Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 11 januari 2024(1)
Mål C‑624/22
Société BP France
mot
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv (EU) 2018/2001 – Främjande av användningen av energi från förnybara energikällor – Produktion av drivmedel genom samprocessning – Bevis om att hållbarhetskriterierna uppfylls – Massbalansmetoden – Metod för bedömning av halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor i samprocessade drivmedel – Kol-14-metoden”
1. Den franska lagstiftaren har infört en skatt(2) för att främja inblandningen av gröna drivmedel (biodrivmedel). Syftet med skatten är att andelen energi från förnybara energikällor inom transportsektorn ska uppnå en nivå som överensstämmer med unionens mål när det gäller hållbarhet och en effektiv minskning av utsläppen av växthusgaser.
2. För att styrka den mängd energi från förnybara energikällor som beaktas vid fastställandet av skatten, krävs det enligt de franska bestämmelserna att importerade biodrivmedel genomgår en analys med hjälp av kol-14-metoden.(3) Genom en sådan analys är det möjligt att kontrollera den faktiska andelen av molekyler av biogent ursprung som finns i drivmedel som framställts med hjälp av samprocessning.
3. Begäran om förhandsavgörande handlar om huruvida den beskrivna nationella åtgärden är förenlig med unionsrätten, eftersom det är möjligt att den inte iakttar de kontrollmetoder som fastställs i direktiven om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och att den dessutom strider mot artikel 34 FEUF.
4. EU-domstolen har redan en användbar praxis(4) rörande användningen av den så kallade massbalansmetoden för att kontrollera om de hållbarhetskriterier för biodrivmedel som föreskrivs i artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28/EG uppfylls.(5) Denna rättspraxis kan tillämpas på det nya direktivet (EU) 2018/2001,(6) men den behöver kompletteras för att den hänskjutande domstolens frågor inom ett synnerligen tekniskt område ska kunna besvaras.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2018/2001
5. I artikel 25 (”Integrering av förnybar energi i transportsektorn”) har punkt 1 följande lydelse:
”I syfte att integrera användningen av förnybar energi i transportsektorn ska varje medlemsstat fastställa en skyldighet för bränsleleverantörer att säkerställa att andelen förnybar energi av den slutliga energianvändningen inom transportsektorn är minst 14 % senast 2030 (minimiandel), i enlighet med ett vägledande förlopp som fastställs av medlemsstaten …”
6. I artikel 28 (”Övriga bestämmelser om förnybar energi inom transportsektorn”) föreskrivs följande i punkt 5:
”Kommissionen ska senast den 31 december 2021 anta delegerade akter i enlighet med artikel 35 för att komplettera detta direktiv genom att specificera metoden för att fastställa andelen biodrivmedel, och biogas för transport, som är resultatet av biomassa som bearbetas med fossila bränslen i en gemensam process, och för att ange metoden för att utvärdera minskningen av växthusgasutsläpp från förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung och från återvunna kolbaserade bränslen, vilket ska säkerställa att kredit för utsläpp som undvikits inte ges för avskiljning av koldioxid för vilken en utsläppskredit redan erhållits i enlighet med andra rättsliga bestämmelser.”
7. Artikel 29 (”Hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen”) har följande lydelse:
”1. Energi från biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen ska beaktas för de syften som avses i leden a, b och c i detta stycke endast om de uppfyller hållbarhetskriterierna och kriterierna för minskade växthusgasutsläpp enligt punkterna 2–7 och 10:
a) Bidrag till det unionsmål som fastställs i artikel 3.1 och medlemsstaternas andel energi från förnybara energikällor.
b) Mätning av hur skyldigheter avseende förnybar energi, inklusive den skyldighet som fastställs i artikel 25, uppfylls.
c) Möjlighet att få finansiellt stöd för användning av biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen.
…
De hållbarhetskriterier och de kriterier för minskade växthusgasutsläpp som fastställs i punkterna 2–7 och 10 ska gälla oberoende av biomassans geografiska ursprung.
…
12. Med avseende på de syften som anges i punkt 1 första stycket a, b och c i denna artikel, och utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 25 och 26 får medlemsstaterna inte av andra skäl som rör hållbarhet vägra att beakta biodrivmedel och flytande biobränslen som erhållits i enlighet med den här artikeln. Denna punkt ska inte påverka offentligt stöd som beviljats enligt stödsystem som godkänts före den 24 december 2018.
…”
8. I artikel 30 (”Kontroll av efterlevnaden av hållbarhetskriterierna och kriterierna för minskade växthusgasutsläpp”) har följande lydelse:
”1. I de fall biodrivmedel, flytande biobränslen, biomassabränslen eller andra drivmedel som kan medräknas i den täljare som avses i artikel 27.1 b ska beaktas för de syften som avses i artiklarna 23 och 25 och artikel 29.1 första stycket a, b och c, ska medlemsstaterna kräva att de ekonomiska aktörerna visar att de hållbarhetskriterier och kriterier för minskade utsläpp av växthusgaser som fastställs i artikel 29.2–29.7 och 29.10 har uppfyllts. För dessa syften ska de kräva att de ekonomiska aktörerna använder ett massbalanssystem som
a) medger att partier med råvaror eller drivmedel med olika hållbarhetsegenskaper och egenskaper vad gäller utsläpp av växthusgaser kan blandas t.ex. i en behållare eller i en bearbetnings- eller logistikanläggning eller en infrastruktur eller plats för överföring och distribution,
b) medger att partier med råvaror med olika energiinnehåll blandas för ytterligare bearbetning, under förutsättning att partiernas storlek anpassas i förhållande till deras energiinnehåll,
c) kräver att information om hållbarhetsegenskaper och egenskaper vad gäller minskade utsläpp av växthusgaser hos och storleken på de partier som avses i led a förblir kopplad till blandningen, och
d) fastställer att summan av alla partier som tas från blandningen ska beskrivas ha samma hållbarhetsegenskaper, i samma mängder, som summan av alla partier som har tillförts blandningen och kräver att denna balans ska uppnås under en lämplig tidsperiod.
Massbalanssystemet ska säkerställa att varje parti endast räknas i ett av alternativen i artikel 7.1 första stycket a, b eller c vid beräkningen av den slutliga energianvändningen (brutto) från förnybara energikällor och ska innehålla information om huruvida stöd har tillhandahållits till produktionen av det partiet samt i så fall om typen av stödsystem.
