ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT] SECINĀJUMI,
sniegti 2013. gada 16. maijā (1)
Lieta C‑234/12
Sky Italia s.r.l.
(Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Direktīva 2010/13/ES – Audiovizuālo mediju pakalpojumi – Televīzijas reklāmas raidlaika ierobežojums – Valsts noteikumi, kas attiecībā uz maksas televīziju ir stingrāki nekā attiecībā uz bezmaksas apraides televīziju – Savienības tiesībās paredzētais vispārējais vienlīdzīgas attieksmes princips – Eiropas iekšējā tirgus pamatbrīvības – Plašsaziņas līdzekļu brīvība un plurālisms
I – Ievads
1. Lielākajā daļā Eiropas televizoru ekrānu vairāk vai mazāk regulāros intervālos ir redzama reklāma. Šī televīzijas reklāma, ko skatītājs visbiežāk gan uztver kā traucējošu programmas pārtraukšanu, jau sen ir kļuvusi par ekonomisku faktoru, kuru nevar novērtēt par zemu, un raidorganizācijām tā ir nozīmīgs ienākumu avots. Neizbrīna arī fakts, ka tā arvien rada iemeslu tiesību strīdiem.
2. Lai atbilstoši aizsargātu skatītāju intereses un radītu pēc iespējas vienveidīgus konkurences apstākļus visām Eiropā reģistrētajām raidorganizācijām, Savienības tiesībās ir paredzēts maksimālais televīzijas reklāmas raidlaiks 20 % vienā stundā. Šis regulējums ir ietverts Audiovizuālo mediju pakalpojumu direktīvā (Direktīva 2010/13/ES (2)), ar kuru tika aizstāta vecā direktīva par “televīziju bez robežām” (Direktīva 89/552/EEK (3)).
3. Savienības tiesībās noteiktajās robežās attiecībā uz televīzijas reklāmu ir atļauti stingrāki valsts noteikumi. Itālija šo iespēju ir izmantojusi, maksas televīzijas raidorganizācijām un bezmaksas televīzijas raidorganizācijām nosakot atšķirīgus maksimālos televīzijas reklāmas raidlaikus. Tādējādi 2011. gadā Itālijas maksas televīzijā reklāma varēja tikt apraidīta maksimāli 14 % stundā, bet privātā bezmaksas televīzijā – 18 % stundā.
4. Kad kādu vakaru vienā no Sky Italia maksas televīzijas kanāliem tika apraidīts vairāk televīzijas reklāmas, nekā atļauts saskaņā ar valsts tiesību aktiem, kompetentā pārraudzības iestāde šim uzņēmumam noteica naudassodu. Pret to Sky Italia tagad ir cēlusi prasību tiesā, un it īpaši apgalvo, ka Itālijas tiesiskais regulējums nav saderīgs ar Savienības tiesībām. Pamatlietas dalībnieks ir arī Mediaset koncernam piederošais uzņēmums Reti Televisive Italiane (RTI), kas ir lielākā privātā bezmaksas televīzijas raidorganizācija Itālijā.
5. Starp pamatlietas dalībniekiem strīds ir it īpaši par to, vai atšķirīgie maksimālie televīzijas reklāmas raidlaiki ir saderīgi ar Savienības tiesībās paredzēto vispārējo vienlīdzīgas attieksmes principu un vai tie, iespējams, ietekmē plašsaziņas līdzekļu brīvību un plurālismu.
II – Atbilstošās tiesību normas
A – Savienības tiesības
6. Atbilstošās Savienības tiesības sekundāro tiesību līmenī šajā lietā ir Direktīva 2010/13, kuras VII nodaļā “Televīzijas reklāma un televeikals” ir ietverts šāds 23. panta 1. punkts:
“Televīzijas reklāmas un televeikala kopapjoms vienā stundā nepārsniedz 20 %.”
7. Turklāt būtisks ir 4. panta 1. punkts, kurš ir ietverts Direktīvas 2010/13 II nodaļā “Vispārīgi noteikumi”:
“Dalībvalstis patur tiesības pieprasīt, lai to jurisdikcijā esošie mediju pakalpojumu sniedzēji ievērotu sīkāk izstrādātus vai stingrākus noteikumus jomās, kuras koordinē šī direktīva, ja šādi noteikumi ir saderīgi ar Savienības tiesību aktiem.”
8. Papildus ir jānorāda uz Direktīvas 2010/13 preambulas 8., 10., 41., 83. un 87. apsvērumu, kuru teksts ir šāds:
“[..]
(8) Ir būtiski, lai dalībvalstis nodrošinātu aizsardzību pret jebkurām darbībām, kuras varētu traucēt televīzijas raidījumu aprites un tirdzniecības brīvību vai varētu veicināt dominējoša stāvokļa rašanos, kas varētu novest pie plurālisma un televīzijas informācijas brīvības ierobežojumiem vai informācijas nozares brīvības ierobežojumiem kopumā.
[..]
(10) [..] Paturot prātā līdzvērtīgu konkurences apstākļu un reāla Eiropas audiovizuālo mediju pakalpojumu tirgus nozīmi, būtu jāņem vērā iekšējā tirgus pamatprincipi, piemēram, brīva konkurence un vienlīdzīga attieksme, lai nodrošinātu pārredzamību un prognozējamību audiovizuālo mediju pakalpojumu tirgū un panāktu mazākus šķēršļus ienākšanai tirgū.
[..]
(41) Dalībvalstīm būtu jāspēj piemērot sīkāk izstrādātus un stingrākus noteikumus šīs direktīvas koordinētajās jomās attiecībā uz to jurisdikcijā esošiem mediju pakalpojumu sniedzējiem, vienlaikus nodrošinot, ka šie noteikumi atbilst Savienības tiesību aktu vispārējiem principiem. [..]
[..]
