URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
5. April 2022(*)
„Nichtigkeitsklage – Beschluss des Rates, der sich aus der Handlung des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV) vom 5. Februar 2020 ergibt, mit der die an die Internationale Seeschifffahrtsorganisation (IMO) gerichtete Eingabe betreffend die Einführung von Lebenszyklus-Leitlinien für die Schätzung der WtT‑Treibhausgasemissionen nachhaltiger alternativer Kraftstoffe gebilligt wurde – Art. 17 Abs. 1 EUV – Vertretung der Europäischen Union nach außen – Übermittlung dieser Eingabe an die IMO im Namen der Mitgliedstaaten und der Kommission durch den Mitgliedstaat, der den Ratsvorsitz innehat“
In der Rechtssache C‑161/20
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 14. April 2020,
Europäische Kommission, zunächst vertreten durch J.-F. Brakeland, S. L. Kalėda, W. Mölls und E. Georgieva, dann durch J.-F. Brakeland, S. L. Kalėda und E. Georgieva als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Rat der Europäischen Union, vertreten durch N. Rouam, K. Michoel, T. Haas und A. Norberg als Bevollmächtigte,
Beklagter,
unterstützt durch
Königreich Belgien, vertreten durch S. Baeyens und P. Cottin als Bevollmächtigte im Beistand von V. van Thuyne sowie W. Timmermans, Advocaten,
Tschechische Republik, vertreten durch M. Smolek, J. Vláčil, D. Czechová, K. Najmanová und L. Březinová als Bevollmächtigte,
Königreich Dänemark, zunächst vertreten durch J. Nymann-Lindegren, M. Jespersen, V. Pasternak Jørgensen und M. Søndahl Wolff, dann durch V. Pasternak Jørgensen sowie M. Søndahl Wolff als Bevollmächtigte,
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch D. Klebs und J. Möller als Bevollmächtigte,
Hellenische Republik, vertreten durch S. Chala als Bevollmächtigte,
Französische Republik, vertreten durch J.‑L. Carré, T. Stéhelin und A.‑L. Desjonquères als Bevollmächtigte,
Königreich der Niederlande, vertreten durch M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen und J. M. Hoogveld als Bevollmächtigte,
Republik Finnland, vertreten durch H. Leppo als Bevollmächtigte,
Königreich Schweden, vertreten durch O. Simonsson, J. Lundberg, C. Meyer-Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder und R. Shahsavan Eriksson als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten M. K. Lenaerts, der Kammerpräsidentin A. Prechal, der Kammerpräsidenten C. Lycourgos, der Kammerpräsidenten E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis und N. Jääskinen, der Kammerpräsidentin I. Ziemele, der Richter J.‑C. Bonichot, M. Safjan, P. G. Xuereb und N. Piçarra, der Richterin L. S. Rossi (Berichterstatterin) sowie der Richter A. Kumin und N. Wahl,
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: M. Longar, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 7. September 2021,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 25. November 2021
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Nichtigerklärung des Beschlusses des Rates der Europäischen Union, der sich aus der Handlung des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV) vom 5. Februar 2020 ergibt, mit der es gebilligt wurde, dass der Ratsvorsitz an die Internationale Seeschifffahrtsorganisation (IMO) im Namen der Mitgliedstaaten und der Kommission die Eingabe betreffend die Einführung von Lebenszyklus-Leitlinien für die Schätzung der WtT‑Treibhausgasemissionen nachhaltiger alternativer Kraftstoffe übermittelt (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Rechtlicher Rahmen
Resolution 65/276
2 In der Resolution 65/276 der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 3. Mai 2011 (im Folgenden: Resolution 65/276) heißt es:
„Die Generalversammlung,
…
anerkennend, dass es Sache jeder Regionalorganisation ist, die Modalitäten ihrer Außenvertretung festzulegen,
unter Hinweis auf ihre Resolution 3208 (XXIX) vom 11. Oktober 1974, mit der sie der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Beobachterstatus gewährte,
sowie unter Hinweis darauf, dass die Europäische Union im Einklang mit den einschlägigen rechtlichen Bestimmungen die Europäische Gemeinschaft abgelöst hat und Vertragspartei vieler unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen geschlossener Übereinkünfte ist und als Beobachter oder Teilnehmer an der Arbeit mehrerer Sonderorganisationen und Organe der Vereinten Nationen mitwirkt,
…
1. …
2. beschließt, die in der Anlage zu dieser Resolution festgelegten Modalitäten für die Teilnahme der Vertreter der Europäischen Union, in ihrer Eigenschaft als Beobachter, an den Tagungen und an der Arbeit der Generalversammlung, ihrer Ausschüsse und Arbeitsgruppen, den unter der Schirmherrschaft der Versammlung einberufenen internationalen Treffen und Konferenzen und den Konferenzen der Vereinten Nationen anzunehmen;
…“
Die Instrumente in Bezug auf die IMO
3 Die IMO, die durch das am 6. März 1948 in Genf unterzeichnete Übereinkommen über die Internationale Seeschifffahrtsorganisation (United Nations Treaty Series, Bd. 289, S. 3) in seiner für den vorliegenden Rechtsstreit maßgeblichen Fassung (im Folgenden: IMO-Übereinkommen) geschaffen wurde, ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen (UN), die u. a. für die Verhütung der Meeres- und Luftverschmutzung durch Schiffe zuständig ist.