…
3. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att ekonomiska aktörer tillhandahåller tillförlitlig information vad gäller efterlevnaden av de tröskelvärden för minskade utsläpp av växthusgaser som fastställs i, och antagits enligt, artikel 25.2, och de hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp som fastställs i artikel 29.2–29.7 och 29.10 och att ekonomiska aktörer på begäran gör de uppgifter som låg till grund för informationen tillgängliga för den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna ska kräva att de ekonomiska aktörerna ser till att informationen genomgår en tillfredsställande oberoende granskning och att de tillhandahåller bevis på att detta har gjorts. …
4. Kommissionen får besluta att frivilliga nationella eller internationella system med normer för produktion av biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränslen eller andra drivmedel som kan medräknas i den täljare som avses i artikel 27.1 b tillhandahåller de tillförlitliga uppgifter om minskade växthusgasutsläpp som krävs för de syften som anges i artiklarna 25.2 och 29.10, visar efterlevnad av artikel 27.3, 28.2 och 28.4 eller visar att leveranserna av biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränslen uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 29.2–29.7. …
9. Om en ekonomisk aktör lägger fram bevis eller uppgifter som erhållits i enlighet med ett system som varit föremål för ett beslut enligt punkt 4 eller 6 i den här artikeln, i den utsträckning som omfattas av det beslutet, får en medlemsstat inte kräva att leverantören tillhandahåller ytterligare bevis på överensstämmelse med de hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp som fastställs i artikel 29.2–29.7 och 29.10.
…”
2. Delegerad förordning (EU) 2023/1640(7)
9. Även om delegerad förordning 2023/1640 av tidsmässiga skäl inte är tillämplig i förevarande mål, innehåller den vissa upplysningar som kan vara användbara för att avgöra målet.
10. Skäl 4 har följande lydelse:
”För att uppnå en balans mellan kontrollkostnaderna och testernas noggrannhet ger den delegerade akten de ekonomiska aktörerna möjlighet att antingen använda en gemensam harmoniserad testmetod, baserad på kol 14-testning, eller att använda sina egna testmetoder, som kan vara specifika för ett företag eller en process. För att säkerställa att en gemensam kontrollmetod tillämpas på marknaden bör emellertid ekonomiska aktörer som använder en annan metod än kol-14-testning som huvudsaklig testningsmetod regelbundet använda kol-14-testning för att testa produkterna, och därigenom kontrollera att den huvudsakliga testningsmetod som används är korrekt. För att göra det möjligt för de ekonomiska aktörerna att introducera kol-14-testning i kombination med en annan testmetod som huvudsaklig metod tillåts dessutom viss flexibilitet när det gäller den godtagbara procentuella avvikelsen mellan resultaten från de båda metoderna under det första året som denna metod tillämpas.”
B. Fransk rätt
1. Tullagen
11. I artikel 266 quindecies föreskrivs följande: (8)
”I.– Den som är betalningsskyldig för den nationella konsumtionsskatt som föreskrivs i artikel 265 är skyldig att betala en skatt för att främja inblandning av biodrivmedel.
…
III.– Skatten för att främja inblandning av biodrivmedel ska beräknas på grundval av den totala volymen bensin respektive diesel för vilken skattskyldighet har inträtt under kalenderåret.
Skattebeloppet ska beräknas separat dels för bensin, dels för diesel.
Detta belopp är lika med produkten av det skatteunderlag som definieras i första stycket i punkt III och den skattesats som fastställs i punkt IV, på vilken det ska tillämpas en koefficient som är lika med differensen mellan det nationella procentmålet för inblandning av förnybar energi vid transporter, som fastställs i samma punkt IV, och den andel förnybar energi som finns i de produkter som ingår i skatteunderlaget. Om andelen förnybar energi överstiger eller är lika med det nationella procentmålet för inblandning av förnybar energi vid transporter, är skatten lika med noll.
…
V.– A.– Andelen förnybar energi anger den andel energi, beräknad i lägre värmevärde, som produceras från förnybara källor och som den betalningsskyldiga personen kan styrka finns i de drivmedel som ingår i skatteunderlaget … Energi som finns i biodrivmedel är förnybar om drivmedlen uppfyller de hållbarhetskriterier som fastställs i artikel 17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 … i den lydelse som var i kraft den 24 september 2018.
A bis.– Endast energi som finns i produkter vilkas spårbarhet har säkerställts sedan deras produktion ska beaktas.
De närmare bestämmelser om spårbarhet som är tillämpliga på varje produkt med hänsyn till de råvaror som produkten härrör från och de regler för redovisning av energi som ska tillämpas i enlighet med punkt V ska fastställas i dekret.
…”
2. Dekret nr 2019-570 om skatt för att främja användning av förnybar energi vid transporter(9)
12. Enligt artikel 3 ska den betalningsskyldiga personen, för att led A i punkt V i artikel 266 quindecies i tullagen ska tillämpas, styrka att de skattepliktiga drivmedlen innehåller energi från förnybara energikällor bland annat med hjälp av en lagerbokföring för övervakning av förnybar energi.
13. Enligt artikel 4 ska denna lagerbokföring beskriva ”inleveranser och utleveranser av de kvantiteter produkter som uppfyller kraven och som innehas med hänsyn till bland annat inblandningar, avyttringar, förvärv och utleveranser som konstaterats i certifikat”.
14. Enligt artikel 7 anges i lagerbokföringen benämningarna på och de kvantiteter produkter som uppfyller kraven och som består av förnybar energi, som har blandats in eller ej i skattepliktiga drivmedel, och ”den information som krävs för den övervakning av förnybar energi som planeras av myndigheten för tull och indirekta skatter”.
15. Enligt artikel 8 ska det fastställas att lagerbokföringen för övervakning av förnybar energi har fullgjorts genom intygande av tullmyndigheten.
3. Cirkulär av den 18 augusti 2020 om TIRIB(10)
16. I cirkuläret informeras aktörer och förvaltningsorgan om hur TIRIB ska tillämpas.
17. Kapitel IV i cirkuläret (”Närmare regler för övervakning av produkter som uppfyller kraven i syfte att beakta dessa för att sänka skattesatsen”) innehåller ett avsnitt V som avser förandet av lagerbokföring, vars led A (”Beaktande av den faktiska halten av biodrivmedel vid införandet i den lagerbokföring som förs i samband med [TIRIB]”), innehåller punkterna 109–115:
”[109] De volymer produkter som uppfyller kraven och som är införda i den lagerbokföring som förs i samband med [TIRIB] ska motsvara den volym som har godkänts av tullmyndigheten vid produktens ankomst till ett UE[(11)] eller ett EFS.[(12)] Det rör sig i princip om de volymer som anges i följedokumenten. (DAU, DAE, DSA eller DSAC).
När det gäller leveranser av drivmedel som innehåller biodrivmedel som mottagits vid inleverans till ett UE eller ett EFS, ska en laboratorieanalys utföras på grundval av ett prov som tas vid avlastningen av partiet drivmedel, vilket gör det möjligt att utröna den faktiska halten av biodrivmedel i den produkt som mottagits Denna analys ska utföras i fråga om alla typer av biodrivmedel.
