Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 11 januari 2024 (1)
Zaak C‑624/22
Société BP France
tegen
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[verzoek van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële procedure – Richtlijn (EU) 2018/2001 – Bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen – Productie van brandstoffen door middel van co-verwerking – Bewijs van naleving van de duurzaamheidscriteria – Massabalansmethode – Methoden voor het bepalen van het aandeel met waterstof behandelde plantaardige oliën in co-verwerkte brandstoffen – Methode met radioactieve koolstof (14C)”
1. De Franse wetgever heeft een belasting(2) ingevoerd om het gebruik van groene brandstoffen (biobrandstoffen) te bevorderen. Daarmee wordt beoogd het aandeel uit hernieuwbare bronnen opgewekte energie in de vervoerssector te verhogen tot een niveau dat in overeenstemming is met de doelstellingen van de Unie op het gebied van duurzaamheid en daadwerkelijke reductie van broeikasgasemissies.
2. Ter rechtvaardiging van de hoeveelheid energie uit hernieuwbare bronnen die in aanmerking wordt genomen bij de berekening van die belasting, vereist de Franse regeling dat ingevoerde biobrandstoffen worden onderworpen aan een analyse met radioactieve koolstof (14C).(3) Bij die analyse kan worden geverifieerd wat het werkelijke aandeel van moleculen van biogene oorsprong is in brandstoffen die zijn geproduceerd door middel van de techniek van de co-verwerking.
3. Deze prejudiciële verwijzing betreft de vraag of de beschreven nationale maatregel wel verenigbaar is met het Unierecht, aangezien die maatregel de verificatiemethoden die zijn vastgesteld in de richtlijnen ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen mogelijkerwijs niet respecteert en misschien ook niet strookt met artikel 34 VWEU.
4. Het Hof heeft reeds nuttige rechtspraak(4) ontwikkeld ter zake van het gebruik van de zogeheten massabalansmethode voor het controleren van de naleving van de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen, zoals neergelegd in de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28/EG(5). Die rechtspraak kan worden uitgebreid naar de nieuwe richtlijn (EU) 2018/2001(6), maar zal moeten worden aangevuld om de vragen van de verwijzende rechter op een nogal technisch gebied te beantwoorden.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Richtlijn 2018/2001
5. Artikel 25 („Integratie van hernieuwbare energie in de vervoerssector”), lid 1, schrijft voor:
„Om het gebruik van hernieuwbare energie in de vervoerssector te integreren, legt elke lidstaat brandstofleveranciers de verplichting op ervoor te zorgen dat het aandeel hernieuwbare energie in het eindverbruik van energie in de vervoerssector in 2030 ten minste 14 % bedraagt (minimumaandeel) in overeenstemming met een indicatieve koers die door de lidstaat wordt vastgesteld [...]. [...]”
6. Artikel 28 („Overige bepalingen inzake hernieuwbare energie in de vervoerssector”), lid 5, luidt als volgt:
„Uiterlijk op 31 december 2021 stelt de Commissie overeenkomstig artikel 32 uitvoeringshandelingen vast ter aanvulling van deze richtlijn door de specificering van de methode voor het bepalen van het aandeel biobrandstoffen, en biogas voor vervoer, uit biomassa die in een gezamenlijk proces met fossiele brandstoffen worden verwerkt, en door de methode te specificeren voor de beoordeling van broeikasgasemissiereducties door hernieuwbare vloeibare en gasvormige transportbrandstoffen van niet-biologische oorsprong en door brandstoffen op basis van hergebruikte koolstof, die waarborgen dat geen kredieten voor voorkomen emissies worden verstrekt voor CO2 voor het afvangen waarvan reeds in het kader van andere wettelijke bepalingen emissiekredieten zijn verstrekt.”
7. In artikel 29 („Duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen”) staat te lezen:
„1. Energie uit biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen wordt enkel in aanmerking genomen voor de onder a), b) en c) van deze alinea genoemde doeleinden, indien ze voldoen aan de in de in de leden 2 tot en met 7, en lid 10, bepaalde duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria:
a) het bijdragen aan het in artikel 3, lid 1, vastgestelde streefcijfer van de Unie en de aandelen hernieuwbare energie van de lidstaten;
b) het meten van de naleving van de verplichtingen tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, met inbegrip van de verplichting van artikel 25;
c) het in aanmerking komen voor financiële steun voor het verbruik van biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen.
[...]
De in de leden 2 tot en met 7 en lid 10 bepaalde duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria gelden ongeacht de geografische herkomst van de biomassa.
[...]
12. Voor de in lid 1, eerste alinea, onder a), b) en c), bedoelde doeleinden, en onverminderd de artikelen 25 en 26, weigeren de lidstaten niet om overeenkomstig dit artikel verkregen biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen in aanmerking te nemen om andere duurzaamheidsredenen. Dit lid laat overheidssteun die is toegekend uit hoofde van steunregelingen die zijn goedgekeurd vóór 24 december 2018, onverlet.
[...]”
8. In artikel 30 („Verificatie van de naleving van de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria”) wordt bepaald:
„1. Wanneer biobrandstoffen, vloeibare biomassa, biomassabrandstoffen of andere brandstoffen die in aanmerking komen om te worden meegeteld bij de berekening van de in artikel 27, lid 1, onder b), bedoelde teller, in aanmerking moeten worden genomen voor de in de artikelen 23 en 25 en in artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a), b) en c), bedoelde doeleinden, verplichten de lidstaten de marktdeelnemers om aan te tonen dat voldaan is aan de in de artikel 29, leden 2 tot en met 7, en lid 10, vastgestelde duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria. Zij verplichten de marktdeelnemers daartoe gebruik te maken van een massabalanssysteem dat:
a) toelaat leveringen van grondstoffen of brandstoffen met verschillende duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiekenmerken te mengen, bijvoorbeeld in een container, verwerkings- of logistieke faciliteit of transmissie- en distributie-infrastructuur of -locatie;
b) toelaat leveringen van grondstoffen met verschillende energie-inhoud te mengen met het oog op de verdere verwerking, mits de omvang van de leveringen aan de energie-inhoud ervan is aangepast;
c) vereist dat informatie over de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiekenmerken en de omvang van de onder a) bedoelde leveringen aan het mengsel toegewezen blijven, en
d) bepaalt dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd en vereist dat die balans binnen een passende tijdsduur wordt bereikt.
Het massabalanssysteem zorgt ervoor dat elke levering slechts éénmaal onder artikel 7, lid 1, eerste alinea, a), b) of c), geteld wordt voor het berekenen van het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen en bevat informatie over de al dan niet geboden ondersteuning voor de productie van die levering en, in voorkomend geval, over het type steunverlening.
[...]
3. De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat marktdeelnemers betrouwbare informatie over de naleving van de in, en op grond van, artikel 25, lid 2, vastgestelde broeikasgasemissiedrempels en van de in artikel 29, leden 2 tot en met 7, en lid 10, vastgestelde duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria indienen, en dat de marktdeelnemers de gegevens die gebruikt zijn om die informatie op te stellen, op verzoek ter beschikking van de betrokken lidstaat stellen. De lidstaten verplichten de marktdeelnemers om een passende norm op te stellen voor onafhankelijke audits van de door hen ingediende informatie, en om aan te tonen dat dit gebeurd is. [...]
[...]
