MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 16. svibnja 2013.(1)
Predmet C‑234/12
Sky Italia s.r.l.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Italija)
„Direktiva 2010/13/EU – Audiovizualne medijske usluge – Ograničenje vremena emitiranja za televizijsko oglašavanje – Stroža nacionalna pravila za naplatne nego za besplatne programe – Načelo jednakog postupanja kao opće načelo prava Unije – Temeljne slobode europskog unutarnjeg tržišta – Sloboda i pluralizam medija”
I – Uvod
1. Na većini europskih televizora u više‑manje redovnim razmacima pojavi se oglas na zaslonu. To televizijsko oglašavanje, koje gledatelj uglavnom smatra dosadnim prekidom programa, odavno je postalo gospodarski čimbenik koji ne treba podcijeniti te za televizijske kuće predstavlja značajan izvor prihoda. Stoga ne čudi da ono uvijek iznova daje povoda za pravne sporove.
2. Kako bi se interese gledatelja prikladno zaštitilo i stvorilo što jedinstvenije uvjete tržišnog natjecanja za sve televizijske kuće sa sjedištem u Europi, pravom Unije predviđeno je vremensko ograničenje televizijskog oglašavanja od 20 % po satu. To uređenje sadržano je u Direktivi o audiovizualnim medijskim uslugama (Direktiva 2010/13/EU(2)) kojom je zamijenjena stara direktiva „Televizija bez granica” (Direktiva 89/552/EEZ)(3).
3. Unutar granica utvrđenih pravom Unije mogu se utvrditi stroža nacionalna pravila o televizijskom oglašavanju. Italija je iskoristila ovu mogućnost na način da je televizijskim kućama koje naplaćuju program i televizijskim kućama koje ne naplaćuju program nametnula različita vremenska ograničenja televizijskog oglašavanja. Tako je u 2011. na talijanskim naplatnim programima oglašavanje smjelo trajati najviše 14 % po satu, dok je ograničenje na besplatnim privatnim programima iznosilo 18 %.
4. Kada je jedne večeri na naplatnom programu Sky Italia televizijsko oglašavanje trajalo više nego što je to dopušteno nacionalnim pravom, nadležno nadzorno tijelo naložilo je tom društvu plaćanje kazne. Protiv te odluke Sky Italia je pokrenula sudski postupak te osobito ističe nesukladnost talijanskih pravila s pravom Unije. U glavnom postupku sudjeluje i društvo Reti Televisive Italiane (RTI) koje pripada koncernu Mediaset i koje je u Italiji najveća privatna televizijska kuća koja ne naplaćuje program.
5. Stranke u glavnom postupku spore se osobito oko toga jesu li različita vremenska ograničenja televizijskog oglašavanja u skladu s općim načelom jednakog postupanja koje proizlazi iz prava Unije i mogu li ona ograničiti slobodu i pluralizam medija.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
6. Okvir prava Unije u ovom slučaju određen je na razini sekundarnog prava Direktivom 2010/13 u čijem se poglavlju VII. „Televizijsko oglašavanje i teletrgovina” nalazi sljedeći članak 23. stavak 1.:
„Udio kratkih TV reklama za televizijsko oglašavanje i teletrgovinu u određenom satu ne prelazi 20 %.”
7. Osim toga je relevantan članak 4. stavak 1. Direktive 2010/13 koji pripada poglavlju II. „Opće odredbe”:
„Države članice mogu zahtijevati od pružatelja medijskih usluga u svojoj nadležnosti usklađenost s iscrpnijim ili strožim pravilima u područjima koja usklađuje ova Direktiva pod uvjetom da su ta pravila u skladu s pravom Unije.”
8. Dodatno valja ukazati i na uvodne izjave 8., 10. 41., 83. i 87. Direktive 2010/83 koje glase kako slijedi:
„[…]
(8) Od značajne je važnosti da države članice osiguraju sprečavanje bilo kakvih postupanja koja bi se mogla pokazati štetnima za slobodu kretanja televizijskih programa i trgovinu istima ili koja bi mogla promicati stvaranje dominantnih pozicija što bi dovelo do ograničavanja pluralizma i slobode televizijskih informacija i informacijskog sektora u cjelini.
[…]
(10) […] Imajući na umu važnost jednakih pravila za sve i pravo europsko tržište za audiovizualne medijske usluge, potrebno je poštovati osnovna načela unutarnjeg tržišta kao što su slobodno natjecanje i jednaki tretman, kako bi se osigurala transparentnost i predvidivost na tržištima za audiovizualne medijske usluge te da se postignu niske prepreke za ulazak.
[…]
(41) Države članice trebale bi moći primijeniti detaljnija ili stroža pravila u područjima usklađenim s ovom Direktivom na pružatelje medijskih usluga pod svojom nadležnosti, osiguravajući pritom da su ta pravila dosljedna općim načelima prava Unije. […]
[…]
(83) Kako bi se osiguralo da su interesi potrošača kao televizijskih gledatelja u cijelosti i ispravno zaštićeni, nužno je da televizijsko oglašavanje podliježe određenom broju minimalnih pravila i standarda i da države članice zadrže pravo na određivanje detaljnijih ili strožih pravila i u pojedinim okolnostima utvrde različite uvjete za televizijske kuće u svojoj nadležnosti.
