Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 11. januára 2024(1)
Vec C‑624/22
Société BP France
proti
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko)]
„Prejudiciálne konanie – Smernica (EÚ) 2018/2001 – Podpora využívania energie z obnoviteľných zdrojov – Výroba palív postupom spoločného spracovania – Dôkazy o súlade s kritériami udržateľnosti – Metóda hmotnostnej bilancie – Metódy hodnotenia percentuálneho podielu hydrogenovaných rastlinných olejov v palivách vyrobených postupom spoločného spracovania – Metóda rádiouhlíkového (14C) skúšania“
1. Francúzsky zákonodarca zaviedol daň(2) na podporu začleňovania zelených palív (biopalív). Jej cieľom je dosiahnuť, aby podiel energie z obnoviteľných zdrojov v odvetví dopravy dosiahol úroveň, ktorá je v súlade s cieľmi Únie týkajúcimi sa udržateľnosti a skutočných úspor emisií skleníkových plynov.
2. Na účely odôvodnenia množstva energie z obnoviteľných zdrojov, ktoré sa zohľadní pri výpočte tejto dane, francúzsky predpis vyžaduje, aby boli dovezené biopalivá podrobené rádiouhlíkovej (14C) analýze.(3) Táto analýza umožňuje overiť skutočný percentuálny podiel molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie, ktoré sa nachádzajú v palivách vyrobených postupom spoločného spracovania.
3. Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka zlučiteľnosti opísaného vnútroštátneho opatrenia s právom Únie, keďže toto opatrenie by nemuselo byť v súlade s metódami overovania stanovenými v smerniciach o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov a navyše by mohlo byť v rozpore s článkom 34 ZFEÚ.
4. Súdny dvor už má k dispozícii užitočnú judikatúru(4) týkajúcu sa používania takzvanej metódy hmotnostnej bilancie (ďalej len „HB“) na overovanie súladu s kritériami trvalej udržateľnosti biopalív stanovených v článkoch 17 a 18 smernice 2009/28/ES(5). Uvedenú judikatúru možno uplatniť aj na novú smernicu (EÚ) 2018/2001(6), ale bude potrebné doplniť ju s cieľom odpovedať na otázky vnútroštátneho súdu v značne technickej oblasti.
I. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Smernica 2018/2001
5. Článok 25 („Začleňovanie energie z obnoviteľných zdrojov do odvetvia dopravy“) v odseku 1 stanovuje:
„S cieľom začleňovať používanie energie z obnoviteľných zdrojov v odvetví dopravy stanoví každý členský štát pre dodávateľov palív povinnosť zabezpečiť, aby podiel energie z obnoviteľných zdrojov v rámci konečnej energetickej spotreby v odvetví dopravy dosiahol do roku 2030 aspoň 14 % (minimálny podiel), a to v súlade s orientačnou trajektóriou stanovenou členským štátom…“.
6. Článok 28 („Ďalšie ustanovenia týkajúce energie z obnoviteľných zdrojov v odvetví dopravy“) v odseku 5 stanovuje:
„Komisia prijme do 31. decembra 2021 delegované akty v súlade s článkom 35 s cieľom doplniť túto smernicu špecifikovaním metodiky na určovanie podielu biopaliva a bioplynu pre dopravu pochádzajúceho z biomasy spracovávaného v spoločnom procese s fosílnymi palivami a spresnením metodiky posudzovania úspor emisií skleníkových plynov z kvapalných a plynných palív v doprave z obnoviteľných zdrojov nebiologického pôvodu a z fosílnych palív vyrobených z odpadu, ktorou sa zabezpečí, aby sa neposkytli kredity za znížené emisie CO2, za ktorého zachytenie sa už udelili emisné kredity na základe iných ustanovení práva.“
7. Podľa článku 29 („Kritériá udržateľnosti a úspory emisií skleníkových palív pre biopalivá, biokvapaliny a palivá z biomasy“):
„1. Energia z biopalív, biokvapalín a palív z biomasy sa zohľadňuje na účely uvedené v písmenách a), b) a c) tohto pododseku, iba ak spĺňajú kritériá udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov stanovené v odsekoch 2 až 7 a 10:
a) prispievanie k cieľu Únie stanovenému v článku 3 ods. 1 a podielu energie z obnoviteľných zdrojov v členských štátoch;
b) posudzovanie dodržiavania povinností týkajúcich sa energie z obnoviteľných zdrojov vrátane povinnosti stanovenej v článku 25;
c) oprávnenosť na finančnú podporu na spotrebu biopalív, biokvapalín a palív z biomasy.
…
Kritériá udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov stanovené v odsekoch 2 až 7 a 10 sa uplatňujú bez ohľadu na zemepisný pôvod biomasy.
…
12. Členské štáty neodmietnu zohľadniť z iných dôvodov udržateľnosti na účely uvedené v odseku 1 prvom pododseku písm. a), b) a c) tohto článku a bez toho, aby boli dotknuté články 25 a 26, biopalivá a biokvapaliny získané v súlade s týmto článkom. Týmto odsekom nie je dotknutá verejná podpora poskytnutá v rámci systémov podpory schválených do 24. decembra 2018.
…“
8. V zmysle článku 30 („Overovanie súladu s kritériami udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov“):
„1. Ak sa biopalivá, biokvapaliny a palivá z biomasy alebo iné palivá, ktoré spĺňajú podmienky na započítanie do čitateľa uvedeného v článku 27 ods. 1 písm. b), majú zohľadniť na účely uvedené v článkoch 23 a 25 a v článku 29 ods. 1 prvom pododseku písm. a), b) a c), členské štáty vyžadujú od hospodárskych subjektov, aby preukázali, že splnili kritériá udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov stanovené v článku 29 ods. 2 až 7 a 10. Na uvedené účely členské štáty požadujú od hospodárskych subjektov použitie systému hmotnostnej bilancie, ktorý:
a) umožňuje, aby sa dodávky surovín alebo palív s rôznymi vlastnosťami, ktoré sa týkajú udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov, zmiešali, napríklad v kontajneri, spracovateľskom alebo zásobovacom zariadení, prenosovej a distribučnej infraštruktúre alebo mieste;
b) umožňuje zmiešanie dodávok suroviny s rozličným energetickým obsahom na účely ďalšieho spracovania za predpokladu, že veľkosť dodávok sa upraví podľa ich energetického obsahu;
c) vyžaduje, aby informácie o vlastnostiach, ktoré sa týkajú udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov, a veľkostiach dodávok uvedených v písmene a) ostali pripísané danej zmesi[,] a
d) stanovuje, že pre súhrn všetkých dodávok odobratých zo zmesi sa opisujú rovnaké vlastnosti, ktoré sa týkajú udržateľnosti, v rovnakých množstvách ako súhrn všetkých dodávok pridaných do zmesi[,] a vyžaduje, aby sa táto rovnováha dosiahla počas primeraného časového obdobia.
Systémom hmotnostnej bilancie sa zabezpečí, aby sa na výpočet hrubej konečnej energetickej spotreby z obnoviteľných zdrojov každá dodávka zohľadnila v rámci článku 7 ods. 1 prvého pododseku písm. a), b) alebo c) len raz a uvádzajú sa v ňom informácie, či sa na výrobu danej dodávky poskytla podpora, a ak áno, o aký druh systému podpory išlo.