4. De Commissie kan besluiten dat vrijwillige nationale of internationale systemen waarbij normen worden bepaald voor de productie van biobrandstoffen, vloeibare biomassa of biomassabrandstoffen, of andere brandstoffen die in aanmerking komen om te worden meegeteld bij de berekening van de in artikel 27, lid 1, onder b), bedoelde teller, accurate gegevens over broeikasgasemissiereducties verschaffen met het oog op de toepassing van artikel 25, lid 2, en artikel 29, lid 10, aantonen dat artikel 27, lid 3, en artikel 28, leden 2 en 4, zijn nageleefd of aantonen dat leveringen van biobrandstoffen, vloeibare biomassa of biomassabrandstoffen voldoen aan de in artikel 29, leden 2 tot en met 7, vastgestelde duurzaamheidscriteria. [...]
[...]
9. Als een marktdeelnemer bewijsmiddelen of gegevens indient die zijn verkregen overeenkomstig een systeem waarvoor een in lid 4 of lid 6 bedoeld besluit is genomen, mag een lidstaat de leverancier, voor zover dat besluit van toepassing is, niet verplichten om verder aan te tonen dat hij voldoet aan de in artikel 29, leden 2 tot en met 7, en lid 10, vastgestelde duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria.
[...]”
2. Gedelegeerde verordening 2023/1640
9. Gedelegeerde verordening (EU) 2023/1640(7) is ratione temporis weliswaar niet van toepassing op het onderhavige geding, maar bevat enkele beoordelingselementen die nuttig kunnen zijn voor de beslechting ervan.
10. Overweging 4 ervan luidt als volgt:
„Om een evenwicht te bereiken tussen de verificatiekosten en de nauwkeurigheid van de tests, biedt de gedelegeerde handeling marktdeelnemers de mogelijkheid gebruik te maken van een gemeenschappelijke geharmoniseerde testmethode op basis van radiokoolstoftests (14C), of gebruik te maken van hun eigen testmethoden, die bedrijfsspecifiek of processpecifiek kunnen zijn. Om er echter voor te zorgen dat een gemeenschappelijke verificatiemethode wordt toegepast op de markt, moeten marktdeelnemers die een andere methode dan radiokoolstoftests (14C) gebruiken als voornaamste testmethode, regelmatig radiokoolstoftests (14C) van de outputs gebruiken om de juistheid van de belangrijkste gebruikte testmethode te verifiëren. Om marktdeelnemers in staat te stellen vertrouwd te raken met de toepassing van de radiokoolstoftest (14C) in combinatie met een andere testmethode als belangrijkste methode, is bovendien enige flexibiliteit met betrekking tot het aanvaardbare afwijkingspercentage toegestaan tussen de resultaten van zowel de belangrijkste als de secundaire verificatietests binnen het eerste jaar waarin deze methode wordt toegepast.”
B. Frans recht
1. Douanewetboek
11. In artikel 266 quindecies van het douanewetboek(8) kan worden gelezen:
„I. – Wie de bij artikel 265 vastgestelde binnenlandse verbruiksbelasting verschuldigd is, is onderworpen aan een belasting ter bevordering van de toevoeging van biobrandstoffen.
[...]
III. – De belasting ter bevordering van de toevoeging van biobrandstoffen wordt berekend op basis van het totale volume benzine respectievelijk diesel waarvoor deze belasting in de loop van het kalenderjaar verschuldigd is geworden.
Het bedrag van de belasting wordt afzonderlijk voor benzine en voor diesel berekend.
Dit bedrag is gelijk aan de vermenigvuldiging van de in de eerste alinea van punt III bepaalde grondslag met het in punt IV vastgestelde tarief, waarop een coëfficiënt wordt toegepast die gelijk is aan het verschil tussen het in dat punt IV vastgestelde nationale streefcijfer inzake toevoeging van energie uit hernieuwbare bronnen voor vervoer, en het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in de in de grondslag opgenomen producten. Indien het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen groter is dan of gelijk is aan het nationale streefcijfer inzake toevoeging van energie uit hernieuwbare bronnen voor vervoer, is geen belasting verschuldigd.
[...]
V.–A. – Het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen is het aandeel energie, berekend in rendement ten opzichte van calorische onderwaarde, dat is opgewekt met hernieuwbare bronnen waarvan de belastingplichtige kan aantonen dat dit aan de in de grondslag opgenomen brandstoffen is toegevoegd [...]. De energie in biobrandstoffen is afkomstig uit hernieuwbare bronnen wanneer die biobrandstoffen voldoen aan de duurzaamheidscriteria die zijn vastgesteld bij artikel 17 van richtlijn [2009/28] in de versie die van kracht was op 24 september 2018.
A bis. – Er wordt enkel rekening gehouden met de energie in producten die vanaf hun productie met zekerheid traceerbaar zijn.
Bij decreet worden traceerbaarheidsregels vastgelegd voor elk product, afhankelijk van de grondstoffen waaruit dat afkomstig is, alsook regels voor het meten van de energie die in overeenstemming met onderhavig punt V worden toegepast.
[...]”
2. Decreet nr. 2019‑570 van 7 juni 2019 inzake de belasting ter bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie in het vervoer
12. Volgens artikel 3 van dat decreet(9) dient de belastingplichtige, voor de toepassing van punt V.–A van artikel 266 quindecies van het douanewetboek, aan te tonen dat de belastbare brandstoffen energie uit hernieuwbare bronnen bevatten, met name aan de hand van een goederenboekhouding voor energie uit hernieuwbare bronnen.
13. Volgens artikel 4 moet die boekhouding een overzicht geven van „de inkomende en uitgaande hoeveelheden in aanmerking komende producten in voorraad, waarbij onder meer rekening wordt gehouden met de toevoegingen, verkopen, aankopen en leveringen die bij certificaat zijn vastgesteld”.
14. Krachtens artikel 7 moet die boekhouding melding maken van de benamingen en hoeveelheden van in aanmerking komende producten die energie uit hernieuwbare bronnen bevatten, ongeacht of die aan de belastbare brandstoffen zijn toegevoegd, alsmede „de informatie [bevatten] die nodig is voor de controlemetingen op de energie uit hernieuwbare bronnen door de administration des douanes et droits indirects (dienst douane en indirecte belastingen, Frankrijk)”.
15. Artikel 8 schrijft voor dat met een verklaring van de douanediensten wordt vastgesteld dat de goederenboekhouding voor energie uit hernieuwbare bronnen wordt gevoerd.
3. Circulaire van 18 augustus 2020 betreffende de TIRIB
16. De circulaire informeert exploitanten en overheidsdiensten over de modaliteiten van de toepassing van de TIRIB(10).
17. Hoofdstuk IV („Regels voor de controlemeting op producten die in aanmerking komen voor een verlaagde belastingvoet uit hoofde van de TIRIB”) bevat een punt V inzake het voeren van registers, waarin onder A („Inaanmerkingneming van het werkelijke gehalte aan biobrandstoffen bij opname in de goederenboekhouding die in het kader van de TIRIB wordt gevoerd”) de volgende punten 109 tot en met 115 zijn opgenomen:
„[109] De hoeveelheden in aanmerking komende producten die als toevoeging in de in het kader van de TIRIB gevoerde goederenboekhouding worden opgenomen, moeten overeenstemmen met de hoeveelheid die door de douanediensten is vastgesteld bij aankomst in een UE[(11)] of een EFS[(12)]. In beginsel zijn dit de hoeveelheden die worden vermeld op de begeleidende documenten (DAU, DAE, DSA of DSAC).
In het geval van leveringen van brandstoffen die in een UE of een EFS ontvangen biobrandstoffen bevatten, moet een laboratoriumanalyse worden uitgevoerd op basis van een monster dat is genomen bij het lossen van de partij brandstof om het werkelijke biobrandstofgehalte van het ontvangen product te bepalen. Deze analyse is verplicht voor alle typen biobrandstoffen.
