Υπόθεση T–163/21
Emilio De Capitani
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (δέκατο πενταμελές τμήμα) της 25ης Ιανουαρίου 2023
«Πρόσβαση στα έγγραφα – Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 – Έγγραφα που αφορούν εν εξελίξει νομοθετική διαδικασία – Ομάδες εργασίας του Συμβουλίου – Έγγραφα που αφορούν νομοθετική πρόταση για την τροποποίηση της οδηγίας 2013/34/ΕΕ σχετικά με τις ετήσιες οικονομικές καταστάσεις, τις ενοποιημένες οικονομικές καταστάσεις και συναφείς εκθέσεις επιχειρήσεων ορισμένων μορφών – Μερική άρνηση προσβάσεως – Προσφυγή ακυρώσεως – Έννομο συμφέρον – Παραδεκτό – Άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001– Εξαίρεση σχετική με την προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων»
1. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Έννοια – Περιεχόμενο – Ιδιαιτερότητα της νομοθετικής διαδικασίας – Αρχές της δημοσιότητας και της διαφάνειας
(Άρθρο 15 § 2 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3, εδ. 1)
(βλ. σκέψεις 36-38)
2. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Έννοια – Περιεχόμενο – Νομοθετικά έγγραφα – Εμπίπτουν
(Άρθρο 15 § 3 ΣΛΕΕ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 42 και 52 § 2· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3)
(βλ. σκέψεις 40-47, 49-58, 61)
3. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Προϋποθέσεις – Συγκεκριμένη, ουσιώδης και σοβαρή προσβολή της εν λόγω διαδικασίας – Έννοια της σοβαρής προσβολής – Ουσιώδης αντίκτυπος στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων – Κριτήρια εκτιμήσεως – Συνεκτίμηση των περιστάσεων της υποθέσεως – Νομοθετικά έγγραφα που αφορούν θέμα μεγάλης σημασίας για τους Eυρωπαίους πολίτες – Αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών δικαιωμάτων των πολιτών – Προϋποθέσεις – Πρόσβαση στο σύνολο των πληροφοριών στις οποίες στηρίζεται η νομοθετική δράση – Ιδιαιτέρως ευαίσθητος χαρακτήρας των επίμαχων εγγράφων – Δεν υφίσταται
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3, εδ. 1)
(βλ. σκέψεις 70, 75, 76, 84)
4. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Πεδίο εφαρμογής – Έγγραφα ομάδας εργασίας του Συμβουλίου σχετικά με εν εξελίξει νομοθετική διαδικασία – Κριτήρια εκτιμήσεως – Προκαταρκτικός χαρακτήρας των συζητήσεων – Δεν εμπίπτει – Προσωρινός χαρακτήρας των πληροφοριών – Δεν εμπίπτει – Δυσχερής χαρακτήρας των διαπραγματεύσεων και μείωση των πιθανοτήτων επίτευξης συμφωνίας – Μη επιτρεπτό – Προστασία της καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών – Δεν εμπίπτει – Κοινοποίηση ορισμένων εγγράφων που αφορούν την ίδια νομοθετική διαδικασία, διαφορετικών από τα επίμαχα – Δεν εμπίπτει – Τεχνικός χαρακτήρας των εγγράφων – Δεν εμπίπτει
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 §3, εδ.1)
(βλ. σκέψεις 78, 79, 81, 83, 87, 91, 95)
5. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Πεδίο εφαρμογής – Έγγραφα ομάδας εργασίας του Συμβουλίου σχετικά με εν εξελίξει νομοθετική διαδικασία – Προστασία της διαδικασίας από εξωτερικές πιέσεις – Προϋποθέσεις – Απόδειξη του βέβαιου χαρακτήρα του υποστατού των πιέσεων και του ευλόγως προβλέψιμου κινδύνου να επηρεασθεί ουσιωδώς η προς λήψη απόφαση
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3, εδ. 1)
(βλ. σκέψη 85)
6. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων – Πεδίο εφαρμογής – Έγγραφα ομάδας εργασίας του Συμβουλίου σχετικά με εν εξελίξει νομοθετική διαδικασία – Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη γνωστοποίηση των εγγράφων – Κριτήριο εκτιμήσεως
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3, εδ. 1)
(βλ. σκέψη 89)
Σύνοψη
Το Συμβούλιο της ΕΕ πρέπει να παράσχει πρόσβαση σε έγγραφα τα οποία συντάχθηκαν εντός των ομάδων εργασίας του και τα οποία αφορούν τη νομοθετική διαδικασία για την τροποποίηση της οδηγίας σχετικά με τις ετήσιες οικονομικές καταστάσεις