(83) Lai nodrošinātu televīzijas skatītāju kā patērētāju interešu pilnīgu un pienācīgu aizsardzību, ir būtiski televīzijas reklāmai piemērot noteikumu un standartu minimumu, un dalībvalstīm ir jāsaglabā tiesības noteikt sīkāk izstrādātus vai stingrākus noteikumus un atsevišķos gadījumos izvirzīt atšķirīgus nosacījumus televīzijas raidorganizācijām, kas ir to jurisdikcijā.
[..]
(87) Būtu jānosaka 20 % televīzijas reklāmas laika un televeikala apjoma vienā stundā ierobežojums, ko piemēro arī visizdevīgākajā raidīšanas laikā. [..]
[..]”
B – Valsts tiesības
9. Izšķirošais Itālijas tiesību akts ir Itālijas Republikas prezidenta 2005. gada 31. jūlija Decreto legislativo [Leģislatīvais dekrēts] (4) Nr. 177 par konsolidētajiem noteikumiem attiecībā uz audiovizuālo un radio mediju pakalpojumiem (turpmāk tekstā – “Decreto legislativo 177/2005”) (5), kura 38. pants (“Maksimālais raidlaiks”) kopš 2010. gada 30. marta ir spēkā jaunā redakcijā (6) un kopš tā laika ir formulēts šādi (izvilkums):
“1. Reklāmas paziņojumu pārraidīšana, ko veic vispārējā radio un televīzijas sabiedriskā pakalpojuma koncesionārs, nedrīkst pārsniegt 4 % no programmu nedēļas raidlaika un 12 % katru stundu; iespējamais pārsniegums, kas tomēr nav lielāks par 2 % vienā stundā, ir jāatgūst iepriekšējā stundā vai nākamajā stundā.
2. Televīzijas reklāmas klipu pārraidīšana, ko valsts mērogā veic bezmaksas raidorganizācijas, kā arī analogās apraides raidorganizācijas, kuras nav vispārējā radio un televīzijas sabiedriskā pakalpojuma koncesionārs, nedrīkst pārsniegt 15 % no programmu dienas raidlaika un 18 % no konkrētas un atsevišķas astronomiskās stundas; iespējamais pārsniegums, kas tomēr nav lielāks par 2 % šajā stundā, ir jāatgūst iepriekšējā stundā vai nākamajā stundā. [..]
[..]
5. Televīzijas reklāmas klipu pārraidīšana, ko veic maksas raidorganizācijas, kā arī analogās apraides raidorganizācijas, nedrīkst pārsniegt 2010. gadā 16 %, 2011. gadā – 14 % un, sākot ar 2012. gadu, – 12 % no konkrētas un atsevišķas astronomiskās stundas; iespējamais pārsniegums, kas tomēr nav lielāks par 2 % šajā stundā, ir jāatgūst iepriekšējā stundā vai nākamajā stundā.
[..]”
III – Fakti un pamatlieta
10. Ar 2011. gada 13. septembra Lēmumu Nr. 233/11/CSP Itālijas Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (“AGCOM”) (7) maksimālo televīzijas reklāmas raidlaiku neievērošanas dēļ apraides uzņēmumam Sky Italia s.r.l. noteica naudassodu EUR 10 329 apmērā (8).
11. Saskaņā ar AGCOM konstatējumiem Sky Italia 2011. gada 5. martā laikā no plkst. 21 līdz plkst. 22 savā maksas televīzijas kanālā Sky Sport 1 esot apraidījusi kopā 24 televīzijas reklāmas klipus, kuru kopējais ilgums esot bijis 10 minūtes un 4 sekundes, t.i., vairāk nekā 16 % no stundā paredzētā raidlaika. Tādējādi minētajā laikposmā atļautais maksimālais televīzijas reklāmas raidlaiks, kas toreiz saskaņā ar Decreto legislativo 177/2005 38. panta 5. punktu bija 14 % stundā, esot ticis pārsniegts par vairāk nekā diviem procentpunktiem.
12. Par apstrīdēto lēmumu Sky Italia patlaban ir cēlusi prasību Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (9). Sky Italia būtībā apgalvo, ka minētais lēmums esot nelikumīgs, jo tas ir balstīts uz Savienības tiesībām neatbilstošu juridisko pamatu – Decreto legislativo 177/2005 38. panta 5. punktu (10).
IV – Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu un tiesvedība Tiesā
13. Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (11) ir šaubas par valsts tiesiskā regulējuma saderību ar Savienības tiesībām. Tāpēc tā ar 2012. gada 7. marta nolēmumu apturēja tiesvedību un nolēma uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai Direktīvas 2010/13/ES 4. pants, vienlīdzīgas attieksmes princips un Līguma par Eiropas Savienības darbību noteikumi pakalpojumu sniegšanas brīvības aprites, brīvības veikt uzņēmējdarbību un kapitāla brīvas aprites jomā, ir jāinterpretē tādējādi, ka tie nepieļauj tādu tiesisko regulējumu, kāds ietverts Decreto legislativo 177/2005 38. panta 5. punktā, kurā maksas satelīta raidorganizācijām ir paredzēts mazāks reklāmu raidlaiks salīdzinājumā ar reklāmu raidlaiku, kas noteikts bezmaksas raidorganizācijām?
2) Vai Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 11. pants, interpretējot to saskaņā ar Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 10. pantu un Eiropas Cilvēktiesību tiesas judikatūru, un it īpaši informācijas plurālisma princips nepieļauj tādu tiesisko regulējumu, kāds ietverts Decreto legislativo 177/2005 38. panta 5. punktā, kurā maksas satelīta raidorganizācijām ir paredzēts mazāks reklāmu raidlaiks salīdzinājumā ar reklāmu raidlaiku, kas noteikts bezmaksas raidorganizācijām, radot konkurences izkropļojumus un sekmējot dominējošā stāvokļa rašanos vai nostiprināšanos televīzijas reklāmas tirgū?”