[110] De documenten bij de leveringen van brandstof met biobrandstoffen moeten de werkelijk geleverde hoeveelheid product aangeven alsook de werkelijke hoeveelheid biobrandstof in de geleverde brandstof. Indien in de documenten bij de brandstofleveringen een hoeveelheid biobrandstof is aangegeven die niet overeenstemt met de door een laboratorium uitgevoerde fysische analyse, mag alleen de werkelijke hoeveelheid biobrandstof in de ontvangen brandstof die na fysische analyse bij aankomst van het product in het belastingentrepot is vastgesteld, in de goederenboekhouding worden opgenomen. [...]
[111] Voor met waterstof behandelde plantaardige oliën van het type benzine of het type diesel moet de fysische C14-laboratoriumanalyse overeenstemmen met het op de begeleidende documenten aangegeven volume +/– 10 %.
[...]
[114] De fysische laboratoriumanalyse is een eerste maal voor 2020 voor elke leverancier vereist voor elke aflevering van brandstof met biobrandstof, daarna voor elke nieuwe leverancier. Wanneer uit de fysische analyse blijkt dat de hoeveelheid biobrandstoffen overeenstemt met de hoeveelheid die is aangegeven op het begeleidend document, zijn fysische analyses op toekomstige leveringen door dezelfde leverancier niet langer verplicht, maar kunnen zij op verzoek van de bevoegde douanedienst willekeurig worden verricht.
Een dergelijke laboratoriumanalyse wordt uitgevoerd bij de invoer, het intracommunautair binnenbrengen en de binnenlandse leveringen van brandstof die biobrandstoffen bevat op het moment van de ontvangst daarvan in het eerste Franse belastingentrepot.
[115] Het enige doel van deze fysische analyse is het bepalen van de hoeveelheden biobrandstoffen die in de UE of het EFS zijn ontvangen met het oog op de inschrijving van die hoeveelheid in de in het kader van de TIRIB bijgehouden goederenboekhouding. Met deze analyse wordt niet beoogd te bepalen op basis van welke grondstof de biobrandstof is geproduceerd. De grondstof moet worden vermeld op de bij de levering gevoegde documenten, en met name op het duurzaamheidscertificaat. Die grondstof kan worden bepaald volgens de massabalansmethode die wordt erkend door vrijwillige duurzaamheidsregelingen.”
II. Feiten, geding en prejudiciële vragen
18. De vennootschap BP France importeert in Frankrijk brandstoffen die met waterstof behandelde plantaardige oliën (hierna: „HVO”)(13) bevatten en die in Spanje zijn geproduceerd door middel van de co-verwerkingstechniek.
19. Het procedé van co-verwerking houdt in dat tijdens de raffinage, vóór de ontzwavelingsfase, plantaardige oliën worden toegevoegd aan de fossiele grondstof, waarbij die plantaardige oliën onder invloed van waterstof worden omgezet in HVO.
20. De aldus door middel van co-verwerking verkregen brandstoffen worden in Frankrijk in een belastingentrepot in ontvangst genomen alvorens tot verbruik te worden uitgeslagen.
21. BP France heeft bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) beroep tot nietigverklaring van de TIRIB-circulaire ingesteld. Wat zij specifiek aanvecht, is de door deze circulaire opgelegde verplichting om HVO, op het moment van ontvangst ervan in het eerste Franse belastingentrepot, aan een fysische laboratoriumanalyse te onderwerpen teneinde het werkelijke gehalte aan biogene moleculen te bepalen.
22. Ter onderbouwing van haar beroep voert BP France in wezen de volgende argumenten aan:
– De TIRIB-circulaire is onverenigbaar met de doelstellingen van de richtlijnen 2009/28 en 2018/2001, aangezien zij van marktdeelnemers vereist dat zij andere bewijzen voor de overeenstemming (met de duurzaamheidscriteria voor in de belastinggrondslag opgenomen biobrandstoffen) indienen dan die waarin wordt voorzien in die richtlijnen.
– De verplichting om bij binnenkomst van de biobrandstoffen bevattende brandstoffen in een Frans belastingentrepot een fysische analyse uit te voeren, heeft tot doel om het werkelijke gehalte aan biogene moleculen in de levering in kwestie te bepalen.(14)
– Aangezien de biogene moleculen als gevolg van co-verwerking willekeurig worden verdeeld over de fossiele stromen, kan het gemeten gehalte meer dan de door punt 111 van de TIRIB-circulaire toegestane 10 % verschillen van het gehalte dat op de begeleidende documenten bij de betrokken levering wordt vermeld. Wanneer het gemeten gehalte wordt gebruikt in plaats van het gehalte dat in het begeleidende document wordt vermeld, kan dat leiden tot een beperktere verlaging van de TIRIB.
– Omdat de raffinaderij waarvan de biobrandstoffen afkomstig zijn deelneemt aan een vrijwillig systeem dat door de Europese Commissie is erkend als een volledige regeling, volstaat de massabalansmethode waarin de richtlijnen 2009/28 en 2018/2001 voorzien om, met het oog op het bijhouden van de specifieke registers voor de TIRIB, het gehalte aan biogene moleculen te bepalen in de brandstoffen die deze vennootschap binnenbrengt in het Franse belastingentrepot.
23. De verwerende dienst voert aan dat het gebruik van een fysische analyse uitsluitend tot doel heeft om de in het eerste Franse belastingentrepot ontvangen hoeveelheid biobrandstoffen te bepalen, alvorens die hoeveelheid in te schrijven in het speciaal voor de toepassing van de TIRIB bijgehouden register. Hiermee wordt beoogd ervoor te zorgen dat de producten die in aanmerking komen voor verlaging van de TIRIB overeenstemmen met de hoeveelheden biobrandstoffen die daadwerkelijk in Frankrijk zijn geleverd.
24. Op deze manier, zo voegt de verwerende dienst daaraan toe, zou de Franse Staat het in richtlijn 2009/28 vastgestelde streefcijfer voor de toevoeging van biobrandstoffen in de vervoerssector kunnen bereiken. De door de TIRIB-circulaire verplicht gestelde analyse is niet bedoeld om vast te stellen op basis van welke grondstof de biobrandstof is geproduceerd, noch om te controleren of aan de duurzaamheidscriteria van de richtlijnen 2009/28 en 2018/2001 is voldaan.
25. In die omstandigheden heeft de Conseil d’État het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Moeten de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28 en artikel 30 van richtlijn 2018/2001 aldus worden uitgelegd dat de mechanismen voor toezicht via massabalans, en de in die artikelen bepaalde nationale of vrijwillige systemen, enkel tot doel hebben de duurzaamheid van de grondstoffen en de biobrandstoffen alsmede de mengsels daarvan te beoordelen en aan te tonen, en aldus niet tot doel hebben om, binnen de door co-verwerking ontstane eindproducten, het toezicht op en de traceerbaarheid van het aandeel energie van hernieuwbare oorsprong in deze producten te regelen en bijgevolg niet tot doel hebben om de wijze te harmoniseren waarop met het energieaandeel in dergelijke producten rekening wordt gehouden voor de doeleinden die worden genoemd in artikel 17, lid 1, onder a), b) en c), van richtlijn 2009/28 alsook in artikel 25 en artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a), b) en c), van richtlijn 2018/2001?
2) Indien de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord, staan diezelfde bepalingen er dan aan in de weg dat een lidstaat, om te bepalen welke hoeveelheid HVO in aanmerking moet worden genomen bij inschrijving in de goederenboekhouding die de marktdeelnemers moeten voeren met het oog op de vaststelling van een belasting ter bevordering van de toevoeging van biobrandstoffen, die in deze lidstaat moet worden betaald wanneer het aandeel hernieuwbare energie in tijdens een kalenderjaar tot verbruik uitgeslagen brandstoffen minder bedraagt dan het nationale streefcijfer voor toegevoegde hernieuwbare energie in het vervoer, vereist dat bij ontvangst in het eerste nationale belastingentrepot voor invoer van brandstoffen met HVO die in het kader van co-verwerking in een andere lidstaat zijn geproduceerd, een fysische analyse van het gehalte aan HVO in deze brandstoffen wordt verricht, ook wanneer de raffinaderij waar deze brandstoffen zijn geproduceerd gebruikmaakt van een door een vrijwillig systeem gecertificeerd massabalanssysteem dat door de Commissie als volledige regeling is erkend?