[…]
(87) Trebalo bi utvrditi ograničenje od 20 % kratkih TV reklama za oglašavanje i kratkih TV reklama za teletrgovinu po satu, koje se primjenjuje i u vrijeme najveće gledanosti. […]
[…]”
B – Nacionalno pravo
9. U talijanskom pravu mjerodavan je Decreto legislativo(4) br. 177 Predsjednika Republike od 31. srpnja 2005. (u daljnjem tekstu: Decreto legislativo 177/2005) o jedinstvenom tekstu o audiovizualnim i radijskim medijskim uslugama(5), čiji je članak 38. („Vremensko ograničenje”) preinačen s učinkom od 30. ožujka 2010.(6), a čiji relevantni dijelovi glase kako slijede:
„1. Trajanje oglasa koje emitiraju koncesionari javne usluge radiotelevizije ne može prijeći 4 % tjednog trajanja programa, ni 12 % u svakom satu; svako eventualno prekoračenje – koje, u svakom slučaju, ne može prijeći 2 % u jednom satu – mora se kompenzirati u prethodnom ili sljedećem satu.
2. Trajanje kratkih TV reklama koje emitiraju televizijske kuće koje ne naplaćuju program – uključujući analogno – na nacionalnoj razini, osim koncesionara javne usluge radiotelevizije, ne može prekoračiti 15 % dnevnog trajanja programa, ni 18 % u svakom satu; a svako eventualno prekoračenje – koje, u svakom slučaju, ne može prijeći 2 % u jednom satu – mora se kompenzirati u prethodnom ili sljedećem satu. […]
[…]
5. Trajanje kratkih TV reklama koje emitiraju televizijske kuće koje naplaćuju program – uključujući analogno – ne može prijeći 16 % za 2010. godinu, 14 % za 2011. godinu i od 2012. godine 12 % u svakom satu; svako eventualno prekoračenje – koje, u svakom slučaju, ne može prijeći 2 % u jednom satu – mora se kompenzirati u prethodnom ili sljedećem satu.
[…]”
III – Činjenično stanje i glavni postupak
10. Odlukom br. 233/11/CSP od 13. rujna 2011. talijanska Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM)(7) naložila je radiotelevizijskom poduzeću Sky Italia s.r.l. plaćanje kazne u visini od 10 329 eura(8) zbog povrede vremenskog ograničenja televizijskog oglašavanja.
11. Prema utvrđenjima AGCOM‑a Sky Italia je 5. ožujka 2011. u razdoblju od 21 do 22 sata na svojem naplatnom televizijskom kanalu Sky Sport 1 emitirala ukupno 24 kratke TV reklame u ukupnom trajanju od 10 minuta i 4 sekunde, tj. udio u jednom satu iznosio je više od 16 %. Time je u tom vremenskom razdoblju za više od 2 % prekoračeno dopušteno vremensko ograničenje televizijskog oglašavanja koje je prema članku 38. stavku 5. Decreto legislativo 177/2005 tada iznosilo 14 % po satu.
12. Protiv sporne odluke Sky Italia podnijela je tužbu Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(9). Sky Italia u bitnome ističe da je ta odluka nezakonita jer je njezina pravna osnova u vidu članka 38. stavka 5. Decreto legislativo 177/2005 u suprotnosti s pravom Unije(10).
IV – Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
13. Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(11) dvoji o tome je li nacionalna pravna situacija u skladu s pravom Unije. Rješenjem od 7. ožujka 2012. taj sud je stoga prekinuo svoj postupak i uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:
1) Treba li članak 3. Direktive 2010/13, opće načelo jednakog postupanja i odredbe Ugovora o funkcioniranju Europske unije o slobodi pružanja usluga, pravu poslovnog nastana i slobodi kretanja kapitala tumačiti na način da im se protivi odredba članka 38. stavka 5. Decreto legislativo br. 177/2005, koja za televizijske kuće koje naplaćuju program za vrijeme emitiranja posvećenog oglašavanju predviđa manja ograničenja po satu od onih utvrđenih za televizijske kuće koje ne naplaćuju program?
2) Protivi li se članku 11. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, tumačenom u svjetlu članka 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i sudske prakse Europskog suda za ljudska prava i, posebno, načelu pluralizma informacija, odredba poput one u članku 38. stavku 5. Decreto legislativo br. 177/2005, koja predviđa manja vremenska ograničenja emitiranja posvećenog oglašavanju za televizijske kuće koje naplaćuju program od onih određenih za televizijske kuće koje ne naplaćuju program, što dovodi do poremećaja tržišnog natjecanja i potiče stvaranje ili jačanje vladajućih položaja na tržištu televizijskog oglašavanja?”