14. Tiesvedībā Tiesā Sky Italia, RTI, Itālijas valdība un Eiropas Komisija iesniedza savus rakstveida un mutvārdu apsvērumus. Tiesas sēde notika 2013. gada 10. aprīlī.
V – Vērtējums
15. Abu Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio prejudiciālo jautājumu mērķis ir noskaidrot, vai Savienības tiesībās dalībvalstīm ir liegts savā tiesiskajā regulējumā paredzēt atšķirīgus maksimālos televīzijas reklāmas raidlaikus atkarībā no tā, vai šīs reklāmas apraide notiek maksas televīzijā vai privātā bezmaksas televīzijā (12). Kamēr pirmajā jautājumā šī problēma tiek pētīta no vienlīdzīgas attieksmes pret raidorganizācijām viedokļa un atsaucoties uz Eiropas iekšējā tirgus pamatbrīvībām, tikmēr otrajā jautājumā uzmanība tiek pievērsta plašsaziņas līdzekļu brīvības un plurālisma aspektam.
16. Saistībā ar abiem minētajiem jautājumiem es savā analīzē noskaidrošu tikai saikni starp maksas televīzijas raidorganizācijām un bezmaksas televīzijas raidorganizācijām. Turpretim sabiedriskās televīzijas apraides raidorganizāciju īpašajai situācijai, atbildot uz šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, nav nozīmes.
A – Pirmais prejudiciālais jautājums
17. Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas zināt, vai atšķirīgie maksimālie televīzijas reklāmas raidlaiki, kādi ir paredzēti Itālijas tiesībās, ir saderīgi ar Direktīvas 2010/13 4. pantu, vienlīdzīgas attieksmes principu un dažādām Eiropas iekšējā tirgus pamatbrīvībām.
1) Pieņemamība
18. RTI divējādā ziņā pauž šaubas par šā pirmā prejudiciālā jautājuma pieņemamību.
19. Pirmkārt, RTI skatījumā a apriori nevar rasties problēma saistībā ar strīdā aplūkotā Itālijas tiesiskā regulējuma saderību ar Direktīvas 2010/13 4. pantu un Savienības tiesībās paredzēto vispārējo vienlīdzīgas attieksmes principu, jo Itālija ar Decreto legislativo 177/2005 38. pantu esot tikai izmantojusi tai paredzēto iespēju pieņemt stingrākus valsts noteikumus par televīzijas reklāmu. Saistībā ar šo RTI norāda uz “rīcības brīvības tvērumu”, atbilstoši kuram Itālijas valsts ir rīkojusies.
20. Šis arguments nav pārliecinošs. Direktīvas 2010/13 4. panta 1. punktā tiek definēta rīcības brīvība, kura Savienības tiesībās tiek piešķirta valsts likumdevējam varbūtēju stingrāku valsts noteikumu pieņemšanai. Ja valsts tiesa, kā tas ir šajā gadījumā, uzskata, ka tā tiek konfrontēta ar jautājumu, vai valsts tiesībās tiek ievērota Direktīvas 2010/13 4. panta 1. punktā formulētā rīcības brīvība vai arī šīs robežas tiek pārkāptas, ir atļauts Tiesai uzdot prejudiciālu jautājumu tieši par šā direktīvas noteikuma interpretāciju.
21. Šajā ziņā Tiesai var tikt uzdots arī jautājums par Savienības tiesībās paredzēto vispārējo vienlīdzīgas attieksmes principu.
22. No vienas puses, tas izriet jau no Direktīvas 2010/13 4. panta 1. punkta teksta, saskaņā ar kuru dalībvalstīm nepārprotami ir atļauts pieņemt stingrākus noteikumus tikai tad, “ja šādi noteikumi ir saderīgi ar Savienības tiesību aktiem”. Daļa no Savienības tiesību prasībām, kurām saskaņā ar Direktīvas 2010/13 4. panta 1. punktu ir jāatbilst valsts noteikumiem, līdzās Eiropas iekšējā tirgus (13) pamatbrīvībām ir arī Savienības tiesību principi (14), tostarp vienlīdzīgas attieksmes princips (15).
23. No otras puses, televīzijas reklāmas maksimālā raidlaika noteikšana pieder pie Savienības tiesību īstenošanas Pamattiesību hartas 51. panta 1. punkta izpratnē. Tā ir tāpēc, ka Direktīvā 2010/13 dalībvalstīm tiek prasīts, lai saskaņā ar Savienības tiesībās paredzētajām normām tās noteiktu šādus maksimālos raidlaikus līdz 20 % stundā. Ja valsts likumdevējs veic šā pienākuma transponēšanas pasākumus, kā tas ir noticis Itālijas tiesībās, kurās maksimālais televīzijas reklāmas raidlaiks (2011. gadam) ir 14 %, tad tam papildus ir jāievēro Savienības pamattiesības, ieskaitot Savienības tiesībās paredzēto vienlīdzīgas attieksmes principu.
24. Otrkārt, RTI iebilst, ka iesniedzējtiesa savu pirmo jautājumu par Eiropas iekšējā tirgus pamatbrīvību iespējamu pārkāpumu esot pamatojusi ļoti maz.
25. Tomēr arī šis arguments nav pārliecinošs. Ir gan jāpiekrīt RTI, ka lēmumā par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu ietvertie argumenti par pamatbrīvībām ir ārkārtīgi lakoniski. Tomēr no lēmuma par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu kļūst pietiekami skaidrs, ka iesniedzējtiesas skatījumā pamatbrīvības ir aizskartas to pašu iemeslu dēļ, kuru dēļ ir pārkāpts vispārējais vienlīdzīgas attieksmes princips. Jautājums, vai tas tā patiešām ir, nav par lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību, bet attiecas uz uzdotā jautājuma satura vērtējumu.