3) Staat het Unierecht, met name artikel 34 VWEU, in de weg aan een maatregel van een lidstaat zoals beschreven in punt 14 van deze beslissing, waarbij enerzijds de brandstof met biobrandstof die door co-verwerking is geproduceerd in een op zijn grondgebied gevestigde raffinaderij niet aan een dergelijke fysische analyse wordt onderworpen wanneer deze rechtstreeks bij vertrek uit de fabriek tot verbruik in die lidstaat wordt uitgeslagen en anderzijds die lidstaat, om te bepalen welk gehalte aan biobrandstof, bij vertrek uit een raffinaderij waarvoor een accijnsschorsregeling geldt of uit een nationale accijnsgoederenplaats, kan worden toegewezen met het oog op de belasting onder de voor een bepaalde periode afgegeven gehaltecertificaten, aanvaardt dat het gehalte aan biobrandstof van de brandstof die wordt uitgevoerd of wordt uitgeslagen tot verbruik in andere sectoren dan de vervoerssector, wordt geëvalueerd op basis van een maandelijks toevoegingsgemiddelde van de goederenplaats of de fabriek?”
III. Procedure bij het Hof
26. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 30 september 2022 ingekomen ter griffie van het Hof.
27. BP France, de Oostenrijkse, de Franse en de Nederlandse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Al deze partijen hebben hun standpunt toegelicht tijdens de op 25 oktober 2023 gehouden terechtzitting.
IV. Beoordeling
A. Voorafgaande opmerkingen
1. Toepasselijke richtlijn
28. Richtlijn 2018/2001 is op 24 december 2018 in werking getreden en heeft richtlijn 2009/28 met ingang van 1 juli 2021 ingetrokken.(15) De verwijzende rechter vraagt het Hof om beide richtlijnen uit te leggen, waaruit ik afleid dat hij richtlijn 2018/2001 om redenen die verband houden met het nationale recht van toepassing acht op het geding.
29. Als dat zo is, volstaat het mijns inziens dat het Hof zich uitspreekt over alleen richtlijn 2018/2001, waarvan de artikelen 29 en 30 in wezen overeenkomen met de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28. De uitlegging die het Hof zal geven van de bepalingen van richtlijn 2018/2001, geldt in ieder geval ook voor de concorderende bepalingen van richtlijn 2009/28.
2. Productie van biobrandstoffen
30. Voor een beter begrip van het geschil moet, aan de hand van de inlichtingen in de stukken, kort worden toegelicht hoe biobrandstoffen(16) door middel van de co-verwerkingstechniek worden geproduceerd en hoe het aandeel biogene moleculen in het eindproduct wordt bepaald.
31. In bepaalde industriële installaties die uitsluitend bestemd zijn voor de productie van biobrandstoffen (bioraffinaderijen) doet zich het probleem van het toevoegen van biobrandstoffen aan grondstoffen van fossiele oorsprong niet voor. Er zijn echter ook fabrieken, zoals die in Castellón (Spanje), van waaruit BP France biobrandstof in Frankrijk invoert, die de co-verwerkingstechniek gebruiken om biomassa en fossiele grondstoffen gezamenlijk te verwerken in één enkel procedé.
32. Bij co-verwerking verwerkt een raffinaderij biomassagrondstoffen(17) samen met fossiele grondstoffen (die doorgaans afkomstig zijn van aardolie) om deze om te zetten in eindbrandstoffen.(18) De aldus door co-verwerking verkregen brandstoffen moeten een gehalte aan biobrandstoffen bevatten.(19)
33. Het eindproduct dat door co-verwerking wordt verkregen, bestaat derhalve uit moleculen van fossiele oorsprong en moleculen van biogene oorsprong, zonder dat het technisch mogelijk is om deze van elkaar te scheiden. Vaststaat dat het eindproduct een bepaald gehalte aan biobrandstoffen moet bevatten, maar het bepalen van de hoeveelheid daarvan blijkt niet eenvoudig.
34. Bij het ingaan van het industriële proces in de raffinaderij kan de hoeveelheid biomassa met precisie worden bepaald (op basis van de goederenboekhouding), maar het is een complexe aangelegenheid om na afloop van dat proces met dezelfde precisie de hoeveelheid te bepalen die overeenkomt met de biomassa in een bepaalde partij.
35. De reden voor die complexiteit is dat de grondstoffenstroom tijdens de raffinage leidt tot een willekeurige verdeling van moleculen van biogene oorsprong. Daarom kan de ene door co-verwerking geproduceerde partij brandstof meer biobrandstoffen bevatten dan de andere.
36. De meest nauwkeurige wetenschappelijke methode voor het meten van de hoeveelheid moleculen van biogene oorsprong in co-verwerkte brandstoffen lijkt de C14-methode te zijn. Dat verklaart waarom de Commissie het gebruik ervan heeft opgelegd bij de vaststelling van gedelegeerde verordening 2023/1640, die, zoals ik reeds heb uiteengezet, ratione temporis niet van toepassing is op het onderhavige geding.
B. Eerste prejudiciële vraag
37. De verwijzende rechter wenst kort gezegd te vernemen of de in artikel 30 van richtlijn 2018/2001 bedoelde massabalansmethode: a) uitsluitend dient om de duurzaamheid van grondstoffen, biobrandstoffen en mengsels daarvan te bepalen, of b) ook dient om de monitoring en de traceerbaarheid van het aandeel hernieuwbare energie in het door co-verwerking verkregen eindproduct te verzekeren.
38. Richtlijn 2018/2001 heeft tot doel om het gebruik van hernieuwbare energie te bevorderen, met het oog waarop de lidstaten:
– er gezamenlijk voor moeten zorgen dat het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie in 2030 ten minste 32 % bedraagt (artikel 3, lid 1);
– aan „brandstofleveranciers” de verplichting moeten opleggen om ervoor te zorgen dat het aandeel hernieuwbare energie in het eindverbruik van energie in de vervoerssector in 2030 ten minste 14 % bedraagt (artikel 25, lid 1). Eén manier om deze drempel te behalen is het stimuleren van het gebruik van biobrandstoffen.
39. In de artikelen 29 en 30 van richtlijn 2018/2001 zijn de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen (artikel 29) en de regels voor de controle op de naleving van die criteria (artikel 30) neergelegd.
40. Richtlijn 2009/28 heeft een volledige harmonisatie van de duurzaamheidscriteria tot stand gebracht, die in richtlijn 2018/2001 is gehandhaafd. Bijgevolg mogen de lidstaten geen andere, aanvullende criteria invoeren en mogen zij evenmin afzien van de toepassing van een of meer van de in artikel 17 van richtlijn 2009/28 neergelegde criteria.(20)
41. Voor het geval dat op grond van artikel 30 van richtlijn 2018/2001(21) moet worden aangetoond dat die duurzaamheidscriteria zijn nageleefd, heeft de Uniewetgever gekozen voor de massabalansmethode(22), op voorwaarde dat deze voldoet aan de in die bepaling vermelde voorwaarden.