4 Art. 4 des IMO-Übereinkommens lautet:
„Alle Staaten können nach Maßgabe dieses Teiles Mitglieder der Organisation werden.“
5 Alle Mitgliedstaaten der Union sind Vertragsstaaten des IMO-Übereinkommens.
6 Die Union ist hingegen keine Partei dieses Übereinkommens.
7 In Art. 25 Buchst. a des Übereinkommens heißt es:
„Der Rat [der IMO] kann Abkommen oder Abmachungen über die Beziehungen der Organisation zu anderen Organisationen … treffen.“
8 Art. 66 des Übereinkommens lautet:
„In allen in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Fragen kann die [IMO] mit anderen zwischenstaatlichen Organisationen zusammenarbeiten, die keine Sonderorganisationen der Vereinten Nationen sind, deren Interessen und Tätigkeit aber mit ihren Zielen in Zusammenhang stehen.“
9 Am 28. Juni 1974 schloss die Kommission mit einem Schriftwechsel zwischen ihrem Präsidenten und dem Generalsekretär der IMO ein Kooperationsabkommen mit der IMO gemäß Art. 229 EWG-Vertrag (im Folgenden: Kooperationsabkommen von 1974). Dieses Abkommen, das noch immer in Kraft ist, sieht im Wesentlichen vor, dass das Sekretariat der IMO und die Kommission in Bereichen von gemeinsamem Interesse nach Modalitäten, die sie von Fall zu Fall festlegen, zusammenarbeiten und einander konsultieren, Informationen austauschen und sich gegenseitig über alle geplanten Tätigkeiten und Arbeitsprogramme informieren, die für eine der beiden Parteien von Interesse sein können. Des Weiteren lädt das Sekretariat des IMO nach diesem Abkommen die Kommission dazu ein, Beobachter zu den von der IMO veranstalteten Konferenzen und zu den Sitzungen der Organe der IMO zu entsenden, die sich auf Fragen auswirken können, die für die Union von Interesse sind.
10 Neben seinen Hauptorganen, der Versammlung, dem Rat und dem Sekretariat, verfügt das IMO über fünf Ausschüsse, darunter der Ausschuss für den Schutz der Meeresumwelt (im Folgenden: MEPC) und der Schiffssicherheitsausschuss, die über Entscheidungsbefugnisse bei der Durchführung der Übereinkommen verfügen, die unter ihrer Führung geschlossen wurden oder für die sie anderweitig verantwortlich ist.
11 In Regel 1.5 („Ziele“) des revidierten Dokuments über die Arbeitsorganisation und ‑methoden des Schiffssicherheitsausschusses und des MEPC sowie ihrer Unterorgane (MSC‑MEPC.1/Circ.5/Rev.1 vom 13. Juni 2018) (im Folgenden: MSC‑MEPC‑Geschäftsordnung) heißt es:
„Mit den Bestimmungen dieses Dokuments sollen folgende Ziele erreicht werden:
…
6 die größtmögliche Beteiligung aller Mitgliedstaaten und der Organisationen mit Beobachterstatus an den Arbeiten der Ausschüsse und ihrer Unterorgane sicherzustellen;
…“
12 Nach Regel 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung des MEPC lädt dessen Generalsekretär andere zwischenstaatliche Organisationen, mit denen ein Abkommen oder eine Sonderregelung getroffen wurde, und internationale Nichtregierungsorganisationen, zu denen die IMO Beziehungen begründet hat, ein, sich in jeder Sitzung des MEPC, in der sie direkt betreffende Angelegenheiten auf der Tagesordnung stehen, durch Beobachter vertreten zu lassen.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
13 Zu den unter der Ägide der IMO geschlossenen Übereinkommen gehört das am 2. November 1973 in London unterzeichnete und durch zwei Protokolle aus den Jahren 1978 und 1997 ergänzte Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe (im Folgenden: Marpol-Übereinkommen). Alle Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien dieses Übereinkommens, die Union hingegen nicht.
14 Die IMO hat auf der Grundlage des Marpol-Übereinkommens eine Reihe verbindlicher Maßnahmen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen, die auf den internationalen Seeverkehr zurückzuführen sind, erlassen. Weitere Maßnahmen werden derzeit erwogen.
15 Das MEPC ist das für die Durchführung des Marpol-Übereinkommens zuständige Entscheidungsorgan.
16 Der Rat der IMO genehmigte eine Entscheidung des MEPC über die Einsetzung einer zwischen den Tagungen arbeitenden Gruppe für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen von Schiffen (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships) (im Folgenden: ISWG-GHG), die damit beauftragt ist, dem MEPC in seinen Sitzungen zu berichten.