[110] I följedokumenten vid leveranser av drivmedel som innehåller biodrivmedel ska anges den faktiska volymen levererad produkt och den faktiska volymen biodrivmedel som finns i det levererade drivmedlet. Om det i följedokumenten till leveranser av drivmedel anges en volym biodrivmedel som inte överensstämmer med den fysiska analys som gjorts av ett laboratorium, får endast den volym biodrivmedel som faktiskt finns i det drivmedel som mottagits och som har fastställts till följd av den fysiska analys som utfördes vid inleveransen av produkten i skatteupplaget föras in i lagerbokföringen. …
[111] I fråga om vätebehandlade vegetabiliska oljor [HVO] av bensintyp eller dieseltyp, ska den fysiska C14-laboratorieanalysen motsvara den volym som förts in i följedokumenten +/– 10 procent.
…
[114] En fysisk analys i laboratorium ska vara obligatorisk, en första gång, vid varje mottagande drivmedel som innehåller biodrivmedel under år 2020 för varje leverantör, därefter för varje ny leverantör. Om de fysiska analyserna visar en volym biodrivmedel som överensstämmer med den volym som anges i följedokumentet, är de fysiska analyserna av framtida leveranser från denna leverantör inte längre obligatoriska, men kan utföras slumpmässigt, på begäran av tullmyndigheten.
Denna laboratorieanalys berör import, gemenskapsintern införsel och nationella leveranser av drivmedel som innehåller biodrivmedel vid deras mottagande i det första franska skatteupplaget.
[115] Det enda syftet med denna fysiska analys är att fastställa de volymer av biodrivmedel som mottagits vid ett UE eller EFS för att föra in denna volym i lagerbokföringen för material som förs inom ramen för TIRIB. Denna analys syftar inte till att fastställa vilken råvara som biodrivmedlet har framställts av. Råvaran ska anges i följedokumenten och särskilt i hållbarhetsintyget. Denna råvara får fastställas med hjälp av den massbalansmetod som erkänns i de frivilliga hållbarhetssystemen.”
II. Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågor
18. Bolaget BP France importerar drivmedel till Frankrike som innehåller vätebehandlade vegetabiliska oljor (nedan kallade HVO, som är den engelska förkortningen)(13) som framställts i Spanien enligt metoden samprocessning.
19. Samprocessning består i att vid raffinaderiet, i ledet före avsvavlingsenheten, blanda in vegetabiliska oljor i det fossila materialet, vilket leder till att dessa vegetabiliska oljor omvandlas till HVO under inverkan av väte.
20. Dessa samprocessade drivmedel tas sedan emot i Frankrike vid ett skatteupplag för lagring innan de släpps för konsumtion.
21. BP France har väckt talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) och yrkat att TIRIB-cirkuläret ska ogiltigförklaras. BP France har särskilt vänt sig mot att det enligt cirkuläret krävs att det i fråga om HVO:er ska göras en fysisk analys i laboratorium för att fastställa deras faktiska halt av biobaserade molekyler när de tas emot vid det första franska skatteupplaget för lagring.
22. Som stöd för sin talan har BP France i korthet anfört följande argument:
– TIRIB-cirkuläret är oförenligt med syftena med direktiv 2009/28 och direktiv 2018/2001, eftersom det kräver andra bevis av en ekonomisk aktör för att styrka överensstämmelse (med hållbarhetskriterierna i fråga om biodrivmedel som ingår i skatteunderlaget) än de bevis som föreskrivs i direktiven.
– Skyldigheten att göra en fysisk analys vid inleverans till ett franskt skatteupplag för lagring i fråga om drivmedel som innehåller biodrivmedel syftar till att fastställa den faktiska halten av biobaserade molekyler i det aktuella partiet.(14)
– Med hänsyn till den slumpmässiga spridning av biobaserade molekyler i flödet av det fossila materialet som uppstår genom samprocessning, kan den uppmätta halten skilja sig från den halt som anges i följedokumentet till det aktuella partiet i en omfattning som överstiger den procentsats på 10 procent som är tillåten enligt punkt 111 i TIRIB-cirkuläret. Om den uppmätta halten beaktas i stället för den som anges i följedokumentet, kan det leda till en mindre sänkning av skattesatsen vad gäller TIRIB.
– Eftersom det raffinaderi som biodrivmedlen kommer från deltar i ett frivilligt system som har erkänts av Europeiska kommissionen som ett komplett system, är massbalansmetoden som föreskrivs i direktiven 2009/28/EG och 2018/2001 tillräcklig för att, i syfte att föra en lagerbokföring som är specifik för TIRIB, bedöma halten av biobaserade molekyler som anses ingå i de drivmedel som bolaget importerar vid det franska skatteupplaget för lagring.
23. Motparten har i sin tur gjort gällande att möjligheten att göra en fysisk analys endast syftar till att fastställa de volymer biodrivmedel som tas emot vid det första franska skatteupplaget innan denna volym förs in i den specifika lagerbokföring som förs med avseende på TIRIB. Syftet är alltså att säkerställa att de produkter som beaktas för att sänka TIRIB motsvarar de kvantiteter biodrivmedel som faktiskt levereras i Frankrike.
24. På så sätt, menar motparten, är det möjligt för Frankrike att uppnå det riktmål för inblandning av biodrivmedel inom transportsektorn som fastställs i direktiv 2009/28. Syftet med den analys som föreskrivs i TIRIB-cirkuläret är inte att fastställa den råvara som biodrivmedlet har framställts av eller att kontrollera att råvaran uppfyller hållbarhetskriterierna som fastställs i direktiven 2009/28 och 2018/2001.
25. Mot denna bakgrund har Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) hänskjutit följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1 Ska bestämmelserna i artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28/EG och i artikel 30 i direktiv 2018/2001 tolkas så, att övervakningsmekanismerna genom massbalans, och de nationella eller frivilliga system som föreskrivs i direktiven, endast har till syfte att bedöma och styrka hållbarheten hos råvaror och biodrivmedel och blandningar av dessa, och således inte har till syfte att reglera övervakning och spårbarhet, bland slutprodukter som härrör från samprocessning, av den andel förnybar energi som finns i dessa produkter och följaktligen harmonisera beaktandet av den andel energi som finns i sådana produkter för de syften som avses i artikel 17.1 a, b och c i direktiv 2009/28/EG samt i artiklarna 25 och 29.1 första stycket a, b och c i direktiv 2018/2001?