42. De massabalansmethode stelt een controleketen in vanaf de productie tot het in de handel brengen en is gebaseerd op een documentair en boekhoudsysteem met onafhankelijke controles. Deze methode is dus een van de „verificatiemechanismen [...] om de correcte toepassing van artikel 17 van [richtlijn 2009/28] [dat equivalent is aan artikel 29 van richtlijn 2018/2001] te verzekeren”(23) of, wat hetzelfde is, van de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen.
43. Het Hof heeft in de zaak E.ON Biofor Sverige de gelegenheid gehad zich over deze methode uit te spreken, waarbij het benadrukte dat de keuze voor die methode was gemaakt om „te garanderen dat er een dergelijk fysiek verband blijft bestaan tussen het moment van de productie van duurzame biobrandstof en dat van het verbruik ervan. [...] [Bovendien] heeft de Uniewetgever er [...] op gewezen dat door de toepassing van de massabalansmethode om de naleving te verifiëren, de integriteit van het systeem behouden blijft en onredelijke lasten voor het bedrijfsleven worden vermeden”.(24)
44. Artikel 30, lid 4, van richtlijn 2018/2001 staat toe dat de toepassing van de massabalansmethode wordt gecontroleerd aan de hand van vrijwillige nationale of internationale regelingen die door de Commissie zijn goedgekeurd(25) en waarbij normen worden bepaald voor de productie van biobrandstoffen, vloeibare biomassa of biomassabrandstoffen waarmee kan worden aangetoond dat aan de duurzaamheidscriteria van artikel 29, leden 2 tot en met 7(26), is voldaan.
45. Zoals de Nederlandse regering opmerkt, kunnen dergelijke vrijwillige regelingen door de Commissie alleen worden erkend indien daarin een massabalansmethode wordt toegepast.(27)
46. In de onderhavige zaak past de raffinaderij waarvan BP France biobrandstoffen invoert een vrijwillige regeling(28) toe om aan te tonen dat aan de duurzaamheidscriteria van richtlijn 2018/2001 is voldaan. Die regeling is door de Commissie erkend.(29)
47. In deze vrijwillige regeling wordt gebruikgemaakt van een massabalansmethode die voldoet aan de vereisten van artikel 30, leden 1 en 2, van richtlijn 2018/2001. Dit wordt verklaard in overweging 54 van uitvoeringsbesluit 2022/602. In dat besluit wordt echter niets gezegd over de mogelijkheid om de vrijwillige regeling ISCC EU te gebruiken om het aandeel moleculen van biogene oorsprong te bepalen in een door middel van co-verwerking geproduceerde brandstof.
48. Ik ben het met de Commissie en de Franse, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering eens dat in artikel 30 van richtlijn 2018/2001 enkel wordt bepaald dat de massabalansmethode geschikt is om te verifiëren of (bij biobrandstoffen) is voldaan aan de duurzaamheidscriteria van die richtlijn, en niet dat die methode geschikt is om het aantal moleculen van biogene oorsprong in co-verwerkte biobrandstoffen aan te tonen.
49. Uit niets in artikel 30 van richtlijn 2018/2001 blijkt dat de massabalansmethode dient te worden gebruikt om vast te stellen wat het gehalte aan moleculen van biogene oorsprong is in een door middel van co-verwerking geproduceerde brandstof. Ook in de besluiten van de Commissie betreffende de erkenning van vrijwillige regelingen wordt het gebruik van de massabalansmethode voor dat doel nergens genoemd.(30)
50. De massabalansmethode maakt het mogelijk om een boekhouding bij te houden van de biobrandstoffen die de raffinaderij binnenkomen en om aan de geproduceerde brandstof een passend duurzaamheidspercentage toe te kennen. Volgens de aan het Hof verstrekte informatie is deze methode niet geschikt om het exacte percentage aan moleculen van biogene oorsprong in elke door co-verwerking verkregen partij te meten.
51. Vanwege deze beperking van de massabalansmethode verplicht artikel 28, lid 5, van richtlijn 2018/2001 de Commissie om een gedelegeerde handeling vast te stellen waarin de methode wordt neergelegd voor het bepalen van het aandeel biobrandstoffen en biogas voor vervoer uit biomassa die in een gezamenlijk proces met fossiele brandstoffen worden verwerkt.
52. Ter nakoming van die verplichting heeft de Commissie gedelegeerde verordening 2023/1640 vastgesteld, die, zoals ik reeds te kennen heb gegeven, ratione temporis weliswaar niet van toepassing is op dit geding (aangezien zij op 8 september 2023 in werking is getreden) maar niettemin een aantal aanknopingspunten voor de uitlegging van richtlijn 2018/2001 kan bieden.
53. Gedelegeerde verordening 2023/1640 staat marktdeelnemers toe om hun eigen verificatiemethoden te gebruiken(31), maar verplicht hen tevens om de juistheid daarvan regelmatig te verifiëren door middel van C14-tests.(32) Verificatie door middel van deze tests is ook vereist voor alle outputs die aanspraak maken op een biogehalte op basis van koolstof (artikel 1, lid 5, van gedelegeerde verordening 2023/1640).
54. Wanneer marktdeelnemers voor de massabalansmethode kiezen, houdt dit vereiste concreet in dat „omrekeningsfactoren worden toegepast voor elke output, die zo nauwkeurig mogelijk overeenkomen met het gemeten biogehalte aan de hand van de resultaten van de radiokoolstoftests”.(33)
55. Gedelegeerde verordening 2023/1640 bevestigt mijns inziens dus dat de massabalansmethode alléén niet geschikt is om het gehalte aan moleculen van biogene oorsprong in elke partij co-verwerkte biobrandstof te bepalen.
56. Samenvattend ben ik van opvatting dat de massabalansmethode van artikel 30 van richtlijn 2018/2001 wordt gebruikt om te bepalen of is voldaan aan de duurzaamheidscriteria voor grondstoffen, biobrandstoffen en mengsels daarvan, maar niet tot doel heeft om het gehalte aan moleculen van biogene oorsprong in een door middel van co-verwerking geproduceerde biobrandstof te meten.
C. Tweede prejudiciële vraag
57. De verwijzende rechter stelt zijn tweede prejudiciële vraag voor het geval dat de eerste vraag zou worden beantwoord zoals ik voorstel.
58. De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 30 van richtlijn 2018/2001 zich verzet tegen een regeling die vereist dat „bij ontvangst in het eerste nationale belastingentrepot voor invoer van brandstoffen met HVO die in het kader van co-verwerking in een andere lidstaat zijn geproduceerd, een fysische analyse van het gehalte aan HVO in deze brandstoffen wordt verricht, ook wanneer de raffinaderij waar deze brandstoffen zijn geproduceerd gebruikmaakt van een door een vrijwillig systeem gecertificeerd massabalanssysteem dat door de Commissie als volledige regeling is erkend”.
59. Frankrijk heeft de TIRIB (die met ingang van 2022 is vervangen door de TIRUERT) geregeld in artikel 266 quindecies van zijn douanewetboek, decreet nr. 2019/570 en de TIRIB-circulaire. Belastingplichtigen die brandstof in de handel brengen, betalen deze belasting over het verschil tussen het nationale streefpercentage voor de toevoeging van hernieuwbare energie in het vervoer en het aandeel hernieuwbare energie in de in de handel gebrachte brandstof.
60. Uitgaande van het feit dat de TIRIB is gebaseerd op de jaarlijks verbruikte hoeveelheid brandstof, vereist de circulaire een C14-laboratoriumanalyse opdat het werkelijke gehalte aan moleculen van biogene oorsprong in de in Frankrijk ontvangen biobrandstoffen kan worden vastgesteld.
61. BP France acht het vereiste om de C14-methode te gebruiken niet geschikt voor brandstoffen die door middel van co-verwerking zijn geproduceerd. Dat vereiste zou bovendien ingaan tegen het gebruik van de massabalansmethode en de door de Commissie goedgekeurde vrijwillige certificatieregelingen.