…
3. Členské štáty prijmú opatrenia na zabezpečenie toho, aby hospodárske subjekty predkladali spoľahlivé informácie týkajúce sa dodržiavania stropov úspor emisií skleníkových plynov stanovených v článku 25 ods. 2 a prijatých podľa uvedeného článku a kritérií udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov stanovených v článku 29 ods. 2 až 7 a 10, a aby hospodárske subjekty na požiadanie sprístupnili príslušnému členskému štátu údaje, ktoré použili na vypracovanie týchto informácií. Členské štáty vyžadujú od hospodárskych subjektov, aby vytvorili primeraný štandard nezávislého auditu poskytnutých informácií, a aby poskytli dôkaz o tom, že táto požiadavka bola splnená. …
4. Komisia môže rozhodnúť, že dobrovoľné vnútroštátne alebo medzinárodné schémy stanovujúce normy pre výrobu biopalív, biokvapalín alebo palív z biomasy alebo iných palív, ktoré spĺňajú podmienky na započítanie do čitateľa uvedeného v článku 27 ods. 1 písm. b), poskytujú presné údaje o úsporách emisií skleníkových plynov na účely článku 25 ods. 2 a článku 29 ods. 10, preukazujú dodržanie článku 27 ods. 3 a článku 28 ods. 2 a 4 alebo preukazujú, že dodávky biopalív, biokvapalín alebo palív z biomasy spĺňajú kritériá udržateľnosti stanovené v článku 29 ods. 2 až 7… .
…
9. Ak hospodársky subjekt poskytne dôkaz alebo údaje získané v súlade so schémou, ktorá bola predmetom rozhodnutia podľa odseku 4 alebo 6 tohto článku, členský štát nebude v rozsahu uvedeného rozhodnutia od dodávateľa požadovať poskytnutie ďalších dôkazov o splnení kritérií udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov stanovených v článku 29 ods. 2 až 7 a 10.
…“
2. Delegované nariadenie (EÚ) 2023/1640 (7)
9. Hoci sa delegované nariadenie 2023/1640 ratione temporis neuplatní na tento spor, poskytuje určité usmernenia, ktoré môžu byť užitočné pre jeho rozhodnutie.
10. Podľa odôvodnenia 4 tohto delegovaného nariadenia:
„S cieľom dosiahnuť rovnováhu medzi nákladmi na overovanie a presnosťou skúšok delegovaný akt umožňuje hospodárskym subjektom buď používať spoločnú harmonizovanú metódu skúšania založenú na rádiouhlíkovom (14C) skúšaní, alebo používať vlastné metódy skúšania, ktoré môžu byť špecifické pre jednotlivé spoločnosti alebo procesy. Hospodárske subjekty, ktoré ako hlavnú metódu skúšania používajú inú metódu ako rádiouhlíkové (14C) skúšanie, by však mali na overenie správnosti používanej hlavnej metódy skúšania pravidelne používať rádiouhlíkové (14C) skúšanie výstupov, aby sa zabezpečilo uplatňovanie spoločnej metódy overovania na trhu. S cieľom umožniť hospodárskym subjektom zvyknúť si na používanie rádiouhlíkového (14C) skúšania v kombinácii s inou skúšobnou metódou ako hlavnou metódou, je okrem toho v prvom roku používania tejto metodiky povolená určitá flexibilita, pokiaľ ide o prijateľný percentuálny podiel odchýlky medzi výsledkami hlavného a druhého overovacieho skúšania.“
B. Francúzske právo
1. Colný kódex
11. V zmysle článku 266n(8):
„I. – Osoby povinné platiť vnútroštátnu spotrebnú daň podľa článku 265 platia daň na podporu začleňovania biopalív.
…
III. – Daň na podporu začleňovania biopalív sa vyrubí z celkových objemov benzínu a motorovej nafty, pri ktorých vznikla daňová povinnosť v príslušnom kalendárnom roku.
Suma tejto dane sa vypočíta zvlášť pre benzín a zvlášť pre motorovú naftu.
Táto suma sa rovná súčinu vymeriavacieho základu stanoveného v prvom pododseku tohto bodu III a sadzby stanovenej v bode IV, na ktorú sa uplatní koeficient rovnajúci sa rozdielu medzi cieľovým národným percentuálnym podielom energie z obnoviteľných zdrojov v doprave, stanoveným v tom istom bode IV, a podielom energie z obnoviteľných zdrojov obsiahnutej vo výrobkoch zahrnutých do vymeriavacieho základu. Ak je podiel energie z obnoviteľných zdrojov vyšší alebo rovnajúci sa cieľovému národnému percentuálnemu podielu energie z obnoviteľných zdrojov na spotrebe energie v doprave, daň je nulová.
…
V. – A. – Podiel energie z obnoviteľných zdrojov je podiel energie z obnoviteľných zdrojov vypočítaný na základe hodnoty čistej výhrevnosti, ktorého obsah v pohonných látkach zahrnutých do vymeriavacieho základu vie osoba povinná platiť daň preukázať… . Energia obsiahnutá v biopalivách je obnoviteľná, ak dané biopalivá spĺňajú kritériá trvalej udržateľnosti stanovené v článku 17 smernice… 2009/28/ES… v znení účinnom k 24. septembru 2018.
Aa. – Zohľadňuje sa iba energia obsiahnutá vo výrobkoch, ktoré sú vysledovateľné od okamihu vyrobenia.
Dekrétom sa stanovia podrobné pravidlá vysledovateľnosti pre každý výrobok podľa surovín, z ktorých bol vyrobený, a podľa pravidiel započítavania energie [do národného cieľa], ktoré sa uplatňujú v súlade s týmto bodom V
…“
2. Dekrét č. 2019‑570 o dani na podporu využívania obnoviteľnej energie v doprave(9)
12. Podľa článku 3 tohto dekrétu musí osoba povinná platiť daň na to, aby sa uplatnilo písmeno A bodu V článku 266n colného kódexu, preukázať, že zdaniteľné pohonné látky obsahujú energiu vyrobenú z obnoviteľných zdrojov energie, a to najmä prostredníctvom výstupov z účtovnej evidencie týkajúcich sa tovaru, ktorou sa monitoruje energia z obnoviteľných zdrojov.
13. Podľa článku 4 sa v tejto účtovnej evidencii tovaru musia zaznamenávať „vstupy a výstupy príslušných množstiev výrobkov oprávnených na zvýhodnené zdanenie držaných najmä na účely ich použitia ako prímesí, predaja, nadobudnutia a vývozu, potvrdené osvedčeniami“.
14. V súlade s článkom 7 sa v tejto evidencii musia uviesť názvy a množstvá oprávnených výrobkov vyrobených z obnoviteľných zdrojov energie, či už primiešaných alebo neprimiešaných do zdaniteľných pohonných látok, ako aj „informácie potrebné na monitorovanie energie z obnoviteľných zdrojov stanovené orgánom pre správu ciel a nepriamych daní“.
15. Podľa článku 8 sa vedenie účtovnej evidencie tovaru na účely monitorovania energie z obnoviteľných zdrojov preukazuje potvrdením od colných orgánov.
3. Obežník z 18. augusta 2020 o TIRIB (10)
16. Týmto obežníkom sa hospodárskym subjektom a správnym orgánom oznamujú pravidlá uplatňovania TIRIB.
17. Jeho kapitola IV („Pravidlá monitorovania oprávnených výrobkov s cieľom ich zohľadnenia na účely zníženia sadzby dane TIRIB“) obsahuje bod V týkajúci sa vedenia účtovnej evidencie tovaru, pričom jeho časť A („Zohľadnenie skutočného obsahu biopalív pri zápise do účtovnej evidencie tovaru vedenej na účely TIRIB“) zahŕňa odseky 109 až 115, ktoré znejú takto:
„[109] Množstvá oprávnených výrobkov zapísaných v účtovnej evidencii vedenej na účely TIRIB musia zodpovedať objemu uznanému colnými orgánmi pri vstupe výrobku do UE[(11)] alebo do EFS[(12)]. V zásade ide o objemy uvedené v sprievodných dokumentoch (DAU, DAE, DSA alebo DSAC).
