Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 11. januarja 2024(1)
Zadeva C‑624/22
Société BP France
proti
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil d’État (državni svet, Francija))
„Predhodno odločanje – Direktiva (EU) 2018/2001 – Spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov – Proizvodnja goriv s sopredelavo – Dokazi o skladnosti s trajnostnimi merili – Metoda masne bilance – Metode ocenjevanja deleža rastlinskih olj, obdelanih z vodikom, v sopredelanih gorivih – Metoda z radioaktivnim ogljikom C14“
1. Francoski zakonodajalec je uvedel spodbujevalni davek(2) v zvezi z vključitvijo zelenih goriv (pogonskih biogoriv). Njegov namen je, da delež energije iz obnovljivih virov v prometnem sektorju doseže raven, ki je v skladu s cilji Unije glede trajnosti in učinkovitega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov.
2. Za utemeljevanje, koliko energije iz obnovljivih virov se upošteva pri odmeri tega davka, francoski predpisi zahtevajo, da se pri uvoženih pogonskih biogorivih opravi analiza z radioaktivnim ogljikom C14.(3) Na podlagi te analize je mogoče preveriti dejanski delež molekul biogenega izvora, ki jih vsebujejo goriva, proizvedena s tehniko sopredelave.
3. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na združljivost opisanega nacionalnega ukrepa s pravom Unije, ker bi se lahko z njim kršile metode preverjanja, določene v direktivah o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, in bi bil lahko poleg tega v nasprotju s členom 34 PDEU.
4. Sodišče je že izoblikovalo koristno sodno prakso(4) glede uporabe tako imenovane metode masne bilance (v nadaljevanju: MB) za preverjanje skladnosti s trajnostnimi merili za biogoriva, ki so določena v členih 17 in 18 Direktive 2009/28/ES(5). To sodno prakso je mogoče prenesti na novo Direktivo (EU) 2018/2001,(6) vendar jo je treba dopolniti, da bi bilo mogoče odgovoriti na vprašanja predložitvenega sodišča na precej tehničnem področju.
I. Pravni okvir
A. Pravo unije
1. Direktiva 2018/2001
5. Člen 25 (naslovljen „Vključevanje energije iz obnovljivih virov v prometnem sektorju“) v odstavku 1 določa:
„Za vključevanje uporabe energije iz obnovljivih virov v prometnem sektorju vsaka država članica določi obveznost za dobavitelje goriva, da zagotovijo, da delež energije iz obnovljivih virov v okviru končne porabe energije v prometnem sektorju, do leta 2030 doseže vsaj 14 % (minimalni delež), v skladu z okvirnim začrtanim potekom, ki ga določi država članica […].“
6. Člen 28 (naslovljen „Druge določbe o energiji iz obnovljivih virov v prometnem sektorju“) v odstavku 5 določa:
„Komisija do 31. decembra 2021 sprejme delegirane akte v skladu s členom 35 za dopolnitev te direktive z opredelitvijo metodologije za določanje deleža pogonskega biogoriva in bioplina za uporabo v prometu, pridobljenega v enotnem postopku s predelavo biomase s fosilnimi gorivi, ter z opredelitvijo metodologije za ocenjevanje prihrankov emisij toplogrednih plinov zaradi uporabe tekočih in plinastih goriv iz obnovljivih virov nebiološkega izvora, namenjenih uporabi v prometu, ter recikliranih ogljičnih goriv, s čimer zagotovi, da se ne pripiše dobropis za preprečene emisije za CO2, za katerega zajetje je bil emisijski dobropis že pripisan na podlagi drugih pravnih določb.“
7. Člen 29 (naslovljen „Trajnostna merila in merila za prihranek emisij toplogrednih plinov za pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva in biomasna goriva“) določa:
„1. Energija iz pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv se za namene iz točk (a), (b) in (c) tega pododstavka upošteva samo, če izpolnjuje trajnostna merila in merila za prihranek emisij toplogrednih plinov, določena v odstavkih 2 do 7 in 10:
(a) prispevanje k doseganju cilja Unije iz člena 3(1) in deležev energije iz obnovljivih virov držav članic;
(b) ocenjevanje izpolnjevanja obveznosti glede energije iz obnovljivih virov, vključno z obveznostjo iz člena 25;
(c) upravičenost do finančne podpore za porabo pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv.
[…]
Trajnostna merila in merila za prihranek emisij toplogrednih plinov iz odstavkov 2 do 7 in 10 se uporabljajo ne glede na geografski izvor biomase.
[…]
12. Države članice za namene iz točk (a), (b) in (c) prvega pododstavka odstavka 1 tega člena ter brez poseganja v člena 25 in 26 ne smejo odkloniti upoštevanja pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, pridobljenih v skladu s tem členom, iz drugih razlogov, povezanih s trajnostnostjo. Ta odstavek ne posega v javno podporo, dodeljeno v okviru programov podpore, ki so bili odobreni pred 24. decembrom 2018.
[…]“
8. Člen 30 (naslovljen „Preverjanje izpolnjevanja trajnostnih meril in meril za prihranek emisij toplogrednih plinov“) določa:
„1. Če se pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva in biomasna goriva ali druga goriva, ki se lahko upoštevajo pri izračunu števca iz točke (b) člena 27(1), upoštevajo za namene iz členov 23 in 25 ter iz točk (a), (b) in (c) prvega pododstavka člena 29(1), države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da dokažejo, da so izpolnjena trajnostna merila in merila za prihranek emisij toplogrednih plinov, določena v členu 29(2) do (7) in (10). Za te namene od gospodarskih subjektov zahtevajo, da uporabijo sistem masne bilance, ki:
(a) omogoča, da se pošiljke surovin ali goriv z različnimi trajnostnimi značilnostmi in značilnostmi glede prihranka emisij toplogrednih plinov lahko mešajo, na primer v zabojniku, predelovalnem ali logističnem obratu, infrastrukturi ali mestu za prenos in distribucijo;
(b) omogoča, da se pošiljke surovin z različno energijsko vsebnostjo lahko mešajo za namene nadaljnje predelave, če je velikost pošiljk prilagojena njihovi energijski vsebnosti;
(c) zahteva, da informacije o trajnostnih značilnostih in značilnostih glede prihranka emisij toplogrednih plinov ter velikosti pošiljk iz točke (a) veljajo tudi za mešanico, ter
(d) določa, da mora biti vsota vseh pošiljk, odstranjenih iz mešanice, opisana, kot da ima enake trajnostne značilnosti, v enakih količinah, kot vsota vseh pošiljk, dodanih mešanici, ter da se mora to ravnotežje pa doseči v ustreznem časovnem obdobju.
S sistemom masne bilance se zagotovi, da se vsaka pošiljka v točki (a), (b) ali (c) prvega pododstavka člena 7(1) za namene izračuna bruto končne porabe energije iz obnovljivih virov upošteva samo enkrat ter se zagotovijo informacije o tem, ali je bila dodeljena podpora za proizvodnjo te pošiljke, in če je bila, informacije o vrsti programa podpore.