Το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι κανένας από τους λόγους που παρέθεσε το Συμβούλιο δεν καθιστά δυνατό να θεωρηθεί ότι η γνωστοποίηση των επίμαχων εγγράφων θα έθιγε σοβαρά, κατά τρόπο συγκεκριμένο, πραγματικό και όχι υποθετικό, την οικεία νομοθετική διαδικασία
Ο προσφεύγων, Εmilio De Capitani, είχε υποβάλει αίτημα προσβάσεως (1) σε ορισμένα έγγραφα που αντηλλάγησαν εντός της ομάδας εργασίας «Δίκαιο των εταιρειών» του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σχετικά με την νομοθετική διαδικασία για την τροποποίηση της οδηγίας 2013/34 σχετικά με τις ετήσιες οικονομικές καταστάσεις (2). Το Συμβούλιο είχε αρνηθεί την παροχή προσβάσεως σε ορισμένα έγγραφα, με την αιτιολογία ότι η γνωστοποίηση θα έθιγε σοβαρά την διαδικασία λήψεως αποφάσεων του Συμβουλίου υπό την έννοια του κανονισμού 1049/2001 (3). Κατόπιν επιβεβαιωτικής αιτήσεως του προσφεύγοντος για την παροχή προσβάσεως στα μη γνωστοποιηθέντα έγγραφα, το Συμβούλιο εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση (4) με την οποία επιβεβαίωσε την άρνησή του να παράσχει πρόσβαση στα έγγραφα αυτά.
Οι ομάδες εργασίας του Συμβουλίου είναι εσωτερικά όργανα του εν λόγω θεσμικού οργάνου που προετοιμάζουν τις εργασίες της Επιτροπής Μονίμων Αντιπροσώπων (ΕΜΑ) και, μεταγενέστερα, της αρμόδιας συνθέσεώς του σε επίπεδο υπουργών.
Επιληφθέν προσφυγής ακυρώσεως την οποία δέχεται, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει το ζήτημα της προσβάσεως στα έγγραφα που αφορούν τις νομοθετικές διαδικασίες υπό το καινοφανές πρίσμα της σχέσεως μεταξύ, αφενός, των αρχών της δημοσιότητας και της διαφάνειας της νομοθετικής διαδικασίας, οι οποίες απορρέουν από τη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (5), και, αφετέρου, της εξαιρέσεως από τη γνωστοποίηση των εγγράφων η οποία αφορά την προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων θεσμικού οργάνου και η οποία διατυπώνεται στο παράγωγο δίκαιο (6). Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει για πρώτη φορά τις προϋποθέσεις για την παροχή προσβάσεως στα έγγραφα που συντάσσονται από τις ομάδες εργασίας του Συμβουλίου στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Κατά πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τα επιχειρήματα του προσφεύγοντος περί του ότι η προβλεπόμενη στον κανονισμό 1049/2001 εξαίρεση σχετικά με την προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων, ερμηνευόμενη υπό το πρίσμα της Συνθήκης ΛΕΕ και του Χάρτη, δεν έχει εφαρμογή στα νομοθετικά έγγραφα.
Το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, καθόσον η αρχή κατά την οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά έχει θεμελιώδη σημασία στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι αρχές της δημοσιότητας και της διαφάνειας είναι συμφυείς με τις νομοθετικές διαδικασίες της Ένωσης (7). Επομένως, η πρόσβαση στα νομοθετικά έγγραφα πρέπει να είναι η ευρύτερη δυνατή. Εντούτοις, τούτο δεν σημαίνει ότι το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης προβλέπει απεριόριστο δικαίωμα προσβάσεως στα νομοθετικά έγγραφα. Συγκεκριμένα, κατά τη Συνθήκη ΛΕΕ (8), το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ασκείται σύμφωνα με τις γενικές αρχές, εντός των ορίων και των προϋποθέσεων που καθορίζονται μέσω κανονισμών. Οι διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ που διέπουν το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων δεν εξαιρούν τα νομοθετικά έγγραφα από το πεδίο εφαρμογής της.
Το Γενικό Δικαστήριο παρατηρεί ότι το συμπέρασμα αυτό επιρρωννύεται από το νομοθετικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα. Πράγματι, από το πρωτογενές δίκαιο προκύπτει ότι η αρχή κατά την οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά δεν είναι απόλυτη (9). Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα προς τις διατάξεις του κανονισμού 1049/2001, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης μπορούν, σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, να αρνούνται την παροχή προσβάσεως σε ορισμένα έγγραφα νομοθετικής φύσεως.
