T‑163/21. sz. ügy
Emilio De Capitani
kontra
az Európai Unió Tanácsa
A Törvényszék ítélete (kibővített tizedik tanács), 2023. január 25.
„Dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – Folyamatban lévő jogalkotási eljárásra vonatkozó dokumentumok – A Tanács munkacsoportjai – A meghatározott típusú vállalkozások éves pénzügyi kimutatásairól, összevont (konszolidált) éves pénzügyi kimutatásairól és a kapcsolódó beszámolókról szóló 2013/34/EU irányelv módosítására vonatkozó jogalkotási javaslatot érintő dokumentumok – A hozzáférés részleges megtagadása – Megsemmisítés iránti kereset – Az eljáráshoz fűződő érdek – Elfogadhatóság – Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése – A döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivétel”
1. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – Fogalom – Terjedelem – A jogalkotási eljárás sajátos jellege – A nyilvánosság és az átláthatóság elve
(EUMSZ 15. cikk, (2) bekezdés; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés
(lásd: 36–38. pont)
2. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – Fogalom – Terjedelem – Jogalkotási dokumentumok – Bennfoglaltság
(EUMSZ 15. cikk, (3) bekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 42. cikk és 52. cikk, (2) bekezdés; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés)
(lásd: 40–47., 49–58., 61. pont)
3. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – Feltételek – Ezen eljárás konkrét, tényleges és súlyos sérelme – A súlyos sérelem fogalma – A döntéshozatali eljárásra gyakorolt jelentős hatás – Értékelési szempontok – Az adott ügy körülményeinek a figyelembevétele – Az európai polgárok számára nagy jelentőségű kérdést érintő jogalkotási dokumentumok – A demokratikus jogaiknak a polgárok általi hatékony gyakorlása – Feltételek – A jogalkotási intézkedés alapját képező valamennyi információhoz való hozzáférés – A vitatott dokumentumok különösen érzékeny jellege – Hiány
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés)
(lásd: 70., 75., 76., 84. pont)
4. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – Terjedelem – A Tanács munkacsoportjának egy folyamatban lévő jogalkotási eljárásra vonatkozó dokumentumai – Értékelési szempontok – A viták előzetes jellege – Kizártság – Az információk ideiglenes jellege – Kizártság – A tárgyalások nehézsége és a megállapodás létrejötte esélyeinek a csökkenése – Megengedhetetlenség – A tagállamok közötti lojális együttműködés védelme – Kizártság – A vitatottaktól eltérő, ugyanazon jogalkotási eljárásra vonatkozó bizonyos dokumentumok hozzáférhetővé tétele – Kizártság – A dokumentumok technikai jellege – Kizártság
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés)
(lásd: 78., 79., 81., 83., 87., 91., 95. pont)
5. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – Terjedelem – A Tanács munkacsoportjának egy folyamatban lévő jogalkotási eljárásra vonatkozó dokumentumai – Az eljárás külső nyomás elleni védelme – Feltételek – A nyomás valós fennállása bizonyosságának és a meghozandó döntés jelentős mértékű befolyásolását érintő kockázat észszerű előreláthatóságának a bizonyítása
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés)
(lásd: 85. pont)
6. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – Terjedelem – A Tanács munkacsoportjának egy folyamatban lévő jogalkotási eljárásra vonatkozó dokumentumai – A dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek – Értékelési szempont
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés)
(lásd: 89. pont)
Összefoglalás
Az EU Tanácsának hozzáférést kell biztosítania az éves pénzügyi kimutatásokról szóló irányelv módosítására irányuló jogalkotási eljárásra vonatkozóan a munkacsoportjaiban készített dokumentumokhoz
A Törvényszék megállapítja, hogy a Tanács által felhozott indokok egyike sem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele konkrét, tényleges és nem hipotetikus módon, súlyosan sértené az érintett jogalkotási eljárást
A felperes, Emilio De Capitani hozzáférést kért(1) az Európai Unió Tanácsának a társasági joggal foglalkozó munkacsoportja keretében váltott, az éves pénzügyi kimutatásokról szóló 2013/34 irányelv(2) módosítására irányuló jogalkotási eljárásra vonatkozó bizonyos dokumentumokhoz. A Tanács megtagadta a hozzáférést bizonyos dokumentumokhoz azzal az indokkal, hogy azok hozzáférhetővé tétele az 1049/2001 rendelet értelmében(3) súlyosan veszélyeztetné a Tanács döntéshozatali eljárását. A felperesnek a hozzáférhetővé nem tett dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó megerősítő kérelmét követően a Tanács elfogadta a megtámadott határozatot,(4) amelyben megerősítette az azokhoz való hozzáférés megtagadását.