V prípade prijatých dodávok pohonných látok s obsahom biopalív vstupujúcich do UE alebo do EFS sa laboratórna analýza musí vykonať na vzorke odobratej pri vykládke dodávky pohonnej látky, ktorá umožní zistiť skutočný obsah biopaliva v prijatom výrobku. Táto analýza sa musí vykonať pri každom type biopaliva.
„[110] V sprievodných dokladoch k dodávkam pohonnej látky s podielom biopalív musí byť uvedený skutočný objem dodaného výrobku, ako aj skutočný objem biopaliva obsiahnutého v dodanej pohonnej látke. Ak sa v sprievodných dokladoch k dodávkam pohonnej látky uvádza objem biopalív, ktorý nie je v súlade s fyzikálnou analýzou uskutočnenou laboratóriom, ako položku účtovnej evidencie tovaru bude možné zapísať iba objem biopaliva, ktorý je skutočne obsiahnutý v prijatej pohonnej látke a ktorý bol stanovený na základe fyzikálnej analýzy uskutočnenej pri vstupe výrobku do daňového skladu.
…
[111] V prípade hydrogenovaných rastlinných olejov typu benzínu alebo motorovej nafty sa laboratórnou fyzikálnou rádiouhlíkovou (14C) analýzou musí preukázať objem zodpovedajúci objemu uvedenému v sprievodných dokladoch s toleranciou +/– 10 %.
…
[114] Laboratórna fyzikálna analýza bude prvýkrát povinná pri každej pohonnej látke s obsahom biopalív v roku 2020 pre každého dodávateľa a potom pre každého nového dodávateľa. Ak sa fyzikálnymi analýzami potvrdí, že objem biopalív je v súlade s objemom uvedeným v sprievodnom doklade, fyzikálne analýzy budúcich dodávok od tohto dodávateľa už nebudú pre tohto dodávateľa povinné, ale na žiadosť príslušnej colnej správy sa môžu uskutočniť náhodne.
Táto laboratórna analýza sa uskutočňuje pri dovozoch, vstupoch na vnútroštátne územie z krajín Spoločenstva a vnútroštátnych dodávkach pohonných látok s obsahom biopalív pri ich prijatí do prvého daňového skladu vo Francúzsku.
[115] Jediným účelom tejto fyzikálnej analýzy je zistiť objemy biopalív prijatých do UE alebo EFS s cieľom zapísať tento objem do účtovnej evidencie tovaru vedenej na účely TIRIB. Cieľom tejto analýzy nie je určiť surovinu, z ktorej bolo biopalivo vyrobené. Surovina sa musí uviesť v dokumentoch pripojených k zásielke a najmä v osvedčení o udržateľnosti. Táto surovina sa môže určiť pomocou metódy hmotnostnej bilancie uznanej dobrovoľnými systémami udržateľnosti.“
II. Skutkový stav, spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
18. Spoločnosť BP France dováža do Francúzska pohonné látky obsahujúce hydrogenované rastlinné oleje (ďalej len „HVO“)(13) vyrobené v Španielsku postupom spoločného spracovania.
19. Spoločné spracovanie spočíva v primiešaní rastlinných olejov do fosílneho materiálu v rafinérii pred fázou odsírenia, v dôsledku čoho sa tieto rastlinné oleje pôsobením vodíka premenia na HVO.
20. Pohonné látky takto vyrobené postupom spoločného spracovania sa vo Francúzsku prijmú do daňového skladu a následne sa prepustia do voľného obehu.
21. BP France navrhla, aby Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko) zrušila obežník TIRIB. Najmä namietala, že tento obežník ukladá vo vzťahu k HVO povinnosť vykonať pri ich prijatí do prvého daňového skladu vo Francúzsku fyzikálnu laboratórnu analýzu na účely zistenia, aký je v nich skutočný obsah molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie.
22. BP France na podporu svojej žaloby uviedla v podstate tieto tvrdenia:
– obežník je nezlučiteľný s cieľmi smerníc 2009/28 a 2018/2001, lebo ukladá hospodárskym subjektom povinnosť predložiť iné dôkazy o súlade (s kritériami udržateľnosti pre biopalivá zahrnuté do základu dane) než sú tie, ktoré stanovujú tieto smernice,
– účelom povinnosti vykonať fyzikálnu analýzu pohonných látok s obsahom biopalív pri ich vstupe do daňového skladu je určiť skutočný obsah molekúl získaných zo zdroja obnoviteľnej energie v príslušnej dodávke,(14)
– vzhľadom na náhodné rozloženie molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v toku fosílneho materiálu pri vyššie uvedenom spracovaní sa nameraný obsah môže odchýliť od obsahu uvedeného v sprievodnom doklade k dodávke o viac než 10 % povolených v odseku 111 obežníka. Zohľadnenie nameraného obsahu namiesto obsahu uvedeného v sprievodnom dokumente môže viesť k menšiemu zníženiu TIRIB,
– keďže sa rafinéria, z ktorej pochádzajú biopalivá, zúčastňuje na dobrovoľnom systéme, ktorý Európska komisia uznala za úplnú schému, metóda HB stanovená smernicami 2009/28/ES a 2018/2001 postačuje na to, aby sa v rámci vedenia osobitnej účtovnej evidencie tovaru na účely TIRIB mohol zistiť obsah molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v pohonných látkach, ktoré táto spoločnosť dovezie do francúzskeho daňového skladu.
23. Žalovaný správny orgán tvrdil, že jediným cieľom použitia fyzikálnej analýzy je zistiť objemy biopalív prijatých do prvého daňového skladu vo Francúzsku ešte predtým, ako sa príslušný objem biopaliva zaznamená v osobitnej účtovnej evidencii tovaru vedenej na účely TIRIB. Tak sa má zabezpečiť, aby oprávnené výrobky na účely zníženia TIRIB zodpovedali množstvám biopalív skutočne dodaných do Francúzska.
24. Žalovaný správny orgán ďalej uvádza, že Francúzsko takto môže dosiahnuť cieľ týkajúci sa začleňovania biopalív do odvetvia dopravy stanovený smernicou 2009/28. Analýzou, ktorú vyžaduje obežník, sa nemá určiť surovina, z ktorej bolo biopalivo vyrobené, ani overiť, či sú splnené kritériá udržateľnosti stanovené smernicami 2009/28 a 2018/2001.
25. Za týchto okolností Conseil d’État (Štátna rada) kladie Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Majú sa články 17 a 18 smernice 2009/28/ES a článok 30 smernice 2018/2001 vykladať v tom zmysle, že účelom mechanizmov monitorovania prostredníctvom hmotnostnej bilancie, ako aj vnútroštátnych alebo dobrovoľných systémov, ktoré tieto smernice stanovujú, je iba posúdiť a preukázať udržateľnosť surovín a biopalív, ako aj ich zmesí, čiže ich účelom nie je stanoviť monitorovanie a vysledovateľnosť podielu energie z obnoviteľných zdrojov v prípade hotových výrobkov vyrobených postupom spoločného spracovania v týchto výrobkoch a následne zosúladiť zohľadnenie podielu energie obsiahnutého v takýchto výrobkoch na účely uvedené v článku 17 ods. 1 písm. a), b) a c) smernice 2009/28/ES, ako aj v článku 25 a článku 29 ods. 1 prvom pododseku písm. a), b) a c) smernice 2018/2001?
2. V prípade zápornej odpovede na predchádzajúcu otázku, bránia tie isté ustanovenia tomu, aby na účely stanovenia množstva HVO, ktoré sa majú zohľadniť ako položka v účtovnej evidencii tovaru, ktorú sú hospodárske subjekty povinné viesť na účely stanovenia sadzby dane na podporu začleňovania biopalív odvádzanej v tomto štáte v prípade, keď podiel energie z obnoviteľných zdrojov v palivách prepustených do voľného obehu v príslušnom kalendárnom roku je nižší ako cieľový národný percentuálny podiel energie z obnoviteľných zdrojov spotrebovanej v doprave, členský štát vyžadoval, aby sa pri prijatí dovezených palív s obsahom HVO, ktoré boli vyrobené v inom členskom štáte postupom spoločného spracovania, do prvého tuzemského daňového skladu vykonala fyzikálna analýza obsahu HVO v týchto palivách, a to aj vtedy, keď výrobný závod, v ktorom boli tieto palivá vyrobené, používa systém hmotnostnej bilancie certifikovaný dobrovoľným systémom, ktorý Komisia uznala za úplnú schému?