62. Om redenen die ik hierna zal uiteenzetten, deel ik de argumenten van BP France niet.
63. In de eerste plaats zou de bij gedelegeerde verordening 2023/1640 tot stand gebrachte harmonisatie niet nodig zijn geweest indien de massabalansmethode en de vrijwillige certificeringssystemen toereikend en geschikt waren geweest om het aandeel moleculen van biogene oorsprong te meten.
64. De massabalansmethode lijkt echter, zoals ik reeds heb opgemerkt, niet geschikt om dat aandeel te meten. Datzelfde geldt, in de situatie van vóór de inwerkingtreding van gedelegeerde verordening 2023/1640, voor de vrijwillige certificeringsregelingen, die primair tot doel hebben om aan te tonen dat de biobrandstoffen voldoen aan de duurzaamheidscriteria van artikel 29 van richtlijn 2018/2001.
65. Om die reden schrijft gedelegeerde verordening 2023/1640 de C14-methode voor, hetzij als enige methode voor het meten van het aandeel moleculen van biogene oorsprong in co-verwerkte brandstoffen, hetzij als aanvullende methode indien een andere methode (massabalansmethode, energiebalansmethode, opbrengstmethoden) wordt gebruikt.
66. In de tweede plaats wordt in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2018/2001 bepaald dat indien een marktdeelnemer overeenkomstig een door de Commissie goedgekeurde vrijwillige certificeringsregeling verkregen bewijsmiddelen of gegevens indient, de lidstaat de leverancier niet mag verplichten om nader aan te tonen dat is voldaan aan de duurzaamheidscriteria van artikel 29, leden 2 tot en met 7, van die richtlijn.
67. Wat deze bepaling verbiedt, is dat een lidstaat aanvullend bewijs (naast de bewijzen die in het kader van de vrijwillige certificeringsregeling worden ingediend) van de naleving van de duurzaamheidscriteria vereist.(34) Over dat aanvullend bewijs voor het aandeel moleculen van biogene oorsprong in door middel van co-verwerking geproduceerde brandstoffen wordt niets gezegd.
68. In de derde plaats stimuleert richtlijn 2018/2001 het gebruik van vrijwillige certificatieregelingen die aan verzwaarde voorwaarden inzake betrouwbaarheid, transparantie en onafhankelijke audits zijn onderworpen teneinde fraude bij het verschaffen van bewijzen en gegevens met betrekking tot de naleving van de duurzaamheidscriteria door biobrandstoffen te voorkomen.(35)
69. Dezelfde doeleinden (verkrijgen van betrouwbare en transparante gegevens, fraudepreventie)(36) zouden in beginsel een rechtvaardiging kunnen vormen voor een nationale regeling waarbij een nauwkeuriger methode, zoals C14-test, wordt opgelegd voor het meten van het aandeel moleculen van biologische oorsprong in brandstoffen die door middel van co-verwerking zijn geproduceerd.
70. De door de TIRIB-circulaire vereiste C14-analyses zouden evenwel niet gerechtvaardigd zijn (wegens redundantie) indien de vrijwillige certificatieregeling waarvan de producent van de co-verwerkte brandstof gebruikmaakt, reeds aan de bron in dat type analyses voorziet. Dat zou het geval zijn wanneer in het kader van die regeling wordt geverifieerd dat het aandeel moleculen van biogene oorsprong in de verkregen brandstof nauwkeurig is gemeten.
71. Ter terechtzitting:
– heeft BP France uiteengezet dat zij gebruikmaakt van de C14-analyse in raffinaderijen die het vrijwillige systeem ISCC EU toepassen, zonder evenwel specifiek te bevestigen dat de partijen co-verwerkte brandstof die vanuit de raffinaderij in Castellón (Spanje) naar Frankrijk worden uitgevoerd, zijn onderworpen aan een C14-analyse die gelijkwaardig is met die welke door de Franse wetgeving wordt vereist, en
– heeft de Franse regering meegedeeld dat tot op heden voor geen van de partijen co-verwerkte biobrandstoffen die vanuit andere lidstaten in Frankrijk zijn ingevoerd, certificaten zijn overgelegd die aantonen dat zij zijn onderworpen aan een C14-analyse om het aandeel moleculen van biogene oorsprong te meten.
72. Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om zich in het geschil tussen partijen uit te spreken over de vraag of de vrijwillige certificatieregeling waarvan BP France gebruikmaakt, C14-analyses omvat aan de hand waarvan het aandeel moleculen van biogene oorsprong in de ingevoerde brandstof kan worden geverifieerd.
73. Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat:
– artikel 30 van richtlijn 2018/2001 het een lidstaat toestond een regeling zoals de Franse vast te stellen om, met het oog op de toepassing van een belasting ter bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie, het aandeel biogene moleculen in co-verwerkte biobrandstoffen nauwkeurig te meten;
– onder voorbehoud van de beoordeling door de verwijzende rechter, het gebruik van vrijwillige certificatieregelingen die door de Commissie zijn goedgekeurd, zoals ISCC EU, geen afdoend bewijs voor het aandeel moleculen van biogene oorsprong in ingevoerde partijen co-verwerkte biobrandstoffen lijkt op te leveren.
74. Ook al is gedelegeerde verordening 2023/1640 ratione temporis niet van toepassing op het geding, toch verandert de vaststelling ervan de voorheen bestaande situatie. Die verordening voorziet, vanaf de inwerkingtreding ervan, in de C14-analyse hetzij als enige methode voor het meten van het aandeel moleculen van biogene oorsprong in co-verwerkte brandstoffen, hetzij als aanvullende methode indien een andere methode (massabalansmethode, energiebalansmethode, opbrengstmethoden) wordt gebruikt. Als gevolg van deze volledige harmonisatie zullen de lidstaten niet langer de bevoegdheid hebben om nationale regels vast te stellen die een andere analysemethode voorschrijven dan die waarin die verordening voorziet.
75. Bovendien zullen de vrijwillige certificatieregelingen die de Commissie met ingang van de inwerkingtreding van gedelegeerde verordening 2023/1640 erkent, zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd, niet alleen moeten voorzien in de massabalansmethode om de naleving van de duurzaamheidscriteria aan te tonen, maar ook in de C14-methode om het aandeel biogene moleculen in co-verwerkte biobrandstoffen aan te tonen, overeenkomstig het bepaalde in die verordening.
76. Samenvattend stel ik voor om de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat artikel 30 van richtlijn 2018/2001 zich tot op het moment dat gedelegeerde verordening 2023/1640 in werking is getreden en van toepassing is geworden in beginsel niet verzette tegen een nationale regeling als die aan de orde in het onderhavige geding, die een C14-analyse voorschrijft om het aandeel moleculen van biogene oorsprong in door co-verwerking verkregen brandstof nauwkeurig te meten, ook wanneer de productie-installatie gebruikmaakt van een massabalansmethode die is gecertificeerd door een vrijwillig systeem dat door de Commissie als een volledig systeem is erkend.
D. Derde prejudiciële vraag
77. De derde prejudiciële vraag is complex geformuleerd. De verwijzende rechter wenst te vernemen of een nationale regeling waarvan hij de volgende twee kenmerken specifiek benadrukt, verenigbaar is met artikel 34 VWEU (vrij verkeer van goederen):
– „[B]randstof met biobrandstof die door co-verwerking is geproduceerd in een op [Frans] grondgebied gevestigde raffinaderij [wordt] niet aan een dergelijke fysische [C14-]analyse onderworpen wanneer deze rechtstreeks bij vertrek uit de fabriek tot verbruik in die lidstaat [Frankrijk] wordt uitgeslagen”.