17 Das MEPC erteilte der ISWG-GHG das Mandat, konkrete Vorschläge zur Förderung der Verwendung alternativer kohlenstoffarmer oder kohlenstofffreier Kraftstoffe auszuarbeiten, wobei diese Vorschläge u. a. die Festlegung von Leitlinien für alle relevanten Arten von Brennstoffen zur Treibhausgas-/Kohlenstoff‑Intensität während des Lebenszyklus sowie die Entwicklung von Anreizsystemen für die Verwendung dieser alternativen Brennstoffe umfassen sollten.
18 Im Rahmen dieses Mandats forderte die ISWG-GHG in ihrer Tagung vom 11. bis 15. November 2019 „interessierte Mitgliedstaaten und internationale Organisationen auf, zusammenzuarbeiten und Vorschläge für den Entwurf von Lebenszyklus-Leitlinien bezüglich der Treibhausgas/Kohlenstoff‑Intensität für alle relevanten Kraftstoffarten vorzulegen“.
19 Am 20. Dezember 2019 übermittelte die Kommission dem Rat ein von ihren Dienststellen stammendes Arbeitsdokument mit dem Titel „Union submission to the seventh meeting of the [ISWG-GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to[‑]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level“ (Eingabe der Union für das siebte Treffen der [ISWG-GHG] der IMO zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen von Schiffen vom 23. bis 27. März 2020 in London über die Einführung von Lebenszyklus-Leitlinien für die Schätzung der WtT‑Treibhausgasemissionen nachhaltiger alternativer Kraftstoffe als Anreiz für die weltweite Umstellung auf nachhaltige alternative Kraftstoffe) (SWD [2019] 456 final).
20 In diesem Arbeitspapier führte die Kommission aus, dass die darin als Anhang enthaltene Eingabe in die ausschließliche Außenkompetenz der Union falle und dem Rat vorgelegt werde, um den Standpunkt der Union im Hinblick auf die Übermittlung der Eingabe an die IMO festzulegen. Des Weiteren stellte die erste Fußnote dieses Arbeitsdokuments Folgendes klar: „Bei der IMO eingereichte Vorschläge oder Informationspapiere über Fragen, die in die ausschließliche Außenzuständigkeit der … Union fallen, stellen Handlungen im Rahmen der Außenvertretung dar. Diese Eingaben müssen von einem Akteur der Union eingereicht werden, der sie gemäß den Verträgen nach außen vertreten kann, d. h. bei Fragen, die nicht unter die [Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)] fallen, entweder die Kommission oder die Delegation der [Union] nach Art. 17 Abs. 1 EUV und Art. 221 AEUV.“
21 Schließlich hieß es im Untertitel der Eingabe selbst, dass sie „von der Europäischen Kommission im Namen der Europäischen Union vorgelegt“ werde.
22 Am 31. Januar 2020 beschloss die Arbeitsgruppe „Seeverkehr“ des Rates zum einen, dem AStV vorzuschlagen, dass die Eingabe bei der IMO nicht im Namen der Union, sondern im Namen der 27 Mitgliedstaaten und der Kommission eingereicht werden sollte. Zum anderen ersuchte die Arbeitsgruppe, nachdem sie u. a. den Untertitel des Eingabeentwurfs der Kommission geändert hatte, den AStV, die so geänderte Eingabe im Hinblick auf ihre Übermittlung an die IMO durch den Ratsvorsitz zu billigen.
23 Am 5. Februar 2020 genehmigte der AStV mit dem angefochtenen Beschluss die so geänderte Eingabe (im Folgenden: streitige Eingabe) im Hinblick auf ihre Übermittlung an die IMO durch den Ratsvorsitz im Namen der Mitgliedstaaten und der Kommission.
24 Mit E‑Mail vom 7. Februar 2020 übermittelte die Republik Kroatien, die zu diesem Zeitpunkt den Ratsvorsitz innehatte, die streitige Eingabe im Namen der 27 Mitgliedstaaten und der Kommission an die IMO.
Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof
25 Die Kommission beantragt, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, seine Wirkungen aufrechtzuerhalten und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
26 Der Rat beantragt, die Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Hilfsweise für den Fall der Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses beantragt er, die Aufrechterhaltung seiner Wirkungen anzuordnen.
27 Mit Entscheidungen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 15. September, 24. September, 25. September, 1. Oktober, 6. Oktober, 8. Oktober und 13. Oktober 2020 sind das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und das Königreich Schweden als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.
Zur Klage
Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs
28 Die Hellenische Republik macht im Wesentlichen geltend, die Klage der Kommission beruhe auf der vom Rat bestrittenen Prämisse, dass die Union bei der IMO Beobachterstatus habe. Der Gerichtshof müsse daher, um über die Klage zu entscheiden, zunächst das IMO-Übereinkommen auslegen, um festzustellen, ob die Union Beobachterstatus habe. Der Gerichtshof sei hierfür jedoch nicht zuständig, da das Übereinkommen nicht Teil des Unionsrechts sei.