14. U postupku pred Sudom pisana i usmena očitovanja iznijeli su Sky Italia, RTI, talijanska vlada i Europska komisija. Rasprava je održana 10. travnja 2013.
V – Ocjena
15. S obama prethodnim pitanjima koje je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio želi se razjasniti zabranjuje li pravo Unije državama članicama da u svojem nacionalnom pravu predvide različita vremenska ograničenja televizijskog oglašavanja, ovisno o tome, emitira li se to oglašavanje na naplatnom programu ili besplatnom privatnom programu(12). I dok se prvim pitanjem ovu problematiku analizira s aspekta jednakog postupanja s televizijskim kućama i s obzirom na temeljne slobode europskog unutarnjeg tržišta, drugo je pitanje usmjereno na aspekt slobode i pluralizma medija.
16. U okviru obaju pitanja ograničit ću se na to da raspravim odnos između televizijskih kuća koje naplaćuju program i privatnih televizijskih kuća koje ne naplaćuju program. S druge strane, za odgovor na ovaj zahtjev za prethodnu odluku nije relevantan poseban položaj javnopravnih televizijskih kuća.
A – Prvo prethodno pitanje
17. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi u bitnome znati jesu li različita vremenska ograničenja televizijskog oglašavanja, kao što su ona predviđena talijanskim pravom, sukladna članku 4. Direktive 2010/13, načelu jednakog postupanja i raznim temeljnim slobodama europskog unutarnjeg tržišta.
1. Dopuštenost
18. U dvama pogledima RTI izražava sumnju o dopuštenosti ovog prvog prethodnog pitanja.
19. RTI smatra, kao prvo, da problem sukladnosti talijanskog uređenja, koje je predmet spora, s člankom 4. Direktive 2010/13 i s načelom jednakog postupanja kao općim načelom prava Unije ne može a priori nastati jer je s člankom 38. Decreto legislativo 177/2005 Italija samo iskoristila priliku, koja joj pripada, da donese strože nacionalne odredbe o televizijskom oglašavanju. S tim u vezi RTI govori o „margini prosudbe” unutar koje je talijanska država djelovala.
20. Ovaj argument nije prihvatljiv. U članku 4. stavku 1. Direktive 2010/13 određen je manevarski prostor koji je pravom Unije priznat nacionalnom zakonodavcu za donošenje mogućih strožih nacionalnih pravila. Ako se nacionalni sud, kao ovdje, smatra suočenim s pitanjem zadržava li se nacionalno pravo u granicama manevarskog prostora utvrđenim u članku 4. stavku 1. Direktive 2010/13 ili prelazi te granice, tada je zahtjev za prethodnu odluku, upućen Sudu radi tumačenja upravo te odredbe Direktive, dopušten.
21. S tim u vezi Sudu se mogu postaviti i pitanja o načelu jednakog postupanja kao općem načelu prava Unije.
22. S jedne strane, to proizlazi već iz teksta članka 4. stavka 1. Direktive 2010/13 prema kojem je donošenje strožih nacionalnih pravila državama članicama izričito dopušteno samo „pod uvjetom da su ta pravila u skladu s pravom Unije”. Dio zahtjeva prava Unije, u skladu s kojima moraju prema članku 4. stavku 1. Direktive 2010/13 biti nacionalni propisi, jesu pored temeljnih sloboda europskog unutarnjeg tržišta(13) i opća načela prava Unije(14), kojima osobito pripada načelo jednakog postupanja(15).
23. S druge strane, određivanje vremenskih ograničenja za emitiranje televizijskih oglasa predstavlja provedbu prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje o temeljnim pravima. Naime, Direktivom 2010/13 zahtijeva se od država članica da takva vremenska ograničenja propišu unutar okvira koji je određen pravom Unije i koji iznosi do 20 % u određenom satu. Ako nacionalni zakonodavac donese mjere za prenošenje te obveze, kao što se to dogodilo u talijanskom pravu s vremenskim ograničenjem televizijskog oglašavanja od 14 % na naplatnim programima (za 2011.), tada on mora poštovati temeljna prava Unije uključujući načelo jednakog postupanja kao opće načelo Unije.
24. Kao drugo, RTI prigovara da je sud koji je uputio zahtjev nedovoljno potkrijepio svoje prvo pitanje u odnosu na moguću povredu temeljnih sloboda europskog unutarnjeg tržišta.
25. Međutim, niti taj prigovor ne može se prihvatiti. Doduše RTI‑ju se mora priznati da su navodi o temeljnim slobodama u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje krajnje šturi. No, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje dovoljno je jasno da sud koji je uputio zahtjev smatra da su temeljna prava povrijeđena iz istih razloga kao i opće načelo jednakog postupanja. Je li to doista točno nije stvar dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku, nego se odnosi na meritornu analizu prethodnog pitanja.