26. Tātad, visu kopā ņemot, pirmais prejudiciālais jautājums ir pieņemams.
2) Satura vērtējums
27. Saskaņā ar Direktīvas 2010/13 23. panta 1. punktu televīzijas reklāmas proporcionālais daudzums vienā stundā nedrīkst pārsniegt 20 %. Direktīvas preambulas 87. apsvērumā ir paskaidrots, ka šo ierobežojumu piemēro arī visizdevīgākajā raidīšanas laikā. Tā mērķis ir līdzsvaroti aizsargāt gan televīzijas raidorganizāciju un reklāmdevēju finansiālās intereses, gan tiesību īpašnieku, proti, autoru un veidotāju, un televīzijas skatītāju personā esošo patērētāju intereses (16).
28. Turklāt no Direktīvas 2010/13 4. panta 1. punkta izriet, ka dalībvalstis drīkst atkāpties no šā noteikuma un noteikt īsāku maksimālo televīzijas reklāmas raidlaiku, pieprasot, lai to jurisdikcijā esošie mediju pakalpojumu sniedzēju televīzijas reklāmas apraide vienā stundā nepārsniegtu 20 %.
29. Pretēji Sky Italia uzskatam 4. panta 1. punkts nav šauri interpretējams izņēmuma noteikums, bet vispārējs noteikums, kas ir raksturīgs Direktīvai 2010/13 kopumā, un šis noteikums jau arī ir nepārprotami nostiprināts šīs direktīvas II nodaļā (“Vispārīgi noteikumi”). Visbeidzot, Direktīvas 2010/13 4. panta 1. punkts liecina, ka Savienības tiesību aktiem audiovizuālo mediju pakalpojumu jomā ir tikai minimālo prasību saskaņošanas raksturs (17). Iepriekšminēto arī apstiprina Direktīvas 2010/13 preambula, it īpaši tās 41. un 83. apsvērums.
30. Pretēji Sky Italia viedoklim no Direktīvas 2010/13 neizriet arī vispārējs aizliegums dalībvalstīm attiecībā uz maksimālo televīzijas reklāmas raidlaiku paredzēt sīkākus noteikumus, kuros tiek paredzētas atšķirības starp dažādām raidorganizāciju kategorijām. Tādējādi šīs direktīvas 4. panta 1. punktā dalībvalstīm ir nepārprotami atļauts pieņemt ne tikai stingrākus, bet arī sīkākus noteikumus attiecībā uz to jurisdikcijā esošajiem mediju pakalpojumu sniedzējiem. Vēl skaidrāk tas ir izteikts šīs direktīvas preambulas 83. apsvērumā, kuram ir nozīme 4. panta 1. punkta interpretācijā un saskaņā ar kuru it īpaši attiecībā uz televīzijas reklāmu dalībvalstīm ir jāpatur tiesības “atsevišķos gadījumos izvirzīt atšķirīgus nosacījumus televīzijas raidorganizācijām, kas atrodas to jurisdikcijā” (18).
31. Ņemot vērā iepriekšminēto, nevar tikt pieņemts, ka Direktīva 2010/13 kategoriski nepieļauj atšķirīgus maksimālos televīzijas reklāmas raidlaikus atkarībā no raidorganizācijas veida.
32. Tomēr ir jāpārbauda, vai tāds Itālijas tiesiskais regulējums, kāds ir paredzēts Decreto legislativo 177/2005 38. pantā, ir saderīgs ar citiem Savienības tiesību aktiem, kā tas ir nepārprotami noteikts Direktīvas 2010/13 4. panta 1. punkta pēdējā teikuma beigu daļā. Iesniedzējtiesai ir pamatotas šaubas par Itālijas tiesiskā regulējuma saderību ar Savienības tiesībās paredzēto vispārējo vienlīdzīgas attieksmes principu (šajā ziņā skat. tālāk tekstā a) sadaļu), kā arī ar dažādām iekšējā tirgus brīvībām (šajā ziņā skat. tālāk tekstā b) sadaļu).
a) Savienības tiesībās paredzētais vispārējais vienlīdzīgas attieksmes princips
33. Vienlīdzīgas attieksmes princips ir vispārējs Savienības tiesību princips, kas ietverts Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 20. un 21. pantā (19), un tādējādi tam ir Savienības pamattiesību statuss.
34. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru šis princips paredz, ka līdzīgās situācijās nedrīkst būt atšķirīga attieksme vai ka atšķirīgās situācijās nedrīkst būt identiska attieksme, ja vien šāda attieksme nav objektīvi attaisnojama (20).
35. Turklāt atšķirīgas situācijas raksturojošie elementi un to salīdzināmais raksturs cita starpā ir jānosaka un jānovērtē, ņemot vērā tiesību akta, ar ko ievieš šo atšķirību, mērķi (21). Turklāt jāņem vērā arī regulējuma jomas, kurās ietilpst izskatāmie noteikumi, principi un mērķi (22).
36. Izskatāmajā lietā, ņemot vērā Decreto legislativo 177/2005 38. panta mērķus, ir arī jāizpēta, vai nevienlīdzīgā attieksme pret maksas raidorganizācijām un bezmaksas televīzijas raidorganizācijām, kuru Itālijas likumdevējs īsteno attiecībā uz maksimālajiem televīzijas reklāmas raidlaikiem, ir balstīta uz atšķirībām starp raidorganizācijām un to apraidītajiem televīzijas raidījumiem un, ja tas tā nav, vai šai nevienlīdzīgajai attieksmei ir objektīvs attaisnojums.
37. Cik zināms, Decreto legislativo 177/2005 būtībā nav ietverti skaidri izteikumi par mērķiem, kuri tiek īstenoti ar tā 38. pantu. Tomēr norādes uz īstenotajiem mērķiem var izrietēt no noteikuma pieņemšanas konteksta (23).