2) För det fall den föregående frågan ska besvaras nekande, utgör samma bestämmelser hinder för att en medlemsstat – för att fastställa den kvantitet HVO som ska beaktas vid införandet i den lagerbokföring som aktörerna ska föra i syfte att fastställa en skatt för att främja inblandning av biodrivmedel, vilken ska betalas i denna stat när andelen förnybar energi i drivmedel som släppts för konsumtion under kalenderåret understiger det nationella procentmålet för inblandning av förnybar energi vid transporter – kräver, vid mottagandet vid det första nationella skatteupplaget av import av drivmedel innehållande HVO som producerats i en annan medlemsstat inom ramen för metoden samprocessning, att det ska utföras en fysisk analys av halten av HVO i dessa drivmedel, inklusive när den fabrik vid vilken dessa drivmedel har producerats använder ett massbalanssystem som certifierats av ett frivilligt system som har erkänts av kommissionen som ett komplett system?
3 Utgör unionsrätten, särskilt bestämmelserna i artikel 34 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, hinder för en sådan åtgärd av en medlemsstat som den som har beskrivits i punkt 14 i detta beslut, då drivmedel som innehåller biodrivmedel till följd av samprocessning vid ett raffinaderi som är beläget i landet inte måste genomgå en sådan fysisk analys när de släpps för konsumtion i denna medlemsstat direkt när de lämnar fabriken, och då denna medlemsstat godtar – i syfte att, när drivmedel lämnar en fabrik eller ett nationellt skatteupplag, för skatteändamål fastställa den halt av biodrivmedel som kan fördelas mellan de certifikat avseende halt som har utfärdats för viss en period – att bedöma halten av biodrivmedel vid export eller frisläppande för konsumtion inom andra sektorer än transportsektorn på grundval av en genomsnittlig månatlig inblandning vid skatteupplaget eller fabriken?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen
26. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 30 september 2022.
27. BP France, den österrikiska regeringen, den franska regeringen och den nederländska regeringen och kommissionen har avgett skriftliga yttranden. Samtliga deltog i den muntliga förhandlingen den 25 oktober 2023.
IV. Bedömning
A. Inledande anmärkningar
1. Tillämpligt direktiv
28. Direktiv 2018/2001 trädde i kraft den 24 december 2018 och genom det upphävdes direktiv 2009/28 med verkan från den 1 juli 2021.(15) Den hänskjutande domstolen frågar hur båda dessa direktiv ska tolkas och jag uppfattar det därför så att den av skäl som rör den nationella lagstiftningen, anser att direktiv 2018/2001 är tillämpligt i målet.
29. Om det förhåller sig så anser jag att det räcker att domstolen bara uttalar sig om direktiv 2018/2001, i vilket artiklarna 29 och 30 i allt väsentligt överensstämmer med artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28. Den tolkning som domstolen gör av bestämmelserna i direktiv 2018/2001 är under alla förhållanden tillämplig på de motsvarande bestämmelserna i direktiv 2009/28.
2. Produktion av biodrivmedel
30. För att underlätta förståelsen av tvisten är det nödvändigt att, mot bakgrund av den information som föreligger i målet, i korthet förklara hur biodrivmedel framställs,(16) med hjälp av samprocessning och metoderna för att fastställa andelen molekyler av biogent ursprung som finns i slutprodukten.
31. Det finns industriella anläggningar där det enbart produceras biodrivmedel (bioraffinaderier) och där problemet med blandningen av dessa med råvaror av fossilt ursprung inte uppkommer. Det finns emellertid även anläggningar som med hjälp av så kallad samprocessning behandlar biomassa och fossila råvaror tillsammans i en gemensam process, vilket är fallet med den anläggning i Castellón (Spanien) från vilken BP France importerar biodrivmedel till Frankrike.
32. Vid samprocessning processar ett raffinaderi råvaror i form av biomassa(17) tillsammans med fossila råvaror (som brukar komma från olja) och omvandlar dem till slutliga bränslen.(18) De samprocessade bränslena måste innehålla en viss andel biodrivmedel.(19)
33. Slutprodukten vid samprocessning är således sammansatt av molekyler av fossilt ursprung och molekyler av biogent ursprung och det är inte tekniskt möjligt att skilja dessa åt. De måste visserligen innehålla en viss andel biodrivmedel, men det är svårt att fastställa dess mängd.
34. Det går att noga kontrollera den exakta mängden biomassa i början av den industriella processen vid raffinaderiet (genom att bokföra materialen), men det är svårt att lika noga fastställa mängden biomassa i ett visst parti i slutet av den processen.
35. Orsaken till att det är så svårt är att flödet av material under raffineringen leder till att molekylerna av biogent ursprung fördelar sig slumpartat. Olika partier från samprocessningen kan således innehålla olika halter av biodrivmedel.
36. Den mest exakta vetenskapliga metoden för att mäta mängden molekyler av biogent ursprung i samprocessade drivmedel förefaller vara kol-14-metoden. Det är förklaringen till att kommissionen föreskrev att den skulle användas när den antog delegerad förordning 2023/1640, vilken, som nämnts, av tidsmässiga skäl inte är tillämplig i förevarande mål.
B. Den första tolkningsfrågan
37. Den hänskjutande domstolen vill i korthet veta om den massbalansmetod som föreskrivs i direktiv 2018/2001: a) endast används för att fastställa hållbarheten hos råvaror och biodrivmedel och blandningar av dessa eller om den b) även har till syfte att reglera övervakning och spårbarhet, bland slutprodukter som härrör från samprocessning, av den andel förnybar energi som finns i dessa produkter.
38. Syftet med direktiv 2018/2001 är att främja användning av förnybara energikällor och för detta ändamål ska medlemsstaterna
– gemensamt säkerställa att andelen energi från förnybara energikällor i unionens slutliga energianvändning (brutto) år 2030 är minst 32 procent (artikel 3.1).
– fastställa en skyldighet för ”bränsleleverantörer” att öka andelen förnybar energi av den slutliga energianvändningen inom transportsektorn till 14 procent (artikel 25.1). Ett sätt att uppnå detta tröskelvärde är att främja användning av biodrivmedel.
39. Artiklarna 29 och 30 i direktiv 2018/2001 innehåller hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen (artikel 29) och regler för kontroll av efterlevnaden av dessa kriterier (artikel 30).
40. Direktiv 2009/28 innebar en fullständig harmonisering av hållbarhetskriterierna och den kvarstod i direktiv 2018/2001. Följaktligen får medlemsstaterna inte fastställa ytterligare kriterier och de får inte strunta i att använda något av de kriterier som fastställs i artikel 17 i direktiv 2009/28.(20)
41. För att styrka efterlevnaden av dessa hållbarhetskriterier, när det krävs enligt artikel 30 i direktiv 2018/2001,(21) har unionslagstiftaren valt massbalansmetoden,(22) under förutsättning att den uppfyller villkoren i den bestämmelsen.