29 Hierzu genügt die Feststellung, dass zum einen, wie der Generalanwalt im Wesentlichen in den Nrn. 44 bis 46 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, die Hellenische Republik nicht bestreitet, dass der angefochtene Beschluss im Sinne von Art. 263 AEUV anfechtbar ist. Im Übrigen hat der Gerichtshof bereits eine Nichtigkeitsklage gegen einen Beschluss des AStV, ein Diskussionspapier einem durch eine internationale Übereinkunft geschaffenen internationalen Gremium vorzulegen, für zulässig erklärt, soweit ein solcher Beschluss Rechtswirkungen erzeugen soll (vgl. entsprechend Urteil vom 20. November 2018, Kommission/Rat [Meeresschutzgebiet Antarktis], C‑626/15 und C‑659/16, EU:C:2018:925, Rn. 59 bis 67).
30 Zum anderen bestreitet die Hellenische Republik nicht, dass die von der Kommission geltend gemachten Klagegründe auf einen Verstoß gegen die Verträge gestützt sind, der einen der in Art. 263 Abs. 2 AEUV genannten Fälle darstellt, in denen die Nichtigkeitsklage eröffnet ist und der Gerichtshof zuständig ist, über diese Klage zu entscheiden.
31 Der Gerichtshof ist zwar grundsätzlich nicht dafür zuständig, die Rechtmäßigkeit von Unionsrechtsakten im Hinblick auf Bestimmungen eines internationalen Übereinkommens zu prüfen, bei dem die Union nicht Vertragspartei ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a., C‑366/10, EU:C:2011:864, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32 Gleichwohl muss die Union nach ständiger Rechtsprechung, wenn sie sich entschließt, ihre Zuständigkeiten auszuüben, dies unter Beachtung des Völkerrechts tun (Urteile vom 24. November 1992, Poulsen und Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, Rn. 9, und vom 20. November 2018, Kommission/Rat [Meeresschutzgebiet Antarktis], C‑626/15 und C‑659/16, EU:C:2018:925, Rn. 127).
33 Daraus folgt, dass der Gerichtshof im Rahmen seiner Befugnisse u. a. nach Art. 263 AEUV die einschlägigen Regeln des Völkerrechts berücksichtigen muss, soweit dies erforderlich ist, um den bei ihm anhängigen Rechtsstreit zu entscheiden.
34 Hier ist es für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits erforderlich, dass der Gerichtshof das IMO-Übereinkommen berücksichtigt, um festzustellen, ob die Union innerhalb dieser Organisation über einen Status verfügt.
35 Unter diesen Umständen ist der Gerichtshof für die Entscheidung über die Klage der Kommission zuständig.
Zur Begründetheit
36 Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Klagegründe. Mit dem ersten Klagegrund wird ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 AEUV und somit gegen die ausschließliche Außenzuständigkeit gerügt, über die die Union nach dieser Bestimmung verfüge, soweit der Rechtsakt, der von einem durch ein internationales Abkommen geschaffenen Gremium erlassen werden solle, „gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“. Mit dem zweiten Klagegrund wird ein Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV und somit gegen die institutionellen Befugnisse der Kommission gerügt.
37 Der zweite Klagegrund ist zuerst zu prüfen.
Zum zweiten Klagegrund
– Vorbringen der Parteien
38 Die Kommission stützt ihren zweiten Klagegrund darauf, dass der angefochtene Beschluss nicht die GASP betreffe, so dass sie vorliegend gemäß Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV über die Befugnis verfüge, die Union nach außen zu vertreten. Aus diesem Grund und angesichts der ausschließlichen Zuständigkeit der Union in dem Bereich, zu dem die streitige Eingabe gehöre, habe sie vorgeschlagen, dass diese „von der Europäischen Kommission im Namen der Europäischen Union“ vorgelegt werde.
39 Weder die für die Zusammenarbeit mit der IMO geltenden Regeln, darunter das Kooperationsabkommen von 1974 im Licht der Resolution 65/276, noch die MSC‑MEPC‑Geschäftsordnung, insbesondere ihre Regel 1.5.6, hätten dem entgegengestanden, dass die Eingabe im Namen der Union eingereicht wird.
40 Vielmehr erkenne zum einen die Resolution 65/276 den neuen institutionellen Rahmen der Union nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon an. In dieser Resolution werde insbesondere hervorgehoben, dass es „Sache jeder Regionalorganisation ist, die Modalitäten ihrer Außenvertretung festzulegen“. Da diese Anerkennung allgemeiner Art sei, habe der Umstand, dass die Resolution nicht für Sonderorganisationen der Vereinten Nationen gelte, keinen Einfluss auf ihre Relevanz für die Bestimmung des Standpunkts der Union und ihrer Organe gegenüber diesen Sonderorganisationen. Im Übrigen hätten der Rat und die Kommission mit einer gemeinsamen Verbalnote vom 27. November 2009 die IMO über die Rechtsfolgen informiert, die sich aus dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ergäben, nämlich dass ab dem 1. Dezember 2009 „die Europäische Union sämtliche Rechte und Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft, einschließlich der Rechtsstellung in der Organisation, ausüben bzw. übernehmen“ werde und dass „die damit einhergehenden Änderungen in Bezug auf die Modalitäten der Vertretung rechtzeitig mitgeteilt“ würden.