3. Bráni právo Únie, najmä ustanovenia článku 34 [ZFEÚ], opatreniu členského štátu, akým je opatrenie opísané v bode 14 [rozhodnutia vnútroštátneho súdu], pričom na jednej strane vo vzťahu k palivám s obsahom biopalív, ktoré boli vyrobené postupom spoločného spracovania v rafinérii nachádzajúcej sa na území daného členského štátu, neplatí povinnosť vykonať takú fyzikálnu analýzu pri ich dodaní z výrobného závodu na účely ich prepustenia do voľného obehu v tomto členskom štáte a na druhej strane tento členský štát na účely stanovenia obsahu biopalív, ktoré je pre potreby dane možné rozdeliť medzi osvedčenia o obsahu vydané za určité obdobie, po dodaní palív z výrobného závodu pod stálou colnou kontrolou alebo zo zariadenia umožňujúceho využívať osobitný daňový režim súhlasí s tým, aby sa obsah biopalív vo vyvezených palivách alebo palivách prepustených do voľného obehu v iných odvetviach, než je odvetvie dopravy, posudzoval na základe priemerného mesačného podielu biopalív v uvedenom zariadení alebo výrobnom závode?“
III. Konanie na Súdnom dvore
26. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 30. septembra 2022.
27. Písomné pripomienky predložili BP France, rakúska, francúzska a holandská vláda, ako aj Európska komisia. Všetci títo účastníci konania sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 25. októbra 2023.
IV. Posúdenie
A. Úvodné poznámky
1. Uplatniteľná smernica
28. Smernica 2018/2001 nadobudla účinnosť 24. decembra 2018, pričom ňou bola s účinnosťou od 1. júla 2021 zrušená smernica 2009/28.(15) Vnútroštátny súd sa pýta Súdneho dvora na výklad oboch smerníc, z čoho vyvodzujem, že z dôvodov súvisiacich s vnútroštátnym právom sa domnieva, že na spor sa uplatní smernica 2018/2001.
29. Ak je to tak, považujem za postačujúce, aby Súdny dvor rozhodol len o smernici 2018/2001, ktorej články 29 a 30 sa v podstate zhodujú s článkami 17 a 18 smernice 2009/28. Výklad ustanovení smernice 2018/2001, ktorý podá Súdny dvor, by sa v každom prípade mohol uplatniť na zodpovedajúce ustanovenia smernice 2009/28.
2. Výroba biopalív
30. Pre lepšie pochopenie sporu treba na základe informácií obsiahnutých v spise stručne vysvetliť, ako sa postupom spoločného spracovania vyrábajú biopalivá(16), a metódy na určenie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie prítomných v konečnom výrobku.
31. Existujú priemyselné zariadenia, ktoré sa zaoberajú výlučne výrobou biopalív (biorafinérie) a v ktorých nehrozí, že dôjde k zmiešaniu biopalív s látkami fosílneho pôvodu. Tiež však existujú – tak ako je to v prípade továrne v Castellóne (Španielsko), z ktorej BP France dováža biopalivo do Francúzska – závody, v ktorých sa využíva postup spoločného spracovania, pri ktorom sa biomasa spracúva spolu s fosílnymi surovinami.
32. Prostredníctvom postupu spoločného spracovania rafinéria spracúva biomasové suroviny(17) spolu s fosílnymi surovinami (ktoré obvykle pochádzajú z ropy) a premieňa ich na konečné palivá.(18) Palivá, ktoré boli takto vyrobené postupom spoločného spracovania, musia obsahovať určitý podiel biopalív.(19)
33. Konečný produkt vyrobený postupom spoločného spracovania sa teda skladá z molekúl fosílneho pôvodu, ako aj z molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie, pričom nie je technicky možné navzájom oddeliť tieto dve kategórie molekúl. Určite musí obsahovať určitý percentuálny podiel biopalív, ale je ťažké určiť ich množstvo.
34. Presné množstvo biomasy pri vstupe do priemyselného procesu v rafinérii možno presne skontrolovať (na základe vedenia účtovných záznamov o materiáloch), ale je ťažké rovnako presne určiť množstvo zodpovedajúce biomase v určitej šarži pri výstupe z tohto procesu.
35. Dôvod týchto ťažkostí spočíva v tom, že tok materiálu počas rafinácie vedie k náhodnému rozloženiu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie. Určitá šarža vyrobená postupom spoločného spracovania preto môže obsahovať viac biopalív než iná.
36. Najpresnejšou metódou na meranie množstva molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v palivách vyrobených postupom spoločného spracovania je podľa všetkého metóda rádiouhlíkového (14C) skúšania. Z tohto dôvodu Komisia pri schvaľovaní delegovaného nariadenia 2023/1640, ktoré – ako som už uviedol – sa ratione temporis neuplatní na prejednávaný spor, uložila povinnosť používať túto metódu.
B. Prvá prejudiciálna otázka
37. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či metóda HB stanovená v článku 30 smernice 2018/2001: a) sa používa len na určenie udržateľnosti surovín, biopalív a ich zmesí, alebo b) slúži aj na zabezpečenie monitorovania a vysledovateľnosti podielu energie z obnoviteľných zdrojov v konečnom výrobku, ktorý je produktom spoločného spracovania.
38. Cieľom smernice 2018/2001 je podporovať využívanie energie z obnoviteľných zdrojov, pričom členské štáty na tento účel:
– spoločne zabezpečia, aby podiel energie z obnoviteľných zdrojov na hrubej konečnej energetickej spotrebe v roku 2030 predstavoval aspoň 32 % (článok 3 ods. 1),
– musia stanoviť pre „dodávateľov palív“ povinnosť zvýšiť minimálny podiel energie z obnoviteľných zdrojov v rámci konečnej energetickej spotreby v odvetví dopravy na 14 % (článok 25 ods. 1). Jedným zo spôsobov, ako dosiahnuť tento limit, je poskytnutie stimulov na využívanie biopalív.
39. Články 29 a 30 smernice 2018/2001 stanovujú kritériá udržateľnosti a úspory emisií skleníkových plynov pre biopalivá, biokvapaliny a palivá z biomasy (článok 29) a pravidlá overovania súladu s týmito kritériami (článok 30).
40. Smernicou 2009/28 bola vykonaná vyčerpávajúca harmonizácia kritérií udržateľnosti, ktorá bola v smernici 2018/2001 zachovaná. V dôsledku toho členské štáty nemôžu zaviesť iné dodatočné kritériá ani upustiť od používania niektorého z kritérií stanovených v článku 17 smernice 2009/28.(20)
41. Na účely preukázania súladu s uvedenými kritériami udržateľnosti, ak je to potrebné v zmysle článku 30 smernice 2018/2001,(21) si normotvorca Únie vybral metódu HB,(22) pokiaľ spĺňa podmienky uvedené v tomto ustanovení.
42. Metóda HB zavádza kontrolný reťazec od výroby po uvedenie na trh a je založená na systéme dokladov a účtovníctva s nezávislými kontrolami. Preto patrí medzi „mechanizmy na overovanie s cieľom zabezpečiť správne uplatňovanie článku 17 [smernice 2009/28, ktorý je rovnocenný článku 29 smernice 2018/2001]“(23), resp. – inak povedané – kritérií udržateľnosti, ktoré musia spĺňať biopalivá.