42. Massbalansmetoden innebär att det finns en övervakningskedja från produktionen till saluföringen och den bygger på ett dokumentations- och bokföringssystem med oberoende kontroller. Den utgör således en av de ”… kontrollmekanismer till säkerställande av en korrekt tillämpning av artikel 17 [i direktiv 2009/28] [vilken motsvarar artikel 29 i direktiv 2018/2001]”(23) eller de hållbarhetskriterier som gäller för biodrivmedel, vilket är samma sak.
43. Domstolen fick tillfälle att behandla den metoden i domen E.ON Biofor Sverige och den betonade där att metoden valdes för att ”… garantera att en sådan fysisk koppling kvarstår mellan tidpunkten för produktionen av hållbara biodrivmedel och tidpunkten för användningen av dessa … unionslagstiftaren [har] även framhållit att användningen av massbalansmetoden för att kontrollera efterlevnad bör säkerställa att systemet fungerar på ett enhetligt sätt samtidigt som man undviker att industrin belastas orimligt hårt”.(24)
44. Enligt artikel 30.4 i direktiv 2018/2001 får kontrollen av användningen av massbalansmetoden göras med hjälp av frivilliga nationella eller internationella system som godkänts av kommissionen(25) som föreskriver regler för produktion av biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen som kan visa att hållbarhetskriterierna i artikel 29.2–29.7 efterlevs.(26)
45. Såsom den nederländska regeringen har påpekat kan dessa frivilliga system bara erkännas av kommissionen om de använder sig av en massbalansmetod.(27)
46. I förevarande mål använder sig det raffinaderi från vilket BP France importerar biodrivmedel av ett frivilligt system(28) som har erkänts av kommissionen(29) för att visa att hållbarhetskriterierna i direktiv 2018/2001 uppfylls.
47. I detta frivilliga system tillämpas en massbalansmetod i enlighet med kraven i artikel 30.1 och 30.2 i direktiv 2018/2001. Detta framgår av skäl 6 i genomförandebeslut 2022/602. I det beslutet nämns emellertid inget om möjligheten att använda det frivilliga systemet ISCC EU för att fastställa andelen molekyler av biogent ursprung i ett bränsle som framställts genom samprocessning.
48. Jag anser i likhet med kommissionen och den franska, den nederländska och den österrikiska regeringen att artikel 30 i direktiv 2018/2001 bara fastställer att massbalansmetoden är lämplig för att kontrollera att hållbarhetskriterierna (för biodrivmedel) i det direktivet uppfylls, men inte för att styrka hur många molekyler av biogent ursprung som finns i de samprocessade biodrivmedlen.
49. Ingenstans i artikel 30 i direktiv 2018/2001 anges det att massbalansmetoden ska användas för att styrka andelen molekyler av biogent ursprung som finns i ett bränsle som framställts genom samprocessning. I kommissionens beslut rörande erkännande av frivilliga system nämns heller inget om att massbalansmetoden ska användas för det ändamålet.(30)
50. Massbalansmetoden gör det möjligt att redovisa det biodrivmedel som förs in i raffinaderiet och att tillskriva det framställda bränslet en proportionell hållbarhetsandel. Enligt den information som har lämnats till EU-domstolen är den metoden inte lämplig för att mäta den exakta andelen molekyler av biogent ursprung som finns i varje parti som framställts genom samprocessning.
51. På grund av denna begränsning hos massbalansmetoden gavs kommissionen i artikel 28.5 i direktiv 2018/2001 i uppdrag att anta en delegerad akt för att specificera metoden för att fastställa andelen biodrivmedel och biogas för transport som är resultatet av biomassa som bearbetas med fossila bränslen i en gemensam process.
52. För att fullgöra detta uppdrag antog kommissionen delegerad förordning 2023/1640, vilken visserligen, som nämnts, av tidsmässiga skäl inte är tillämplig i förevarande mål (den trädde i kraft den 8 september 2023), men ändå kan ge viss vägledning för hur direktiv 2018/2001 ska tolkas.
53. Enligt delegerad förordning 2023/1640 får de ekonomiska aktörerna använda sina egna kontrollmetoder,(31) men de är samtidigt skyldiga att regelbundet kontrollera att de stämmer genom kol-14-testning.(32) Det krävs dessutom en kontroll genom kol-14-testning för alla produkter med uppgivet biogent kolinnehåll (artikel 1.5 i delegerad förordning 2023/1640).
54. När de ekonomiska aktörerna väljer att använda sig av massbalansmetoden, tar sig det ovannämnda kravet uttryck i att ”[olika omvandlingsfaktorer, som så exakt som möjligt motsvarar det uppmätta bioinnehållet enligt testresultaten från kol-14-testning, ska tillämpas för respektive produkt …”(33)
55. Jag anser således att delegerad förordning 2023/1640 bekräftar att massbalansmetoden inte i sig är lämplig för att fastställa andelen molekyler av biogent ursprung i varje parti av samprocessat biodrivmedel.
56. Sammanfattningsvis anser jag att massbalansmetoden, vilken föreskrivs i artikel 30 i direktiv 2018/2001, ska användas för att fastställa att hållbarhetskriterierna för råvaror och biodrivmedel och blandningar av dessa uppfylls, men den är inte avsedd att användas för att mäta andelen molekyler av biogent ursprung som finns i ett biodrivmedel som framställts genom samprocessning.
C. Den andra tolkningsfrågan
57. Den hänskjutande domstolen ställer sin andra fråga för det fall den första frågan besvaras såsom jag föreslår.
58. Den hänskjutande domstolen vill veta om artikel 30 i direktiv 2018/2001 utgör hinder för att en medlemsstat kräver ”… vid mottagandet vid det första nationella skatteupplaget av import av drivmedel innehållande HVO som producerats i en annan medlemsstat inom ramen för metoden samprocessning, att det ska utföras en fysisk analys av halten av HVO i dessa drivmedel, inklusive när den fabrik vid vilken dessa drivmedel har producerats använder ett massbalanssystem som certifierats av ett frivilligt system som har erkänts av kommissionen som ett komplett system”.
59. Frankrike reglerade TIRIB (som omvandlades till TIRUERT år 2022) i artikel 266 quindecies i landets tullag, i dekret nr 2019/570 och i TIRIB-cirkuläret. Beskattningsbara personer som saluför bränsle ska betala denna skatt på differensen mellan det nationella procentmålet för inblandning av förnybar energi vid transporter och den andel förnybar energi som finns i det saluförda bränslet.
60. Eftersom TIRIB bygger på den volym bränsle som förbrukas varje år, kräver cirkuläret att det görs en C14-laboratorieanalys, för att den faktiska andelen molekyler av biogent ursprung i de biobränslen som tas emot i Frankrike ska kunna fastställas.
61. BP France anser att det är olämpligt att kräva att kol-14-metoden ska användas för drivmedel som framställts genom samprocessning. Detta krav strider dessutom mot användningen av massbalansmetoden och mot de frivilliga certifieringssystem som kommissionen har godkänt.