41 Zum anderen gestatte Regel Nr. 1.5.6 der MSC‑MEPC‑Geschäftsordnung ausdrücklich die Beteiligung von Organisationen mit Beobachterstatus an den Arbeiten des MEPC.
42 Die Kommission weist darauf hin, dass die streitige Eingabe nach dem Erlass des angefochtenen Beschlusses vom Ratsvorsitz jedoch im Namen der „Mitgliedstaaten und der Kommission“ und nicht im Namen der Union an die IMO übermittelt worden sei.
43 Außerdem habe der Rat zu Unrecht angenommen, dass die Zuständigkeit der Union nur für einen Teil der streitigen Eingabe ausschließlich sei und dass die Eingabe ihrem Wesen nach als hybrid anzusehen sei. Wenn die Bezugnahme auf die „Kommission“ als indirekte Bezugnahme auf die Union zu verstehen wäre, hätte der angefochtene Beschluss die Kommission außerdem daran gehindert, in Bezug auf diesen Teil der Eingabe die Vertretung der Union nach außen wahrzunehmen.
44 Jedenfalls bedeute die Befugnis zur Vertretung der Union, die der Kommission durch die Verträge verliehen werde, dass der Ratsvorsitz niemals die Union rechtlich vertreten oder ihre Außenzuständigkeiten wahrnehmen könne. Angesichts dessen, dass die Versendung der streitigen Eingabe an die IMO mittels E‑Mail eine Handlung der Vertretung nach außen darstelle, sei sie unter Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 EUV erfolgt.
45 Des Weiteren erlaube allein der Umstand, dass die Union nicht Mitglied einer internationalen Organisation sei, einem Mitgliedstaat, der im Rahmen seiner Beteiligung an dieser internationalen Organisation einzeln auftrete, keineswegs, Verpflichtungen einzugehen, die die Unionsrechtsnormen, die zur Verwirklichung der Vertragsziele ergangen seien, beeinträchtigen könnten.
46 Im Übrigen wirkten sich die durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Änderungen, aus denen u. a. Art. 1, Art. 17 Abs. 1 und Art. 47 EUV sowie Art. 220 AEUV hervorgegangen seien, darauf aus, wie die zur Union gewordene Gemeinschaft an den Arbeiten der Sonderorganisationen der Vereinten Nationen teilnehme. Insbesondere übe die Union seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon sämtliche Rechte und Verpflichtungen der Gemeinschaft, einschließlich ihrer Rechtsstellung in internationalen Organisationen, mit denen die Kommission gemäß Art. 229 EWG-Vertrag (der später zu Art. 302 EG wurde) Beziehungen unterhalte, aus bzw. übernehme sie. Ferner seien diese rechtlichen Änderungen seither auf internationaler Ebene allgemein anerkannt worden. Die wichtigste Bekundung dieser Anerkennung sei gerade die Resolution 65/276.
47 Der Rat, der von allen als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten unterstützt wird, ist der Auffassung, dass der zweite Klagegrund unbegründet sei.
– Würdigung durch den Gerichtshof
48 Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die Kommission geltend, vorliegend verleihe ihr Art. 17 Abs. 1 EUV die ausschließliche Zuständigkeit, die Vertretung der Union nach außen wahrzunehmen, so dass es ihre Sache sei, die streitige Eingabe an die IMO weiterzuleiten. Des Weiteren hätte ihrer Ansicht nach diese Eingabe, da sie auf einem Gebiet erfolgt sei, das zur ausschließlichen Zuständigkeit der Union gehöre, im Namen der Union und nicht im Namen der Mitgliedstaaten und der Kommission vorgelegt werden müssen.
49 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass das Vorbringen der Kommission, soweit es dahin verstanden werden könnte, dass mit ihm beanstandet wird, der angefochtene Beschluss habe den Ratsvorsitz ermächtigt, die streitige Eingabe nicht nur im Namen der Mitgliedstaaten, sondern auch im Namen der Kommission an die IMO zu übermitteln, obwohl die Kommission sich dagegen ausgesprochen habe, offensichtlich verspätet wäre, da es erstmals in der Erwiderung vorgetragen wurde. Folglich ist es als unzulässig zurückzuweisen.
50 Zur Begründetheit des vorliegenden Klagegrundes ist als Erstes darauf hinzuweisen, dass die Kommission gemäß Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV außer in der GASP und in den übrigen in den Verträgen vorgesehenen Fällen, die hier nicht gegeben sind, die Kommission die Vertretung der Union nach außen wahrnimmt.
51 Diese Bestimmung trifft jedoch keine Unterscheidung danach, ob die Union ihre ausschließliche Außenkompetenz gemäß Art. 3 Abs. 2 AEUV ausübt oder ob sie eine mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit ausübt, sei es zusammen mit diesen oder sei es, dass der Rat von der Möglichkeit Gebrauch macht, im Rat die erforderliche Mehrheit zu erzielen, damit die Union die Außenkompetenz allein ausübt (vgl. entsprechend Urteil vom 20. November 2018, Kommission/Rat [Meeresschutzgebiet Antarktis], C‑626/15 und C‑659/16, EU:C:2018:925, Rn. 126).