Αντιθέτως προς όσα υποστήριξε ο προσφεύγων, καταρχάς, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει την ύπαρξη συνέχειας όσον αφορά το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα μεταξύ της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της Συνθήκης ΛΕΕ και αποφαίνεται ότι η εξαίρεση από την υποχρέωση γνωστοποιήσεως ζητηθέντος εγγράφου η οποία αφορά την προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων του οικείου θεσμικού οργάνου, του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, εξακολούθησε να έχει εφαρμογή κατόπιν της θέσεως σε ισχύ της Συνθήκης ΛΕΕ και του Χάρτη. Εν συνεχεία, εκτιμά ότι από κανένα στοιχείο δεν μπορεί να συναχθεί ότι οι διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ και του Χάρτη αποκλείουν εξ ορισμού το ενδεχόμενο αρνήσεως της προσβάσεως σε έγγραφα που συντάσσονται από τις ομάδες εργασίας του Συμβουλίου στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας, με την αιτιολογία ότι η γνωστοποίησή τους θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων του Συμβουλίου. Τέλος, διαπιστώνει ότι, μολονότι οι διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ κατά τις οποίες το Συμβούλιο συνεδριάζει δημοσίως όταν συσκέπτεται και ψηφίζει επί σχεδίου νομοθετικής πράξεως (10) κατοχυρώνουν την αρχή της δημοσιότητας των νομοθετικών συζητήσεων κατά τις συνόδους του Συμβουλίου, εντούτοις δεν αφορούν το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα ούτε τους περιορισμούς και τις προϋποθέσεις ασκήσεως του συγκεκριμένου δικαιώματος.
Κατά δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι από κανέναν από τους λόγους που παρέθεσε το Συμβούλιο στην προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί να συναχθεί ότι η γνωστοποίηση των επίμαχων εγγράφων θα έθιγε σοβαρά, κατά τρόπο συγκεκριμένο, πραγματικό και όχι υποθετικό, την οικεία νομοθετική διαδικασία.
Καταρχάς, όσον αφορά τον λόγο που αφορά το προβαλλόμενο ευαίσθητο περιεχόμενο των επίμαχων εγγράφων, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι τα έγγραφα περιέχουν πράγματι σχόλια και συγκεκριμένες τροποποιήσεις επί διατυπώσεων του κειμένου που εντάσσονται στην κανονική λειτουργία της νομοθετικής διαδικασίας. Μολονότι τα έγγραφα αυτά αφορούν θέματα ορισμένης σημασίας, τα οποία χαρακτηρίζονται, ενδεχομένως, από την πολυπλοκότητά τους τόσο από πολιτικής όσο και από νομικής απόψεως, και μπορούν να περιέχουν στοιχεία απορρέοντα από «δυσχερείς διαπραγματεύσεις», ικανά να καταδείξουν δυσχέρειες τις οποίες το Συμβούλιο έπρεπε ακόμη να επιλύσει πριν καταλήξει σε συμφωνία, το Συμβούλιο δεν προσδιορίζει καμία συγκεκριμένη και ειδική πτυχή των εγγράφων αυτών που θα είχε ιδιαιτέρως ευαίσθητο χαρακτήρα υπό την έννοια ότι, σε περίπτωση γνωστοποιήσεως, θα θιγόταν θεμελιώδες συμφέρον της Ένωσης ή των κρατών μελών. Το Συμβούλιο δεν εξηγεί ούτε τους λόγους για τους οποίους η πρόσβαση στα επίμαχα έγγραφα θα έθιγε σοβαρά, κατά τρόπο συγκεκριμένο, πραγματικό και όχι υποθετικό, τις δυνατότητες επιτεύξεως συμφωνίας επί της επίμαχης νομοθετικής προτάσεως.
Εν συνεχεία, όσον αφορά τον προκαταρκτικό χαρακτήρα των συζητήσεων, στο πλαίσιο της ομάδας εργασίας του Συμβουλίου, οι οποίες αφορούν την επίμαχη νομοθετική πρόταση, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι δεν δύναται να δικαιολογήσει, αυτός καθεαυτόν, την εφαρμογή της εξαιρέσεως που αφορά την προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων. Πράγματι, η εξαίρεση αυτή δεν διακρίνει αναλόγως του σταδίου προόδου των συζητήσεων, αλλά αφορά εν γένει τα έγγραφα που σχετίζονται με ζήτημα επί του οποίου το οικείο θεσμικό όργανο ακόμη «δεν έχει αποφασίσει». Δεδομένου ότι μια πρόταση, ως εκ της φύσεώς της, υποβάλλεται για να συζητηθεί, ο υποβάλλων αίτηση προσβάσεως σε νομοθετικά έγγραφα στο πλαίσιο εν εξελίξει διαδικασίας έχει πλήρη επίγνωση του ότι οι πληροφορίες που περιλαμβάνονται σε αυτά τα έγγραφα μπορούν να τροποποιηθούν καθ’ όλη τη διάρκεια των συζητήσεων στο πλαίσιο των προπαρασκευαστικών εργασιών της ομάδας εργασίας, μέχρις ότου επιτευχθεί συμφωνία για το σύνολο του κειμένου. Αυτός ήταν ο σκοπός τον οποίο επιδίωκε ο προσφεύγων με την αίτησή του για την παροχή προσβάσεως, καθόσον αποσκοπούσε να λάβει γνώση των θέσεων που διατύπωσαν τα κράτη μέλη εντός του Συμβουλίου ακριβώς για να προκαλέσει τον σχετικό διάλογο πριν το θεσμικό αυτό όργανο διαμορφώσει τη θέση του στην επίμαχη νομοθετική διαδικασία.