[…]
3. Države članice sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo, da gospodarski subjekti predložijo zanesljive informacije v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti glede pragov prihrankov emisij toplogrednih plinov, določenih v členu 25(2) in sprejetih v skladu z navedenim členom, ter trajnostnih meril in meril za prihranek emisij toplogrednih plinov, določenih v členu 29(2) do (7) in (10), ter da gospodarski subjekti zadevni državi članici na zahtevo dajo na voljo podatke, ki so bili uporabljeni za pripravo informacij. Države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da zagotovijo ustrezen standard neodvisne revizije informacij, ki jih predložijo, in da dokažejo, da so to storili. […]
[…]
4. Komisija lahko odloči, da prostovoljni nacionalni ali mednarodni sistemi, ki določajo standarde za proizvodnjo pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv ali biomasnih goriv ali drugih goriv, ki se lahko upoštevajo pri izračunu števca iz točke (b) člena 27(1), zagotavljajo točne podatke o prihrankih emisij toplogrednih plinov za namene člena 25(2) in člena 29(10), dokazujejo, da so izpolnjene določbe iz člena 27(3) ter člena 28(2) in (4), ali dokazujejo, da pošiljke pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv ali biomasnih goriv izpolnjujejo trajnostna merila iz člena 29(2) do (7). […]
[…]
9. Če gospodarski subjekt predloži dokaz ali podatke, pridobljene v skladu s sistemom, za katerega je bila sprejeta odločitev na podlagi odstavka 4 ali 6 tega člena, v okviru navedene odločitve, država članica od dobavitelja ne zahteva, da predloži nadaljnja dokazila o izpolnjevanju trajnostnih meril in meril za prihranek emisij toplogrednih plinov, določenih v členu 29(2) do (7) in (10).
[…]“
2. Delegirana uredba (EU) 2023/1640(7)
9. Čeprav se Delegirana uredba 2023/1640 ratione temporis ne uporablja za ta spor, ponuja nekatere elemente presoje, ki bi se lahko izkazali za koristne pri njegovem reševanju.
10. V uvodni izjavi 4 je navedeno:
„Da bi se doseglo ravnotežje med stroški preverjanja in točnostjo preskusov, delegirani akt gospodarskim subjektom omogoča, da uporabijo skupno usklajeno preskusno metodo na podlagi radiokarbonskega (14C) testiranja ali lastne preskusne metode, ki so lahko specifične za podjetje ali postopek. Da pa bi se zagotovila uporaba skupne metode preverjanja na trgu, bi morali gospodarski subjekti, ki kot glavno preskusno metodo ne uporabljajo radiokarbonskega (14C) testiranja, to testiranje redno uporabljati za izhodne materiale, da bi preverili pravilnost glavne uporabljene preskusne metode. Poleg tega je v prvem letu uporabe te metodologije dovoljena določena prožnost glede sprejemljivega odstotka odstopanja med rezultati glavnih preskusov in drugih preskusov za preverjanje, da bi se lahko gospodarski subjekti navadili na uporabo radiokarbonskega (14C) testiranja v kombinaciji z drugo glavno preskusno metodo“.
B. Francosko pravo
1. Carinski zakonik
11. Člen 266n določa:(8)
„I.– Zavezanci za plačilo nacionalnega davka na potrošnjo iz člena 265 so zavezanci za plačilo spodbujevalnega davka v zvezi z vključitvijo pogonskih biogoriv.
[…]
III.– Spodbujevalni davek v zvezi z vključitvijo pogonskih biogoriv temelji na skupni količini bencina oziroma dizelskega goriva, za katero je zapadel v koledarskem letu.
Znesek davka se izračuna ločeno po eni strani za bencin in po drugi za dizelsko gorivo.
Ta znesek je enak zmnožku davčne osnove, opredeljene v prvem odstavku tega člena III, s tarifo, določeno v členu IV, za katero se uporabi količnik, enak razliki med nacionalnim ciljnim deležem vključitve energije iz obnovljivih virov v prometu, ki je prav tako določen v členu IV, ter deležem energije iz obnovljivih virov v proizvodih, vključenih v davčno osnovo. Če je delež energije iz obnovljivih virov večji ali enak nacionalnemu ciljnemu deležu za vključitev energije iz obnovljivih virov v prometu, je davek enak nič.
[…]
V.– A.– Delež energije iz obnovljivih virov pomeni delež energije, proizvedene iz obnovljivih virov, ovrednoten glede na kurilnost, za katerega lahko zavezanec za plačilo davka utemelji, da ga vsebujejo goriva, vključena v davčno osnovo […]. Energija v pogonskih biogorivih je obnovljiva, če zadnjenavedena izpolnjujejo trajnostna merila iz člena 17 Direktive 2009/28/ES […] v različici, ki je veljala 24. septembra 2018.
Aa.– Upošteva se samo energija, ki jo vsebujejo proizvodi, katerih sledljivost je zagotovljena od njihove proizvodnje.
Z odlokom se opredeli ureditev sledljivosti, ki se uporablja za vsak proizvod glede na surovine, iz katerih je pridobljen, in pravila za izračun energije, ki se uporabljajo v skladu s tem odstavkom V
[…]“.
2. Odlok št. 2019-570 o spodbujevalnem davku v zvezi z uporabo energije iz obnovljivih virov v prometu(9)
12. V skladu s členom 3 tega odloka mora zavezanec za plačilo davka za namene uporabe člena 266n(V)(A) carinskega zakonika utemeljiti, da obdavčljiva goriva vsebujejo energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov, med drugim z evidencami blaga za spremljanje energije iz obnovljivih virov.
13. S temi evidencami blaga se v skladu s členom 4 sledijo „vnosi in iznosi količin upravičenih proizvodov v lasti, med drugim ob upoštevanju vključitev, prodaj, pridobitev in iznosov, zagotovljenih s potrdili“.
14. V skladu s členom 7 so v teh evidencah navedene oznake in količine upravičenih proizvodov, ki zajemajo energijo iz obnovljivih virov in so vključeni v obdavčljiva goriva ali ne, ter „informacije, potrebne za spremljanje energije iz obnovljivih virov, ki jih določi uprava za carino in posredne davke“.
15. V skladu s členom 8 se vodenje evidenc blaga za spremljanje energije iz obnovljivih virov zabeleži z zaznamkom carinskih služb.
3. Okrožnica z dne 18. avgusta 2020 o TIRIB(10)
16. Okrožnica seznanja gospodarske subjekte in upravne službe s pravili za uporabo TIRIB.
17. Njeno poglavje IV (naslovljeno „Ureditev spremljanja upravičenih proizvodov zaradi njihovega upoštevanja pri znižanju davčne stopnje TIRIB“) vključuje oddelek V, ki se nanaša na vodenje evidenc blaga, pri čemer točka A (naslovljena „Upoštevanje dejanske vsebnosti pogonskih biogoriv pri vpisu v evidence blaga, ki se vodijo v okviru TIRIB“) vključuje odstavke od 109 do 115, ki določajo:
„[109] Količine upravičenih proizvodov, vpisane v evidenco blaga, ki se vodijo v okviru TIRIB, morajo ustrezati količini, ki jo carinske službe priznajo ob prihodu proizvoda v UE[(11)] ali EFS[(12)]. Načeloma so to količine, vpisane v spremnih dokumentih (DAU, DAE, DSA ali DSAC).