38. Iesniedzējtiesas skatījumā attiecībā uz Decreto legislativo 177/2005 38. pantā ietverto regulējumu runa ir par diviem mērķiem: pirmkārt, patērētāju aizsardzību (šajā ziņā skat. tālāk tekstā i) sadaļu), kurai apstrīdētajā lēmumā AGCOM ir pievērsusi īpašu uzmanību, un, otrkārt, varbūtēji iecerētu labvēlīgāku attieksmi pret privātām bezmaksas televīzijas raidorganizācijām, salīdzinot ar maksas televīzijas raidorganizācijām (šajā ziņā skat. tālāk tekstā ii) sadaļu). Tāpēc, ņemot vērā šos abus aspektus, ir jāpārbauda, vai maksas televīzijas raidorganizācijas un privātas bezmaksas televīzijas raidorganizācijas atrodas salīdzināmā situācijā un vai tādos noteikumos, kādi ir Itālijā, paredzētā nevienlīdzīgā attieksme nav Savienības tiesībās paredzētā vispārējā vienlīdzīgas attieksmes principa pārkāpums.
i) Par vienlīdzīgas attieksmes principu attiecībā uz patērētāju aizsardzību
39. Patērētāju, kas ir skatītāji, aizsardzība pret pārmērīgu televīzijas reklāmu ir nozīmīgs audiovizuālo mediju pakalpojumu direktīvas, tāpat kā jau agrāk direktīvas par “televīziju bez robežām”, mērķis (24).
40. Kā Itālijas valdība, un it īpaši RTI, ir pareizi paskaidrojušas, līdzsvars, kas ir jāpanāk, no vienas puses, starp patērētāju un, no otras puses, televīzijas raidorganizāciju un reklāmdevēju interesēm, maksas televīzijā ir citāds nekā privātā bezmaksas televīzijā. Tas tāpēc, ka maksas televīzijas kanālos skatītājam parasti tiek piedāvāta īpaša satura programma, it īpaši konkrētas filmas, izklaides raidījumi un sporta pasākumu pārraide, kas privātā bezmaksas televīzijā nav vispār pieejama vai ir pieejama nevienmērīgi. Par šo maksas kanālu uztveršanu skatītājs jau ir samaksājis atlīdzību saskaņā ar savu individuālo abonementa līgumu ar attiecīgo televīzijas raidorganizāciju. Skatītājs pamatoti drīkst gaidīt, ka maksas televīzijā ar reklāmu viņš tiks konfrontēts ievērojami mazāk nekā privātā bezmaksas televīzijā, par kuras uztveršanu atsevišķa atlīdzība parasti viņam nav jāmaksā un kuras nozīmīgākais – ja pat ne vienīgais – finansējuma avots ir reklāma.
41. Šī objektīvā atšķirība starp maksas televīziju un privāto bezmaksas televīziju valsts tiesībās var tikt leģitīmi noteikta kā sākumpunkts atšķirīgiem noteikumiem par maksimālo televīzijas reklāmas raidlaiku.
42. Sky Italia un Komisija gan iebilst, ka šāda īpaša aizsardzība pret pārmērīgu reklāmu maksas televīzijas raidorganizāciju skatītājiem neesot vajadzīga. Ja attiecīgie skatītāji jūt, ka maksas televīzijā apraidītā reklāma viņus apgrūtina, tad Komisijas skatījumā viņi savas intereses var paši pietiekami aizstāvēt, atturoties no attiecīgās maksas televīzijas raidorganizācijas programmas abonēšanas vai izbeidzot esošās līgumiskās attiecības.
43. Tomēr šāds iebildums šajā kontekstā nav pārliecinošs. Tas ir tāpēc, ka dalībvalstu ziņā paliek tas, vai vispār un cik lielā mērā dalībvalstis paļaujas vienīgi uz piedāvājuma un pieprasījuma mijiedarbību vai patērētāju aizsardzības iemeslu dēļ veic papildu pasākumus, kuri ir plašāki par Direktīvā 2010/13 paredzēto minimālo prasību saskaņošanu. Turklāt katrai dalībvalstij pašai ir jānosaka patērētāju aizsardzības līmenis, kuru tās savā teritorijā cenšas sasniegt, protams, tajā pašā laikā šis līmenis dalībvalstu vidū var atšķirties (25).
44. Ja dalībvalsts nolemj saskaņā ar Direktīvas 2010/13 4. panta 1. punktu skatītāju personā esošo patērētāju aizsardzības labad noteikt maksimālos TV reklāmas raidlaikus, kas ir stingrāki par tiem, kurus ar 20 % robežu ir paredzējis Savienības likumdevējs, tad šī dalībvalsts vēl drīkst katrā ziņā ņemt vērā atsevišķu skatītāju kategoriju atšķirīgās intereses.
45. Šajā ziņā nav nozīmes, ka televīzijas skatītāju mazākums ir maksas televīzijas kanālu auditorija. Svarīga ir vienīgi attiecīgo skatītāju personā esošo patērētāju aizsardzības nepieciešamība, neatkarīgi no tā, vai viņi ir skaitliski liela vai maza kategorija, t.i., ir vairākumā vai mazākumā.
46. Rezumējot iepriekšminēto, attiecībā uz televīzijas reklāmu maksas televīzijā un televīzijas reklāmu privātā bezmaksas televīzijā no patērētāju aizsardzības viedokļa runa ir par atšķirīgām situācijām. Ja patērētāju aizsardzības mērķim šādās atšķirīgās situācijās tiek paredzēti atšķirīgi noteikumi, tas ir nevis pretrunā vienlīdzīgas attieksmes principam, bet gan ir saderīgs ar to.
ii) Par vienlīdzīgas attieksmes principu attiecībā uz, iespējams, mērķtiecīgi labvēlīgāku attieksmi pret privātām bezmaksas televīzijas raidorganizācijām
47. Vēl ir jāpārbauda, vai Savienības tiesībās paredzētais vispārīgais vienlīdzīgas attieksmes princips ir ievērots arī attiecībā uz Itālijas tiesiskā regulējuma otro iespējamo mērķi. Ar šo mērķi, kuru iesniedzējtiesa dažviet pat raksturo kā “attiecīgo valsts noteikumu galveno mērķi”, ir “jānodrošina, ka bezmaksas televīzijas raidorganizācijas gūst lielākus ieņēmumus no reklāmas”.