Εξάλλου, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι το Συμβούλιο δεν προσκόμισε κανένα απτό στοιχείο ικανό να αποδείξει ότι η πρόσβαση στα επίμαχα έγγραφα θα έβλαπτε την καλόπιστη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών. Τονίζει ότι εφόσον τα κράτη μέλη εξωτερικεύσουν, στο πλαίσιο των ομάδων εργασίας του Συμβουλίου, την αντίστοιχη θέση τους έναντι μιας δεδομένης νομοθετικής προτάσεως και την εξέλιξη την οποία δέχονται να έχει η θέση τους αυτή, το γεγονός ότι τα στοιχεία αυτά κοινοποιούνται στη συνέχεια, κατόπιν σχετικής αιτήσεως, δεν δύναται να αποτελέσει, αυτό καθαυτό, πρόσκομμα στην καλόπιστη συνεργασία (11). Στο πλαίσιο συστήματος στηριζόμενου στην αρχή της δημοκρατικής νομιμότητας, οι συννομοθέτες οφείλουν να λογοδοτούν για τις πράξεις τους στους πολίτες, η δε εκ μέρους των πολιτών άσκηση των δημοκρατικών δικαιωμάτων τους προϋποθέτει τη δυνατότητα λεπτομερούς παρακολουθήσεως της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων εντός των οργάνων που μετέχουν στις νομοθετικές διαδικασίες και την παροχή προσβάσεως στο σύνολο των κρίσιμων πληροφοριών. Εν προκειμένω, όμως, ουδόλως προκύπτει ότι το Συμβούλιο μπορούσε ευλόγως να αναμένει κίνδυνο εξωτερικών πιέσεων και αντίδραση υπερβαίνουσα την αντίδραση που μπορεί να αναμένει από το κοινό οποιοδήποτε μέλος νομοθετικού οργάνου το οποίο υποβάλλει πρόταση τροποποιήσεως σχεδίου νόμου.
Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι μόνον εάν το οικείο θεσμικό όργανο θεωρεί ότι η γνωστοποίηση ενός εγγράφου θα έθιγε συγκεκριμένα και ουσιαστικά την επίμαχη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, οφείλει να εξακριβώσει εάν υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί, παρά ταύτα, τη γνωστοποίηση του εγγράφου. Ομοίως, απλώς και μόνον το ότι επετράπη η πρόσβαση σε ορισμένα έγγραφα σχετικά με την ίδια νομοθετική διαδικασία δεν μπορεί να δικαιολογήσει την άρνηση παροχής προσβάσεως σε άλλα έγγραφα.
Τέλος, η πρόσβαση στα έγγραφα που συντάσσονται από τις ομάδες εργασίας του Συμβουλίου δεν μπορεί να περιορισθεί λόγω του προβαλλόμενου «τεχνικού» τους χαρακτήρα. Συγκεκριμένα, ο «τεχνικός» ή μη χαρακτήρας ενός εγγράφου δεν αποτελεί κρίσιμο κριτήριο για την εφαρμογή της εξαιρέσεως που αφορά την προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων. Τα μέλη των ομάδων εργασίας του Συμβουλίου είναι εξουσιοδοτημένα με εντολή των κρατών μελών που εκπροσωπούν και εκφράζουν, κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων επί συγκεκριμένης νομοθετικής προτάσεως, τη θέση του κράτους τους στο Συμβούλιο, όταν το εν λόγω θεσμικό όργανο ενεργεί υπό την ιδιότητα του συννομοθέτη. Το γεγονός ότι δεν επιτρέπεται στις ομάδες εργασίας να καθορίζουν την οριστική θέση του Συμβουλίου δεν σημαίνει ούτε ότι οι εργασίες τους δεν εντάσσονται στο πλαίσιο της κανονικής νομοθετικής διαδικασίας ούτε ότι τα έγγραφα που συντάσσονται είναι «τεχνικής» φύσεως.