Zaak T‑163/21
Emilio De Capitani
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer - uitgebreid) van 25 januari 2023
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende een lopende wetgevingsprocedure – Werkgroepen van de Raad – Documenten betreffende een wetgevingsvoorstel om richtlijn 2013/34/EU betreffende de jaarlijkse financiële overzichten, geconsolideerde financiële overzichten en aanverwante verslagen van bepaalde ondernemingsvormen te wijzigen – Gedeeltelijke weigering van toegang – Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Ontvankelijkheid – Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 – Uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces”
1. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Begrip – Omvang – Specifiek karakter van het wetgevingsproces – Beginselen van openbaarheid en transparantie
(Art. 15, lid 2, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 36‑38)
2. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Begrip – Omvang – Wetgevingsdocumenten – Daaronder begrepen
(Art. 15, lid 3, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 42 en art. 52, lid 2; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3)
(zie punten 40‑47, 49‑58, 61)
3. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Voorwaarden – Concrete, daadwerkelijke en ernstige ondermijning van dat proces – Begrip ernstige ondermijning – Aanzienlijke impact op het besluitvormingsproces – Beoordelingscriteria – Inaanmerkingneming van de omstandigheden van de zaak – Wetgevingsdocumenten over een onderwerp dat van groot belang is voor de Unieburgers – Doeltreffende uitoefening door de burgers van hun democratische rechten – Voorwaarden – Toegang tot alle informatie waarop de wetgevingshandeling is gebaseerd – Bijzonder gevoelig karakter van de litigieuze documenten – Geen
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 70, 75, 76, 84)
4. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Omvang – Documenten van een werkgroep van de Raad betreffende een lopende wetgevingsprocedure – Beoordelingscriteria – Voorlopig karakter van de besprekingen – Daarvan uitgesloten – Voorlopig karakter van de informatie – Daarvan uitgesloten – Moeilijkheid van de onderhandelingen en verkleining van de kansen op een akkoord – Ontoelaatbaarheid – Bescherming van de loyale samenwerking tussen de lidstaten – Daarvan uitgesloten – Mededeling van bepaalde andere documenten dan de litigieuze documenten over dezelfde wetgevingsprocedure – Daarvan uitgesloten – Technisch karakter van de documenten – Daarvan uitgesloten
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 78, 79, 81, 83, 87, 91, 95)
5. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Omvang – Documenten van een werkgroep van de Raad betreffende een lopende wetgevingsprocedure – Bescherming van dat proces tegen druk van buitenaf – Voorwaarden – Bewijs dat met zekerheid druk zal worden uitgeoefend en dat redelijkerwijs kan worden verwacht dat het te nemen besluit wezenlijk zal worden beïnvloed
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punt 85)
6. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Omvang – Documenten van een werkgroep van de Raad betreffende een lopende wetgevingsprocedure – Hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van de documenten rechtvaardigt – Beoordelingscriterium
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punt 89)
Samenvatting
De Raad van de Europese Unie moet toegang verlenen tot de documenten van zijn werkgroepen over de wetgevingsprocedure tot wijziging van de richtlijn betreffende de jaarlijkse financiële overzichten
Volgens het Gerecht kan op basis van geen enkele van de door de Raad aangevoerde redenen worden geoordeeld dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten het betrokken wetgevingsproces op ernstige, concrete, daadwerkelijke en niet‑hypothetische wijze zou ondermijnen
Verzoeker, Emilio De Capitani, had een verzoek ingediend om toegang te krijgen(1) tot bepaalde documenten die waren uitgewisseld binnen de werkgroep „Vennootschapsrecht” van de Raad van de Europese Unie en die betrekking hadden op de wetgevingsprocedure tot wijziging van richtlijn 2013/34 betreffende de jaarlijkse financiële overzichten(2). De Raad had de toegang tot sommige daarvan geweigerd met het argument dat de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces binnen de Raad ernstig zou ondermijnen in de zin van verordening nr. 1049/2001(3). Nadat verzoeker een tweede verzoek om toegang had ingediend, dat zag op de documenten die niet waren vrijgegeven, heeft de Raad het bestreden besluit(4) vastgesteld, waarbij hij de toegang daartoe opnieuw heeft geweigerd.
De werkgroepen van de Raad zijn interne organen van die instelling die de werkzaamheden van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) en vervolgens die van de bevoegde ministeriële formatie van de Raad voorbereiden.