48. Turklāt vispirms ir jāteic, ka televīzijas reklāmas raidlaika pārdošana norisinās atsevišķā tirgū. Šis tirgus ir jānošķir no mazumtirdzniecības pakalpojumu tirgus, kurā beigu beigās notiek televīzijas programmu apraide. Tāpēc vienīgi no apstākļa, ka, raugoties no skatītāju viedokļa, galapatērētāju tirgū varētu pastāvēt objektīvas atšķirības starp televīzijas raidorganizācijām (26), nevar automātiski secināt, ka šādas atšķirības pastāv arī televīzijas reklāmas raidlaika tirdzniecības sākotnējā līmenī. Gluži pretēji, par šādām atšķirībām izskatāmajā lietā nav pierādījumu nedz pašu televīzijas raidorganizāciju, nedz arī reklāmdevēju skatījumā.
49. Kas attiecas uz televīzijas raidorganizācijām, pārdodot televīzijas reklāmas raidlaikus, starp tām pastāv tieša konkurence par reklāmas klientiem un tādējādi galu galā par ieņēmumiem savu televīzijas programmu finansēšanai. Tā tas ir neatkarīgi no fakta, vai televīzijas reklāma ir vai nav šo raidorganizāciju vienīgais ieņēmumu avots. Tātad attiecībā uz televīzijas reklāmas raidlaiku pārdošanu visas televīzijas raidorganizācijas atrodas savstarpēji salīdzināmā situācijā.
50. Kas attiecas uz reklāmdevējiem, tāpat arī viņiem nav tieši izšķirīgi, vai viņu reklāmas klipi tiek apraidīti maksas televīzijā vai privātā bezmaksas televīzijā. Gluži otrādi, reklāmdevējiem galvenokārt ir svarīgi, kāda cena viņiem ir jāmaksā par iegādātajiem raidlaikiem un vai viņi ar savu reklāmu pēc iespējas plašā skatītāju lokā var sasniegt konkrēto mērķauditoriju.
51. Tādējādi televīzijas raidorganizāciju situācija attiecībā uz televīzijas reklāmas raidlaiku pārdošanu gan pašu televīzijas raidorganizāciju, gan arī reklāmdevēju skatījumā būtībā ir salīdzināma. Pret viņiem pastāvošajai nevienlīdzīgajai attieksmei, ko, nosakot atšķirīgus maksimālos televīzijas reklāmas raidlaikus, īsteno Itālijas likumdevējs, arī šādā redzējumā ir nepieciešams objektīvs attaisnojums.
52. Šāds attaisnojums attiecībā uz atšķirīgiem maksimālajiem raidlaikiem nevar tikt aplūkots vienīgi kā Itālijas likumdevēja vēlme nodrošināt, ka “bezmaksas televīzijas raidorganizācijas gūst lielākus ieņēmumus no reklāmas”.
53. Ir gan iespējamas situācijas, kurās dalībvalsts, lai televīzijā nodrošinātu piedāvājumu dažādību, it īpaši attiecībā uz kvalitatīvi pārākas bezmaksas televīzijas programmas nodrošināšanu, leģitīmi drīkst veikt tādu televīzijas raidorganizāciju atbalsta pasākumus, kuras atrodas nelabvēlīgā situācijā.
54. Taču izskatāmajā lietā nekas neliecina par šādu nepieciešamību veikt atbalsta pasākumus. Saskaņā ar iesniedzējtiesas lēmumu pašlaik Itālijā privātās bezmaksas, visā valstī apraidītās televīzijas raidorganizācijas nekādā ziņā neatrodas nelabvēlīgā konkurences situācijā. Gluži pretēji, saskaņā ar iesniedzējtiesas sniegtajām ziņām Itālijas televīzijas reklāmas tirgū jau pastāv lielākās privātās bezmaksas televīzijas dominējošais stāvoklis.
55. Ja šāda veida apstākļos valsts likumdevējs ir nolēmis bezmaksas televīzijas raidorganizācijām nodrošināt lielākus ieņēmumus no reklāmas, tad šāda iecere ir pretrunā Direktīvas 2010/13 galvenajiem mērķiem, ar kuriem tiecas nodrošināt brīvu konkurenci starp televīzijas raidorganizācijām un vienlīdzīgu attieksmi pret tām, kā arī radīt līdzvērtīgus konkurences apstākļus starp raidorganizācijām (27). Ar šiem Savienības tiesībās noteiktajiem mērķiem bez objektīva pamata attiecībā uz finansējumu, kas gūts no televīzijas reklāmas, nav saderīga labvēlīgāka attieksme pret konkrētu raidorganizāciju kategoriju, salīdzinot ar citām raidorganizācijām (28).
iii) Starpsecinājums
56. Kā jau norādīts, ievērojot Savienības tiesībās paredzēto vispārējo vienlīdzīgas attieksmes principu, tāda regulējuma, kāds ir Itālijas tiesiskais regulējums, pārbaudes rezultāts atšķirsies atkarībā no sasniedzamā mērķa.
57. Ja svarīgākais ir patērētāju aizsardzība pret pārmērīgu televīzijas reklāmu, tad atšķirīgi maksimālie televīzijas reklāmas raidlaiki maksas televīzijā un bezmaksas privātā televīzijā ir saderīgi ar vienlīdzīgas attieksmes principu. Turpretim, ja svarīgākais ir vēlme privātajām televīzijas raidorganizācijām nodrošināt lielākus ieņēmumus no reklāmas un tādējādi labāku finansējumu, tad vienlīdzīgas attieksmes princips aizliedz šā mērķa labad paredzēt atšķirīgus maksimālos televīzijas reklāmas raidlaikus maksas televīzijā un bezmaksas privātā televīzijā.