26. Sve u svemu, slijedom toga je prvo prethodno pitanje dopušteno.
2. Meritorna analiza
27. U skladu s člankom 23. stavkom 1. Direktive 2010/13 udio televizijskog oglašavanja u određenom satu ne prelazi 20 %. U uvodnoj izjavi 87. te direktive pojašnjeno je da se ova granica primjenjuje i u vrijeme najveće gledanosti. To ima za cilj uspostavu uravnotežene zaštite, s jedne strane, financijskih interesa televizijskih kuća i oglašivača i, s druge strane, interesa imatelja prava, tj. autora i stvaratelja, kao i televizijskih gledatelja kao potrošača(16).
28. Osim toga iz članka 4. stavka 1. Direktive 2010/13 proizlazi da države članice mogu smanjiti tu granicu tako da propišu da pružatelji medijskih usluga u njihovoj nadležnosti emitiraju manje od 20 % televizijskih oglasa po satu.
29. Nasuprot stajalištu društva Sky Italia, u slučaju članka 4. stavka 1. ne radi se o odredbi o odstupanju koju treba usko tumačiti, nego o općoj odredbi koja obilježava cijelu Direktivu 2010/13 što je vidljivo već po tome što se ona nalazi u poglavlju II. te direktive („Opće odredbe”). U članku 4. stavku 1. Direktive 2010/13 dolazi naposljetku do izražaja to da pravila prava Unije o audiovizualnim medijskim uslugama predstavljaju samo minimalno usklađivanje(17). To je, među ostalim, potvrđeno preambulom Direktive 2010/13, a osobito njezinim uvodnim izjavama 41. i 83.
30. Za razliku od onog što Sky Italia smatra, iz Direktive 2010/13 također se ne može razaznati opća zabrana stupnjevanih pravila država članica o vremenskom ograničenju televizijskog oglašavanja u kojima se pravi razlika između raznih kategorija televizijskih kuća. Tako je člankom 4. stavkom 1. te direktive državama članicama izričito dopušteno da za pružatelje medijskih usluga u svojoj nadležnosti donose ne samo stroža nego i iscrpnija pravila. Još je jasnija uvodna izjava 83. te direktive, koja je mjerodavna za tumačenje članka 4. stavka 1. i prema kojoj bi posebno s obzirom na televizijsko oglašavanje državama članicama trebalo biti pridržano pravo da „u pojedinim okolnostima utvrde različite uvjete za televizijske kuće u svojoj nadležnosti”(18).
31. U tom kontekstu ne može se zaključiti da su Direktivom 2010/13 kategorički isključena različita vremenska ograničenja televizijskog oglašavanja, ovisno o vrsti televizijske kuće.
32. Doduše, ostaje za ispitati je li pravilo kao što je ono talijansko u članku 38. Decreto legislativo 177/2005 u skladu s ostalim pravom Unije, kao što je to izričito propisano u zadnjem dijelu članka 4. stavka 1. Direktive 2010/13. Sud koji je uputio zahtjev ozbiljno dvoji o sukladnosti talijanskog pravila s načelom jednakog postupanja kao općim načelom prava Unije (vidjeti o tome u odjeljku (a)) kao i s raznim temeljnim slobodama unutarnjeg tržišta (vidjeti o tome u odjeljku (b)).
a) Načelo jednakog postupanja kao opće načelo prava Unije
33. Načelo jednakog postupanja predstavlja opće pravno načelo Unije, potvrđeno člancima 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(19) i stoga ima značaj temeljnog prava Unije.
34. Prema ustaljenoj sudskoj praksi to načelo zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano(20).
35. Elemente koji su svojstveni različitim situacijama i sukladno tome njihovu usporedivost valja utvrđivati i ocjenjivati osobito vodeći računa o predmetu i svrsi akta kojim se vrši razlikovanje u pitanju(21). Nadalje, načela i ciljevi područja na koje se akt odnosi moraju se također uzeti u obzir(22).
36. U ovom slučaju valja dakle uzimajući u obzir ciljeve članka 38. Decreto legislativo 177/2005 razmotriti zasniva li se nejednako postupanje, koje je talijanski zakonodavac uspostavio između televizijskih kuća koje naplaćuju program i televizijskih kuća koje ne naplaćuju program u pogledu vremenskih ograničenja televizijskog oglašavanja, na razlikama između televizijskih kuća i televizijskih programa koje emitiraju ili, ako to nije slučaj, postoji li objektivno opravdanje za to nejednako postupanje.
37. Koliko je razvidno, u Decreto legislativo 177/2005 kao takvom ne postoje jasni navodi o ciljevima koji se nastoje ostvariti njegovim člankom 38. Ipak, o ciljevima koje se nastoje ostvariti može se zaključiti i iz konteksta donošenja određene odredbe(23).
38. Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, za odredbu sadržanu u članku 38. Decreto legislativo 177/2005 dolaze u obzir dva cilja: s jedne strane, zaštita potrošača (vidjeti o tome odjeljak i.), koju AGCOM posebno ističe u spornoj odluci, te, s druge strane, moguće stavljanje u povoljniji položaj privatnih televizijskih kuća koje ne naplaćuju program naspram televizijskih kuća koje naplaćuju program (vidjeti o tome odjeljak ii. dolje). U oba aspekta valja stoga ispitati nalaze li se televizijske kuće koje naplaćuju program i privatne televizijske kuće koje ne naplaćuju program u usporedivoj situaciji i predstavlja li nejednako postupanje putem odredbe kao što je talijanska povredu načela jednakog postupanja kao općeg načela prava Unije.
i) Načelo jednakog postupanja s obzirom na zaštitu potrošača
39. Zaštita potrošača kao televizijskih gledatelja od pretjeranog oglašavanja predstavlja bitan aspekt cilja Direktive o audiovizualnim medijskim uslugama, kao već i prije u Direktivi „Televizija bez granica”(24).
40. Kao što su osobito talijanska vlada i RTI točno naveli, ravnoteža, koju treba uspostaviti između interesa potrošača na jednoj strani te televizijskih kuća i oglašivača na drugoj strani, jest kod naplatnih programa različita od one kod besplatnih privatnih programa. Naime, naplatni televizijski kanali nude gledatelju u pravilu posebnu ponudu programa, osobito određene filmove, zabavne emisije i prijenos športskih priredbi koji kod besplatnih privatnih programa nisu dostupni ili nisu dostupni na isti način. Za prijam tih naplatnih televizijskih kanala gledatelj je već u okviru svoje osobne pretplate kod odnosne televizijske kuće platio ugovornu naknadu. Gledatelj može stoga razumno očekivati da će se na naplatnom televizijskom kanalu suočiti sa znatno manjom količinom oglašavanja nego kod besplatnog privatnog kanala, za prijem kojeg on u pravilu ne treba platiti posebnu naknadu i čiji je oglašavanje pretežit, ako ne i jedini, izvor financiranja.
41. Tu objektivnu razliku između naplatnog programa i besplatnog privatnog programa može se u nacionalnom pravu legitimno uspostaviti kao polazišnu osnovu za različito uređenje vremenskih ograničenja televizijskog oglašavanja.
42. Sky Italia i Komisija doduše prigovaraju da takva posebna zaštita od pretjeranog oglašavanja nije potrebna za gledatelje naplatnih programa. Ako dotični gledatelji smatraju da im na naplatnom programu dosađuju reklame, tada oni mogu prema stajalištu Komisije u dovoljnoj mjeri zaštititi svoje interese, tako da se suzdrže od pretplate kod odnosne televizijske kuće koja naplaćuje programe ili da okončaju postojeći ugovorni odnos.
43. No, takav prigovor nije uvjerljiv u ovom kontekstu. Naime, državama članicama je prepušteno hoće li se i u kojoj pouzdati samo u odnos ponude i potražnje ili će iz razloga zaštite potrošača donijeti mjere koje nadilaze minimalno usklađivanje Direktive 2010/13. Pri tome svaka država članica mora sama odrediti razinu zaštite potrošača kojoj treba težiti na njezinu državnom području, prilikom čega se po prirodi stvari ta razina može razlikovati od jedne države članice do druge(25).
44. Ako se država članica odluči za to da u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 2010/13, a radi zaštite potrošača kao gledatelja, odredi stroža vremenska ograničenja televizijskog oglašavanja nego što su ona koja je zakonodavac Unije predvidio granicom od 20 %, ta država članica smije pri tome u potpunosti uzeti u obzir različite interese pojedinačnih skupina gledatelja.
45. S tim u vezi nije relevantno to što se kod gledatelja naplatnih programa možda radi samo o manjini televizijskih gledatelja. Naime, bitna je samo potreba za zaštitom odnosnih gledatelja kao potrošača, neovisno o tome predstavljaju li oni brojčano veliku ili malu skupinu odnosno manjinu ili većinu.
46. Sve u svemu, proizlazi da se, s aspekta zaštite potrošača, u slučaju televizijskog oglašavanja na naplatnim programima i u slučaju televizijskog oglašavanja na besplatnim privatnim programima radi o različitim situacijama. Ako su za takve različite situacije predviđena različita pravila u svrhu zaštite potrošača, to nije u suprotnosti, nego u skladu s načelom jednakog postupanja.
ii) Načelo jednakog postupanja s obzirom na moguće namjerno stavljanje u povoljniji položaj privatne televizijske kuće koja ne naplaćuje program
47. Ostaje za ispitati je li udovoljeno načelu jednakog postupanja, kao općem načelu prava Unije, također s obzirom na drugi mogući cilj talijanskog pravila. Taj cilj, koji sud koji je uputio zahtjev na nekim mjestima također označava kao „glavni cilj dotičnih nacionalnih odredbi” treba se sastojati od toga da se „televizijskim kućama koje ne naplaćuju program osiguraju viši prihodi od oglašavanja”.