A Tanács munkacsoportjai ezen intézmény belső szervei, amelyek előkészítik az Állandó Képviselők Bizottságának (Coreper) és később a Tanács hatáskörrel rendelkező miniszteriális formációjának a munkáját.
A Törvényszék, amely elé megsemmisítés iránti keresetet terjesztettek, amelynek helyt ad, a jogalkotási eljárásokkal kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés kérdését az egyrészről a jogalkotási eljárás nyilvánosságának és átláthatóságának az Európai Unió működéséről szóló szerződésből és az Európai Unió Alapjogi Chartájából(5) eredő elvei, és másrészről a dokumentumokhoz való hozzáférés alóli, az intézmények döntéshozatali eljárásának a védelmével kapcsolatos, a másodlagos jogban előírt(6) kivétel közötti kapcsolat korábban nem elemzett szemszögéből vizsgálja. Ezenfelül a Törvényszék első alkalommal vizsgálja a Tanács munkacsoportjai által jogalkotási eljárás keretében készített dokumentumokhoz való hozzáférés feltételeit.
A Törvényszék álláspontja
A Törvényszék először is elutasítja a felperes azon érvelését, amely szerint a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozóan az 1049/2001 rendeletben előírt, és az EUM‑Szerződés és a Charta fényében értelmezett kivétel nem alkalmazható a jogalkotási dokumentumokra.
A Törvényszék emlékeztet arra, hogy mivel a nyitottság elve alapvető jelentőségű az Európai Unió jogrendjében, a nyilvánosság és az átláthatóság elve elválaszthatatlan az uniós jogalkotási eljárásoktól.(7) A jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférésnek tehát a lehető legszélesebb körűnek kell lennie. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az elsődleges uniós jog a jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozóan feltétlen jogot ír elő. Az EUM‑Szerződés értelmében(8) ugyanis az uniós intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés joga a rendeletekben megállapított általános elvek, korlátozások és feltételek szerint gyakorolható. Márpedig az EUM‑Szerződésnek az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés jogát szabályozó rendelkezései nem zárják ki annak hatálya alól a jogalkotási dokumentumokat.
A Törvényszék megjegyzi, hogy ezt a következtetést megerősíti az a jogszabályi kontextus, amelybe a dokumentumokhoz való hozzáférés joga illeszkedik. Az elsődleges jogból ugyanis az következik, hogy a nyitottság elve nem abszolút jellegű.(9) Ezenkívül a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az 1049/2001 rendelet rendelkezései szerint az uniós intézmények kellően indokolt esetekben megtagadhatják a hozzáférést bizonyos jogalkotási jellegű dokumentumokhoz.
A felperes állításával ellentétben a Törvényszék először is megállapítja a dokumentumokhoz való hozzáférés jogának az Európai Közösséget létrehozó szerződés és az EUM‑Szerződés közötti folytonosságát, és arra a következtetésre jut, hogy a kért dokumentum hozzáférhetővé tételére vonatkozó kötelezettség alóli, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében előírt, az érintett intézmény döntéshozatali eljárásának védelmével kapcsolatos kivétel az EUM‑Szerződés és a Charta hatálybalépését követően is alkalmazandó maradt. Ezt követően a Törvényszék rámutat arra, hogy semmi nem enged arra következtetni, hogy az EUM‑Szerződés és a Charta rendelkezései főszabály szerint kizárják, hogy a jogalkotási eljárás keretében a Tanács munkacsoportjai által készített dokumentumokhoz való hozzáférést meg lehessen tagadni azzal az indokkal, hogy azok hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztetné a szóban forgó intézmény döntéshozatali eljárását. Végezetül megállapítja, hogy bár az EUM‑Szerződés azon rendelkezései, amelyek szerint a Tanács ülései, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetéről tanácskoznak, illetve szavaznak, nyilvánosak,(10) rögzítik a Tanács ülésein folytatott jogalkotási viták nyilvánosságának elvét, e rendelkezések nem érintik sem a dokumentumokhoz való hozzáférés jogát, sem e jog gyakorlásának korlátait és feltételeit.
Másodszor a Törvényszék megállapítja, hogy a Tanács által a megtámadott határozatban felhozott indokok egyike sem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyosan, konkrétan, ténylegesen és nem hipotetikusan sértené az érintett jogalkotási eljárást.