58. Iesniedzējtiesas pienākums ir pārbaudīt, kurš no abiem iespējamajiem likumdošanas mērķiem ir galvenais Decreto legislativo 177/2005 38. pantā, un no tā izdarīt vajadzīgos secinājumus attiecībā uz vispārējo vienlīdzīgas attieksmes principu.
b) Eiropas iekšējā tirgus pamatbrīvības
59. Papildus Savienības tiesībās paredzētajam vispārējam vienlīdzīgas attieksmes principam Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio šajā pirmajā prejudiciālajā jautājumā Tiesai apvaicājas arī par dažādām Eiropas iekšējā tirgus pamatbrīvībām, respektīvi, par pakalpojumu sniegšanas brīvību (LESD 56. pants), brīvību veikt uzņēmējdarbību (LESD 49. pants) un par kapitāla aprites brīvību (LESD 63. panta 1. punkts). Iesniedzējtiesas skatījumā vienlīdzīgas attieksmes principa pārkāpums “nenovēršami” rada šo pamatbrīvību ierobežojumu un konkurences izkropļošanu.
60. Principā minētajiem iekšējā tirgus regulējuma noteikumiem ir pretrunā tādi valsts pasākumi, kas, pat ja tie ir piemērojami bez diskriminācijas valstspiederības dēļ, var apgrūtināt vai padarīt mazāk pievilcīgu Līgumā garantēto pamatbrīvību īstenošanu (29). Tomēr šāda ierobežojuma nav, ja pasākuma ietekme ir pārāk nenoteikta un pārāk netieša, tā lai tā varētu skart minēto pamatbrīvību īstenošanu (30).
61. Kas vispirms attiecas uz brīvību veikt uzņēmējdarbību un kapitāla aprites brīvību, tad tikai ar grūtībām ir saskatāma kopsakarība starp šīm abām pamatbrīvībām un maksimālajiem televīzijas reklāmas raidlaikiem, kādi ir noteikti Itālijā. Šie maksimālie raidlaiki Itālijā maksas televīzijai gan ir paredzēti mazāki nekā bezmaksas privātai televīzijai. Tomēr šādas reklāmas raidlaika atšķirības ietekme – vismaz saskaņā ar Tiesas rīcībā esošajām ziņām – šķiet pārāk nenoteikta un pārāk netieša, lai tā varētu nopietni skart iespējamos ārvalstu raidorganizāciju vai ārvalstu investoru lēmumus par investīcijām Itālijas televīzijas apraides tirgū. Tāpēc nevar uzskatīt, ka pastāv brīvības veikt uzņēmējdarbību vai kapitāla aprites brīvības ierobežojums.
62. Savukārt tāds valsts regulējums par maksimālajiem televīzijas reklāmas raidlaikiem, kāds ir spēkā Itālijā, var būt pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojums, jo ar to Itālijas raidorganizācijām kopumā un maksas televīzijas raidorganizācijām it īpaši tiek ierobežota iespēja apraidīt reklāmu citā dalībvalstī reģistrētu reklāmdevēju labā (31).
63. Saskaņā ar Tiesas judikatūru (32) Līgumos garantēto brīvību ierobežojums var būt pieļaujams tikai tad, ja tam ir leģitīms ar Līgumu saderīgs mērķis un tas ir pamatots ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem. Turklāt šādā gadījumā ierobežojumam ir jābūt piemērotam, lai nodrošinātu attiecīgā mērķa sasniegšanu, un tas nedrīkst pārsniegt to, kas nepieciešams šā mērķa sasniegšanai.
64. Šajā ziņā ir jāvadās pēc tādiem pašiem apsvērumiem, kādi saistībā ar vispārējo vienlīdzīgas attieksmes principu tika izklāstīti iepriekš. Tādējādi likumdevēja varbūtējā iecere nodrošināt, ka “bezmaksas televīzijas raidorganizācijas gūst lielākus ieņēmumus no reklāmas”, kas ir vienīgi ekonomisks apsvērums, parastā gadījumā nevarētu tikt uzskatīta par leģitīmu mērķi, lai attaisnotu brīvas pakalpojumu aprites ierobežojumu televīzijas reklāmas jomā (33). Savukārt patērētāju, kas ir skatītāji, aizsardzība pret pārmērīgu televīzijas reklāmu ir atzīta par primāru vispārējo interešu apsvērumu, ar kuru var attaisnot brīvas pakalpojumu aprites ierobežojumu (34). Tikai iesniedzējtiesai ir jāvērtē, kurš no šiem mērķiem tiek sasniegts ar tādu regulējumu, kāds ir Itālijas tiesiskais regulējums.
65. Ja iesniedzējtiesa tāpat kā AGCOM apstrīdētajā lēmumā nonāk pie secinājuma, ka Decreto legislativo 177/2005 38. panta mērķis ir patērētāju, kas ir skatītāji, aizsardzība pret pārmērīgu televīzijas reklāmu, tad tai būs jāpārbauda, vai 2011. gadā maksas televīzijā piemērotais maksimālā televīzijas reklāmas raidlaika ierobežojums 14 % apmērā bija atbilstošs un nepieciešams, lai sasniegtu šo mērķi.
66. Pamatojoties uz ziņām, kuras izskatāmajā lietā ir Tiesas rīcībā, nekas neliecina par to, ka apstrīdētais maksimālā televīzijas reklāmas raidlaika ierobežojums maksas televīzijā būtu uzskatāms par nesamērīgu attiecībā uz patērētāju aizsardzības mērķi. It īpaši no apstākļa vien, ka maksimālie televīzijas reklāmas raidlaiki maksas televīzijā un bezmaksas privātā televīzijā ir atšķirīgi, nav iemesla secināt, ka tāds regulējums kā Itālijas tiesiskais regulējums būtu nekonsekvents. Kā jau iepriekš noskaidrots (35), minētās atšķirības pamatā ir objektīvi faktori.