62. Av de skäl som jag ska redovisa nedan, instämmer jag inte med BP Frances argument.
63. För det första skulle den harmonisering som skett genom delegerad förordning 2023/1640 inte ha behövts om massbalansmetoden och de frivilliga certifieringssystemen hade varit tillräckliga och lämpliga för att mäta andelen molekyler av biogent ursprung.
64. Som jag tidigare har nämnt förefaller emellertid massbalansmetoden inte vara lämplig för att mäta den andelen. På samma sätt förhåller det sig, i den situation som förelåg innan delegerad förordning 2023/1640 trädde i kraft, med de frivilliga certifieringssystemen, vilkas främsta syfte är att styrka att biodrivmedlen uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 29 i direktiv 2018/2001.
65. För att mäta andelen molekyler av biogent ursprung i samprocessade drivmedel, förskrivs i delegerad förordning 2023/1640 kol-14-metoden som enda metod, eller som kompletterande metod om någon annan metod används (mass- eller energibalans eller avkastningsmetoder).
66. För det andra följer det visserligen av artikel 30.9 i direktiv 2018/2001 att om en ekonomisk aktör lägger fram bevis eller uppgifter som erhållits i enlighet med ett frivilligt certifieringssystem som godkänts av kommissionen, får en medlemsstat inte kräva att leverantören tillhandahåller ytterligare bevis på överensstämmelse med de hållbarhetskriterier som fastställs i artikel 29.2–29.7 i det direktivet.
67. Det som denna bestämmelse förhindrar är emellertid att en medlemsstat kräver ytterligare bevis (utöver de som tillhandahållits med det frivilliga certifieringssystemet) med avseende på efterlevnaden av hållbarhetskriterierna.(34) Ingenting anges rörande sådana ytterligare bevis när det gäller andelen molekyler av biogent ursprung som finns i drivmedel som framställts genom samprocessning.
68. För det tredje är direktiv 2018/2001 avsett att uppmuntra användning av frivilliga certifieringssystem, vilka omfattas av strängare krav på tillförlitlighet, öppenhet och oberoende granskning, för att förhindra bedrägerier vid tillhandahållandet av bevis och uppgifter rörande biodrivmedlens efterlevnad av hållbarhetskriterierna.(35)
69. Samma syften (att få fram tillförlitliga och öppna uppgifter och förhindra bedrägerier)(36) skulle i princip kunna motivera nationella bestämmelser som föreskriver en mer exakt metod, som kol-14-metoden, för att mäta andelen molekyler av biologiskt ursprung i drivmedel som framställts genom samprocessning.
70. De kol-14-analyser som krävs enligt TIRIB-cirkuläret skulle emellertid inte ha varit motiverade (eftersom de skulle ha varit överflödiga) om det frivilliga certifieringssystem som producenten av samprocessade drivmedel redan från början hade inkluderat den typen av analys. Så skulle ha varit fallet om det systemet hade kontrollerat att andelen molekyler av biogent ursprung i det framställda bränslet hade mätts upp med precision.
71. Vid förhandlingen framkom följande:
– BP France förklarade att företaget använder kol-14-analys vid de raffinaderier som använder det frivilliga systemet ISCC EU, men det bekräftade inte, specifikt, att de partier av samprocessat bränsle som exporterats till Frankrike från raffinaderiet i Castellón (Spanien) genomgår en sådan kol-14-analys som motsvarar den som krävs enligt fransk lagstiftning.
– Den franska regeringen uppgav att inget de partier av samprocessade biodrivmedel som hittills importerats till Frankrike från andra medlemsstater har tillhandahållit intyg som styrker att de har genomgått en kol-14-analys för att visa andelen molekyler av biogent ursprung som finns i dem.
72. Det ankommer under alla förhållanden på den hänskjutande domstolen att avgöra tvisten mellan parterna om huruvida kol-14-analyser som gör det möjligt att kontrollera andelen molekyler av biogent ursprung i det importerade bränslet, ingår i det frivilliga certifieringssystem som BP France använder sig av.
73. Av ovanstående kan följande slutsatser dras:
– Artikel 30 i direktiv 2018/2001 gjorde det möjligt för en medlemsstat att anta bestämmelser som de franska, för att med precision kunna mäta andelen biogena molekyler i samprocessade drivmedel, för tillämpningen av den skatt som syftar till att främja användning av förnybar energi.
– Med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning, tycks användningen av frivilliga certifieringssystem som godkänts av kommissionen, som ISCC EU, inte tillhandahålla någon lämplig testning av andelen molekyler av biogent ursprung i de importerade partierna av samprocessade biobränslen.
74. Även om delegerad förordning 2023/1640 av tidsmässiga skäl inte är tillämplig i målet, förändrar antagandet av den förordningen den situation som tidigare förelåg. Sedan den delegerade förordningen trädde i kraft föreskrivs där kol-14-analys som enda metod (eller som kompletterande metod om andra metoder används (mass- eller energibalans eller avkastningsmetoder)) för att mäta andelen molekyler av biogent ursprung i samprocessade drivmedel. När denna fullständiga harmonisering genomförs har medlemsstaterna inte längre någon befogenhet att anta nationella bestämmelser som föreskriver någon annan analysmetod än de som föreskrivs i den förordningen.
75. Såsom kommissionen bekräftade vid förhandlingen ska dessutom de frivilliga certifieringssystem som kommissionen erkänner från och med ikraftträdandet av delegerad förordning 2023/1640, inte bara innehålla massbalansmetoden för att styrka uppfyllandet av hållbarhetskriterierna, utan även kol-14-metoden för att visa andelen biogena molekyler i samprocessade biodrivmedel, i enlighet med bestämmelserna i den förordningen.
76. Sammanfattningsvis är det svar som jag föreslår på den andra tolkningsfrågan, att fram till dess att delegerad förordning 2023/1640 träder i kraft och börjar tillämpas, utgör artikel 30 direktiv 2018/2001 i princip inte hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i förevarande mål och som föreskriver att kol-14-analys ska användas för att med precision mäta andelen molekyler av biogent ursprung som finns i det drivmedel som framställts genom samprocessning, även om produktionsanläggningen använder en massbalansmetod som certifierats genom ett frivilligt system som erkänts av kommissionen som ett komplett system.
D. Den tredje tolkningsfrågan
77. Den tredje tolkningsfrågan är formulerad på ett komplicerat sätt. Den hänskjutande domstolen vill veta huruvida en nationell lagstiftning vars tillämpning har följande två särdrag är förenlig med artikel 34 FEUF (fri rörlighet för varor):
– ”Drivmedel som innehåller biodrivmedel till följd av samprocessning vid ett raffinaderi som är beläget i Frankrike … måste [inte] genomgå en sådan fysisk analys [kol-14] när de släpps för konsumtion i denna medlemsstat [Frankrike] direkt när de lämnar fabriken.”