48. S tim u vezi valja prvo primijetiti da se prodaja vremena emitiranja za televizijsko oglašavanje odvija na zasebnom tržištu. To tržište treba razlikovati od tržišta za krajnje korisnike na kojem se u konačnici emitiraju televizijske emisije. Stoga se iz same činjenice da na tržištu za krajnje korisnike mogu s motrišta gledatelja postojati objektivne razlike između televizijskih kuća(26) ne može automatski zaključiti da takve razlike postoje i u pogledu prethodne razine prodaje vremena emitiranja za televizijsko oglašavanje. Nasuprot tomu, u ovom slučaju za takve razlike ne postoji uporište niti s gledišta samih televizijskih kuća niti s gledišta oglašivača.
49. Što se tiče televizijskih kuća, kod prodaje vremena emitiranja za televizijsko oglašavanje one se međusobno nalaze u izravnom tržišnom natjecanju za oglašivače i time u konačnici za prihode za financiranje svojih televizijskih programa. To vrijedi neovisno o tome je li televizijsko oglašavanje njihov jedini izvor prihoda. Dakle, s obzirom na prodaju vremena emitiranja za televizijsko oglašavanje sve se televizijske kuće nalaze međusobno u usporedivoj situaciji.
50. Što se tiče oglašivača, za njih također nije izravno relevantno emitiraju li se njihovi reklamni spotovi na naplatnom programu ili na besplatnom privatnom programu. Umjesto toga je za oglašivače bitno prije svega to koju cijenu moraju platiti za dobiveno vrijeme emitiranja i mogu li svojim oglašavanjem doseći pravu ciljanu skupinu uz što veći stupanj gledanosti.
51. Uslijed toga je situacija televizijskih kuća u pogledu prodaje vremena emitiranja za televizijsko oglašavanje u biti usporediva i s gledišta samih televizijskih kuća i s gledišta oglašivača. Dakle, za nejednako postupanje s njima, koje je uspostavio talijanski zakonodavac utvrđivanjem vremenskih ograničenja televizijskog oglašavanja, bilo bi s tog aspekta potrebno objektivno opravdanje.
52. Takvo opravdanje za različita vremenska ograničenja ne može proizlaziti samo iz želje talijanskog zakonodavca da se „televizijskim kućama koje ne naplaćuju program osiguraju viši prihodi od oglašavanja”.
53. Doduše, mogu postojati situacije u kojima radi osiguranja raznovrsnosti u televizijskoj ponudi, osobito radi osiguranja visoke kakvoće besplatnog programa, država članica može na legitiman način donijeti mjere potpore u korist televizijskih kuća koje su u nepovoljnijem položaju.
54. No, takva potreba za mjerama potpore nije razvidna u ovom slučaju. Prema odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, privatne televizijske kuće koje emitiraju besplatan program u cijeloj Italiji uopće se u toj zemlji ne nalaze u nepovoljnom položaju u tržišnom natjecanju. Upravo suprotno, prema navodima suda koji je uputio zahtjev na talijanskom tržištu televizijskih oglasa već postoji vladajući položaj najvećeg privatnog davatelja besplatnih programa.
55. Ako nacionalni zakonodavac namjerava pod takvim okolnostima osigurati televizijskim kućama koje ne naplaćuju program više prihode od oglašavanja, tada je ta namjera u suprotnosti s temeljnim ciljevima Direktive 2010/13 kojom se želi osigurati slobodno tržišno natjecanje i jednako postupanje s televizijskim kućama i doprinijeti stvaranju jednakih pravila za televizijske kuće(27). S tim ciljevima koji su postavljeni pravom Unije nije u skladu to da se određenoj kategoriji televizijskih kuća u pogledu njihova financiranja posredstvom televizijskog oglašavanja daje bez stvarnog razloga prednost pred drugim televizijskim kućama(28).
iii) Privremeni zaključak
56. Kao što je prikazano, ispitivanje uređenja kao što je talijansko na temelju načela jednakog postupanja kao općeg načela prava Unije ima različit ishod, ovisno o tome koji se cilj nastoji njime ostvariti.
57. Ako se u središtu nalazi zaštita potrošača od pretjeranog televizijskog oglašavanja, tada su različita vremenska ograničenja televizijskog oglašavanja na naplatnim programima i na besplatnim programima u skladu s načelom jednakog postupanja. Ako je, nasuprot tome, u središtu želja da se privatnim televizijskim kućama osiguraju viši prihodi od oglašavanje i time bolje financiranje, tada je načelom jednakog postupanja zabranjeno predvidjeti u tu svrhu različita vremenska ograničenja na naplatnim programima i na besplatnim programima.