43. Súdny dvor už spomenul túto metódu v rozsudku E.ON Biofor Sverige, pričom poukázal na to, že bola vybraná, aby „sa zabezpečilo, že ostane takýto fyzický vzťah medzi okamihom výroby trvalo udržateľného biopaliva a jeho spotrebou. … Normotvorca Únie okrem iného zdôraznil, že uplatňovaním metódy hmotnostnej bilancie na overovanie súladu musí zachovať integritu systému a súčasne zabrániť ukladaniu zbytočných prekážok priemyslu“.(24)
44. Článok 30 ods. 4 smernice 2018/2001 umožňuje, aby sa kontrola uplatňovania metódy HB vykonávala prostredníctvom dobrovoľných vnútroštátnych alebo medzinárodných schém, ktoré schválila Komisia,(25) stanovujúcich normy pre výrobu biopalív, biokvapalín alebo palív z biomasy, ktoré môžu preukázať súlad s kritériami udržateľnosti stanovenými v článku 29 ods. 2 až 7(26).
45. Ako uvádza holandská vláda, Komisia môže uznať tieto dobrovoľné schémy len vtedy, ak uplatňujú metódu HB.(27)
46. V prejednávanej veci rafinéria, z ktorej BP France dováža biopalivá, uplatňuje dobrovoľnú schému(28) uznanú Komisiou(29) na preukázanie súladu s kritériami udržateľnosti stanovenými v smernici 2018/2001.
47. Táto dobrovoľná schéma používa metodiku HB, ktorá spĺňa požiadavky článku 30 ods. 1 a 2 smernice 2018/2001. To je stanovené v odôvodnení 6 vykonávacieho rozhodnutia 2022/602. V tomto rozhodnutí však nie je uvedené nič, pokiaľ ide o možnosť použiť dobrovoľnú schému ISCC EU na určenie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie, ktoré sa nachádzajú v palive vyrobenom postupom spoločného spracovania.
48. Súhlasím s Komisiou a s francúzskou, holandskou a rakúskou vládou v tom, že článok 30 smernice 2018/2001 len stanovuje, že metóda HB je vhodná na overenie súladu (biopalív) s kritériami udržateľnosti stanovenými v tejto smernici, ale nestanovuje, že je vhodná na preukázanie toho, koľko molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie sa nachádza v biopalivách vyrobených postupom spoločného spracovania.
49. V článku 30 smernice 2018/2001 sa nenachádza nič, čo by nasvedčovalo tomu, že metóda HB sa má použiť na preukázanie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie prítomných v palive vyrobenom postupom spoločného spracovania. V rozhodnutiach Komisie o uznaní dobrovoľných schém tiež nie je spomenuté použitie metódy HB na tieto účely.(30)
50. Metóda HB umožňuje zaevidovať biopalivo, ktoré vstupuje do rafinérie, a priradiť k vyrobenému palivu pomerný percentuálny podiel udržateľnosti. Podľa informácií poskytnutých Súdnemu dvoru by táto metóda nebola vhodná na zmeranie presného percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie prítomných v každej šarži vyrobenej postupom spoločného spracovania.
51. Z dôvodu tohto obmedzenia metódy HB bola Komisia prostredníctvom článku 28 ods. 5 smernice 2018/2001 poverená, aby prijala delegovaný akt, v ktorom špecifikuje metodiku na určovanie podielu biopaliva a bioplynu pre dopravu pochádzajúceho z biomasy spracovávaného v spoločnom procese s fosílnymi palivami.
52. Na základe uvedeného poverenia Komisia schválila delegované nariadenie 2023/1640, ktoré – ako som už uviedol – sa síce ratione temporis neuplatní na tento spor (nadobudlo účinnosť 8. septembra 2023), no môže poskytnúť určité usmernenia na výklad smernice 2018/2001.
53. Delegované nariadenie 2023/1640 dovoľuje, aby hospodárske subjekty používali svoje vlastné metódy overovania,(31) a zároveň im ukladá povinnosť pravidelne overovať ich správnosť pomocou rádiouhlíkového (14C) skúšania(32). Okrem toho sa vyžaduje overovanie pomocou metód rádiouhlíkového (14C) skúšania pre všetky výstupy, v ktorých sa uvádza biologický obsah na báze uhlíka (článok 1 ods. 5 delegovaného nariadenia 2023/1640).
54. Ak si hospodárske subjekty zvolia metódu HB, uvedená požiadavka sa konkretizuje tým, že musia použiť „pre každý výstup… rôzne konverzné faktory, ktoré čo najpresnejšie zodpovedajú nameranému biologickému obsahu prostredníctvom výsledkov rádiouhlíkového (14C) skúšania“.(33)
55. Delegované nariadenie 2023/1640 teda podľa môjho názoru potvrdzuje, že metóda HB nie je sama osebe vhodná na určenie obsahu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie prítomných v každej šarži biopaliva vyrobeného postupom spoločného spracovania.
56. Aby som to zhrnul, domnievam sa, že metóda HB, ktorá je stanovená v článku 30 smernice 2018/2001, sa používa na určenie súladu s kritériami udržateľnosti vzťahujúcimi sa na suroviny, biopalivá a ich zmesi, ale nie je určená na meranie podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie obsiahnutých v biopalive vyrobenom postupom spoločného spracovania.
C. Druhá prejudiciálna otázka
57. Vnútroštátny súd kladie svoju druhú prejudiciálnu otázku pre prípad, že odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku bude záporná, ako to navrhujem.
58. Vnútroštátny súd sa pýta, či článok 30 smernice 2018/2001 bráni právnej úprave, podľa ktorej sa vyžaduje, aby „sa pri prijatí dovezených palív s obsahom HVO, ktoré boli vyrobené v inom členskom štáte postupom spoločného spracovania, do prvého tuzemského daňového skladu vykonala fyzikálna analýza obsahu HVO v týchto palivách, a to aj vtedy, keď výrobný závod, v ktorom boli tieto palivá vyrobené, používa systém hmotnostnej bilancie certifikovaný dobrovoľným systémom, ktorý Komisia uznala za úplnú schému“.
59. Francúzsko upravilo TIRIB (ktorá sa v roku 2022 zmenila na TIRUERT) v článku 266n svojho colného kódexu, v dekréte č. 2019/570 a v spornom obežníku. Subjekty povinné platiť daň, ktoré uvádzajú palivo na trh, platia túto daň z rozdielu medzi cieľovým národným percentuálnym podielom energie z obnoviteľných zdrojov v doprave a podielom energie z obnoviteľných zdrojov obsiahnutom v palive uvádzanom na trh.
60. Vzhľadom na to, že TIRIB je založená na ročnom objeme spotrebovaného paliva, obežník vyžaduje laboratórnu rádiouhlíkovú (14C) analýzu, aby bolo možné určiť skutočný obsah molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v biopalivách dovezených do Francúzska.
61. BP France sa domnieva, že požiadavka, aby sa použila metóda rádiouhlíkového (14C) skúšania, je nevhodná pre palivá vyrobené postupom spoločného spracovania. Táto požiadavka je podľa jej názoru navyše v rozpore s používaním metódy HB a dobrovoľných certifikačných schém schválených Komisiou.
62. Z dôvodov, ktoré vysvetlím nižšie, nesúhlasím s tvrdeniami spoločnosti BP France.
63. V prvom rade harmonizácia vykonaná delegovaným nariadením 2023/1640 by nebola potrebná, ak by metóda HB a dobrovoľné certifikačné systémy boli postačujúce a vhodné na meranie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie.
64. Ako som však už uviedol, metóda HB podľa všetkého nie je vhodná na meranie uvedeného percentuálneho podielu. To isté platí – za stavu pred nadobudnutím účinnosti delegovaného nariadenia 2023/1640 – pre dobrovoľné certifikačné systémy, ktorých prvoradým cieľom je preukázať súlad biopalív s kritériami udržateľnosti stanovenými v článku 29 smernice 2018/2001.