Először is, ami a vitatott dokumentumok állítólagosan érzékeny tartalmára alapított indokot illeti, a Törvényszék megállapítja, hogy azok valójában a jogalkotási folyamat rendes menetébe illeszkedő konkrét észrevételeket és szövegmódosításokat tartalmaznak. Bár e dokumentumok olyan területekkel kapcsolatosak, amelyek bizonyos jelentőséggel bírnak, és amelyek esetlegesen mind politikai, mind pedig jogi szempontból bonyolultak, és e dokumentumok „nehéz tárgyalások” eredményeit képező információkát is tartalmazhatnak, valamint a megállapodás megkötése előtt még megoldandó nehézségeket tükrözhetnek, a Tanács nem határozza meg, hogy e dokumentumok mely konkrét és sajátos vonatkozása különlegesen érzékeny jellegű olyan értelemben, hogy a hozzáférhetővé tétel az Unió vagy a tagállamok valamely alapvető érdekét sértette volna. Azt sem fejti ki, hogy a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés miként sértené súlyosan, konkrétan, ténylegesen és nem hipotetikusan a szóban forgó jogalkotási javaslatról való megállapodás megkötésének lehetőségeit.
Ezenfelül a szóban forgó jogalkotási javaslattal kapcsolatban a Tanács munkacsoportja keretében folytatott vita előzetes jellegét illetően a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az önmagában nem teszi lehetővé a döntéshozatali eljárás védelmére alapított kivétel alkalmazásának igazolását. Ez a kivétel ugyanis nem tesz különbséget a tárgyalások előrehaladottsága alapján, hanem általános jelleggel az olyan kérdésekre vonatkozó dokumentumokat érinti, amelyekkel kapcsolatban az érintett intézmény „még nem hozott határozatot”. Mivel a javaslat a jellegénél fogva a vita alapjául szolgál, a folyamatban levő eljárás keretében jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférést kérő személy teljes mértékben tudatában lesz annak, hogy az abban szereplő információk a Tanács munkacsoportjának előkészítő munkálatai keretében folytatott viták során mindaddig módosulhatnak, amíg az egész szövegre vonatkozóan nem jutnak megállapodásra. Ez volt azon hozzáférés iránti kérelem célja, amelyet a felperes nyújtott be, aki éppen azért próbálta megismerni a tagállamok által a Tanácsban kifejtett álláspontot, hogy e tekintetben vitát kezdeményezzen azelőtt, hogy ezen intézmény a szóban forgó jogalkotási eljárásban kialakítaná az álláspontját.
Egyébiránt a Törvényszék megállapítja, hogy a Tanács nem terjesztett elő egyetlen olyan konkrét információt sem, amely bizonyíthatná, hogy a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés sértette volna a tagállamok közötti lojális együttműködést. Hangsúlyozza, hogy mivel a tagállamok a Tanács munkacsoportjai keretében egy adott jogalkotási javaslattal és a javaslatnak az általuk elfogadott változásával kapcsolatban fejtik ki az álláspontjukat, önmagában az, hogy ezeket az információkat ezt követően kérelemre közlik, önmagában nem képezheti akadályát a lojális együttműködésnek. A demokratikus legitimitás elvén alapuló rendszerben a társjogalkotóknak felelniük kell tetteikért a nyilvánosság előtt, és a polgárok demokratikus jogainak gyakorlása feltételezi a jogalkotási eljárásban részt vevő intézményeken belül folyó döntéshozatali eljárás részletes követésének és az összes releváns információhoz való hozzáférésnek a lehetőségét. Márpedig a jelen ügyben semmi nem utal arra, hogy a Tanács észszerűen számíthatott a külső nyomás kockázatára, vagy észszerűen várhatott olyan reakciót, amely túlmenne azon a mértéken, amelyre a törvényjavaslat módosítását benyújtó jogalkotó szerv bármely tagja számíthat a nyilvánosság részéről.
Ezenkívül a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az érintett intézmény csak akkor köteles megvizsgálni, hogy nyomós közérdek nem igazolja‑e mégis az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételét, ha úgy ítéli meg, hogy valamely dokumentum hozzáférhetővé tétele konkrétan és ténylegesen sértené a szóban forgó döntéshozatali eljárást. Ugyanígy önmagában az, hogy ugyanazon jogalkotási eljárásra vonatkozóan bizonyos dokumentumokhoz hozzáférést biztosítottak, nem igazolhatja a többi dokumentumhoz való hozzáférés megtagadását.
Végezetül a Tanács munkacsoportjai által készített dokumentumokhoz való hozzáférés nem korlátozható az állítólagosan „technikai” jellegük miatt. Valamely dokumentum „technikai” jellege ugyanis nem releváns kritérium a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivétel alkalmazása szempontjából. A Tanács munkacsoportjainak tagjai azon tagállamtól, amelyet képviselnek, meghatalmazást kapnak, és az adott jogszabályi javaslatról való tanácskozás során a Tanácson belül a tagállamuk álláspontját fejezik ki, amennyiben a Tanács társjogalkotói minőségében jár el. Az, hogy az említett munkacsoportok nem jogosultak a Tanács végleges álláspontjának elfogadására, nem jelenti sem azt, hogy a munkájuk nem a jogalkotási folyamat rendes menetébe illeszkedik, sem azt, hogy az általuk készített dokumentumok „technikai” jellegűek lennének.