52 Daraus folgt, dass die Zuständigkeit der Kommission, die Union bei der Ausübung ihrer Außenkompetenz zu vertreten, nicht davon abhängt, ob es sich um eine ausschließliche oder um eine geteilte Außenkompetenz handelt, die nur internen, für Drittstaaten oder andere internationale Organisationen nicht bindenden, Regeln der Union unterliegt.
53 Als Zweites trifft es zwar zu, dass, wie die Kommission im Wesentlichen geltend macht, nach den Verträgen die Zuständigkeit der Kommission, die Vertretung der Union nach außen wahrzunehmen, nur durch die in Art. 17 Abs. 1 EUV ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen beschränkt wird. Wie bereits in Rn. 32 des vorliegenden Urteils ausgeführt, bleibt es jedoch dabei, dass die Union, wenn sie sich als Völkerrechtssubjekt dafür entscheidet, ihre Befugnisse auszuüben, diese Befugnisse unter Beachtung des einschlägigen Völkerrechts ausüben muss.
54 Zum einen ergibt sich jedoch aus Art. 4 des IMO-Übereinkommens, dass nur Staaten Mitglied der IMO werden können. Somit sind zwar alle Mitgliedstaaten der Union Mitglied der IMO, die Union selbst jedoch nicht.
55 Zum anderen trifft es zu, dass der Rat der IMO nach Art. 25 Buchst. a des IMO-Übereinkommens Abkommen oder Abmachungen über die Beziehungen der IMO zu anderen Organisationen treffen kann und dass gemäß Art. 66 des Übereinkommens die IMO in allen in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Fragen mit anderen zwischenstaatlichen Organisationen zusammenarbeiten kann, die keine Sonderorganisationen der Vereinten Nationen sind, deren Interessen und Tätigkeit aber mit ihren Zielen in Zusammenhang stehen.
56 In diesem Zusammenhang hat die Kommission im Übrigen auf der Grundlage von Art. 229 EWG-Vertrag mit der IMO das Kooperationsabkommen von 1974 geschlossen, das u. a. die Möglichkeit vorsieht, dass die Kommission als Beobachterin an den Arbeiten der IMO teilnimmt und ihr somit gestattet ist, im eigenen Namen eine Eingabe an die IMO zu übermitteln.
57 Jedoch steht fest, dass weder die Gemeinschaft noch die Union, die an ihre Stelle getreten ist, mit der IMO ein Abkommen geschlossen haben, so dass die Union innerhalb der IMO über keinen Status verfügt.
58 Aus den Akten und den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung geht hervor, dass die Stellen der IMO auf der Grundlage der auf sie anwendbaren Vorschriften der Ansicht sind, dass nur die zwischenstaatlichen Organisationen, mit denen sie Abkommen geschlossen hat, an ihren Arbeiten teilnehmen können, u. a. durch die Einreichung von Eingaben im Hinblick auf den Erlass von Rechtsakten. Im Übrigen hat der Generalsekretär der IMO am 14. Februar 2005 auf der Grundlage dieser Ansicht eine Eingabe abgelehnt, die das Königreich der Niederlande im Namen der Gemeinschaft als Antwort auf eine Aufforderung der IMO an die zwischenstaatlichen Organisationen eingereicht hatte, und dies damit begründet, dass die Gemeinschaft weder Mitglied der IMO sei noch Beobachterstatus bei der IMO habe.
59 In diesem Kontext trifft es zwar erstens zu, dass nach Regel Nr. 1.5.6 der MSC‑MEPC‑Geschäftsordnung die aktive Beteiligung von Organisationen mit Beobachterstatus an den Arbeiten des MEPC vorgesehen ist, zweitens, dass nach Regel 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung des MEPC andere zwischenstaatliche Organisationen als die IMO, mit denen ein Abkommen oder eine Sonderregelung getroffen wurde, und internationale Nichtregierungsorganisationen, zu denen die IMO Beziehungen begründet hat, im MEPC durch Beobachter vertreten lassen können, und drittens, dass die streitige Eingabe als Antwort auf die in Rn. 18 des vorliegenden Urteils angeführte Aufforderung der ISWG-GHG, die an „interessierte Mitgliedstaaten und internationale Organisationen“ gerichtet war, der IMO übermittelt wurde. Diese Umstände bedeuten jedoch nicht, dass die Union, die keine internationale Organisation mit Beobachterstatus bei der IMO war und, wie in Rn. 57 des vorliegenden Urteils dargelegt, mit der IMO kein Abkommen und keine Sonderregelung getroffen hat, befugt war, die streitige Eingabe im eigenen Namen einzureichen.
60 Daraus folgt, dass die Union im Gegensatz zur Kommission, die mit der IMO das Kooperationsabkommen von 1974 geschlossen hat, über kein Anrecht verfügt, das es ihr gestatten würde, sich selbst an den Arbeiten der Organe und Ausschüsse der IMO zu beteiligen.