65. Delegované nariadenie 2023/1640 preto stanovuje ako jedinú metódu – alebo ako doplnkovú metódu, ak sa používa iná metóda (HB, energetická bilancia, metódy výnosu) – na meranie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v palivách vyrobených postupom spoločného spracovania metódu rádiouhlíkového (14C) skúšania.
66. V druhom rade je pravda, že podľa článku 30 ods. 9 smernice 2018/2001, ak hospodársky subjekt poskytne dôkaz alebo údaje získané v súlade s dobrovoľnou certifikačnou schémou, ktorú schválila Komisia, členský štát nebude od dodávateľa požadovať poskytnutie ďalších dôkazov o splnení kritérií udržateľnosti stanovených v článku 29 ods. 2 až 7 uvedenej smernice.
67. Toto ustanovenie však bráni tomu, aby členský štát vyžadoval doplňujúce dôkazy (k dôkazom predloženým v rámci dobrovoľnej certifikačnej schémy) v súvislosti so splnením kritérií udržateľnosti.(34) Nie je v ňom uvedené nič o týchto doplňujúcich dôkazoch, pokiaľ ide o percentuálny podiel molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v palivách vyrobených postupom spoločného spracovania.
68. V treťom rade smernica 2018/2001 podporuje využívanie dobrovoľných certifikačných schém, pre ktoré platia sprísnené požiadavky týkajúce sa spoľahlivosti, transparentnosti a nezávislého auditu, aby sa zabránilo podvodom pri poskytovaní dôkazov a údajov o súlade biopalív s kritériami udržateľnosti.(35)
69. Tie isté ciele (získanie spoľahlivých a transparentných údajov, prechádzanie podvodom)(36) by v zásade mohli odôvodniť vnútroštátne predpisy, ktoré vyžadujú presnejšiu metódu, akou je rádiouhlíkové (14C) skúšanie, na meranie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie, ktoré sú prítomné v palivách vyrobených postupom spoločného spracovania.
70. Rádiouhlíkové (14C) analýzy, ktoré vyžaduje obežník, by však neboli odôvodnené (z dôvodu, že sú nadbytočné), ak by dobrovoľná certifikačná schéma, na ktorej sa podieľa výrobca paliva vyrobeného postupom spoločného spracovania, pôvodne už zahŕňala tento druh analýzy. Tak by to bolo v prípade, ak by sa v rámci tejto schémy overovalo, či bol presne zmeraný percentuálny podiel molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie prítomných vo vyrobenom palive.
71. Na pojednávaní:
– BP France vysvetlila, že používa rádiouhlíkovú (14C) analýzu v rafinériách, ktoré uplatňujú dobrovoľný systém ISCC EU, ale nepotvrdila, že šarže palív vyrobených postupom spoločného spracovania, ktoré boli vyvezené do Francúzska z rafinérie v Castellóne (Španielsko), konkrétne boli podrobené rádiouhlíkovej (14C) analýze rovnocennej analýze, ktorú vyžadujú francúzske právne predpisy,
– francúzska vláda oznámila, že v súvislosti so žiadnou zo šarží biopalív vyrobených postupom spoločného spracovania, ktoré boli dovezené do Francúzska z iných členských štátov, doteraz neboli predložené osvedčenia, ktoré by preukazovali, že tieto šarže boli podrobené rádiouhlíkovej (14C) analýze, s cieľom preukázať percentuálny podiel molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie, ktoré sú v nich prítomné.
72. V každom prípade prináleží vnútroštátnemu súdu, aby rozhodol spor medzi účastníkmi konania týkajúci sa začlenenia rádiouhlíkových (14C) analýz, ktoré umožňujú overiť percentuálny podiel molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie prítomných v dovezených palivách, do dobrovoľnej certifikačnej schémy, na ktorej sa podieľa BP France.
73. Z vyššie uvedeného možno vyvodiť, že
– článok 30 smernice 2018/2001 dovoľoval, aby členský štát prijal právnu úpravu, akou je francúzska právna úprava, na presné meranie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie prítomných v biopalivách vyrobených postupom spoločného spracovania na účely vyrubenia dane, ktorej cieľom je podporovať využívanie energie z obnoviteľných zdrojov,
– s výhradou posúdenia, ktoré musí vykonať vnútroštátny súd, používanie dobrovoľných certifikačných systémov schválených Komisiou, ako je ISCC EU, podľa všetkého náležite nepreukazuje percentuálny podiel molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v dovezených šaržách biopalív vyrobených postupom spoločného spracovania.
74. Aj keď sa delegované nariadenie 2023/1640 ratione temporis neuplatní na prejednávaný spor, jeho prijatím sa predchádzajúci stav mení. Toto nariadenie od okamihu, keď nadobudlo účinnosť, stanovuje ako jedinú metódu [alebo ako doplnkovú metódu, ak sa používajú iné metódy (HB, energetická bilancia, metódy výnosu)] na meranie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v palivách vyrobených postupom spoločného spracovania rádiouhlíkovú (14C) analýzu. Po uskutočnení tejto vyčerpávajúcej harmonizácie členské štáty už nebudú mať právomoc prijať vnútroštátne predpisy, ktoré vyžadujú inú analytickú metódu, než sú analytické metódy stanovené v uvedenom naradení.
75. Okrem toho, ako Komisia potvrdila na pojednávaní, dobrovoľné certifikačné systémy, ktoré Komisia uzná od nadobudnutia účinnosti delegovaného nariadenia 2023/1640, budú musieť v súlade s ustanoveniami uvedeného nariadenia zahŕňať nielen metódu HB na preukázanie súladu s kritériami udržateľnosti, ale aj metódu rádiouhlíkového (14C) skúšania na preukázanie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v biopalivách vyrobených postupom spoločného spracovania.
76. Aby som to zhrnul, navrhujem odpovedať na druhú prejudiciálnu otázku tak, že do nadobudnutia účinnosti a začiatku uplatňovania delegovaného nariadenia 2023/1640 článok 30 smernice 2018/2001 v zásade nebráni vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v prejednávanom spore, podľa ktorej sa na presné zmeranie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie prítomných v palive vyrobenom postupom spoločného spracovania vyžaduje rádiouhlíková (14C) analýza, aj keď výrobný závod používa metódu HB certifikovanú dobrovoľným systémom, ktorý Komisia uznala za úplnú schému.
D. Tretia prejudiciálna otázka
77. Formulácia tretej prejudiciálnej otázky je zložitá. Vnútroštátny súd sa pýta, či je s článkom 34 ZFEÚ (voľný pohyb tovaru) zlučiteľná vnútroštátna úprava, ktorej uplatňovanie sa vyznačuje dvoma znakmi:
– „vo vzťahu k palivám s obsahom biopalív, ktoré boli vyrobené postupom spoločného spracovania v rafinérii nachádzajúcej sa na území daného členského štátu [Francúzska], neplatí povinnosť vykonať [rádiouhlíkovú (14C) analýzu] pri ich dodaní z výrobného závodu na účely ich prepustenia do voľného obehu v tomto členskom štáte [Francúzsku]“,
– Francúzsko „na účely stanovenia obsahu biopalív, ktoré je pre potreby [TIRIB] možné rozdeliť medzi osvedčenia o obsahu vydané za určité obdobie, po dodaní palív z [UE] alebo zo zariadenia umožňujúceho využívať osobitný daňový režim súhlasí s tým, aby sa obsah biopalív vo vyvezených palivách alebo palivách prepustených do voľného obehu v iných odvetviach, než je odvetvie dopravy, posudzoval na základe priemerného mesačného podielu biopalív v uvedenom zariadení alebo [UE]“.
78. Pred obdobím, ktorého sa týka tento spor, Únia vyčerpávajúcim spôsobom neharmonizovala metódy, ktoré možno použiť pri určovaní percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v palivách vyrobených postupom spoločného spracovania. Ako som už zdôraznil, táto harmonizácia bola následne vykonaná delegovaným nariadením 2023/1640.
79. Preto členské štáty mali možnosť upraviť také meracie metódy a Francúzsko to urobilo. Pri vykonávaní tejto právomoci v neharmonizovanej oblasti členské štáty museli dodržať primárne právo(37) a najmä článok 34 ZFEÚ, ktorý zakazuje množstevné obmedzenia dovozu a všetky opatrenia s rovnocenným účinkom pri obchodovaní v rámci Únie.
80. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora(38) každé opatrenie členského štátu, ktoré môže priamo alebo nepriamo, skutočne alebo potenciálne brániť obchodu v rámci Únie, sa považuje za opatrenie s rovnocenným účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu v zmysle článku 34 ZFEÚ. K týmto opatreniam patria opatrenia, ktoré priamo alebo nepriamo diskriminujú dovoz, opatrenia týkajúce sa spôsobov predaja tovaru a opatrenia, ktoré bránia prístupu na trh určitého členského štátu výrobkom s pôvodom v iných členských štátoch.(39)
81. Podľa odseku 114 obežníka TIRIB sa pritom sporné opatrenie uplatňuje len na biopalivá vyrobené postupom spoločného spracovania, ktoré sú dovezené z iných členských štátov. Fyzikálna rádiouhlíková (14C) analýza sa vyžaduje len pri dovozoch, vstupoch na vnútroštátne územie z krajín Spoločenstva a v prípade vnútroštátnych dodávok pohonných látok obsahujúcich biopalivo v čase ich prijatia do prvého daňového skladu vo Francúzsku, ale nie v prípade pohonných látok vyrobených vo francúzskych rafinériách. Vnútroštátny súd to vyjadril takto: „Z ústneho pojednávania na účely dokazovania okrem toho vyplýva, že biopalivá vyrobené postupom spoločného spracovania v rafinérii nachádzajúcej sa vo Francúzsku nepodliehajú takejto analýze, pokiaľ nie sú následne prijaté do daňového skladu na účely ich následného prepustenia do daňového voľného obehu“.(40)
82. Dochádzalo by teda k priaznivejšiemu zaobchádzaniu so všetkými alebo niektorými palivami vyrobenými postupom spoločného spracovania vo Francúzsku, ktoré sú oslobodené od povinnosti vykonať rádiouhlíkovú (14C) analýzu. Dovezené palivá toho istého druhu sa naopak musia podrobiť takej analýze, aby sa určil percentuálny podiel molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie na účely TIRIB.
83. Ak by bol výsledný stav takýto, opatrenie by sťažilo prístup paliva vyrobeného postupom spoločného spracovania, ktoré sa dovezie do Francúzska z iných členských štátov. Francúzska vláda to pripúšťa, pričom uznáva, že požiadavka týkajúca sa rádiouhlíkovej (14C) analýzy by mohla brániť dovozu palív z týchto iných členských štátov.
84. Francúzska vláda však tvrdí, že rádiouhlíková (14C) analýza sa neuplatňuje len na dovážané palivá, ale aj na palivá tuzemského pôvodu.(41)
85. V reakcii na otázku týkajúcu sa tohto aspektu, ktorá jej bola položená na pojednávaní, francúzska vláda uznala, že jej výklad sa nezhoduje s výkladom, ktorý Conseil d’État (Štátna rada) uviedla v návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Podľa názoru uvedenej vlády:
– rovnaké zaobchádzanie so všetkými palivami (bez ohľadu, či sú alebo nie sú dovezené) vyrobenými postupom spoločného spracovania vyplýva z článku 266n colného kódexu, ako aj z článku 3 bodu 3 dekrétu č. 2019‑570 a z bodov 30 a 33 obežníka 20‑004 o režime usine exercée,(42)
– vo Francúzsku sú dve rafinérie, ktoré vyrábajú palivá postupom spoločného spracovania. Francúzska vláda uviedla, že sa v nich uplatňuje colný režim (usine exercée), ktorý umožňuje priamo uvádzať na trh palivá vyrobené postupom spoločného spracovania bez toho, aby boli uskladnené v daňovom sklade, lebo colné orgány môžu vykonávať sústavnú kontrolu nad ich výrobou.(43)
86. Súdnemu dvoru neprináleží vykladať vnútroštátne právo, pričom musí vychádzať z informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom. Pripomínam, že Súdny dvor musí pri zodpovedaní prejudiciálnych otázok uznať, že relevantným právnym a skutkovým rámcom je ten, ktorý uvádza vnútroštátny súd, hoci s ním niektorý z účastníkov konania nesúhlasí.
87. Vychádzajúc z uvedeného predpokladu, znaky spornej požiadavky, ako ju opisuje vnútroštátny súd, umožňujú označiť ju za opatrenie s rovnocenným účinkom ako množstevné obmedzenie dovozu, ktoré je v rozpore s článkom 34 ZFEÚ. Z obsahu návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že obežník podporuje využívanie biopalív, ktoré boli vyrobené postupom spoločného spracovania vo Francúzsku, a zároveň sťažuje využívanie tých istých výrobkov, ak pochádzajú z iných členských štátov.
88. Okrem toho by uvedená právna úprava tiež mala povahu opatrenia s rovnocenným účinkom ako obmedzenie dovozu, aj keby sa uplatňovala nediskriminačne a rovnako na dovezené biopalivá vyrobené postupom spoločného spracovania a také palivá, ktoré boli vyrobené vo Francúzsku: požiadavka týkajúca sa rádiouhlíkovej (14C) analýzy by v každom prípade sťažovala dovoz takých biopalív na územie Francúzska.
89. Napriek tomu môže byť uvedené obmedzujúce opatrenie odôvodnené, v dôsledku čoho by bolo zlučiteľné s právom Únie. V každom prípade bude oveľa zložitejšie tvrdiť, že také odôvodnenie existuje, ak sa opatrenie uplatňuje len na biopalivá vyrobené postupom spoločného spracovania, ktoré sú dovezené, a nie na také biopalivá, ktoré sú vyrobené v tuzemsku.
1. Odôvodnenie opatrenia
90. Vnútroštátna právna úprava alebo prax, ktorá predstavuje opatrenie s rovnocenným účinkom ako množstevné obmedzenie, môže byť odôvodnená jedným z dôvodov všeobecného záujmu vymenovaných v článku 36 ZFEÚ alebo naliehavými požiadavkami. V oboch prípadoch musí byť vnútroštátne opatrenie podľa zásady proporcionality vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa a nesmie prekročiť medze toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie, pričom členskému štátu, ktorý prijal toto opatrenie, prináleží odôvodniť dodržanie uvedenej zásady.(44)
91. Francúzska vláda uvádza ako odôvodnenie obmedzujúceho opatrenia naliehavé požiadavky týkajúce sa ochrany životného prostredia a boja proti podvodom. Tvrdí, že z daňovej výhody spočívajúcej v znížení TIRIB majú mať prospech len palivá prepustené do voľného obehu v tuzemsku, ktorých skutočný obsah molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie skutočne prevyšuje objektívny percentuálny podiel začleňovania do odvetvia dopravy stanovený v článku 266n colného kódexu.
92. Podľa tradičnej judikatúry Súdneho dvora(45) môžu naliehavé požiadavky odôvodniť len vnútroštátne opatrenia, ktoré sa bez rozdielu uplatňujú na tuzemské aj dovezené výrobky. Ak by sa teda francúzske opatrenie – ako to uvádza vnútroštátny súd – uplatňovalo na dovoz biopalív vyrobených postupom spoločného spracovania, a nie na tuzemskú výrobu tohto druhu tovaru, naliehavé požiadavky týkajúce sa ochrany životného prostredia a predchádzania podvodom by nemohli slúžiť na jeho odôvodnenie.