Het Gerecht wijst het ingestelde beroep tot nietigverklaring toe. Het buigt zich daarbij voor het eerst over de kwestie van toegang tot documenten betreffende wetgevingsprocedures uit het oogpunt van de verhouding tussen, enerzijds, de beginselen van openbaarheid en transparantie van de wetgevingsprocedure, die voortvloeien uit het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(5), en, anderzijds, de uitzondering op de openbaarmaking van documenten, die ter bescherming van het besluitvormingsproces van een instelling in het secundaire recht is neergelegd(6). Het Gerecht onderzoekt ook voor het eerst de voorwaarden om toegang te krijgen tot documenten die door werkgroepen van de Raad worden opgesteld in het kader van een wetgevingsprocedure.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats wijst het Gerecht verzoekers betoog af dat de uitzondering waarin verordening nr. 1049/2001 voorziet ter bescherming van het besluitvormingsproces, wanneer zij wordt uitgelegd in het licht van het VWEU en het Handvest, niet geldt voor wetgevingsdocumenten.
Het Gerecht herinnert eraan dat het beginsel van openheid van fundamenteel belang is in de rechtsorde van de Europese Unie, zodat de beginselen van openbaarheid en transparantie inherent zijn aan de wetgevingsprocedures van de Unie(7). De toegang tot wetgevingsdocumenten moet dus zo ruim mogelijk zijn. Dit betekent evenwel niet dat het primaire Unierecht een onvoorwaardelijk recht op toegang tot wetgevingsdocumenten verleent. Volgens het VWEU(8) moet het recht op toegang tot documenten van de instellingen van de Unie worden uitgeoefend overeenkomstig de algemene beginselen, de beperkingen en de voorwaarden die bij verordening worden vastgesteld. De bepalingen van het VWEU die het recht op toegang tot documenten van de instellingen regelen, sluiten wetgevingsdocumenten niet van de werkingssfeer van dit Verdrag uit.
Het Gerecht wijst erop dat deze conclusie wordt bevestigd door de normatieve context van het recht op toegang tot documenten. Uit het primaire recht blijkt namelijk dat het beginsel van openheid niet absoluut is(9). Het Gerecht herinnert er ook aan dat de instellingen van de Unie volgens verordening nr. 1049/2001 in naar behoren gerechtvaardigde gevallen de toegang tot bepaalde documenten van wetgevende aard mogen weigeren.
Om te beginnen constateert het Gerecht dat er, anders dan verzoeker betoogt, op het gebied van het recht op toegang tot documenten continuïteit bestaat tussen het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het VWEU en dat de uitzondering op de verplichting tot openbaarmaking van een opgevraagd document waarin artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 voorziet ter bescherming van het besluitvormingsproces van de betrokken instelling ook na de inwerkingtreding van het VWEU en het Handvest van toepassing is gebleven. Vervolgens oordeelt het dat nergens uit kan worden afgeleid dat de bepalingen van het VWEU en het Handvest per definitie uitsluiten dat toegang tot documenten die de werkgroepen van de Raad in een wetgevingsprocedure opstellen, kan worden geweigerd op grond van de overweging dat de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de Raad ernstig zou ondermijnen. Tot slot stelt het Gerecht vast dat de VWEU-bepalingen volgens welke de Raad in het openbaar vergadert wanneer hij beraadslaagt en stemt over een ontwerp van wetgevingshandeling(10), weliswaar het beginsel van openbaarheid van de wetgevingsdebatten tijdens de zittingen van de Raad huldigen, maar geen betrekking hebben op het recht op toegang tot documenten of de beperkingen en voorwaarden die gelden voor de uitoefening van dat recht.
In de tweede plaats stelt het Gerecht vast dat op basis van geen enkele van de redenen die de Raad in het bestreden besluit aanvoert kan worden geoordeeld dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten het betrokken wetgevingsproces op ernstige, concrete, daadwerkelijke en niet‑hypothetische wijze zou ondermijnen.