– Frankrike ”godtar – i syfte att, när drivmedel lämnar en fabrik eller ett nationellt skatteupplag, för skatteändamål [TIRIB] fastställa den halt av biodrivmedel som kan fördelas mellan de certifikat avseende halt som har utfärdats för viss en period – att bedöma halten av biodrivmedel vid export eller frisläppande för konsumtion inom andra sektorer än transportsektorn på grundval av en genomsnittlig månatlig inblandning vid skatteupplaget eller fabriken”.
78. Vid de tidpunkter som tvisten handlar om hade unionen ännu inte genomfört en fullständig harmonisering av de metoder som ska användas för att fastställa andelen biogena molekyler i samprocessade drivmedel. En sådan harmonisering har senare skett genom delegerad förordning 2023/1640, vilket jag tidigare har påpekat.
79. Medlemsstaterna hade således möjlighet att reglera dessa mätmetoder och det gjorde Frankrike. När de utövade denna behörighet inom ett område som inte harmoniserats var medlemsstaterna skyldiga att iaktta primärrätten(37) och särskilt artikel 34 FEUF, enligt vilken kvantitativa importrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna i handeln inom unionen.
80. Det följer av EU-domstolens fasta praxis(38) att alla åtgärder vidtagna av en medlemsstat som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom unionen ska anses utgöra åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 34 FEUF. Det gäller bland annat åtgärder som direkt eller indirekt diskriminerar import, åtgärder som rör vissa former av försäljning av varor och åtgärder som hindrar tillträdet till marknaden i en medlemsstat för varor med ursprung i andra medlemsstater.(39)
81. Enligt punkt 114 i TIRIB-cirkuläret är det omtvistade åtgärden bara tillämplig på samprocessade biodrivmedel som importeras från andra medlemsstater. Det krävs att en fysisk kol-14-analys utförs endast i fråga om import, gemenskapsintern införsel samt nationella leveranser av drivmedel som innehåller biodrivmedel när de mottas vid det första franska skatteupplaget, men inte för drivmedel som producerats vid franska raffinaderier. Så här formulerar den hänskjutande domstolen det: ”Det framgår … av den muntliga förhandlingen för bevisupptagning att biodrivmedel som framställs enligt metoden samprocessning vid ett raffinaderi som är beläget i Frankrike inte är underkastade en sådan kontroll när de inte senare tas emot vid ett skatteupplag för lagring innan de släpps för konsumtion.”(40)
82. Allt eller en del av det samprocessade bränsle som framställs i Frankrike, och som inte behöver genomgå kol-14-analys, behandlas således mer gynnsamt. Samma slags bränsle som importeras måste däremot genomgå sådana analyser för att andelen biogena molekyler ska fastställas för skatteändamål (TIRIB).
83. Eftersom detta blir följden, hindrar denna åtgärd tillträdet för processat bränsle som importeras till Frankrike från andra medlemsstater. Detta tillstår den franska regeringen och den medger att kravet på en kol-14-analys skulle kunna hindra importen av bränsle från dessa andra medlemsstater.
84. Den franska regeringens uppfattning är emellertid att kol-14-analys inte bara krävs för importerat bränsle, utan även för bränsle av franskt ursprung.(41)
85. När den tillfrågades om detta medgav den franska regeringen att dess tolkning inte överensstämde med den som Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) redovisat i beslutet att begära förhandsavgörande. Den franska regeringen har uppgett följande:
– Det följer av artikel 266 quindecies i tullagen och av artikel 3.3 i dekret 2019–570 samt av punkterna 30 och 33 i cirkulär 20–004 om systemet med usine exercée,(42) att alla samprocessade bränslen behandlas på samma sätt (oavsett om de är importerade eller inte).
– Det finns två raffinaderier i Frankrike som framställer samprocessade bränslen. Enligt den franska regeringen tillämpas där ett tullförfarande (usine exercée) som gör det möjligt att direkt saluföra samprocessade drivmedel utan att de behöver passera ett skatteupplag, eftersom tullmyndigheterna fortlöpande kan utöva kontroll över framställningen av dem.(43)
86. Det ankommer inte på EU-domstolen att tolka den nationella lagstiftningen, utan den måste hålla sig till de uppgifter som den hänskjutande domstolen har tillhandahållit. När EU-domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande ska den godta den hänskjutande domstolens redogörelse för de rättsliga och faktiska omständigheterna, även om någon av parterna i målet inte instämmer med den.
87. Mot bakgrund av detta gör gränserna för det omtvistade kravet, såsom det beskrivs av den hänskjutande domstolen, att det kan anses utgöra en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ importrestriktion, vilket inte är tillåtet enligt artikel 34 FEUF. Av innehållet i begäran om förhandsavgörande framgår att TIRIB-cirkuläret gynnar användning av biodrivmedel som har samprocessats i Frankrike, samtidigt som det försvårar användning av sådana produkter när de kommer från andra medlemsstater.
88. Vidare är denna lagstiftning att betrakta som en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ importrestriktion, även om den tillämpas på samma, icke-diskriminerande sätt på importerade samprocessade biodrivmedel och på sådana drivmedel som framställts i Frankrike. Kravet på kol-14-analys försvårar nämligen under alla förhållanden import av sådana biobränslen till Frankrike.
89. Det är trots allt möjligt att denna begränsande åtgärd kan motiveras på ett sådant sätt att den är förenlig med unionsrätten. Det är emellertid under alla förhållanden mycket svårare att argumentera för att åtgärden är motiverad om den bara tillämpas på samprocessade biodrivmedel som importerats och inte på de som framställs inom landet.
1. Är åtgärden motiverad?
90. En nationell lagstiftning eller en nationell praxis som utgör en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner kan motiveras av något av de skäl av allmänintresse som räknas upp i artikel 36 FEUF eller av tvingande krav. I båda fallen ska den nationella åtgärden i enlighet med proportionalitetsprincipen vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål och det ankommer på den medlemsstat som har beslutat om åtgärden att visa att denna princip iakttas.(44)
91. Den franska regeringen har som motivering till den begränsande åtgärden hänvisat till de tvingande kraven på miljöskydd och bedrägeribekämpning. Enligt den franska regeringen ska den skattemässiga förmån som utgörs av en sänkning av TIRIB endast gynna drivmedel som släpps för konsumtion i landet och vars faktiska andel biobaserade molekyler faktiskt överstiger det procentmål för inblandning inom transportsektorn som har fastställts i artikel 266 quindecies i tullagen.