61 Im Übrigen hat die Kommission in ihrer Empfehlung an den Rat zur Ermächtigung der Kommission, mit der IMO in Verhandlungen über die Bedingungen und Modalitäten des Beitritts der Europäischen Gemeinschaft einzutreten (SEK[2002] 381 endg.), anerkannt, dass die Gemeinschaft nicht berechtigt sei, sich an den Arbeiten der IMO zu beteiligen, so dass es in ihrem Interesse liege, dem IMO-Übereinkommen beizutreten.
62 Die Kommission macht jedoch geltend, dass das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, u. a. mit der Einführung von Art. 1 Abs. 3 und Art. 47 EUV sowie Art. 220 AEUV, bedeute, dass die Union berechtigt gewesen sei, im eigenen Namen gegenüber der IMO zu handeln.
63 Was insoweit zum einen Art. 1 Abs. 3 und Art. 47 EUV angeht, so sehen diese Bestimmungen vor, dass die Union an die Stelle der Gemeinschaft tritt bzw. Rechtspersönlichkeit besitzt. Diese mit dem Vertrag von Lissabon verbundene Rechtsfolge wurde der IMO vom Rat und von der Kommission mit einer gemeinsamen Verbalnote vom 27. November 2009 mitgeteilt und in der Resolution 65/276 der Generalversammlung der Vereinten Nationen berücksichtigt.
64 Abgesehen davon, dass diese Resolution, wie der Generalsekretär der Vereinten Nationen in einer Note vom 1. Juni 2011 bestätigt hat, nicht für die Sonderorganisationen der Vereinten Nationen gilt, können jedoch jedenfalls weder diese Resolution noch – insbesondere wegen ihres einseitigen Charakters – die Verbalnote vom 27. November 2009 der Union einen Status bei der IMO verliehen haben, über den die Gemeinschaft nicht verfügte.
65 Was zum anderen Art. 220 AEUV betrifft, trifft es zu, dass dieser der Union die Zuständigkeit zuweist, „jede zweckdienliche Zusammenarbeit mit den Organen der Vereinten Nationen und ihrer Sonderorganisationen“ zu betreiben, während Art. 229 EWG-Vertrag der Kommission die Aufgabe übertrug, „alle zweckdienlichen Beziehungen zu den Organen der Vereinten Nationen [und] ihrer Fachorganisationen [zu unterhalten]“.
66 Der Erlass von Art. 220 AEUV hat jedoch nicht dazu geführt, dass die Union anstelle der Kommission Partei der Kooperationsabkommen geworden ist, die diese auf der Grundlage von Art. 229 EWG-Vertrag geschlossen hat, wie das Kooperationsabkommen von 1974. Zwar ist die Union nach Art. 1 Abs. 3 EUV bei Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon an die Stelle der Gemeinschaft getreten und deren Rechtsnachfolgerin geworden, doch war weder in dieser Bestimmung noch in irgendeiner anderen Bestimmung der Verträge vorgesehen, dass die Union an die Stelle der Kommission treten kann.
67 Als Drittes schließt die Tatsache, dass die Union nicht Mitglied der IMO ist und mit dieser keine besonderen Vereinbarungen getroffen hat, die es ihr ermöglichen würden, an der Arbeit der IMO teilzunehmen, nicht aus, dass ihre Außenkompetenz in diesem Bereich effektiv ausgeübt werden kann.
68 Zu diesen Zwecken muss zum einen sichergestellt sein, dass die Union in der Lage ist, ihre interne Zuständigkeit auszuüben, und dass sie hierbei ihren eigenen Standpunkt nach dem Verfahren festlegt, das für den betreffenden Bereich gilt.
69 Zum anderen kann, wenn die Union nicht Mitglied einer internationalen Organisation ist und folglich durch das einschlägige Völkerrecht daran gehindert ist, innerhalb einer solchen Organisation ihre Zuständigkeit nach außen auszuüben, diese Zuständigkeit u. a. von den Mitgliedstaaten ausgeübt werden, die auf der Grundlage der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV im Interesse der Union gemeinsam handeln. In diesem Zusammenhang dürfen die Mitgliedstaaten nicht daran gehindert werden, Eingaben an diese Organisation zu übermitteln, unabhängig davon, ob diese Bereiche betreffen, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Union oder in eine Zuständigkeit fallen, die die Union mit den Mitgliedstaaten teilt (vgl. in diesem Sinne Gutachten 2/91 [Übereinkommen Nr. 170 der IAO] vom 19. März 1993, EU:C:1993:106, Rn. 5, Urteil vom 12. Februar 2009, Kommission/Griechenland, C‑45/07, EU:C:2009:81, Rn. 31, und Gutachten 1/13 [Beitritt von Drittstaaten zum Haager Übereinkommen] vom 14. Oktober 2014, EU:C:2014:2303, Rn. 44).