Pri dobavah goriv, ki vsebujejo biogoriva in so prejeta v UE ali EFS, je treba opraviti laboratorijsko analizo na podlagi vzorca, odvzetega ob raztovarjanju pošiljke goriva, da se ugotovi dejanska vsebnost biogoriva v prejetem proizvodu. To analizo je treba opraviti za vse vrste pogonskih biogoriv.
[110] V spremnih dokumentih pošiljk goriva, ki vsebuje pogonska biogoriva, mora biti navedena dejanska količina dobavljenega proizvoda in dejanska količina biogoriva v dobavljenem gorivu. Če je v spremnih dokumentih pošiljk goriva navedena količina pogonskih biogoriv, ki ni skladna s fizikalno analizo, opravljeno v laboratoriju, se lahko v evidence blaga vpiše samo količina biogoriva, ki jo dejansko vsebuje prejeto gorivo in je ugotovljena s fizikalno analizo ob vnosu proizvoda v trošarinsko skladišče. […]
[111] Pri rastlinskih oljih, obdelanih z vodikom [HVO], za nadomestek bencina ali dizelskega goriva mora rezultat fizikalne laboratorijske analize s C14 ustrezati količini, navedeni v spremnih dokumentih, s toleranco +/– 10 %.
[…]
[114] Laboratorijska fizikalna analiza je najprej obvezna za vsak prejem goriva, ki vsebuje pogonska biogoriva, za leto 2020 za vsakega dobavitelja, nato pa za vsakega novega dobavitelja. Če fizikalne analize pokažejo količino pogonskih biogoriv, ki je skladna s količino, navedeno v spremnem dokumentu, fizikalne analize prihodnjih dobav tega dobavitelja niso več obvezne, vendar se lahko na zahtevo ustrezne carinske službe opravijo naključno.
Ta laboratorijska analiza se nanaša na uvoz, vnos znotraj Skupnosti in nacionalne dobave goriva, ki vsebuje pogonska biogoriva, ko so prejeti v prvem francoskem trošarinskem skladišču.
[115] Edini namen te fizikalne analize je določiti količine pogonskih biogoriv, prejetih v UE ali EFS, da se ta količina vpiše v evidence blaga, ki se vodijo v okviru TIRIB. Namen te analize ni določitev surovine, iz katere je bilo pogonsko biogorivo proizvedeno. Surovina mora biti navedena v dokumentih, priloženih pošiljki, zlasti v certifikatu o trajnosti. Določi se lahko z metodo masne bilance, ki jo priznavajo prostovoljni sistemi trajnosti.“
II. Dejansko stanje, spor in vprašanja za predhodno odločanje
18. Družba BP France v Francijo uvaža goriva, ki vsebujejo rastlinska olja, obdelana z vodikom (v nadaljevanju: HVO),(13) proizvedena v Španiji po postopku sopredelave.
19. Sopredelava zajema dodajanje rastlinskih olj fosilnim snovem v rafineriji pred razžvepljevanjem, tako da se ta rastlinska olja z delovanjem vodika pretvorijo v HVO.
20. Tako sopredelana goriva se pred sprostitvijo v porabo v Franciji prejmejo v trošarinsko skladišče.
21. Družba BP France je Conseil d’État (državni svet, Francija) predlagala razglasitev ničnosti okrožnice TIRIB. Zlasti je izpodbijala, da je v tej okrožnici določeno, da se za HVO ob prejemu v prvem francoskem trošarinskem skladišču opravi fizikalna laboratorijska analiza, da se ugotovi dejanska vsebnost biogenih molekul.
22. Družba BP France je v utemeljitev svoje tožbe navedla naslednje trditve:
– okrožnica TIRIB ni združljiva s cilji direktiv 2009/28 in 2018/2001, ker se z njo od gospodarskih subjektov zahteva, da predložijo nadaljnja dokazila (o izpolnjevanju trajnostnih meril za pogonska biogoriva, vključena v davčno osnovo) poleg tistih, ki so določena v teh direktivah;
– namen obveznosti, da se za goriva, ki vsebujejo pogonska biogoriva, ob vnosu v francosko trošarinsko skladišče opravi fizikalna analiza, je določitev dejanske vsebnosti biogenih molekul v zadevni pošiljki;(14)
– zaradi naključne porazdelitve biogenih molekul v toku fosilnih snovi, ki jo povzroči sopredelava, lahko izmerjena vsebnost odstopa od vsebnosti, navedene v spremnem dokumentu pošiljke, za več kot 10 %, kot je dovoljeno v odstavku 111 okrožnice TIRIB. Upoštevanje izmerjene vsebnosti namesto tiste, ki je navedena na spremnem dokumentu, lahko povzroči manjše znižanje TIRIB;
– glede na to, da rafinerija, iz katere izvirajo pogonska biogoriva, sodeluje v prostovoljnem sistemu, ki ga Evropska komisija priznava kot celovito ureditev, metoda MB, določena v direktivah 2009/28 in 2018/2001, zadostuje za oceno vsebnosti biogenih molekul v gorivih, ki jih družba BP France uvozi v francosko trošarinsko skladišče, za namene vodenja posebnih evidenc blaga za TIRIB.
23. Tožena uprava je trdila, da je edini namen fizikalne analize ugotoviti količino pogonskih biogoriv, prejetih v prvem francoskem trošarinskem skladišču, preden se ta količina vpiše v evidenco, ki je zasnovana posebej za namene TIRIB. S tem naj bi zagotovili, da proizvodi, upravičeni do znižanja TIRIB, ustrezajo količinam pogonskih biogoriv, ki so bila dejansko dobavljena v Francijo.
24. Tožena uprava dodaja, da bi lahko francoska država na ta način dosegla cilj vključevanja pogonskih biogoriv v prometnem sektorju, ki je določen v Direktivi 2009/28. Namen analize, naložene z okrožnico TIRIB, naj ne bi bil ugotavljanje surovine, iz katere je bilo proizvedeno biogorivo, niti preverjanje, ali so izpolnjena trajnostna merila, določena v Direktivah 2009/28 in 2018/2001.
25. V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) Sodišču predložil ta vprašanja za predhodno odločanje:
„1. Ali je treba določbe členov 17 in 18 Direktive 2009/28/ES ter člena 30 Direktive 2018/2001 razlagati tako, da je namen mehanizmov za spremljanje masne bilance in nacionalnih ali prostovoljnih sistemov, ki jih določajo, le oceniti in utemeljiti trajnost surovin in biogoriv ter njihovih mešanic, in zato niso namenjeni zagotavljanju okvira za spremljanje in sledljivost deleža energije iz obnovljivih virov v končnih proizvodih, ki nastanejo pri sopredelavi, ter posledično harmonizaciji upoštevanja deleža energije, ki ga vsebujejo taki proizvodi, za namene iz člena 17(1)(a), (b) in (c) Direktive 2009/28/ES ter člena 25 in člena 29(1), prvi pododstavek, točke (a), (b) in (c) Direktive 2018/2001?
2. Ali v primeru nikalnega odgovora na prejšnje vprašanje iste določbe nasprotujejo temu, da država članica za določitev količine HVO, ki jo je treba ohraniti kot vpis v evidence blaga, ki jo morajo gospodarski subjekti voditi za določitev spodbujevalnega davka v zvezi z vključitvijo biogoriv, plačanega v tej državi, če je delež energije iz obnovljivih virov v gorivih, sproščenih v porabo v koledarskem letu, nižji od nacionalnega ciljnega deleža vključitve energije iz obnovljivih virov v promet, ob prejemu uvoza goriv, ki vsebujejo HVO, proizvedenih v drugi državi članici v okviru postopka sopredelave, v prvo nacionalno trošarinsko skladišče zahteva, da se opravi fizikalna analiza vsebnosti HVO v teh gorivih, tudi če obrat, v katerem so bila ta goriva proizvedena, uporablja sistem masne bilance, potrjen s prostovoljnim sistemom, ki ga Komisija priznava kot celovito ureditev?
3. Ali pravo Unije, med drugim določbe člena 34 [PDEU], nasprotuje ukrepu države članice, kakršen je opisan v točki 14 te odločbe, v skladu s katerim po eni strani goriva, ki vsebujejo biogoriva, pridobljena s sopredelavo v rafineriji na njenem ozemlju, če so sproščena v porabo v tej državi članici neposredno iz obrata, niso predmet take fizikalne analize, in v skladu s katerim po drugi strani ta država članica za določitev vsebnosti biogoriva ob iznosu iz obrata pod posebnim davčnim nadzorom ali nacionalne trošarinske enote, ki se lahko za davčne namene razdeli med potrdila o vsebnosti, izdana za neko obdobje, sprejme, da se vsebnost biogoriv izvoza ali sprostitev v porabo v sektorjih, ki niso prometni, oceni na podlagi povprečne mesečne vključitve enote ali obrata?“
III. Postopek pred Sodiščem
26. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je na Sodišče prispel 30. septembra 2022.
27. Pisna stališča so predložile družba BP France, avstrijska, francoska in nizozemska vlada ter Evropska komisija. Vse so se udeležile obravnave, ki je potekala 25. oktobra 2023.
IV. Presoja
A. Uvodni preudarki
1. Direktiva, ki se uporablja
28. Direktiva 2018/2001 je začela veljati 24. decembra 2018, Direktiva 2009/28 pa je bila z njo razveljavljena od 1. julija 2021.(15) Predložitveno sodišče sprašuje Sodišče o razlagi obeh, iz česar sklepam, da se iz razlogov, ki spadajo na področje nacionalnega prava, za ta spor uporablja Direktiva 2018/2001.
29. Če to drži, menim, da zadostuje, da se Sodišče izreče le o Direktivi 2018/2001, katere člena 29 in 30 vsebinsko ustrezata členoma 17 in 18 Direktive 2009/28. Razlago določb Direktive 2018/2001, ki jo bo podalo Sodišče, bi bilo mogoče v vsakem primeru prenesti na ustrezne določbe Direktive 2009/28.
2. Proizvodnja pogonskih biogoriv
30. Za boljše razumevanje spora je treba na podlagi informacij iz spisa na kratko pojasniti, kako se pogonska biogoriva(16) proizvajajo s tehniko sopredelave in katere metode je mogoče uporabiti za določanje deleža molekul biogenega izvora v končnem proizvodu.
31. Obstajajo industrijski obrati, namenjeni izključno proizvodnji pogonskih biogoriv (biorafinerije), v katerih se problem mešanja biogoriv s snovmi fosilnega izvora ne pojavlja. Vendar obstajajo tudi obrati, kakršen je tisti v Castellónu (Španija), iz katerega družba BP France uvaža biogorivo v Francijo, ki uporabljajo tehniko sopredelave, s katero v skupnem postopku obdelujejo biomaso in fosilne surovine.
32. Rafinerija s sopredelavo biomasne surovine(17) predeluje skupaj s fosilnimi surovinami (običajno pridobljenimi iz nafte) in jih pretvarja v končna goriva(18). Tako sopredelana goriva morajo vsebovati določen delež biogoriv.(19)
33. Končni proizvod, pridobljen s sopredelavo, je torej sestavljen iz molekul fosilnega izvora in molekul biogenega izvora, ki jih tehnično ni mogoče ločiti. Res mora vsebovati določen delež pogonskih biogoriv, vendar je njihovo količino težko določiti.
34. Natančno količino biomase na vstopu v industrijski proces v rafineriji je mogoče natančno nadzorovati (z vodenjem evidence snovi), vendar je ob zaključku tega procesa težko enako natančno določiti količino biomase v določeni seriji.
35. Razlog za to težavo je, da snovni tok med rafiniranjem pripelje do naključne porazdelitve molekul biogenega izvora. Zato lahko konkretna serija, ki je rezultat sopredelave, vsebuje več biogoriv kot druga serija.
36. Zdi se, da je najbolj natančna znanstvena metoda za merjenje količine molekul biogenega izvora v sopredelanih gorivih metoda s C14. To pojasnjuje, zakaj je Komisija določila njeno uporabo s sprejetjem Delegirane uredbe 2023/1640, ki se, kot sem že navedel, ratione temporis ne uporablja za ta spor.
B. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
37. Predložitveno sodišče želi v bistvu izvedeti, ali se metoda MB iz člena 30 Direktive 2018/2001: (a) uporablja zgolj za določitev trajnosti surovin, pogonskih biogoriv in njihovih mešanic ali (b) služi tudi zagotavljanju spremljanja in sledljivosti deleža energije iz obnovljivih virov, vsebovanega v končnem proizvodu, pridobljenem s sopredelavo.
38. Namen Direktive 2018/2001 je spodbujati uporabo energije iz obnovljivih virov in s tem namenom države članice:
– skupaj zagotovijo, da bo delež energije, proizvedene iz obnovljivih virov, v bruto končni porabi energije leta 2030 znašal vsaj 32 % (člen 3(1));
– „dobaviteljem goriv“ naložijo obveznost, da delež energije iz obnovljivih virov v okviru končne porabe energije v prometnem sektorju povečajo na vsaj 14 % (člen 25(1)). Eden od načinov za doseganje tega praga je spodbujanje uporabe pogonskih biogoriv.
39. Člena 29 in 30 Direktive 2018/2001 vsebujeta trajnostna merila oziroma merila za prihranek emisij toplogrednih plinov za pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva in biomasna goriva (člen 29) oziroma pravila za preverjanje, ali so ta merila izpolnjena (člen 30).
40. Z Direktivo 2009/28 je bila izvedena izčrpna harmonizacija trajnostnih meril, ki je bila ohranjena z Direktivo 2018/2001. Zato države članice ne smejo uvesti dodatnih meril niti ne smejo opustiti uporabe katerega koli merila iz člena 17 Direktive 2009/28.(20)
41. Zakonodajalec Unije se je odločil, da se za dokazovanje izpolnjevanja teh trajnostnih meril, kadar je to v skladu s členom 30 Direktive (EU) 2018/2001(21) potrebno, uporablja metoda MB(22), če izpolnjuje pogoje, naštete v tej določbi.
42. Z metodo MB je vzpostavljena nadzorna veriga od proizvodnje do trženja, temelji pa na sistemu dokumentacije in evidenc z neodvisnimi pregledi. Gre torej za enega od „mehanizmov za preverjanje, ki naj bi zagotavljali pravilno uporabo člena 17 [Direktive 2009/28] [enakovrednega členu 29 Direktive 2018/2001]“(23) ali, z drugimi besedami, trajnostnih meril za biogoriva.
43. Sodišče je imelo priložnost napotiti na to metodo v sodbi E.ON Biofor Sverige, pri čemer je poudarilo, da je bila izbrana zaradi „zagotovitve, da se ohrani taka fizična povezava med trenutkom proizvodnje trajnostnega biogoriva in trenutkom njegove porabe […] Zakonodajalec Unije je […] tudi poudaril, da mora uporaba metode masne bilance za preverjanje izpolnjevanja meril ohraniti integriteto sistema in sočasno preprečevati nerazumne obremenitve industrije“.(24)
44. Člen 30(4) Direktive (EU) 2018/2001 omogoča, da se nadzor nad uporabo metode MB izvaja s prostovoljnimi nacionalnimi ali mednarodnimi sistemi, ki jih odobri Komisija(25) in ki določajo standarde za proizvodnjo pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv ali biomasnih goriv, s katerimi je mogoče utemeljiti izpolnjevanje trajnostnih meril iz člena 29, od (2) do (7)(26).
45. Kot je navedla nizozemska vlada, lahko Komisija takšne prostovoljne sisteme prizna le, če uporabljajo metodo MB.(27)
46. V obravnavani zadevi rafinerija, iz katere družba BP France uvaža biogoriva, za dokazovanje skladnosti s trajnostnimi merili iz Direktive 2018/2001 uporablja prostovoljni sistem,(28) ki ga je priznala Komisija(29).
47. Ta prostovoljni sistem uporablja metodologijo MB, ki je skladna z zahtevami iz člena 30(1) in (2) Direktive 2018/2001. To je razvidno iz uvodne izjave 6 Izvedbenega sklepa 2022/602. Vendar v tem sklepu ni nobene navedbe o možnosti uporabe prostovoljnega sistema ISCC EU za določitev deleža molekul biogenega izvora v gorivu, proizvedenem s sopredelavo.
48. Strinjam se s Komisijo ter francosko, nizozemsko in avstrijsko vlado, da je v členu 30 Direktive 2018/2001 metoda MB določena zgolj kot primerna za preverjanje skladnosti (biogoriv) s trajnostnimi merili iz te direktive, ne pa za dokazovanje, koliko molekul biogenega izvora vsebujejo sopredelana pogonska biogoriva.
49. Nič v členu 30 Direktive 2018/2001 ne kaže, da bi bilo treba metodo MB uporabiti za dokazovanje deleža molekul biogenega izvora v gorivu, proizvedenem s sopredelavo. Tudi v sklepih Komisije o priznavanju prostovoljnih sistemov ni omenjena uporaba metode MB v ta namen.(30)
50. Metoda MB omogoča upoštevanje pogonskega biogoriva, ki vstopa v rafinerijo, in določitev sorazmernega trajnostnega deleža proizvedenemu gorivu. Glede na informacije, predložene Sodišču, naj ta metoda ne bi bila primerna za merjenje natančnega deleža molekul biogenega izvora, ki so prisotne v posamezni seriji, proizvedeni s sopredelavo.
51. Zaradi te omejitve metode MB je bilo s členom 28(5) Direktive (EU) 2018/2001 Komisiji naloženo, da sprejme delegirani akt, v katerem opredeli metodologijo za določanje deleža pogonskih biogoriv in bioplina za uporabo v prometu, pridobljenih iz biomase, ki se predeluje skupaj s fosilnimi gorivi.
52. V skladu s tem pooblastilom je Komisija sprejela Delegirano uredbo 2023/1640, ki, kot sem že navedel, čeprav se ratione temporis ne uporablja za ta spor (veljati je začela 8. septembra 2023), lahko zagotovi nekatere smernice za razlago Direktive 2018/2001.
53. Delegirana uredba 2023/1640 gospodarskim subjektom sicer omogoča uporabo lastnih metod preverjanja,(31) vendar jim nalaga, da redno preverjajo njihovo pravilnost z uporabo preskusov s C14(32). Preverjanje s preskusnimi metodami s C14 se zahteva tudi za vse izhodne materiale, za katere se trdi, da vsebujejo biomaso na osnovi ogljika (člen 1(5) Delegirane uredbe 2023/1640).
54. Kadar se gospodarski subjekti odločijo za metodo MB, je zahtevano, da se „[z]a vsak izhodni material […] uporabijo različni pretvorbeni faktorji, ki najnatančneje ustrezajo izmerjeni vsebnosti biomase na podlagi rezultatov radiokarbonskega (14C) testiranja […]“.(33)
55. Delegirana uredba št. 2023/1640 tako po mojem mnenju potrjuje, da metoda MB sama po sebi ni primerna za določanje vsebnosti molekul biogenega izvora, ki so prisotne v posamezni seriji sopredelanega biogoriva.
56. Če povzamem, menim, da se metoda MB iz člena 30 Direktive (EU) 2018/2001 uporablja za ugotavljanje skladnosti s trajnostnimi merili, ki se uporabljajo za surovine, pogonska biogoriva in njihove mešanice, ni pa namenjena merjenju deleža molekul biogenega izvora v pogonskem biogorivu, proizvedenem s sopredelavo.
C. Drugo vprašanje za predhodno odločanje
57. Predložitveno sodišče postavlja drugo vprašanje za primer, da bi bil odgovor na prvo vprašanje to, kar predlagam.
58. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali člen 30 Direktive 2018/2001 nasprotuje ureditvi, ki „[…] ob prejemu uvoza goriv, ki vsebujejo HVO, proizvedenih v drugi državi članici v okviru postopka sopredelave, v prvo nacionalno trošarinsko skladišče zahteva, da se opravi fizikalna analiza vsebnosti HVO v teh gorivih, tudi če obrat, v katerem so bila ta goriva proizvedena, uporablja sistem masne bilance, potrjen s prostovoljnim sistemom, ki ga Komisija priznava kot celovito ureditev“.
59. Francija je TIRIB (ki je leta 2022 postal TIRUERT) uredila v členu 266n svojega carinskega zakonika, odloku št. 2019/570 in sporni okrožnici TIRIB. Davčni zavezanci, ki tržijo gorivo, plačajo ta davek na razliko med ciljnim deležem, določenim za vključitev energije iz obnovljivih virov v prometu, in deležem energije iz obnovljivih virov v gorivu, danem na trg.
60. Ker TIRIB temelji na letni količini porabljenega goriva, je v okrožnici zahtevana laboratorijska analiza s C14, da se lahko ugotovi dejanska vsebnost molekul biogenega izvora v biogorivih, prejetih v Franciji.
61. Družba BP France meni, da je zahteva po uporabi metode s C14 neprimerna za goriva, proizvedena s sopredelavo. Poleg tega naj bi bila takšna zahteva v nasprotju z uporabo metode MB in prostovoljnimi sistemi certificiranja, ki jih je odobrila Komisija.
62. Iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, se ne strinjam s trditvami družbe BP France.
63. Prvič, harmonizacija, izvedena z Delegirano uredbo 2023/1640, ne bi bila potrebna, če bi bili metoda MB in prostovoljni sistemi certificiranja zadostni in primerni za merjenje deleža molekul biogenega izvora.
64. Vendar se zdi, kot sem že navedel, da metoda MB ni primerna za merjenje tega deleža. Enako velja v položaju pred začetkom veljavnosti Delegirane uredbe 2023/1640 za prostovoljne sisteme certificiranja, katerih glavni cilj je dokazati, da biogoriva izpolnjujejo trajnostna merila iz člena 29 Direktive (EU) 2018/2001.
65. Delegirana uredba 2023/1640 zato za merjenje deleža molekul biogenega izvora v sopredelanih gorivih kot edino metodo ali kot dopolnilno metodo, če se uporablja druga metoda (MB, energijska bilanca, metode donosa), določa metodo s C14.
66. Drugič, res je, da države članice v skladu s členom 30(9) Direktive 2018/2001, če gospodarski subjekt predloži dokaze ali podatke, pridobljene v okviru prostovoljnega sistema certificiranja, ki ga je odobrila Komisija, od dobavitelja ne zahtevajo, da predloži nadaljnja dokazila o izpolnjevanju trajnostnih meril iz člena 29, od (2) do (7), te direktive.
67. Vendar ta določba državam članicam preprečuje, da bi zahtevale dodatna dokazila (poleg tistih, ki so predložena v okviru prostovoljnega sistema certificiranja) v zvezi s spoštovanjem trajnostnih meril.(34) Nobenih navedb pa ni v njej o takih dodatnih dokazilih v zvezi z deležem molekul biogenega izvora v gorivih, proizvedenih s sopredelavo.
68. Tretjič, Direktiva (EU) 2018/2001 spodbuja uporabo prostovoljnih sistemov certificiranja, za katere veljajo strožje zahteve glede zanesljivosti, preglednosti in neodvisne revizije, da bi se preprečile goljufije pri zagotavljanju dokazov in podatkov o skladnosti biogoriv s trajnostnimi merili.(35)
69. Ti isti nameni (pridobitev zanesljivih in preglednih podatkov, preprečevanje goljufij)(36) bi načeloma lahko upravičili nacionalne predpise, ki določajo natančnejšo metodo, kot je metoda s C14, za merjenje deleža molekul biološkega izvora v gorivih, proizvedenih s sopredelavo.
70. Analize s C14, ki se zahtevajo z okrožnico TIRIB, pa ne bi bile upravičene (ker bi bile odveč), če bi prostovoljni sistem certificiranja, na katerega se sklicuje proizvajalec sopredelanega goriva, že prvotno vključeval tovrstno analizo. Tako bi bilo, če bi se s tem sistemom preverjalo, ali je bil delež molekul biogenega izvora v prejetem gorivu natančno izmerjen.
71. Na obravnavi je:
– družba BP France pojasnila, da uporablja analizo s C14 v rafinerijah, ki uporabljajo prostovoljni sistem ISCC EU, vendar ni potrdila, da je bila konkretno v zvezi s pošiljkami sopredelanega goriva, izvoženimi v Francijo iz rafinerije Castellón (Španija), opravljena analiza s C14, enakovredna tisti, ki jo zahteva francoska zakonodaja;
– francoska vlada navedla, da do zdaj za nobeno od pošiljk sopredelanih biogoriv, uvoženih v Francijo iz drugih držav članic, ni bilo predloženo potrdilo, da je bila v zvezi z njimi opravljena analiza s C14, da bi se dokazal delež molekul biogenega izvora, ki so v njih prisotne.
72. Vsekakor mora predložitveno sodišče odločiti o sporu med strankama glede vključenosti analiz s C14, ki omogočajo preverjanje deleža molekul biogenega izvora v uvoženem gorivu, v prostovoljni sistem certificiranja, ki ga uporablja družba BP France.
73. Iz dosedanjih navedb je mogoče sklepati, da:
– je člen 30 Direktive (EU) 2018/2001 državi članici omogočal, da sprejme predpis, kot je francoski, za natančno merjenje deleža biogenih molekul, prisotnih v sopredelanih biogorivih, da bi lahko uporabila davek, namenjen spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov;
– se zdi – o čemer mora presoditi predložitveno sodišče – da uporaba prostovoljnih sistemov certificiranja, ki jih je odobrila Komisija, kot je ISCC EU, ne zagotavlja ustreznega dokaza o deležu molekul biogenega izvora v uvoženih pošiljkah sopredelanih biogoriv.
74. Čeprav se Delegirana uredba 2023/1640 ratione temporis ne uporablja za ta spor, se je prejšnji položaj z njenim sprejetjem spremenil. Ta uredba od začetka veljavnosti za merjenje deleža molekul biogenega izvora v sopredelanih gorivih kot edino metodo (ali kot dopolnilno metodo, če se uporablja druga metoda (MB, energijska bilanca, metode donosa)) določa analizo s C14. Države članice po tej izčrpni harmonizaciji niso več pristojne za sprejemanje nacionalnih pravil, ki bi določala drugačno metodo analize od tistih, ki so predvidene v tej uredbi.
75. Poleg tega, kot je Komisija potrdila na obravnavi, bodo morali prostovoljni sistemi certificiranja, ki jih Komisija priznava od začetka veljavnosti Delegirane uredbe 2023/1640, poleg metode MB za dokazovanje skladnosti s trajnostnimi merili vključevati tudi metodo s C14 za dokazovanje deleža biogenih molekul v sopredelanih biogorivih v skladu z določbami te uredbe.
76. Skratka, predlagam, naj se na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da člen 30 Direktive 2018/2001 do začetka veljavnosti in uporabe Delegirane uredbe št. 2023/1640 načeloma ni nasprotoval nacionalni ureditvi, kakršna je ta v obravnavani zadevi, ki zahteva analizo s C14 za natančno določitev deleža molekul biogenega izvora v gorivu, pridobljenem s sopredelavo, tudi če proizvodni obrat uporablja metodo MB, potrjeno s prostovoljnim sistemom, ki ga je Komisija priznala kot celovito ureditev.