58. Zadaća je suda koji je uputio zahtjev da ispita kojem je od dvaju mogućih zakonodavnih ciljeva iz članka 38. Decreto legislativo 177/2005 dana prednost te da iz toga izvede potrebne zaključke u pogledu općeg načela jednakog postupanja.
b) Temeljne slobode europskog unutarnjeg tržišta
59. Osim načela jednakog postupanja kao općeg načela prava Unije, u okviru prvog pitanja Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio pita Sud i o raznim temeljnim slobodama europskog unutarnjeg tržišta, i to o slobodni pružanja usluga (članak 56. UFEU‑a), slobodi poslovnog nastana (članak 49. UFEU‑a) i o slobodi kretanja kapitala (članak 63. stavak 1. UFEU‑a). Prema stajalištu suda koji je uputio zahtjev, povreda načela jednakog postupanja „nužno” dovodi do ograničenja ovih temeljnih sloboda i do narušavanja tržišnog natjecanja.
60. Načelno se navedene odredbe prava unutarnjeg tržišta protive svakoj mjeri koja je, iako primijenjena bez diskriminacije na temelju državljanstva, u mogućnosti otežati ili učiniti manje privlačnim uživanje temeljnih sloboda koje Ugovor jamči(29). No, takvo ograničenje ne postoji ako su učinci određene mjere previše neizvjesni i neizravni da bi se mogli smatrati preprekom ostvarivanju navedenih temeljnih sloboda(30).
61. Što se, kao prvo, tiče slobode poslovnog nastana i slobode kretanja kapitala, teško se može prepoznati veza između tih temeljnih sloboda i vremenskih ograničenja televizijskog oglašavanja, kako se primjenjuju u Italiji. No, ta su vremenska ograničenja u Italiji niža za naplatne programe nego za besplatne privatne programe. Doduše, učinci takve razlike u vremenu emitiranja za oglašavanje, barem prema podacima kojima Sud raspolaže, čine se previše neizvjesnim i neizravnim da bi mogli ozbiljno utjecati na moguće investicijske odluke inozemnih televizijskih kuća ili inozemnih ulagatelja na talijanskom televizijskom tržištu. Stoga se ne može poći od postojanja ograničenja slobode poslovnog nastana ili slobodnog kretanja kapitala.
62. Nasuprot tomu, državno uređenje vremenskog ograničenja televizijskog oglašavanja, kao što je ono koje se primjenjuje u Italiji, može predstavljati ograničenje slobode pružanja usluga jer za talijanske televizijske kuće općenito, a posebno za televizijske kuće koje naplaćuju program ono ograničava mogućnost da emitiraju oglase za oglašivače s poslovnim nastanom u drugim državama članicama(31).
63. Prema sudskoj praksi(32) ograničenje temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorima može biti dopušteno samo ako ima legitiman cilj koji je u skladu s Ugovorom i opravdano je iz važnih razloga u općem interesu. Dodatno je u takvom slučaju potrebno da to ograničenje bude prikladno za jamčenje ostvarenja postavljenog cilja i da ne nadilazi ono što je nužno za njegovo ostvarenje.
64. S tim u vezi valja poći od istih razmatranja kao što su ona gore iznesena u vezi s općim načelom jednakog postupanja. Tako se moguću namjeru zakonodavca da se „televizijskim kućama koje ne naplaćuju program osiguraju viši prihodi od oglašavanja”, dakle isključivo gospodarsko razmatranje, u uobičajenim okolnostima ne može smatrati legitimnim ciljem koji bi bio prikladan opravdati ograničenje slobodnog pružanja usluga na području televizijskog oglašavanja(33). Nasuprot tomu, zaštita potrošača kao gledatelja od pretjeranog oglašavanja priznata je kao važan razlog u općem interesu kojim se može opravdati ograničenje slobodnog pružanja usluga(34). Kojem od ovih ciljeva talijansko uređenje teži mora ocijeniti sud koji je uputio zahtjev.
65. Ako sud koji je uputio zahtjev zaključi, kao što je to već AGCOM učinio u spornoj odluci, da članak 38. Decreto legislativo 177/2005 služi zaštiti potrošača kao gledatelja od pretjeranog oglašavanja, tada će on morati ispitati je li vremensko ograničenje televizijskog oglašavanja na naplatnim programima od 14 % po satu, koje se primjenjivalo 2011., bilo prikladno i potrebno za postizanje tog cilja.
66. S obzirom na podatke kojima Sud raspolaže u ovom postupku, ništa se ne protivi tomu da se sporno određivanje vremenskog ograničenja televizijskog oglašavanja na naplatnom programu smatra proporcionalnim s obzirom na cilj zašite potrošača. Sâma činjenica da su vremenska ograničenja televizijskog oglašavanja različita ovisno o svojstvu naplatnosti ili besplatnosti programa televizijskih kuća ne dopušta zaključak da je propis kao onaj talijanski nedosljedan. Naime, navedena razlika počiva, kao što je već raspravljeno(35), na objektivnim okolnostima.
B – Drugo prethodno pitanje
67. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi u bitnome znati jesu li različita vremenska ograničenja televizijskog oglašavanja, kao što su ona predviđena talijanskim pravom, u skladu sa slobodom i pluralizmom medija, ako dovode do narušavanja tržišnog natjecanja i potiču stvaranje ili jačanje vladajućeg položaja na tržištu televizijskih oglasa.
