future forniture provenienti da tale fornitore non saranno più obbligatorie ma potranno essere compiute, su richiesta del servizio delle dogane di collegamento, in maniera casuale.
L’analisi di laboratorio di cui trattasi riguarda le importazioni, gli acquisti intracomunitari e le forniture nazionali di carburante contenente biocarburanti all’atto del loro ricevimento nel primo deposito fiscale francese.
[115] L’unico scopo di tale analisi fisica è determinare i volumi di biocarburanti registrata in entrata nella UE o nell’EFS, al fine di annotare tale volume nelle voci relative alle materie prime della contabilità elaborata nell’ambito della TIRIB. L’analisi non mira a determinare la materia prima da cui è stato prodotto il biocarburante. La materia prima deve essere indicata nei documenti che accompagnano la spedizione e in particolare nella certificazione di sostenibilità. Tale materia prima può essere determinata con il metodo dell’equilibrio di massa riconosciuto dai programmi volontari di sostenibilità».
II. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
18. La società BP France importa in Francia carburanti contenenti oli vegetali idrotrattati (in prosieguo: «HVO») (13), prodotti in Spagna con la tecnica del co-trattamento.
19. Il co-trattamento consiste nell’incorporare, in raffineria, a monte dell’unità di desolforazione, oli vegetali alla materia fossile, con conseguente trasformazione di detti oli vegetali in HVO sotto l’effetto dell’idrogeno.
20. I carburanti così co-trattati sono registrati in Francia in un deposito fiscale prima della loro immissione in consumo.
21. La BP France chiede al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia) l’annullamento della circolare TIRIB. Essa ha contestato, in particolare, che tale circolare imponesse per gli HVO la realizzazione di un’analisi fisica in laboratorio al fine di stabilirne il tenore effettivo di molecole di origine biologica all’atto del loro arrivo nel primo deposito fiscale di stoccaggio francese.
22. A sostegno del proprio ricorso, la BP France ha dedotto, in sintesi, i seguenti argomenti:
– la circolare TIRIB è incompatibile con gli obiettivi delle direttive 2009/28 e 2018/2001, in quanto imporrebbe agli operatori economici di fornire prove della conformità (ai criteri di sostenibilità dei biocarburanti rientranti nella base imponibile) diverse da quelle previste da dette direttive;
– l’obbligo di realizzare, per i carburanti contenenti biocarburante, un’analisi fisica all’entrata di un deposito fiscale di stoccaggio francese mira a stabilire il tenore effettivo di molecole di origine biologica del lotto interessato (14);
– tenuto conto della ripartizione casuale delle molecole di origine biologica nel flusso della materia fossile indotta dal co-trattamento succitato, il tenore misurato può discostarsi da quello indicato nel documento di accompagnamento del lotto in percentuali superiori a quella del 10 % autorizzata al paragrafo 111 della circolare TIRIB. Tenere conto del contenuto misurato al posto del contenuto risultante dal documento di accompagnamento può comportare una minore riduzione dell’aliquota della TIRIB;
– posto che la raffineria da cui provengono i biocarburanti aderisce a un sistema volontario riconosciuto dalla Commissione europea come regime integrale, il metodo EM previsto dalle direttive 2009/28 e 2018/2001 è sufficiente per valutare, ai fini della tenuta dei registri specifici per la TIRIB, il tenore di molecole di origine biologica dei carburanti che detta società importa nel deposito fiscale di stoccaggio francese.
23. L’amministrazione resistente ha sostenuto che il ricorso a un’analisi fisica mira soltanto a determinare i volumi di biocarburanti registrati nel primo deposito fiscale francese prima del loro inserimento in entrata nel registro specifico tenuto nel quadro della TIRIB. L’obiettivo è garantire che i prodotti ammissibili ai fini della riduzione della TIRIB corrispondano ai quantitativi di biocarburanti effettivamente forniti in Francia.
24. In tal modo, aggiunge l’amministrazione resistente, lo Stato francese potrebbe conseguire l’obiettivo di incorporazione dei biocarburanti nel settore dei trasporti fissato dalla direttiva 2009/28. L’analisi imposta dalla circolare TIRIB non mira a identificare la materia prima da cui è stato prodotto il biocarburante, né a verificare che siano soddisfatti i criteri di sostenibilità di cui alle direttive 2009/28 e 2018/2001.
25. È in questo contesto che il Conseil d’État (Consiglio di Stato) sottopone le seguenti questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia:
«1) Se le disposizioni di cui agli articoli 17 e 18 della direttiva 2009/28/CE e di cui all’articolo 30 della direttiva 2018/2001 debbano essere interpretate nel senso che i meccanismi di controllo dell’equilibrio di massa e i sistemi nazionali o volontari da esse previsti mirano unicamente a valutare e dimostrare la sostenibilità delle materie prime, dei biocarburanti e delle loro miscele e non sono così volti a disciplinare il controllo e la tracciabilità, all’interno dei prodotti finiti realizzati con il procedimento di co-trattamento, della parte di energia da fonte rinnovabile ivi contenuta e, quindi, ad armonizzare la presa in considerazione della parte di energia contenuta in detti prodotti per le finalità considerate all’articolo 17, paragrafo 1, lettere a), b) e c), della direttiva 2009/28/CE e all’articolo 25 nonché all’articolo 29, paragrafo 1, primo comma, lettere a), b) e c), della direttiva 2018/2001.
2) Se, in caso di risposta negativa alla questione precedente, tali medesime disposizioni ostino a che uno Stato membro, per fissare la quantità di HVO da considerare in entrata nei registri che gli operatori devono tenere ai fini della determinazione di una tassa di incentivazione dell’incorporazione di biocarburanti, assolta in detto Stato quando la parte di energia rinnovabile nei carburanti immessi in consumo nell’anno civile è inferiore a una percentuale target nazionale di incorporazione di energia rinnovabile nei trasporti, richieda, all’atto della registrazione nel primo deposito fiscale nazionale delle importazioni di carburanti contenenti HVO prodotti in un altro Stato membro nel quadro di un procedimento di co-trattamento, la realizzazione di un’analisi fisica del tenore di HVO di detti carburanti, anche quando l’impianto in cui detti carburanti sono stati prodotti si serve di un sistema di equilibrio di massa certificato da un sistema volontario riconosciuto dalla Commissione come regime integrale.
3) Se il diritto dell’Unione, segnatamente le disposizioni dell’articolo 34 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, osti a una misura di uno Stato membro come quella descritta al punto 14 della presente decisione, quando, da una parte, i carburanti contenenti biocarburanti risultanti da co-trattamento realizzato in una raffineria sita sul territorio nazionale non sono assoggettati a una siffatta analisi fisica se immessi in consumo in detto Stato membro direttamente all’uscita dallo stabilimento e, dall’altra, per determinare all’uscita dall’impianto gestito o dallo stabilimento fiscale nazionale il tenore in biocarburanti che può essere riconosciuto ai fini della tassa, detto Stato membro accetta, tra i certificati attestanti il tenore rilasciati per un determinato periodo, una valutazione del tenore in biocarburanti delle esportazioni o delle immissioni in consumo in settori diversi dal trasporto basata su una media di incorporazione mensile dello stabilimento o dell’impianto di cui trattasi».
III. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
26. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla Corte di giustizia il 30 settembre 2022.
27. Hanno presentato osservazioni scritte la BP France, i governi austriaco, francese e dei Paesi Bassi, nonché la Commissione europea. Tutti hanno partecipato all’udienza del 25 ottobre 2023.
IV. Valutazione
A. Considerazioni preliminari
1. Direttiva applicabile
28. La direttiva 2018/2001 è entrata in vigore il 24 dicembre 2018 e ha abrogato la direttiva 2009/28 con effetto dal 1° luglio 2021 (15). Il giudice del rinvio chiede alla Corte di giustizia l’interpretazione di entrambe, da cui deduco che, per motivi di diritto interno, ritiene applicabile alla controversia la direttiva 2018/2001.
29. In tal caso, mi sembra sufficiente che la Corte di giustizia si pronunci soltanto sulla direttiva 2018/2001, i cui articoli 29 e 30 coincidono sostanzialmente con gli articoli 17 e 18 della direttiva 2009/28. L’interpretazione data dalla Corte di giustizia ai precetti della direttiva 2018/2001 sarebbe in ogni caso trasferibile a quelli relativi alla direttiva 2009/28.
2. Produzione di biocarburanti
30. Per una migliore comprensione della controversia è necessario spiegare brevemente, sulla base delle informazioni contenute nel fascicolo di causa, come avviene la produzione di biocarburanti (16) con la tecnica del co-trattamento e i metodi per determinare la percentuale di molecole di origine biologica presenti nel prodotto finale.
31. Esistono impianti industriali dedicati esclusivamente alla produzione di biocarburanti (bioraffinerie) nei quali non si pone il problema della miscela dei biocarburanti con materie di origine fossile. Tuttavia, esistono anche, come nel caso dell’impianto di Castellón (Spagna) da cui la BP France importa biocarburante in Francia, impianti che utilizzano la tecnica del co-trattamento per trattare insieme biomasse e materie prime fossili in un processo comune.
32. Attraverso il co-trattamento, una raffineria lavora materie prime da biomassa (17) insieme a materie prime fossili (solitamente derivate dal petrolio) e le trasforma in carburanti finali (18). I carburanti così co-trattati devono contenere una quota di biocarburanti (19).
33. Il prodotto finale ottenuto mediante co-trattamento è quindi composto da molecole di origine fossile più molecole di origine biologica, che non è tecnicamente possibile separare. Pur dovendo contenere una certa percentuale di biocarburanti, è difficile determinarne la quantità.
34. All’inizio del trattamento industriale in raffineria si può controllare con precisione il quantitativo esatto di biomassa (tenendo una contabilità dei materiali), ma è difficile determinare con la stessa precisione, alla fine del trattamento, il quantitativo di biomassa in un determinato lotto.
35. La ragione di questa difficoltà è che il flusso di materiale durante la raffinazione comporta la ripartizione casuale delle molecole di origine biologica. Pertanto, un determinato lotto derivante dal co-trattamento può presentare concentrazioni di biocarburanti maggiori di un altro.
36. Il metodo scientifico più accurato per misurare la quantità di molecole di origine biologica presenti nei combustibili oggetto di co-trattamento sembra essere il metodo 14C. Questo spiega perché la Commissione ne ha imposto l’impiego adottando il regolamento delegato 2023/1640 che, come ho già spiegato, non è applicabile ratione temporis nella presente controversia.
B. Sulla prima questione pregiudiziale
37. Il giudice del rinvio desidera sapere, in sintesi, se il metodo EM di cui all’articolo 30 della direttiva 2018/2001: a) si utilizza unicamente per determinare la sostenibilità delle materie prime, dei biocarburanti e delle loro miscele; oppure b) serve anche a garantire il monitoraggio e la tracciabilità della parte di energia rinnovabile contenuta nel prodotto finale risultante dal co-trattamento.
38. La direttiva 2018/2001 mira a promuovere l’uso di energia da fonti rinnovabili e a tal fine gli Stati membri:
– garantiscono collettivamente che la quota di energia da fonti rinnovabili nel consumo finale lordo di energia nel 2030 sia almeno pari al 32 % (articolo 3, paragrafo 1);
– devono imporre ai «fornitori di carburante» l’obbligo di aumentare al 14 % la quota minima di energia rinnovabile del consumo finale di energia nel settore dei trasporti (articolo 25, paragrafo 1). Un modo per raggiungere tale soglia è incoraggiare l’uso di biocarburanti.
39. Gli articoli 29 e 30 della direttiva 2018/2001 contengono, rispettivamente, i criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa (articolo 29) e le regole per verificare la conformità con tali criteri (articolo 30).
40. La direttiva 2009/28 ha attuato una piena armonizzazione dei criteri di sostenibilità, che la direttiva 2018/2001 ha mantenuto. Pertanto gli Stati membri non possono adottare per proprio conto criteri supplementari, né possono escludere l’impiego di alcuno dei criteri stabiliti dall’articolo 17 della direttiva 2009/28 (20).
41. Al fine di dimostrare che sono stati rispettati tali criteri di sostenibilità, ove necessario ai sensi dell’articolo 30 della direttiva 2018/2001 (21), il legislatore dell’Unione ha optato per il metodo EM (22), purché rispetti le condizioni elencate da tale disposizione.
42. Il metodo EM instaura una catena di controllo dalla produzione alla commercializzazione e si basa su un sistema documentale e contabile con controlli indipendenti. Si tratta quindi di uno dei «(...) meccanismi di verifica destinati a garantire la corretta applicazione dell’articolo 17 della direttiva [2009/28] [equivalente all’articolo 29 della direttiva 2018/2001]» (23) o, in altre parole, dei criteri di sostenibilità sanciti per i biocarburanti.
43. La Corte di giustizia ha avuto modo di fare riferimento a tale metodo nella causa E.ON Biofor Sverige, sottolineando che esso è stato scelto al fine di «(...) garantire che si mantenga un siffatto rapporto fisico tra il momento della produzione di biocarburante sostenibile e quello del suo consumo. (...) Il legislatore dell’Unione ha inoltre sottolineato che l’applicazione del metodo dell’equilibrio di massa per il controllo della conformità dovrebbe mantenere l’integrità del sistema evitando nello stesso tempo di gravare l’industria di oneri inutili» (24).
44. L’articolo 30, paragrafo 4, della direttiva 2018/2001 consente di procedere al controllo dell’applicazione del metodo EM attraverso sistemi volontari nazionali o internazionali, approvati dalla Commissione (25), che stabiliscano norme per la produzione di biocarburanti, bioliquidi o combustibili da biomassa in grado di dimostrare il rispetto dei criteri di sostenibilità di cui all’articolo 29, paragrafi da 2 a 7 (26).
45. Come osserva il governo dei Paesi Bassi, tali sistemi volontari possono essere riconosciuti dalla Commissione solo se applicano un metodo EM (27).
46. Nel caso di specie, la raffineria da cui la BP France importa biocarburanti applica un sistema volontario (28) riconosciuto dalla Commissione (29) per dimostrare il rispetto dei criteri di sostenibilità della direttiva 2018/2001.
47. Tale regime volontario utilizza una metodologia di EM conforme ai requisiti di cui all’articolo 30, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2018/2001. Tanto risulta dal considerando 6 della decisione di esecuzione 2022/602. Tuttavia, la decisione in parola tace sulla possibilità di utilizzare il sistema volontario ISCC EU per determinare la percentuale di molecole di origine biologica in un carburante prodotto mediante co-trattamento.
48. Concordo con la Commissione e con i governi francese, dei Paesi Bassi e austriaco sul fatto che l’articolo 30 della direttiva 2018/2001 si limita a stabilire che il metodo EM è idoneo al fine della verifica del rispetto (da parte dei biocarburanti) dei criteri di sostenibilità di tale direttiva, ma non ad accertare quante molecole di origine biologica siano contenute nei biocarburanti oggetto di co-trattamento.
49. Nulla nell’articolo 30 della direttiva 2018/2001 indica che il metodo EM debba essere utilizzato per comprovare la percentuale di molecole di origine biologica presenti in un carburante prodotto mediante co-trattamento. Neppure le decisioni della Commissione relative al riconoscimento dei sistemi volontari menzionano l’utilizzo del metodo EM a tali fini (30).
50. Il metodo EM consente di conteggiare il biocarburante che entra in raffineria e di attribuire una percentuale di sostenibilità proporzionale al carburante prodotto. Secondo le informazioni fornite alla Corte di giustizia, questo metodo non sarebbe idoneo per misurare l’esatta percentuale di molecole di origine biologica presenti in ciascun lotto ottenuto dal processo di co-trattamento.
51. A causa di tale limitazione del metodo EM, l’articolo 28, paragrafo 5, della direttiva 2018/2001 ha incaricato la Commissione di adottare un atto delegato che precisi la metodologia per determinare la quota di biocarburanti, e di biogas per il trasporto, derivanti da biomassa che sia stata trattata con i combustibili fossili.
52. In virtù di tale mandato, la Commissione ha adottato il regolamento delegato 2023/1640 che, come ho già indicato, sebbene non sia applicabile ratione temporis alla presente controversia (è entrato in vigore l’8 settembre 2023), può fornire alcuni orientamenti interpretativi sulla direttiva 2018/2001.
53. Il regolamento delegato 2023/1640, pur consentendo agli operatori economici di utilizzare i propri metodi di verifica (31), li obbliga a verificarne periodicamente la correttezza mediante prove con il 14C (32). Inoltre, per tutti i prodotti che dichiarano carbonio biogenico è necessaria la verifica con metodi di prova 14C (articolo 1, paragrafo 5, del regolamento delegato 2023/1640).
54. Nel caso in cui gli operatori economici optino per il metodo EM, la necessità a cui si fa riferimento si concretizza nel fatto che essi devono applicare «[p]er ciascun output (...) diversi fattori di conversione che corrispondano il più accuratamente possibile al contenuto biogenico misurato con il metodo del radiocarbonio (14C) (...)» (33).
55. Il regolamento delegato n. 2023/1640 conferma quindi, a mio avviso, che il solo metodo EM non è in grado di determinare, di per sé, il contenuto di molecole di origine biologica presenti in ciascun lotto di biocarburante proveniente da co-trattamento.
56. In sintesi, ritengo che il metodo EM, previsto dall’articolo 30 della direttiva 2018/2001, si utilizzi per determinare il rispetto dei criteri di sostenibilità applicabili alle materie prime, ai biocarburanti e alle loro miscele, ma non sia destinato a misurare la quota di molecole di origine biologica contenuta in un biocarburante prodotto mediante co-trattamento.
C. Sulla seconda questione pregiudiziale
57. Il giudice del rinvio formula la sua seconda questione pregiudiziale nell’ipotesi in cui la risposta alla prima questione sia quella da me proposta.
58. Il giudice del rinvio chiede se l’articolo 30 della direttiva 2018/2001 osti ad una normativa che richiede, «(...) all’atto della registrazione nel primo deposito fiscale nazionale delle importazioni di carburanti contenenti HVO prodotti in un altro Stato membro, nel quadro di un procedimento di co-trattamento la realizzazione di un’analisi fisica del tenore di HVO di detti carburanti, anche quando l’impianto in cui detti carburanti sono stati prodotti si serve di un sistema di equilibrio di massa certificato da un sistema volontario riconosciuto dalla Commissione come regime integrale».
59. La Francia ha disciplinato la TIRIB (che sarebbe diventato TIRUERT dal 2022) all’articolo 266 quindecies del suo codice doganale, nel decreto n. 2019/570 e nella circolare TIRIB. I soggetti passivi che immettono carburante sul mercato pagano questa tassa sulla differenza tra la percentuale nazionale stabilita come obiettivo di incorporazione di energie rinnovabili nei trasporti e la percentuale di energia rinnovabile contenuta nel carburante immesso sul mercato.
60. Poiché la TIRIB si basa sul volume annuale di carburante consumato, la circolare richiede un’analisi 14C di laboratorio, in modo da poter determinare l’effettivo contenuto di molecole di origine biologica nei biocarburanti ricevuti in Francia.
61. La BP France ritiene che l’obbligo di utilizzare il metodo del 14C sia non idoneo per i carburanti prodotti mediante co-trattamento. Un tale obbligo, inoltre, sarebbe in contrasto con l’uso del metodo EM e con i sistemi volontari di certificazione approvati dalla Commissione.
62. Per le ragioni che seguono, non condivido le argomentazioni della BP France.
63. In primo luogo, l’armonizzazione introdotta dal regolamento delegato 2023/1640 non sarebbe stata necessaria se il metodo EM e i sistemi volontari di certificazione fossero stati sufficienti e idonei al fine di misurare la percentuale di molecole di origine biologica.
64. Ma, come ho già indicato, il metodo EM non sembra idoneo ai fini della misurazione di tale percentuale. Lo stesso vale, nella situazione precedente all’entrata in vigore del regolamento delegato 2023/1640, per i sistemi volontari di certificazione, il cui obiettivo principale è dimostrare che i biocarburanti rispettano i criteri di sostenibilità dell’articolo 29 della direttiva 2018/2001.
65. Per tale motivo, per misurare la percentuale di molecole di origine biologica nei combustibili co-trattati, il regolamento delegato 2023/1640 prevede il metodo del 14C come unico metodo o come metodo integrativo se viene utilizzato un diverso metodo (EM, bilancio energetico, metodi del rendimento).
66. In secondo luogo, è vero che, ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 9, della direttiva 2018/2001, se un operatore economico presenta la prova o i dati ottenuti conformemente ad un sistema volontario di certificazione approvato dalla Commissione, lo Stato membro non impone al fornitore l’obbligo di fornire altre prove di conformità ai criteri di sostenibilità fissati all’articolo 29, paragrafi da 2 a 7 di tale direttiva.
67. Tuttavia, questa disposizione impedisce a uno Stato membro di richiedere prove aggiuntive (rispetto a quelle presentate mediante il sistema volontario di certificazione) del rispetto dei criteri di sostenibilità (34). Nulla dice su queste prove ulteriori per quanto riguarda la percentuale di molecole di origine biologica presenti nei carburanti prodotti mediante co-trattamento.
68. In terzo luogo, la direttiva 2018/2001 incoraggia l’uso di sistemi volontari di certificazione, soggetti a requisiti rafforzati di affidabilità, trasparenza e controllo indipendente, per prevenire le frodi nella fornitura di prove e dati sul rispetto dei criteri di sostenibilità da parte dei biocarburanti (35).
69. Queste stesse finalità (ottenere dati affidabili e trasparenti, prevenire le frodi) (36) potrebbero, in linea di principio, giustificare norme nazionali che impongano un metodo più preciso, come quello del 14C, per misurare la percentuale di molecole di origine biologica presenti nei carburanti prodotti mediante co-trattamento.
70. Le analisi con il 14C richieste dalla circolare TIRIB non sarebbero tuttavia giustificate (in quanto superflue) se il sistema volontario di certificazione cui è soggetto il produttore del combustibile ottenuto mediante co-trattamento includesse già in origine quel tipo di analisi. Ciò avverrebbe qualora tale sistema verificasse che la percentuale di molecole di origine biologica presenti nel combustibile ottenuto è stata misurata con precisione.
71. All’udienza:
– la BP France ha spiegato di utilizzare l’analisi 14C nelle raffinerie che applicano il sistema volontario ISCC EU, ma non ha confermato che, concretamente, i lotti di combustibile co-trattato esportati in Francia dalla raffineria di Castellón (Spagna) fossero soggetti ad un’analisi 14C equivalente a quella richiesta dalla normativa francese;
– il governo francese ha riferito che, ad oggi, nessuno dei lotti di biocarburanti co-trattati importati in Francia da altri Stati membri ha fornito prova di essere stato sottoposto a un’analisi 14C per dimostrare la percentuale di molecole di origine biologica presenti in essi.
72. In ogni caso, spetta al giudice del rinvio risolvere la controversia tra le parti in merito alla presenza, nel sistema volontario di certificazione adottato dalla BP France, delle analisi 14C che consentono di verificare la percentuale di molecole di origine biologica presenti nel carburante importato.
73. Da quanto finora esposto si può dedurre che:
– l’articolo 30 della direttiva 2018/2001 consentiva a uno Stato membro di adottare una regolamentazione come quella francese, per misurare con precisione la percentuale di molecole di origine biologica presenti nei biocarburanti co-trattati, al fine di applicare una tassa volta a promuovere l’uso delle energie rinnovabili;
– fatta salva la valutazione del giudice del rinvio, l’utilizzo di sistemi volontari di certificazione approvati dalla Commissione, come l’ISCC EU, non sembra fornire una prova adeguata della percentuale di molecole di origine biologica presenti nei lotti importati di biocarburanti co-trattati.
74. Sebbene il regolamento delegato 2023/1640 non si applichi ratione temporis alla controversia, la sua adozione modifica la situazione precedente. Dalla sua entrata in vigore, al fine di misurare la percentuale di molecole di origine biologica nei combustibili co-trattati, tale regolamento prevede come unico metodo [o come metodo integrativo se vengono utilizzati altri metodi (EM, bilancio energetico, metodi del rendimento)] l’analisi 14C. Realizzando tale piena armonizzazione, gli Stati membri non saranno più competenti ad adottare norme nazionali che impongano un metodo di analisi diverso da quelli previsti da tale regolamento.
75. Inoltre, come confermato dalla Commissione in udienza, i sistemi volontari di certificazione riconosciuti dalla Commissione a partire dall’entrata in vigore del regolamento delegato 2023/1640 dovranno includere non solo il metodo EM per dimostrare il rispetto dei criteri di sostenibilità, ma anche il metodo 14C per dimostrare la percentuale di molecole di origine biologica presente nei biocarburanti co-trattati, in conformità con le disposizioni di tale regolamento.
76. In breve, la risposta che propongo alla seconda questione pregiudiziale è che, fino all’entrata in vigore e all’applicazione del regolamento delegato 2023/1640, l’articolo 30 della direttiva 2018/2001 non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale, come quella oggetto della presente controversia, che richiede l’analisi del 14C per misurare con precisione la percentuale di molecole di origine biologica presenti nel carburante ottenuto dal co-trattamento, anche quando l’impianto di produzione utilizza un metodo EM certificato da un sistema volontario riconosciuto dalla Commissione come sistema integrale.
D. Sulla terza questione pregiudiziale
77. La terza questione pregiudiziale ha una formulazione complessa. Il giudice del rinvio desidera sapere se sia compatibile con l’articolo 34 TFUE (libera circolazione delle merci) una normativa nazionale della cui applicazione evidenzia due caratteristiche:
– «i carburanti contenenti biocarburanti risultanti da co-trattamento [ottenuti] in una raffineria sita sul territorio [francese] non sono assoggettati a una siffatta analisi fisica [14C] se immessi in consumo in detto Stato membro [Francia] direttamente all’uscita dallo stabilimento»;
– «per determinare all’uscita dall’impianto gestito o dallo stabilimento fiscale nazionale il tenore in biocarburanti che può essere riconosciuto ai fini della [TIRIB], [la Francia] accetta, tra i certificati attestanti il tenore rilasciati per un determinato periodo, una valutazione del tenore in biocarburanti delle esportazioni o delle immissioni in consumo in settori diversi dal trasporto basata su una media di incorporazione mensile dello stabilimento o dell’[UE] di cui trattasi».
78. All’epoca dei fatti, l’Unione non aveva pienamente armonizzato i metodi che potevano essere utilizzati per determinare la percentuale di molecole di origine biologica nei carburanti co-trattati. Questa armonizzazione è stata successivamente realizzata dal regolamento delegato 2023/1640, come ho già sottolineato.
79. Gli Stati membri avevano quindi la possibilità di regolamentare tali metodi di misurazione, e lo Stato francese lo ha fatto. Esercitando tale competenza su una materia non armonizzata, gli Stati membri dovevano rispettare il diritto primario (37) e, in particolare, l’articolo 34 TFUE, che vieta nel commercio intracomunitario le restrizioni quantitative all’importazione nonché le misure di effetto equivalente.
80. Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia (38), ogni misura di uno Stato membro idonea ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio nell’ambito dell’Unione deve essere considerata come una misura di effetto equivalente alle restrizioni quantitative all’importazione, ai sensi dell’articolo 34 TFUE Tra tali misure figurano quelle che discriminano direttamente o indirettamente le importazioni, quelle relative alle modalità di vendita delle merci e quelle che ostacolano l’accesso al mercato di uno Stato membro di prodotti originari di altri Stati membri (39).
81. Orbene, secondo il punto 114 della circolare TIRIB, la misura controversa si applica unicamente ai biocarburanti co-trattati importati da altri Stati membri. L’analisi fisica 14C è richiesta solo per le importazioni, le introduzioni intracomunitarie e per i lotti nazionali di carburante contenente biocarburante all’atto della registrazione nel primo deposito fiscale francese, ma non per quelli prodotti nelle raffinerie francesi. Così si è espresso il giudice del rinvio: «[d]all’udienza istruttoria emerge, inoltre, che i biocarburanti prodotti con il procedimento di co-trattamento in una raffineria situata in Francia non sono soggetti a tale controllo quando non vengono successivamente registrati in un deposito fiscale di stoccaggio prima della loro immissione in consumo» (40).
82. Sussisterebbe pertanto un trattamento più favorevole per tutto o parte del carburante co-trattato prodotto in Francia, che sarebbe esente dall’analisi 14C. Al contrario, lo stesso tipo di carburante importato deve essere sottoposto ad analisi per determinare la percentuale di molecole di origine biologica ai fini della TIRIB.
83. Se questa è la situazione che ne deriva, la misura renderebbe difficile l’accesso al combustibile trattato importato in Francia da altri Stati membri. Il governo di tale paese lo ammette, riconoscendo che la necessità di un’analisi 14C potrebbe ostacolare l’importazione di carburanti da questi altri Stati membri.
84. La tesi del governo francese è tuttavia che l’analisi 14C non si applica solo ai carburanti importati, ma anche a quelli di provenienza nazionale (41).
85. Interrogato in udienza su questo dettaglio, il governo francese ha riconosciuto che la sua interpretazione non coincideva con quella proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato) nell’ordinanza di rinvio. Secondo tale governo:
– la parità di trattamento di tutti i carburanti (importati o non importati) soggetti a co-trattamento deriva dall’articolo 266 quindecies del codice doganale nonché dall’articolo 3, punto 3, del decreto 2019-570 e dai punti 30 e 33 della circolare 20-004 sul regime dell’usine exercée (42);
– in Francia esistono due raffinerie che producono combustibili co-trattati. All’interno di esse, ha affermato, si applica un regime doganale (usine exercée) che consente l’immissione diretta in commercio dei combustibili co-trattati senza passare per un deposito fiscale, in quanto le autorità doganali sono in grado di esercitare un controllo permanente sulla loro produzione (43).
86. L’interpretazione del diritto nazionale non spetta alla Corte di giustizia, che deve attenersi ai dati forniti dal giudice del rinvio. La Corte di giustizia, ripeto, deve rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale accettando che il quadro giuridico e fattuale pertinente sia quello presentato dal giudice a quo, per quanto una delle parti della controversia possa dissentirvi.
87. Sulla base di tale premessa, i contorni del requisito controverso, come descritto dal giudice del rinvio, consentono di qualificarlo come misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all’importazione, contraria all’articolo 34 TFUE. Dal contenuto della domanda di pronuncia pregiudiziale emerge chiaramente che la circolare TIRIB favorisce l’utilizzo di biocarburanti co-trattati in Francia, rendendo più difficile l’utilizzo degli stessi prodotti provenienti da altri Stati membri.
88. Inoltre, tale normativa avrebbe anche la natura di una misura di effetto equivalente a una restrizione all’importazione, anche se dovesse essere applicata in modo non discriminatorio e in egual misura ai biocarburanti co-trattati importati e a quelli prodotti in Francia: la necessità di un’analisi 14C renderebbe in ogni caso difficile le importazioni di tali biocarburanti nel territorio francese.
89. È tuttavia possibile che tale misura restrittiva disponga di una giustificazione che la rende compatibile con il diritto dell’Unione. In ogni caso, sarà molto più difficile sostenere tale giustificazione se la misura si applica solo ai biocarburanti co-trattati importati e non a quelli prodotti a livello nazionale.
1. Giustificazione della misura?
90. Una norma o una prassi nazionale che costituisce una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa può essere giustificata da uno dei motivi di interesse generale elencati nell’articolo 36 TFUE o da esigenze imperative. In entrambi i casi, conformemente al principio di proporzionalità, la misura di cui trattasi deve essere idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccedere quanto necessario perché esso sia raggiunto, e incombe allo Stato membro autore della misura dimostrare il rispetto di tale principio (44).
91. Il governo francese invoca, a giustificazione della misura restrittiva, le esigenze imperative di protezione dell’ambiente e di lotta alle frodi. Sostiene che il beneficio fiscale dato dalla riduzione dell’aliquota della TIRIB deve essere accordato unicamente ai carburanti immessi in consumo sul territorio nazionale il cui tenore effettivo di molecole di origine biologica è realmente superiore alla percentuale target di incorporazione nel settore dei trasporti fissata all’articolo 266 quindecies del codice doganale.
92. Secondo costante giurisprudenza della Corte di giustizia (45), le esigenze imperative possono giustificare solo misure nazionali indistintamente vigenti per i prodotti nazionali e per quelli importati. Di conseguenza, se la misura francese fosse, come afferma il giudice del rinvio, applicabile alle importazioni di biocombustibili ottenuti da co-trattamento e non alla produzione nazionale di questo tipo di beni, le esigenze imperative di tutela dell’ambiente e di prevenzione delle frodi non potrebbero giustificarla.
93. È vero che questa giurisprudenza costante è stata successivamente resa più flessibile dalla Corte di giustizia, mediante l’analisi della giustificazione di misure distintamente applicabili rispetto ad alcune esigenze imperative, o sussumendo alcune di queste in uno dei motivi di cui all’articolo 36 TFUE (46).
94. Analizzerò quindi la possibile giustificazione dal punto di vista della protezione dell’ambiente e della prevenzione delle frodi, esigenze imperative ammesse dalla Corte di giustizia in relazione al commercio intracomunitario (47).
95. In linea di principio, la circolare TIRIB potrebbe essere sufficientemente giustificata, in quanto è finalizzata ed è idonea a:
– da un lato, proteggere l’ambiente mediante l’utilizzo di energie rinnovabili. L’impiego delle analisi 14C consente di concedere vantaggi (incentivi) a determinati carburanti riducendo il loro carico fiscale in funzione della loro percentuale di biocarburante;
– dall’altro, prevenire il rischio di frode (48) nella catena di produzione dei carburanti co-trattati. Il metodo 14C consente di conoscere con certezza la percentuale effettiva di molecole di origina biologica HVO presenti in tali carburanti e, sulla base di tale dato, di applicare correttamente una tassa che incentiva l’uso dei biocarburanti.
2. Il principio di proporzionalità è rispettato?
96. Accettata la giustificazione, resta da verificare se la misura restrittiva sia conforme al principio di proporzionalità. Ciò avverrà solo se essa è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccede quanto necessario perché esso sia raggiunto, in assenza di un’alternativa meno restrittiva.
97. Da questo punto di vista, si può ammettere l’idoneità del requisito imposto dalla circolare TIRIB per realizzare l’obiettivo perseguito, poiché:
– sembra che non sia possibile determinare la percentuale di molecole di origine biologica nei combustibili co-trattati mediante alternative meno restrittive diverse dall’analisi 14C;
– il metodo EM ha un’utilità limitata a questo scopo e fornisce risultati soltanto approssimativi. Per tale motivo, il regolamento delegato 2023/1640 ha stabilito che l’analisi del 14C è il metodo di verifica comune per misurare la percentuale di molecole di origine biologica presente nei carburanti co-trattati, nonché il suo uso regolare (integrativo) quando i produttori utilizzano altri metodi (come l’EM).
98. A favore della proporzionalità della misura, va inoltre osservato che la circolare TIRIB non richiede in ogni caso un’analisi fisica in laboratorio 14C e per tutte le importazioni di combustibili co-trattati(49): dopo una prima analisi, se le percentuali di molecole di origine biologica dichiarate dalla società importatrice coincidono (con un margine del 10 %), le analisi 14C sono ripetute solo a campione (50).
99. Orbene, una misura restrittiva è idonea a realizzare il proprio obiettivo solo se risponde all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (51).
100. Nella sua ordinanza (52), il giudice del rinvio evidenzia tre circostanze che rendono impossibile valutare tale coerenza sistematica:
– le analisi 14C sono richieste solo per le importazioni, le introduzioni intracomunitarie e per i lotti nazionali di carburante contenente biocarburante all’atto della registrazione nel primo deposito fiscale francese;
– i biocarburanti risultanti da co-trattamento prodotti in una raffineria sita sul territorio francese non sono assoggettati all’analisi 14C se immessi in commercio in detto Stato membro direttamente all’uscita dallo stabilimento, senza passare da un deposito fiscale;
– lo Stato francese accetta una valutazione del tenore in biocarburanti delle esportazioni o delle immissioni in consumo in settori diversi dal trasporto tenendo conto dei certificati mensili di incorporazione dei biocarburanti e senza ricorrere alle analisi 14C.
101. Nella stessa ottica, la BP France espone (53) che, per ottenere la riduzione della TIRIB (o della TIRUERT), le autorità francesi richiedono, da un lato, la certezza assoluta, da conseguirsi attraverso il metodo 14C, dell’effettiva presenza di energia da fonti rinnovabili al momento dell’immissione sul mercato del prodotto importato (biocarburanti derivanti dal co-trattamento) e, dall’altro, un semplice calcolo annuale proporzionale che non offre alcuna garanzia di tracciabilità, a differenza dell’EM nel caso dell’elettricità da fonti rinnovabili.
102. Da questi dati si può dedurre che la misura contestata non è conforme all’articolo 34 TFUE in quanto non è idonea a garantire in modo coerente e sistematico il raggiungimento degli obiettivi che potrebbero giustificarla.
V. Conclusione
103. Alla luce di quanto sopra, propongo di rispondere al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia) come segue:
«L’articolo 30 della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, nel contesto normativo precedente all’entrata in vigore del regolamento delegato (UE) 2023/1640 della Commissione, del 5 giugno 2023, sulla metodologia per determinare la quota di biocarburanti e di biogas per il trasporto derivanti da biomassa trattata con combustibili fossili in un processo comune, nonché l’articolo 34 TFUE
devono essere interpretati nel senso che:
– il metodo dell’equilibrio di massa mira a stabilire il rispetto dei criteri di sostenibilità di cui all’articolo 29 della direttiva 2018/2001, applicabili alle materie prime, ai biocarburanti e alle loro miscele, e non è destinato a misurare la quota di molecole di origine biologica contenute in un biocarburante prodotto mediante co-trattamento;
– in linea di principio, l’articolo 30 della direttiva 2018/2001 non ostava, fino all’entrata in vigore e all’applicazione del regolamento delegato 2023/1640, a una normativa interna che impone di effettuare un’analisi al radiocarbonio (14C) all’atto della registrazione nel primo deposito fiscale nazionale dei biocarburanti importati prodotti mediante co-trattamento, al fine di determinare la percentuale di molecole di origine biologica rilevante per il calcolo di un’imposta relativa alla promozione dell’uso dei biocarburanti. È irrilevante, a questi fini, che la raffineria in cui sono stati prodotti tali carburanti utilizzi un sistema di equilibrio di massa certificato da un sistema volontario riconosciuto dalla Commissione come regime integrale;
– l’articolo 34 TFUE osta a una normativa nazionale che impone di effettuare un’analisi al radiocarbonio (14C) all’atto della registrazione nel primo deposito fiscale nazionale dei biocarburanti importati prodotti mediante co-trattamento, al fine di determinare la percentuale di molecole di origine biologica rilevante per il calcolo di un’imposta relativa alla promozione dell’uso dei biocarburanti, se tale medesima analisi non è richiesta per la produzione nazionale di biocarburanti co-trattati».