D. Tretje vprašanje za predhodno odločanje
77. Besedilo tretjega vprašanja za predhodno odločanje je zapleteno. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je s členom 34 PDEU (prosti pretok blaga) združljiva nacionalna ureditev, katere uporaba izpostavlja dve značilnosti:
– „Goriva, ki vsebujejo biogoriva, [pridobljena] s sopredelavo v rafineriji na [francoskem] ozemlju, če so sproščena v porabo v tej državi članici [Franciji] neposredno iz obrata, niso predmet take fizikalne analize [s C14]“;
– Francija „za določitev vsebnosti biogoriva ob iznosu iz [UE] ali nacionalne trošarinske enote, ki se lahko za […] namene [TIRIB] razdeli med potrdila o vsebnosti, izdana za neko obdobje, sprejme, da se vsebnost biogoriv izvoza ali sprostitev v porabo v sektorjih, ki niso prometni, oceni na podlagi povprečne mesečne vključitve enote ali [UE]“.
78. V času tega spora Unija še ni izčrpno harmonizirala metod, s katerimi je mogoče določiti delež biogenih molekul v sopredelanih gorivih. Kot sem že poudaril, je bila ta harmonizacija izvedena pozneje z Delegirano uredbo 2023/1640.
79. Države članice so torej imele možnost določiti take metode merjenja, kar je francoska država tudi storila. Države članice so morale pri izvajanju te pristojnosti na neharmoniziranem področju spoštovati primarno pravo(37) in zlasti člen 34 PDEU, ki v trgovini znotraj Skupnosti prepoveduje količinske omejitve pri uvozu in ukrepe z enakim učinkom.
80. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča(38) se vsak ukrep države članice, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno oviral trgovino znotraj Unije, šteje za ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu v smislu člena 34 PDEU. Med temi ukrepi so ukrepi, ki neposredno ali posredno diskriminirajo uvoz, ukrepi v zvezi z načini prodaje blaga in tisti, ki ovirajo dostop do trga države članice za proizvode iz druge države članice.(39)
81. V skladu s točko 114 okrožnice TIRIB se zadevni ukrep uporablja samo za sopredelana biogoriva, uvožena iz drugih držav članic. Fizikalna analiza s C14 se zahteva samo za uvoz, vnos znotraj Skupnosti in nacionalne dobave goriva, ki vsebuje biogorivo, ko so prejeti v prvem francoskem trošarinskem skladišču, ne pa tudi za biogoriva, ki so proizvedena v francoskih rafinerijah. Predložitveno sodišče navaja tako: „iz ustnega zaslišanja [je] razvidno, da biogoriva, proizvedena s postopkom sopredelave v rafineriji v Franciji, niso predmet takega nadzora, če niso pozneje prejeta v trošarinskem skladišču, preden se sprostijo v porabo“.(40)
82. Zato naj bi šlo za ugodnejšo obravnavo vsega ali dela sopredelanega goriva, proizvedenega v Franciji, ki je oproščeno analiz s C14. Nasprotno pa je treba za isto vrsto uvoženega goriva opraviti take analize, da se določi delež biogenih molekul za namen TIRIB.
83. Če bi bil položaj tak, bi ta ukrep oviral dostop predelanega goriva, uvoženega v Francijo iz drugih držav članic, do trga. To priznava tudi francoska vlada, ko navaja, da bi zahteva po analizi s C14 lahko ovirala uvoz goriv iz teh drugih držav članic.
84. Vendar francoska vlada meni, da se analiza s C14 ne uporablja le za uvožena goriva, ampak tudi za gorivo nacionalnega izvora.(41)
85. Ko je bilo francoski vladi na obravnavi postavljeno vprašanje o tej podrobnosti, je priznala, da se njena razlaga ne ujema z razlago, ki jo je Conseil d’État (državni svet) predstavil v predložitveni odločbi. Po mnenju te vlade:
– enako obravnavanje vseh goriv (uvoženih in neuvoženih), ki so predmet sopredelave, izhaja iz člena 266n carinskega zakonika ter člena 3, točka 3, Odloka št. 2019-570 ter točk 30 in 33 okrožnice 20-004 o ureditvi usine exercée;(42)
– v Franciji obstajata dve rafineriji, ki proizvajata sopredelana goriva. V njima se po navedbah vlade uporablja carinski postopek (usine exercée), ki omogoča neposredno trženje sopredelanih goriv, ne da bi šla skozi davčno skladišče, ker lahko carinski organi izvajajo stalni nadzor nad njihovo proizvodnjo.(43)
86. Sodišče Evropske unije ni pristojno za razlago nacionalnega prava in mora upoštevati podatke, ki jih je predložilo predložitveno sodišče. Poudarjam, da mora Sodišče na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovoriti ob sprejemanju, da je upoštevni pravni in dejanski okvir takšen, kot ga je predstavilo predložitveno sodišče, ne glede na stopnjo nestrinjanja z njim katere od strank v sporu.
87. Na podlagi te predpostavke je mogoče zadevno zahtevo, kot jo je opisalo predložitveno sodišče, opredeliti kot ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev uvoza in ki je v nasprotju s členom 34 PDEU. Iz vsebine predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da okrožnica TIRIB daje prednost uporabi biogoriv, ki so bila sopredelana v Franciji, medtem ko otežuje uporabo enakih proizvodov, če izvirajo iz drugih držav članic.
88. Poleg tega bi imela ta zakonodaja naravo ukrepa z enakim učinkom kot omejitev uvoza, tudi če bi se uporabljala nediskriminatorno in enako tako za uvožena sopredelana biogoriva kot za sopredelana biogoriva, proizvedena v Franciji: zahteva po analizi s C14 bi v vsakem primeru otežila uvoz takih biogoriv na francosko ozemlje.
89. Kljub vsemu je mogoče, da za ta omejevalni ukrep obstaja utemeljitev, na podlagi katere je združljiv s pravom Unije. Vsekakor pa je takšno utemeljitev veliko težje argumentirati, če se ukrep uporablja samo za uvožena sopredelana biogoriva, ne pa za tista, ki so proizvedena doma.
1. Utemeljitev ukrepa?
90. Nacionalno ureditev ali prakso, ki pomeni ukrep z enakim učinkom, kot ga ima količinska omejitev, je mogoče utemeljiti z enim od razlogov v splošnem interesu, navedenih v členu 36 PDEU, ali z nujnimi zahtevami. V skladu z načelom sorazmernosti mora biti v obeh primerih nacionalni ukrep primeren za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno, da se ta cilj doseže, država članica, ki je predlagateljica ukrepa, pa mora dokazati spoštovanje tega načela.(44)
91. Francoska vlada se v utemeljitev omejevalnega ukrepa sklicuje na nujne zahteve varstva okolja in boja proti goljufijam. Trdi, da bi morala davčna ugodnost, ki jo pomeni znižanje TIRIB, veljati le za goriva, sproščena v porabo na nacionalnem ozemlju, katerih dejanska vsebnost molekul biogenega izvora dejansko presega ciljni delež vključitve v prometnem sektorju, določen v členu 266n carinskega zakonika.
92. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča(45) je mogoče z nujnimi zahtevami upravičiti le nacionalne ukrepe, ki se brez razlikovanja uporabljajo za domače in uvožene proizvode. Če bi se torej francoski ukrep, kot navaja predložitveno sodišče, uporabljal za uvoz sopredelanih biogoriv, za domačo proizvodnjo te vrste blaga pa ne, ga ne bi bilo mogoče utemeljiti z nujnimi zahtevami varstva okolja in preprečevanja goljufij.
93. Res je, da je Sodišče to ustaljeno sodno prakso pozneje omililo s tem, da je analiziralo upravičenost ukrepov, ki se v zvezi z neko nujno zahtevo uporabljajo razlikovalno, ali nekatere od njih povezalo z razlogom iz člena 36 PDEU.(46)
94. Morebitno utemeljitev bom torej analiziral z vidika varstva okolja in preprečevanja goljufij, ki sta nujni zahtevi, ki ju je Sodišče priznalo v zvezi s trgovino znotraj Skupnosti.(47)
95. Načeloma bi lahko bila okrožnica TIRIB dovolj utemeljena, saj so v njej določeni ustrezni cilji in omogoča:
– na eni strani varstvo okolja z uporabo energije iz obnovljivih virov. Uporaba analiz s C14 omogoča dodelitev ugodnosti (spodbud) določenim gorivom z zmanjšanjem njihove davčne obremenitve glede na njihov delež biogoriva;
– na drugi strani preprečevanje tveganja goljufij(48) v proizvodni verigi za sopredelavo goriva. Metoda s C14 omogoča, da se z gotovostjo ugotovi dejanski delež biogenih molekul HVO v teh gorivih in da se na podlagi tega podatka pravilno odmeri davek, ki spodbuja uporabo biogoriv.
2. Ali je spoštovano načelo sorazmernosti?
96. Ker je utemeljitev dopustna, je treba še preveriti, ali je omejevalni ukrep v skladu z načelom sorazmernosti. To drži le, če je primeren za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in če ne presega tega, kar je potrebno za njegovo uresničitev, ker ni na voljo manj omejevalna možnost.
97. S tega vidika se je mogoče strinjati, da je zahteva, ki jo določa okrožnica TIRIB, primerna za dosego zastavljenega cilja, saj:
– deleža biogenih molekul v sopredelanih gorivih očitno ni mogoče določiti z manj omejevalnimi možnostmi, kot so analize s C14;
– je uporabnost metode MB za ta namen omejena, ker daje le približne rezultate. Zato je bila z Delegirano uredbo 2023/1640 kot skupna metoda preverjanja za merjenje deleža molekul biogenega izvora v sopredelanih gorivih določena analiza s C14, ki jo je treba redno (dopolnilno) uporabljati, kadar proizvajalci uporabljajo druge metode (kot je MB).
98. V prid sorazmernosti ukrepa govori tudi to, da okrožnica TIRIB laboratorijske fizikalne analize s C14 ne zahteva v vseh primerih in za vsa uvožena sopredelana goriva:(49) ko je opravljena prva analiza in če se deleži molekul biogenega izvora ujemajo (v okviru 10‑odstotnega odstopanja) z deleži, ki jih je navedlo uvozno podjetje, se analize s C14 ponavljajo zgolj naključno.(50)
99. Omejevalni ukrep pa lahko šteje za primeren za uresničevanje navedenega cilja le, če resnično odraža namen doslednega in sistematičnega doseganja tega cilja.(51)
100. Predložitveno sodišče v svoji predložitveni odločbi(52) izpostavlja tri okoliščine, ki onemogočajo presojo te sistematične skladnosti:
– analize s C14 se zahtevajo samo za uvoz, vnos znotraj Skupnosti in nacionalne dobave goriva, ki vsebuje pogonsko biogorivo, ko so prejeti v prvem francoskem trošarinskem skladišču;
– pogonska biogoriva, pridobljena s sopredelavo, proizvedena v rafineriji na francoskem ozemlju, niso predmet analize s C14, če so sproščena v porabo v tej državi članici neposredno iz obrata, ne da bi šla skozi trošarinsko skladišče;
– francoska država sprejema, da se vsebnost biogoriv v izvozu ali blagu, sproščenem v porabo v sektorjih, ki niso promet, oceni ob upoštevanju mesečnih potrdil o vključitvi biogoriv, brez uporabe analiz s C14.
101. Družba BP France prav tako pojasnjuje(53), da francoski organi za dosego znižanja davka TIRIB (ali TIRUERT) zahtevajo na eni strani popolno gotovost s preskusi s C14 o dejanski prisotnosti energije iz obnovljivih virov ob dajanju uvoženega proizvoda (pogonskega biogoriva, pridobljena s sopredelavo) na trg in na drugi strani preprost letni sorazmerni izračun, ki ne zagotavlja sledljivosti, za razliko od MB v primeru električne energije iz obnovljivih virov.
102. Iz teh podatkov je mogoče sklepati, da izpodbijani ukrep ni v skladu s členom 34 PDEU, ker ni primeren za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve ciljev, ki bi ga lahko upravičili.
V. Predlog
103. Glede na navedeno predlagam, naj se Conseil d’État (državni svet, Francija) odgovori:
Člen 30 Direktive (EU) 2018/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov v pravnem položaju pred začetkom veljavnosti Delegirane uredbe Komisije (EU) 2023/1640 z dne 5. junija 2023 o metodologiji za določanje deleža pogonskega biogoriva in bioplina za uporabo v prometu, pridobljenih v enotnem postopku s predelavo biomase s fosilnimi gorivi, ter člen 34 PDEU
je treba razlagati tako, da
– je metoda masne bilance namenjena ugotavljanju skladnosti s trajnostnimi merili iz člena 29 Direktive (EU) 2018/2001, ki veljajo za surovine, pogonska biogoriva in njihove mešanice, in ni namenjena merjenju deleža molekul biogenega izvora v pogonskem biogorivu, proizvedenem s sopredelavo;
– člen 30 Direktive 2018/2001 do začetka veljavnosti in uporabe Delegirane uredbe 2023/1640 načeloma ni nasprotoval nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba ob prejemu uvoženih pogonskih biogoriv, ki so bila proizvedena s sopredelavo, v prvo nacionalno trošarinsko skladišče opraviti analizo z radioaktivnim ogljikom (C14), da se določi delež molekul biogenega izvora, ki je upošteven za izračun davka za spodbujanje uporabe biogoriv. V zvezi s tem ni pomembno, da rafinerija, v kateri so bila proizvedena ta goriva, uporablja sistem masne bilance, potrjen s prostovoljnim sistemom, ki ga Komisija priznava kot celovito ureditev;
– člen 34 PDEU nasprotuje nacionalni ureditvi, ki zahteva, da se ob prejemu uvoženih pogonskih biogoriv, ki so bila proizvedena s sopredelavo, v prvo nacionalno trošarinsko skladišče opravi analiza z radioaktivnim ogljikom (C14), da se določi delež molekul biogenega izvora, ki je upošteven za izračun davka za spodbujanje uporabe biogoriv, če se ta analiza ne zahteva za domačo proizvodnjo pogonskih biogoriv, proizvedenih s sopredelavo.