– Frankrijk „[aanvaardt,] om te bepalen welk gehalte aan biobrandstof, bij vertrek uit een raffinaderij waarvoor een accijnsschorsregeling geldt of uit een nationale accijnsgoederenplaats, kan worden toegewezen met het oog op de belasting onder de voor een bepaalde periode afgegeven gehaltecertificaten, [...] dat het gehalte aan biobrandstof van de brandstof die wordt uitgevoerd of wordt uitgeslagen tot verbruik in andere sectoren dan de vervoerssector, wordt geëvalueerd op basis van een maandelijks toevoegingsgemiddelde van de goederenplaats of de fabriek”.
78. Ten tijde van de feiten had de Unie de methoden die konden worden gebruikt om het aandeel biogene moleculen in co-verwerkte brandstoffen te bepalen, nog niet volledig geharmoniseerd. Die harmonisatie is later tot stand gebracht bij gedelegeerde verordening 2023/1640, zoals ik reeds heb uiteengezet.
79. De lidstaten beschikten dus over de mogelijkheid om die meetmethoden te regelen, en de Franse Staat heeft dat gedaan. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid op een niet-geharmoniseerd gebied dienden de lidstaten het primaire recht(37) in acht te nemen, inzonderheid artikel 34 VWEU, dat kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking in het handelsverkeer binnen de Unie verbiedt.
80. Volgens vaste rechtspraak van het Hof(38) moet iedere maatregel van een lidstaat die het handelsverkeer binnen de Unie al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, worden aangemerkt als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 34 VWEU. Daartoe behoren maatregelen die rechtstreeks of indirect discrimineren tussen importen, maatregelen inzake de modaliteiten van de verkoop van goederen en maatregelen die de toegang tot de markt van een lidstaat voor producten van oorsprong uit andere lidstaten verhinderen.(39)
81. Volgens punt 114 van de TIRIB-circulaire is de litigieuze maatregel alleen van toepassing op co-verwerkte biobrandstoffen die worden ingevoerd uit andere lidstaten. De fysische C14-analyse met wordt alleen vereist voor importen, intracommunautair binnenbrengen en binnenlandse leveringen van brandstoffen die biobrandstof bevatten, bij ontvangst in het eerste Franse belastingentrepot, maar niet voor brandstoffen met biobrandstof die in Franse raffinaderijen worden geproduceerd. De verwijzende rechter drukt het als volgt uit: „In de mondelinge fase van het onderzoek is bovendien gebleken dat biobrandstoffen die volgens [co-verwerking] zijn geproduceerd in een in Frankrijk gevestigde raffinaderij niet aan een dergelijke controle zijn onderworpen wanneer zij vervolgens niet worden ontvangen in een belastingentrepot alvorens tot verbruik te worden uitgeslagen”.(40)
82. Daardoor zou er sprake zijn van een gunstiger behandeling van alle of een deel van de in Frankrijk geproduceerde co-verwerkte brandstoffen, die zijn vrijgesteld van de C14-analyses. Hetzelfde type brandstof dat wordt ingevoerd, moet die analyses daarentegen wel ondergaan teneinde, voor de toepassing van de TIRIB, het aandeel biogene moleculen te bepalen.
83. Als dit de uit de regeling resulterende situatie zou zijn, zou de maatregel de toegang van uit andere lidstaten in Frankrijk ingevoerde co-verwerkte brandstof bemoeilijken. Dit wordt erkend door de Franse regering, die toegeeft dat het vereiste van een C14-analyse de invoer van brandstoffen uit die andere lidstaten zou kunnen belemmeren.
84. Het standpunt van de Franse regering is echter dat de C14-analyse niet alleen van toepassing is op ingevoerde brandstoffen, maar ook op brandstoffen van binnenlandse oorsprong.(41)
85. Ter terechtzitting heeft de Franse regering in antwoord op een vraag hierover erkend dat haar uitlegging niet overeenstemt met die welke de Conseil d’État in zijn verwijzingsbeslissing heeft gegeven. Volgens de Franse regering:
– volgt de gelijke behandeling van alle (al dan niet ingevoerde) co-verwerkte brandstoffen uit artikel 266 quindecies van het douanewetboek, alsook uit artikel 3, punt 3, van decreet nr. 2019‑570 en de punten 30 en 33 van circulaire 20‑004 betreffende de regeling van de usine exercée(42);
– telt Frankrijk twee raffinaderijen die co-verwerkte brandstoffen produceren. Daarin wordt een douaneregeling (die van de usine exercée) toegepast die het mogelijk maakt om co-verwerkte brandstoffen rechtstreeks in de handel te brengen, zonder deze eerst in een belastingentrepot te plaatsen, omdat de douaneautoriteiten permanent toezicht op de vervaardiging ervan kunnen uitoefenen.(43)
86. Het staat niet aan het Hof om het nationale recht uit te leggen: het Hof moet zich baseren op de informatie die door de verwijzende rechter wordt verstrekt. Ik breng in herinnering dat het Hof het verzoek om een prejudiciële beslissing moet beantwoorden onder aanvaarding dat het relevante juridische en feitelijke kader het kader is dat door de verwijzende rechter is uiteengezet, hoezeer een van de partijen bij het geding daar ook van moge afwijken.
87. Uitgaande van die premisse, maken de contouren van het litigieuze vereiste, zoals beschreven door de verwijzende rechter, het mogelijk om dat vereiste te kwalificeren als een niet met artikel 34 VWEU strokende maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking. Uit de inhoud van het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de TIRIB-circulaire het gebruik van in Frankrijk co-verwerkte biobrandstoffen bevordert en tegelijkertijd het gebruik van dezelfde producten uit andere lidstaten bemoeilijkt.
88. Overigens zou die regeling ook het karakter van maatregel van gelijke werking als een invoerbeperking hebben als zij op niet-discriminerende en gelijke wijze zou gelden voor ingevoerde co-verwerkte biobrandstoffen en co-verwerkte biobrandstoffen die in Frankrijk zijn geproduceerd: het vereiste van een C14-analyse zou de invoer van dergelijke biobrandstoffen op het Franse grondgebied in ieder geval bemoeilijken.
89. Niettemin is het mogelijk dat er voor die beperkende maatregel een rechtvaardiging bestaat die hem verenigbaar maakt met het Unierecht. Hoe dan ook zal een dergelijke rechtvaardiging veel moeilijker te verdedigen zijn indien de maatregel alleen van toepassing is op ingevoerde co-verwerkte biobrandstoffen en niet op in Frankrijk geproduceerde co-verwerkte biobrandstoffen.
1. Rechtvaardiging van de maatregel?
90. Een nationale regeling of praktijk die een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormt, kan gerechtvaardigd zijn uit hoofde van een van de in artikel 36 VWEU omschreven redenen van algemeen belang of uit hoofde van dwingende vereisten. In beide gevallen dient de nationale maatregel, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, geschikt te zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mag hij niet verder gaan dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is, waarbij het aan de lidstaat die de maatregel heeft vastgesteld staat om te bewijzen dat dat beginsel in acht wordt genomen.(44)
91. De Franse regering voert ter rechtvaardiging van de beperkende maatregel de dwingende vereisten van milieubescherming en fraudebestrijding aan. Zij betoogt dat het belastingvoordeel in de vorm van de verlaging van de TIRIB enkel ten goede mag komen aan op het nationale grondgebied tot verbruik uitgeslagen biobrandstof waarvan het werkelijke gehalte aan moleculen van biogene oorsprong daadwerkelijk hoger is dan het toevoegingsstreefcijfer voor de vervoerssector, zoals bepaald in artikel 266 quindecies van het douanewetboek.
92. Volgens de traditionele rechtspraak van het Hof(45) kunnen dwingende vereisten alleen nationale maatregelen rechtvaardigen die zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en ingevoerde producten. Indien de Franse maatregel, zoals de verwijzende rechter stelt, van toepassing is op de invoer van co-verwerkte biobrandstoffen en niet op de nationale productie van dit soort goederen, zullen de dwingende vereisten van milieubescherming en fraudepreventie deze maatregel bijgevolg niet kunnen rechtvaardigen.
93. Deze traditionele rechtspraak is later flexibeler gehanteerd door het Hof, bij het onderzoek van de rechtvaardiging van maatregelen met onderscheid door een dwingend vereiste of waar het sommige van die maatregelen onder een grond van artikel 36 VWEU heeft gebracht.(46)
94. Ik zal de mogelijke rechtvaardiging daarom analyseren vanuit het oogpunt van milieubescherming en fraudepreventie, dwingende vereisten die door het Hof zijn aanvaard ten aanzien van het handelsverkeer binnen de Unie.(47)
95. In beginsel zou de TIRIB-circulaire voldoende rechtvaardiging kunnen vinden, aangezien zij ertoe strekt en geschikt is om:
– het milieu te beschermen middels het gebruik van hernieuwbare energie. De C14-analyses maken het mogelijk om voordelen (stimulansen) toe te kennen aan bepaalde brandstoffen door de belastingdruk op die brandstoffen te verlagen naargelang van het gehalte aan biobrandstof dat zij bevatten;
– het risico van fraude(48) in de productieketen van co-verwerkte brandstoffen te voorkomen. De C14-methode maakt het mogelijk om het werkelijke aandeel biogene HVO-moleculen in deze brandstoffen met zekerheid te kennen en op basis van dat gegeven een belasting die het gebruik van biobrandstoffen aanmoedigt op correcte wijze toe te passen.
2. Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel?
96. Wanneer de rechtvaardiging is aanvaard, moet nog worden nagegaan of de beperkende maatregel het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt. Dat zal alleen het geval zijn indien deze geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken, bij gebreke van een minder beperkend alternatief.
97. Vanuit dat oogpunt kan het door de TIRIB-circulaire opgelegde vereiste geschikt worden geacht voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel, aangezien:
– het gehalte aan biogene moleculen in co-verwerkte brandstoffen blijkbaar niet kan worden bepaald met andere, minder beperkende methoden dan de C14-analyses;
– de massabalansmethode beperkt bruikbaar is voor dit doel en slechts approximatieve waarden oplevert. Om die reden voorziet gedelegeerde verordening 2023/1640 in de C14-analyse als de gemeenschappelijke methode om het aandeel moleculen van biogene oorsprong in co-verwerkte brandstoffen te verifiëren, en in het reguliere (aanvullende) gebruik ervan wanneer fabrikanten andere methoden (zoals de massabalansmethode) toepassen.
98. Voor de evenredigheid van de maatregel pleit ook dat de TIRIB-circulaire niet in alle gevallen en voor alle ingevoerde co-verwerkte brandstoffen een fysische C14-laboratoriumanalyse vereist(49): na een eerste analyse zullen de C14-analyses, indien er sprake is van overeenstemming (met een marge van 10 %) met de percentages moleculen van biogene oorsprong die door de importerende onderneming zijn aangegeven, alleen steekproefsgewijs worden herhaald.(50)
99. Een beperkende maatregel is echter slechts geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken indien hij er daadwerkelijk toe strekt dat doel op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken.(51)
100. De verwijzende rechter wijst in zijn verwijzingsbeslissing(52) op drie omstandigheden die in de weg staan aan de vaststelling van een dergelijke stelselmatige samenhang:
– De C14-analyses zijn alleen vereist in het geval van de invoer, het intracommunautair binnenbrengen en binnenlandse leveringen van biobrandstoffen bevattende brandstof bij ontvangst in het eerste Franse belastingentrepot.
– Biobrandstoffen die door middel van co-verwerking worden geproduceerd in een op Frans grondgebied gelegen raffinaderij zijn niet aan de C14-analyse onderworpen wanneer zij rechtstreeks vanuit de fabriek, zonder eerst in een belastingentrepot in ontvangst te worden genomen, tot verbruik in die lidstaat worden uitgeslagen.
– De Franse Staat aanvaardt dat het biobrandstofgehalte van de brandstof die wordt uitgevoerd of wordt uitgeslagen tot verbruik in andere sectoren dan de vervoerssector, wordt geëvalueerd op basis van de maandelijkse certificaten betreffende de toevoeging van biobrandstoffen en zonder dat er C14-analyses worden uitgevoerd.
101. Diezelfde lijn volgend, licht BP France toe(53) dat de Franse autoriteiten voor het verkrijgen van de verlaging van de TIRIB (of van de TIRUERT) aan de ene kant middels C14-tests absolute zekerheid over de daadwerkelijke aanwezigheid van hernieuwbare energie vereisen op het moment dat het ingevoerde product (biobrandstoffen die zijn geproduceerd door middel van co-verwerking) in de handel wordt gebracht, en aan de andere kant een eenvoudige jaarlijkse pro-rataberekening verlangen, die geen enkele garantie op traceerbaarheid biedt, anders dan de massabalansmethode in het geval van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen.
102. Uit deze gegevens kan worden afgeleid dat de litigieuze maatregel niet in overeenstemming is met artikel 34 VWEU, aangezien hij niet geschikt is om te waarborgen dat de doelstellingen die de maatregel zouden kunnen rechtvaardigen op samenhangende en stelselmatige wijze worden verwezenlijkt.
V. Conclusie
103. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de Conseil d’État te antwoorden als volgt:
„Artikel 30 van richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, in de regelgevingssituatie vóór de inwerkingtreding van gedelegeerde verordening (EU) 2023/1640 van de Commissie van 5 juni 2023 betreffende de methode voor het bepalen van het aandeel biobrandstoffen en biogas voor vervoer, geproduceerd uit biomassa die in een gezamenlijk proces met fossiele brandstoffen worden verwerkt, en artikel 34 VWEU
moeten aldus worden uitgelegd dat
– de massabalansmethode tot doel heeft om te bepalen of is voldaan aan de duurzaamheidscriteria van artikel 29 van richtlijn 2018/2001, die gelden voor grondstoffen, biobrandstoffen en mengsels daarvan, en niet om het aandeel moleculen van biogene oorsprong in een door middel van co-verwerking geproduceerde biobrandstof te meten;
– artikel 30 van richtlijn 2018/2001 zich tot op het moment dat gedelegeerde verordening 2023/1640 in werking is getreden en van toepassing is geworden in beginsel niet verzette tegen een nationale regeling die vereist dat wanneer ingevoerde biobrandstof die door middel van co-verwerking is geproduceerd in ontvangst wordt genomen in het eerste nationale belastingentrepot, een analyse met radioactieve koolstof (14C) wordt verricht om het aandeel moleculen van biogene oorsprong te bepalen, dat relevant is voor de berekening van een belasting ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen. Voor dat doel is het irrelevant dat de raffinaderij waar die brandstoffen zijn geproduceerd, gebruikmaakt van een massabalanssysteem dat is gecertificeerd door een vrijwillig systeem die door de Commissie als een volledige regeling is erkend, en
– artikel 34 VWEU zich verzet tegen een nationale regeling die vereist dat wanneer ingevoerde biobrandstof die door middel van co-verwerking is geproduceerd in ontvangst wordt genomen in het eerste nationale belastingentrepot, een analyse met radioactieve koolstof (14C) wordt verricht om het aandeel moleculen van biogene oorsprong te bepalen, dat relevant is voor de berekening van een belasting ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen, indien dezelfde analyse niet wordt vereist voor de nationale productie van co-verwerkte biobrandstoffen.”