93. Je pravda, že Súdny dvor túto tradičnú judikatúru neskôr zmiernil tým, že preskúmal odôvodnenie opatrení, ktoré sa uplatňovali rozdielne, pomocou niektorej naliehavej požiadavky alebo subsumoval niektoré z týchto opatrení pod dôvod uvedený v článku 36 ZFEÚ.(46)
94. Preskúmam teda možné odôvodnenie z hľadiska ochrany životného prostredia a predchádzania podvodom, čo sú naliehavé požiadavky, ktoré Súdny dvor uznal, pokiaľ ide o obchod v rámci Spoločenstva.(47)
95. Obežník by v zásade mohol byť dostatočne odôvodnený, keďže má za cieľ a je spôsobilý zabezpečiť:
– na jednej strane ochranu životného prostredia prostredníctvom využívania energie z obnoviteľných zdrojov. Používanie rádiohlíkových (14C) analýz umožňuje poskytnúť zvýhodnenie (stimuly) určitým palivám znížením dane, ktorá sa z nich vyberá, v závislosti od percentuálneho podielu biopalív, ktoré obsahujú,
– na druhej strane predchádzať riziku podvodu(48) v reťazci výroby palív vyrobených postupom spoločného spracovania. Metóda rádiouhlíkového (14C) skúšania umožňuje s istotou určiť skutočný percentuálny podiel molekúl HVO získaných z obnoviteľných zdrojov energie prítomných v týchto palivách a pomocou tohto údaja správne vyrubiť daň, ktorá podporuje využívanie biopalív.
2. Je dodržaná zásada proporcionality?
96. Ak sa uzná odôvodnenie, je ešte potrebné overiť, či obmedzujúce opatrenie rešpektuje zásadu proporcionality. Tak to bude len vtedy, ak je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa a neprekračuje medze toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie, lebo neexistuje menej obmedzujúca alternatíva.
97. Z tohto hľadiska možno uznať, že požiadavka uložená obežníkom je vhodná na dosiahnutie sledovaného cieľa, keďže
– percentuálny podiel molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie v palivách vyrobených postupom spoločného spracovania podľa všetkého nemožno určiť pomocou iných menej obmedzujúcich alternatív, než je rádiouhlíková (14C) analýza,
– funkčnosť metódy HB na tieto účely je obmedzená a výsledky, ktoré táto metóda poskytuje, sú len približné. Preto delegované nariadenie 2023/1640 stanovilo, že rádiouhlíková (14C) analýza je spoločnou metódou overovania na meranie percentuálneho podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie prítomných v palivách vyrobených postupom spoločného spracovania a že sa má pravidelne (doplnkovo) použiť, ak výrobcovia používajú iné metódy (ako je metóda HB).
98. Ako okolnosť, ktorá svedčí v prospech proporcionality opatrenia, treba navyše uviesť, že podľa obežníka sa nevyžaduje(49) laboratórna fyzikálna rádiouhlíková (14C) analýza v každom prípade a pri všetkých dovozoch palív vyrobených postupom spoločného spracovania: ak po vykonaní prvej analýzy existuje zhoda (s toleranciou do 10 %) s percentuálnymi podielmi molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie deklarovanými dovážajúcim podnikom, rádiouhlíkové (14C) analýzy sa budú opakovať len náhodne(50).
99. Obmedzujúce opatrenie je však vhodné na zabezpečenie uskutočnenia sledovaného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá úsiliu dosiahnuť ho konzistentne a systematicky.(51)
100. Vnútroštátny súd vo svojom rozhodnutí(52) poukazuje na tri okolnosti, ktoré bránia konštatovaniu uvedenej systematickej konzistentnosti:
– rádiouhlíkové (14C) analýzy sa vyžadujú len pri dovozoch, vstupoch na vnútroštátne územie z krajín Spoločenstva a vnútroštátnych dodávkach pohonných látok s obsahom biopalív pri ich prijatí do prvého daňového skladu vo Francúzsku,
– biopalivá vyrobené postupom spoločného spracovania v rafinérií nachádzajúcej sa na území Francúzska nepodliehajú rádiouhlíkovej (14C) analýze, pokiaľ sa v tomto členskom štáte prepustia do voľného obehu priamo zo závodu, pričom neprechádzajú cez daňový sklad,
– Francúzsko akceptuje posudzovanie obsahu biopalív vo vyvážanom tovare alebo v tovare prepusteného do voľného obehu v iných odvetviach, než je odvetvie dopravy, s prihliadnutím na osvedčenia o mesačnom začlenení biopalív a bez použitia rádiouhlíkových (14C) analýz.
101. V tom istom zmysle BP France vysvetľuje(53), že na to, aby vznikol nárok na daňovú úľavu týkajúcu sa TIRIB (alebo TIRUERT), francúzske orgány vyžadujú na jednej strane absolútnu istotu o skutočnej prítomnosti energie z obnoviteľných zdrojov v čase uvedenia dovezeného výrobku (biopalív vyrobených postupom spoločného spracovania) na trh, ktorá je preukázaná rádiouhlíkovým (14C) skúšaním, a na druhej strane obyčajný ročný pomerný výpočet, ktorý na rozdiel od HB neposkytuje žiadnu záruku vysledovateľnosti, v prípade elektriny z obnoviteľných zdrojov.
102. Z týchto skutočností možno vyvodiť, že sporné opatrenie nie je v súlade s článkom 34 ZFEÚ, keďže nie je spôsobilé koherentne a systematicky zabezpečiť dosiahnutie cieľov, ktoré by ho mohli odôvodniť.
V. Návrh
103. So zreteľom na vyššie uvedené navrhujem odpovedať na prejudiciálne otázky, ktoré položila Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko), takto:
Článok 30 smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/2001 z 11. decembra 2018 o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov za právneho stavu pred nadobudnutím účinnosti delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) 2023/1640 z 5. júna 2023 o metodike určovania podielu biopalív a bioplynu v doprave pochádzajúcich z biomasy spracovávanej v spoločnom procese s fosílnymi palivami, ako aj článok 34 ZFEÚ
sa majú vykladať v tom zmysle, že
– účelom metódy hmotnostnej bilancie je určiť súlad s kritériami udržateľnosti vzťahujúcimi sa na suroviny, biopalivá a ich zmesi, ktoré sú stanovené v článku 29 smernice 2018/2001, a nie je určená na meranie podielu molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie obsiahnutých v biopalive vyrobenom postupom spoločného spracovania,
– článok 30 smernice 2018/2001 do nadobudnutia účinnosti a začiatku uplatňovania delegovaného nariadenia 2023/1640 v zásade nebránil vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa vyžaduje vykonanie rádiouhlíkovej (14C) analýzy pri prijatí dovezených biopalív, ktoré boli vyrobené postupom spoločného spracovania, do prvého tuzemského daňového skladu s cieľom určiť percentuálny podiel molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie, ktorý je relevantný pre výpočet dane na podporu využívania biopalív. Na tento účel je nepodstatné, že rafinéria, v ktorej boli tieto palivá vyrobené, používa systém hmotnostnej bilancie certifikovaný dobrovoľným systémom, ktorý Komisia uznala za úplnú schému,
– článok 34 ZFEÚ bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa vyžaduje vykonanie rádiouhlíkovej (14C) analýzy pri prijatí dovezených biopalív, ktoré boli vyrobené postupom spoločného spracovania, do prvého tuzemského daňového skladu s cieľom určiť percentuálny podiel molekúl získaných z obnoviteľných zdrojov energie, ktorý je relevantný pre výpočet dane na podporu využívania biopalív, ak sa táto analýza nevyžaduje v prípade biopalív vyrobených postupom spoločného spracovania v tuzemsku.