1. Dopuštenost
68. Komisija i RTI izražavaju sumnju o dopuštenosti ovog pitanja. Ovu sumnju smatram opravdanom.
69. No, za razliku od stajališta RTI‑ja, drugo prethodno pitanje ne može se odbaciti uz obrazloženje da se tiče samo nacionalnog prava. Naime, sloboda i pluralizam medija također je načelo prava Unije koje je danas utvrđeno osobito u članku 11. stavku 2. Povelje o temeljnim pravima. U okviru zahtjeva za prethodnu odluku Sudu se načelno mogu postavljati pitanja radi tumačenja tog načela.
70. Međutim, kao što Komisija ispravno navodi, svaki zahtjev za prethodnu odluku mora sadržavati minimalnu količinu podataka o činjeničnom stanju o kojem je riječ u glavnom postupku kako bi stranke koje sudjeluju u prethodnom postupku mogle smisleno zauzeti stajalište, a Sud dati koristan odgovor na prethodna pitanja(36). To je osobito bitno kada se ključ za rješenje glavnog postupka nalazi u ocjeni uvjeta tržišnog natjecanja među poduzetnicima.
71. U ovom slučaju zahtjev za prethodnu odluku sadržava premalo podataka o dotičnim tržištima i o uvjetima na tim tržištima da bi Sudu bilo moguće dati koristan odgovor na drugo prethodno pitanje.
72. Stoga bi drugo prethodno pitanje Sud trebao proglasiti nedopuštenim.
2. Meritorna ocjena
73. Podredno dopuštam sljedeća opća očitovanja o drugom prethodnom pitanju.
74. Načelo slobode i pluralizma medija, kako je utvrđeno u članku 11. stavku 2. Povelje o temeljnim pravima, igra izvanredno važnu ulogu u demokratskom društvu(37). Također je cilj i Direktive 2010/13 da se spriječe ograničavanja pluralizma i slobode televizijskih informacija(38).
75. S obzirom na značenje, koje televizijsko oglašavanje ima za financiranje televizijske djelatnosti, ne može se a priori isključiti da će doći do poremećaja tržišnog natjecanja među televizijskim kućama, ako se neke od njih mogu slabije od drugih koristiti tim izvorom financiranja zbog posebnih ograničenja vremena emitiranja koja su im nametnuta.
76. No, hoće li različita vremenska ograničenja televizijskog oglašavanja stvarno dovesti do takvog poremećaja tržišnog natjecanja među raznim vrstama televizijskih kuća ovisi o nizu čimbenika, a osobito o tome koliko se odnosne televizijske kuće snažno oslanjaju na oglašavanje kao izvor financiranja i iz kojih drugih izvora one mogu po potrebi financirati svoj televizijski program.
77. Sama okolnost da televizijska kuća ima osobito snažan položaj prilikom prodaje vremena emitiranja za oglašavanje još ne znači da se druge televizijske kuće s njome ne mogu upustiti u učinkovito tržišno natjecanje u odnosu na gledatelje u pogledu njihovih odnosnih televizijskih programa.
78. Osim toga, ne dovodi svaka promjena uvjeta tržišnog natjecanja među televizijskim kućama nužno do ograničenja slobode i pluralizma medija.
79. Međutim, članku 11. stavku 2. Povelje o temeljnim pravima protivi se nacionalno uređenje televizijske djelatnosti koje može dovesti do znatnog poremećaja tržišnog natjecanja među televizijskim kućama, a time i do nastanka opasnosti od ograničenja slobode i pluralizma medija.
VI – Zaključak
80. S obzirom na iznesena razmatranja, predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, odgovori kako slijedi:
1. Nacionalno uređenje, koje ispod vremenskog ograničenja od 20 % u određenom satu utvrđenog u članku 23. stavku 1. Direktive 2010/13/EU predviđa za televizijsko oglašavanje kraće vrijeme emitiranja na naplatnim programima, nego na besplatnim privatnim programima,
– nije u skladu s člankom 4. stavkom 1. te direktive u vezi s načelom jednakog postupanja, kao općim načelom prava Unije, i s člankom 56. UFEU‑a, ako se njime nastoji postići cilj da se televizijskim kućama koje ne naplaćuju program osiguraju viši prihodi od oglašavanja, iako se one očito ne nalaze u nepovoljnom položaju u tržišnom natjecanju,
– u skladu je s člankom 4. stavkom 1. te direktive u vezi s načelom jednakog postupanja, kao općim načelom prava Unije, i s člankom 56. UFEU‑a, ako se njime nastoji na proporcionalan način postići cilj zaštite potrošača kao gledatelja od prekomjernog opterećivanja televizijskim oglašavanjem.
Na nacionalnom je sudu da ispita koji se od tih dvaju ciljeva nastoji postići tim nacionalnim uređenjem, a ako se oba cilja nastoje postići, koji od njih ima prednost.
2. Članku 49. i članku 63. stavku 1. UFEU‑a ne protivi se takvo uređenje.