Wat om te beginnen de bewering betreft dat de litigieuze documenten een gevoelige inhoud hebben, constateert het Gerecht dat zij in feite opmerkingen en concrete tekstwijzigingen bevatten die deel uitmaken van het normale wetgevingsproces. De documenten hebben weliswaar betrekking op onderwerpen van een zeker belang, waarvoor mogelijk kenmerkend is dat zij zowel politiek als juridisch gecompliceerd zijn, en kunnen informatie bevatten die het resultaat is van „moeizame onderhandelingen” en die eventueel moeilijkheden blootlegt die nog moeten worden opgelost alvorens een akkoord kan worden bereikt, maar de Raad verduidelijkt niet welk specifiek aspect van die documenten concreet zodanig gevoelig ligt dat bij openbaarmaking een fundamenteel belang van de Unie of de lidstaten zou worden geschaad. De Raad legt evenmin uit in welk opzicht de toegang tot de litigieuze documenten de mogelijkheden om een akkoord te bereiken over het betrokken wetgevingsvoorstel op ernstige, concrete, daadwerkelijke en niet‑hypothetische wijze zou ondermijnen.
Wat vervolgens het voorbereidend karakter van de besprekingen over het betrokken wetgevingsvoorstel binnen de werkgroep van de Raad betreft, herinnert het Gerecht eraan dat dit op zich geen rechtvaardiging vormt om de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces toe te passen. Deze uitzondering maakt immers geen onderscheid naargelang van de stand van de besprekingen, maar ziet op algemene wijze op documenten die betrekking hebben op een aangelegenheid waarover de betrokken instelling „nog geen besluit heeft genomen”. Aangezien een voorstel naar zijn aard bestemd is om te worden besproken, is de indiener van een verzoek om toegang tot wetgevingsdocumenten in een lopende procedure zich er ten volle van bewust dat de daarin vervatte informatie tijdens de volledige duur van de besprekingen in het kader van de voorbereidende werkzaamheden van de werkgroep zal wijzigen totdat er een akkoord wordt gevonden over de gehele tekst. Met zijn toegangsverzoek wilde verzoeker te weten komen welke standpunten de lidstaten in de Raad hadden ingenomen, juist om hierover een debat op gang te brengen alvorens die instelling haar standpunt in de betrokken wetgevingsprocedure zou bepalen.
Voorts constateert het Gerecht dat de Raad niets concreets heeft aangevoerd waaruit zou blijken dat de toegang tot de litigieuze documenten schadelijk zou zijn geweest voor de loyale samenwerking tussen de lidstaten. Het benadrukt dat de lidstaten binnen de werkgroepen van de Raad hun respectieve standpunt kenbaar maken over een bepaald wetgevingsvoorstel en over de wijzigingen waarin zij zich kunnen vinden, zodat het feit dat die standpunten vervolgens op verzoek worden meegedeeld op zich niet de loyale samenwerking(11) kan verhinderen. In een systeem dat gebaseerd is op het beginsel van democratische legitimiteit, moeten de medewetgevers verantwoording over hun handelingen afleggen aan het publiek en houdt de uitoefening door de burgers van hun democratische rechten in dat zij het besluitvormingsproces in de instellingen die aan de wetgevingsprocedures deelnemen, op de voet kunnen volgen en toegang hebben tot alle relevante informatie is. In deze zaak wijst niets erop dat de Raad redenen had om te vrezen voor druk van buitenaf of voor een reactie die verder gaat dan hetgeen een lid van een wetgevingsorgaan dat een voorstel tot wijziging van een wetsontwerp indient, van het publiek mag verwachten.
Verder herinnert het Gerecht eraan dat de betrokken instelling enkel wanneer zij meent dat de openbaarmaking van een document het besluitvormingsproces in kwestie concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen, moet nagaan of een hoger openbaar belang niettemin rechtvaardigt dat het document openbaar wordt gemaakt. Evenzo betekent het feit dat toegang is verleend tot bepaalde documenten van een wetgevingsprocedure, niet dat de toegang tot andere documenten van die procedure mag worden geweigerd.
Tot slot kan de toegang tot documenten die door de werkgroepen van de Raad zijn opgesteld niet worden beperkt omdat die zogezegd een „technisch” karakter hebben. Het al dan niet „technisch” karakter van een document is immers geen relevant criterium voor de toepassing van de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces. De leden van de werkgroepen van de Raad hebben een mandaat gekregen van de lidstaten die zij vertegenwoordigen en geven tijdens de beraadslagingen over een bepaald wetgevingsvoorstel het standpunt van hun lidstaat weer binnen de Raad, wanneer laatstgenoemde optreedt in zijn hoedanigheid van medewetgever. Dat deze werkgroepen niet bevoegd zijn om het definitieve standpunt van de Raad te bepalen, betekent niet dat hun werkzaamheden geen deel uitmaken van het normale wetgevingsproces of dat de door hen opgestelde documenten van „technische” aard zijn.