92. Det följer av EU-domstolens praxis(45) att de tvingande kraven bara kan motivera nationella åtgärder som tillämpas utan åtskillnad på inhemska och importerade produkter. Om det, såsom den hänskjutande domstolen har angett, stämmer att den franska åtgärden är tillämplig på import av samprocessade biodrivmedel men inte på den inhemska framställningen av sådana drivmedel, kan de tvingande kraven rörande miljöskydd och bedrägeribekämpning inte motivera denna åtgärd.
93. Visserligen har EU-domstolen senare modifierat denna traditionella rättspraxis genom att pröva om åtgärder som tillämpas olika kan motiveras med något tvingande krav eller genom att låta någon av dessa omfattas av en grund enligt artikel 36 FEUF.(46)
94. Jag ska således bedöma huruvida åtgärden kan motiveras av kraven på miljöskydd och bedrägeribekämpning, vilka är tvingande krav som domstolen har godtagit när det gäller handeln inom unionen.(47)
95. I princip skulle TIRIB-cirkuläret kunna anses vara tillräckligt motiverat, eftersom det är inriktat på och ägnat att få följande verkan:
– Dels att skydda miljön genom användning av förnybar energi. Användningen av kol-14-analys gör det möjligt att gynna (stimulera) vissa bränslen genom att minska beskattningen av dem beroende på hur stor andel biobränsle de innehåller.
– Dels att förebygga risken för bedrägerier(48) i leveranskedjan för samprocessade bränslen. Genom kol-14-metoden är det möjligt att med säkerhet få fram den faktiska andelen biogena molekyler i HVO som finns i de drivmedlen och med hjälp av denna uppgift på rätt sätt tillämpa en skatt som främjar användning av biodrivmedel.
2. Iakttas proportionalitetsprincipen?
96. Om det godtas att den begränsande åtgärden är motiverad återstår det att undersöka om den iakttar proportionalitetsprincipen. Så är bara fallet om den är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål, eftersom det inte finns något alternativ som är mindre begränsande.
97. Mot bakgrund av detta kan kravet i TIRIB-cirkuläret anses vara ägnat att förverkliga det eftersträvade målet, av följande skäl:
– Det tycks inte vara möjligt att fastställa andelen biogena molekyler i de samprocessade drivmedlen med alternativ som är mindre begränsande än kol-14-analyser.
– Massbalansmetoden har en begränsad användbarhet i detta sammanhang och den ger bara ungefärliga resultat. Det är därför som delegerad förordning 2023/1640 har föreskrivit kol-14-analys som allmän kontrollmetod för att mäta andelen molekyler av biogent ursprung i samprocessade drivmedel, och att den regelbundet ska användas (som komplement) när tillverkarna använder sig av andra metoder (som massbalansmetoden).
98. För att åtgärden är proportionerlig talar dessutom den omständigheten att TIRIB-cirkuläret inte kräver(49) en fysisk laboratorieanalys med kol-14-metoden i alla fall och vid all import av samprocessade drivmedel. När det har gjorts en första analys och det finns en överensstämmelse (+/- 10 procent) med de andelar molekyler av biogent ursprung som importföretaget har deklarerat, upprepas kol-14-analyserna enbart slumpmässigt.(50)
99. En begränsande åtgärd endast kan anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser uppnåendet av detta mål.(51)
100. Den hänskjutande domstolen betonar i sitt beslut(52) tre omständigheter som gör att uppnåendet av detta mål inte kan anses tillgodoses på ett sammanhängande och systematiskt sätt:
– Det krävs att en kol-14-analys utförs endast i fråga om import, gemenskapsintern införsel samt nationella leveranser av drivmedel som innehåller biodrivmedel när de mottas vid det första franska skatteupplaget.
– Drivmedel som innehåller biodrivmedel till följd av samprocessning vid ett raffinaderi som är beläget i Frankrike behöver inte genomgå en sådan kol-14-analys när de släpps för konsumtion i denna medlemsstat direkt när de lämnar fabriken, utan att passera ett skatteupplag.
– Den franska staten godtar att halten av biodrivmedel vid export eller frisläppande för konsumtion inom andra sektorer än transportsektorn bedöms på grundval av de månatliga certifikaten för inblandning av biodrivmedel utan att någon kol-14-metod behöver användas.
101. Vidare förklarar BP France(53) att för att erhålla en skatteminskning avseende TIRIB (eller TIRUERT) kräver de franska myndigheterna, dels att det genom kol-14-analyser ska styrkas att det med säkerhet finns en förekomst av förnybar energi vid tidpunkten för saluföringen av den importerade produkten (biobränslen som framställts genom samprocessning) och dels att det varje år görs en proportionerlig beräkning som inte säkerställer någon spårbarhet, till skillnad från vad som är fallet med massbalansmetoden när det gäller el av förnybart ursprung.
102. Härav följer att den omtvistade åtgärden inte är förenlig med artikel 34 FEUF, eftersom den inte är ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att de mål som skulle kunna motivera den uppnås.
V. Förslag till avgörande
103. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) på följande sätt:
Artikel 30 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, i den rättsliga situation som förelåg före ikraftträdandet av kommissionens delegerade förordning (EU) 2023/1640 av den 5 juni 2023, om metoden för att fastställa andelen biodrivmedel och biogas för transport som framställs av biomassa som bearbetas med fossila bränslen i en gemensam process, samt artikel 34 FEUF
ska tolkas på följande sätt:
– Massbalansmetoden syftar till att fastställa att hållbarhetskriterierna i artikel 29 i direktiv 2018/2001, vilka är tillämpliga på råvaror och biodrivmedel och blandningar av dessa, uppfylls och är inte avsedd för att mäta den andel av molekyler av biogent ursprung som finns i ett biodrivmedel som framställts genom samprocessning.
– Fram till dess att delegerad förordning 2023/1640 trädde i kraft och börjande tillämpas, utgjorde artikel 30 i direktiv 2018/2001 i princip inte hinder för nationell lagstiftning enligt vilken en kol-14-analys krävs vid mottagandet vid det första nationella skatteupplaget av importerat biodrivmedel som har framställts genom samprocessning, för att fastställa den andel molekyler av biogent ursprung som är relevant för beräkningen av en skatt för att främja användning av biodrivmedel. Det saknar i detta sammanhang betydelse att det raffinaderi där dessa drivmedel framställdes använder sig av ett massbalanssystem som har certifierats genom ett frivilligt system, vilket har erkänts av kommissionen som ett komplett system.
– Artikel 34 TFUE utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken en kol-14-analys krävs vid mottagandet vid det första nationella skatteupplaget av importerat biodrivmedel som har framställts genom samprocessning, för att fastställa den andel molekyler av biogent ursprung som är relevant för beräkningen av en skatt för att främja användning av biodrivmedel, om en sådan analys inte krävs för inhemsk framställning av samprocessade biobränslen.