B – Otrais prejudiciālais jautājums
67. Ar otro prejudiciālo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas zināt, vai atšķirīgie maksimālie televīzijas reklāmas raidlaiki, kādi ir paredzēti Itālijas tiesībās, ir saderīgi ar plašsaziņas līdzekļu brīvību un plurālismu, ja tie kropļo konkurenci un televīzijas reklāmas tirgū veicina dominējošā stāvokļa veidošanos vai pastiprināšanos.
1) Pieņemamība
68. Komisija un RTI pauž bažas par šā jautājuma pieņemamību. Manā skatījumā šīs bažas ir pamatotas.
69. Pretēji RTI uzskatam otrais prejudiciālais jautājums gan nevar tikt noraidīts ar pamatojumu, ka tas attiecoties vienīgi uz valsts tiesībām. Plašsaziņas līdzekļu brīvība un plurālisms ir arī Savienības tiesību princips, kas pašlaik ir nostiprināts – taču ne vienīgi – Pamattiesību hartas 11. panta 2. punktā. Par šā pamatprincipa interpretāciju Tiesai principā var tikt jautāts, izmantojot prejudiciāla nolēmuma procedūru.
70. Taču, kā pareizi uzsver Komisija, ikvienā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ir jābūt ietvertām minimālajām ziņām par pamatlietas faktiem, lai prejudiciāla nolēmuma procedūras dalībnieki varētu sniegt saturīgus apsvērumus un lai Tiesa varētu sniegt lietderīgu atbildi uz prejudiciālajiem jautājumiem (36). Tas ir īpaši svarīgi, ja pamatlietas iznākuma atrisinājums ir atrodams konkurences apstākļu starp uzņēmumiem novērtējumā.
71. Izskatāmajā lietā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ir pārāk maz ziņu par attiecīgajiem tirgiem un notikumiem šajos tirgos, lai Tiesai būtu iespējams sniegt lietderīgu atbildi uz otro prejudiciālo jautājumu.
72. Tāpēc Tiesai otrais prejudiciālais jautājums būtu jāatzīst par nepieņemamu.
2) Satura vērtējums
73. Pakārtoti es atļaujos sniegt šādas vispārīgas piezīmes par otro prejudiciālo jautājumu.
74. Pamattiesību hartas 11. panta 2. punktā nostiprinātajam plašsaziņas līdzekļu brīvības un plurālisma principam demokrātiskā sabiedrībā tiek piešķirta svarīga nozīme (37). Arī ar Direktīvu 2010/13 tiek īstenots mērķis novērst plurālisma un televīzijas informācijas brīvības ierobežojumus (38).
75. Ņemot vērā televīzijas reklāmas nozīmi televīzijas darbību finansēšanā, nevar tikt a apriori izslēgts, ka starp televīzijas raidorganizācijām radīsies konkurences izkropļojumi, ja dažām no šīm raidorganizācijām tām noteikto īpašo raidlaika ierobežojumu dēļ šo finansējuma avotu būtu iespējams izmantot mazāk nekā citām raidorganizācijām.
76. Jautājums, vai atšķirīgie maksimālie televīzijas reklāmas raidlaiki tomēr faktiski rada šādu konkurences izkropļojumu starp dažādo veidu televīzijas raidorganizācijām, ir atkarīgs no daudziem faktoriem, nevis vienīgi no tā, cik spēcīgi attiecīgās raidorganizācijas paļaujas uz reklāmu kā finansējuma avotu un no kādiem citiem avotiem tās konkrētajā gadījumā var finansēt savu televīzijas programmu.
77. Apstāklis vien, ka televīzijas raidorganizācijai, pārdodot televīzijas reklāmas raidlaikus, tirgū ir īpaši spēcīgs stāvoklis, vēl nenozīmē, ka citas televīzijas raidorganizācijas vis-á-vis skatītājiem nevarētu efektīvi konkurēt ar to attiecībā uz savām attiecīgajām televīzijas programmām.
78. Turklāt katra starp televīzijas raidorganizācijām notiekošās konkurences apstākļu maiņa nebūt neaizskar plašsaziņas līdzekļu brīvību un plurālismu.
79. Pamattiesību hartas 11. panta 2. punktam tomēr ir pretrunā tāds valsts tiesiskais regulējums par televīzijas darbību, kas var būtiski izkropļot konkurenci starp televīzijas raidorganizācijām un tādējādi radīt būtisku apdraudējumu plašsaziņas līdzekļu brīvībai un plurālismam.
VI – Secinājumi
80. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es ierosinu Tiesai uz Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbildēt šādi:
1) valsts tiesiskais regulējums, kurā, nepārsniedzot Direktīvas 2010/13/ES 23. panta 1. punktā noteikto maksimālo televīzijas reklāmas raidlaiku 20 % vienā stundā, televīzijas reklāmai maksas televīzijā ir paredzēts īsāks raidlaiks nekā bezmaksas privātā televīzijā, ar direktīvas 4. panta 1. punktu, ievērojot Savienības tiesībās nostiprināto vispārējo vienlīdzības attieksmes principu un lasot to kopā ar LESD 56. pantu,
– nav saderīgs, ciktāl ar to tiek īstenots mērķis bezmaksas televīzijas raidorganizācijām nodrošināt lielākus ieņēmumus no reklāmas, kaut gan tās neatrodas skaidri redzamā nelabvēlīgā konkurences situācijā,
– ir saderīgs, ciktāl ar to samērīgi tiek īstenots mērķis patērētāju, kas ir skatītāji, aizsardzība pret pārmērīgu televīzijas reklāmu.
Valsts tiesas pienākums ir pārbaudīt, ar kuru no šiem abiem mērķiem tiek īstenots valsts tiesiskā regulējuma mērķis, un gadījumā, ja ar to tiek īstenoti abi mērķi, tad kurš no tiem ir galvenais;
2) šāds tiesiskais regulējums nav pretrunā LESD 49. pantam un LESD 63. panta 1. punktam.