70 Im vorliegenden Fall steht fest, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission die bei der IMO einzureichende Eingabe der Union gebilligt hat, wobei die Kommission, wie sie in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, weder die Modalitäten der Billigung noch den Inhalt der Eingabe beanstandet.
71 Allerdings konnte diese Eingabe aus den in den Rn. 53 bis 66 des vorliegenden Urteils dargelegten Gründen und unabhängig davon, ob sie in die ausschließliche oder in die geteilte Zuständigkeit der Union fällt, der IMO jedenfalls nicht im Namen der Union vorgelegt werden, ohne gegen die Vorschriften über die Arbeiten dieser Organisation zu verstoßen. Der Rat war daher zu Recht der Ansicht, dass die streitige Eingabe von den Mitgliedstaaten in ihrem eigenen Namen und gemeinsam im Interesse der Union handelnd einzureichen war.
72 Was als Viertes und Letztes das Vorbringen der Kommission betrifft, wonach die Republik Kroatien die streitige Eingabe nicht habe übermitteln können, ohne gegen die Außenzuständigkeit der Union und die Befugnis der Kommission zur Vertretung nach außen zu verstoßen, trifft es zu, dass allein der Umstand, dass die Union nicht Mitglied einer internationalen Organisation ist, einem Mitgliedstaat, der im Rahmen seiner Beteiligung an einer internationalen Organisation einzeln auftritt, nicht erlaubt, Verpflichtungen einzugehen, die die Unionsrechtsnormen, die zur Verwirklichung der Vertragsziele ergangen sind, beeinträchtigen könnten (Urteil vom 12. Februar 2009, Kommission/Griechenland, C‑45/07, EU:C:2009:81, Rn. 30).
73 Im vorliegenden Fall geht jedoch aus der E‑Mail der Republik Kroatien an die IMO vom 7. Februar 2020 hervor, dass die Republik Kroatien, als sie im Namen der Mitgliedstaaten und der Kommission gehandelt hat, sich darauf beschränkt hat, der IMO die streitige Eingabe der Mitgliedstaaten und der Kommission zu übermitteln.
74 Gewiss hätten die Mitgliedstaaten in Anbetracht der Beziehungen, die die Kommission gemäß dem Kooperationsabkommen von 1974 mit der IMO aufgebaut hat, und soweit das einschlägige Völkerrecht dem nicht entgegenzustehen scheint, der Kommission die Aufgabe übertragen können, sie bei einer im Interesse der Union gemeinsam ausgeübten Außenzuständigkeit, an deren Ausübung die Kommission nach den einschlägigen Vorschriften des IMO-Übereinkommens gehindert war, zu vertreten.
75 Es gibt jedoch keine Bestimmung der Verträge, nach denen es vorgeschrieben wäre, dass die Mitgliedstaaten der Kommission die Aufgabe übertragen, ihre Vertretung wahrzunehmen, selbst wenn das einschlägige Völkerrecht dem nicht entgegensteht.
76 Wie der Generalanwalt in Nr. 84 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, verleiht nämlich Art. 17 Abs. 1 EUV der Kommission, mit Ausnahme der darin ausdrücklich genannten Ausnahmen, die ausschließliche Zuständigkeit für die Vertretung nur, soweit es die Union betrifft, nicht aber in Bezug auf die Mitgliedstaaten, und zwar auch dann, wenn diese im Interesse der Union gemeinsam handeln.
77 Somit ist festzustellen, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, von Fall zu Fall über die Modalitäten ihrer eigenen Vertretung nach außen zu entscheiden, und zwar auch dann, wenn sie gemeinsam im Interesse der Union handeln. Nichts steht dem entgegen, dass die Mitgliedstaaten zu diesem Zweck unter ihnen den Mitgliedstaat beauftragen, der den Ratsvorsitz innehat, sofern dieser weder einzeln noch im Namen der Union handelt.
78 Nach alledem ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Zum ersten Klagegrund
79 Die Kommission bringt ihren ersten Klagegrund nur vor, um darzutun, dass die Union vorliegend über eine ausschließliche Zuständigkeit verfügt habe und die streitige Eingabe daher im Namen der Union hätte eingereicht werden müssen.
80 Aus den in den Rn. 51, 52 und 54 des vorliegenden Urteils dargelegten Gründen hätte die Union jedoch unabhängig davon, ob es sich bei ihrer Außenzuständigkeit für die streitige Eingabe um eine ausschließliche oder geteilte Zuständigkeit handelt, diese Eingabe jedenfalls unter Beachtung des einschlägigen Völkerrechts bei der IMO nicht selbst einreichen können.
81 Folglich geht, wie auch der Generalanwalt in Nr. 97 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, der erste Klagegrund ins Leere und ist daher zurückzuweisen.
82 Da keiner der Klagegründe durchgreift, ist die Klage abzuweisen.
Kosten
83 Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission im vorliegenden Fall mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr neben ihren eigenen Kosten entsprechend dem Antrag des Rates dessen Kosten aufzuerlegen.
84 Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und das Königreich Schweden tragen daher ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Europäische Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten des Rates der Europäischen Union.
3. Das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und das Königreich Schweden tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften