Vec T‑163/21
Emilio De Capitani
proti
Rade Európskej únie
Rozsudok Všeobecného súdu (desiata rozšírená komora) z 25. januára 2023
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (EÚ) č. 1049/2001 – Dokumenty týkajúce sa prebiehajúceho legislatívneho postupu – Pracovné skupiny Rady – Dokumenty týkajúce sa legislatívneho návrhu, ktorého predmetom je zmena smernice 2013/34/EÚ o ročných účtovných závierkach, konsolidovaných účtovných závierkach a súvisiacich správach určitých druhov podnikov – Čiastočné zamietnutie prístupu – Žaloba o neplatnosť – Záujem na konaní – Prípustnosť – Článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu“
1. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana rozhodovacieho procesu – Pojem – Rozsah – Osobitosť legislatívneho postupu – Zásady publicity a transparentnosti
(Článok 15 ods. 2 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3 prvý pododsek)
(pozri body 36 – 38)
2. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana rozhodovacieho procesu – Pojem – Rozsah – Legislatívne dokumenty – Zahrnutie
(Článok 15 ods. 3 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 42 a článok 52 ods. 2; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3)
(pozri body 40 – 47, 49 – 58, 61)
3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana rozhodovacieho procesu – Podmienky – Konkrétne, skutočné a vážne narušenie tohto procesu – Pojem vážne narušenie – Podstatný vplyv na rozhodovací proces – Kritériá posúdenia – Zohľadnenie okolností prípadu – Legislatívne dokumenty týkajúce sa témy, ktorá je pre európskych občanov veľmi dôležitá – Účinný výkon demokratických práv občanmi – Podmienky – Prístup ku všetkým informáciám, na ktorých je založená legislatívna činnosť – Osobitne citlivá povaha sporných dokumentov – Neexistencia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3 prvý pododsek)
(pozri body 70, 75, 76, 84)
4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana rozhodovacieho procesu – Rozsah – Dokumenty pracovnej skupiny Rady týkajúce sa prebiehajúceho legislatívneho postupu – Kritériá posúdenia – Predbežný charakter diskusií – Vylúčenie – Dočasná povaha informácií – Vylúčenie – Náročnosť rokovaní a zníženie šancí na dosiahnutie dohody – Neprípustnosť – Ochrana lojálnej spolupráce medzi členskými štátmi – Vylúčenie – Poskytnutie iných dokumentov týkajúcich sa toho istého legislatívneho postupu, než sú dokumenty, o ktoré ide vo veci samej – Vylúčenie – Technická povaha dokumentov – Vylúčenie
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3 prvý pododsek)
(pozri body 78, 79, 81, 83, 87, 91, 95)
5. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana rozhodovacieho procesu – Rozsah – Dokumenty pracovnej skupiny Rady týkajúce sa prebiehajúceho legislatívneho postupu – Ochrana postupu pred vonkajšími tlakmi – Podmienky – Preukázanie istoty reálnosti nátlaku a rozumne predvídateľnej povahy rizika podstatného ovplyvnenia rozhodnutia, ktoré sa má prijať
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3 prvý pododsek)
(pozri bod 85)
6. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana rozhodovacieho procesu – Rozsah – Dokumenty pracovnej skupiny Rady týkajúce sa prebiehajúceho legislatívneho postupu – Prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dokumentov – Kritérium posúdenia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3 prvý pododsek)
(pozri bod 89)
Zhrnutie
Rada EÚ musí umožniť prístup k dokumentom vypracovaným v jej pracovných skupinách, ktoré sa týkajú legislatívneho postupu o zmene smernice o ročných účtovných závierkach
Všeobecný súd konštatuje, že žiadny z dôvodov uvedených Radou neumožňuje dospieť k záveru, že zverejnenie sporných dokumentov by konkrétne, skutočne a nie hypoteticky vážne narušilo dotknutý legislatívny postup
Žalobca, pán Emilio De Capitani, požiadal o prístup(1) k určitým dokumentom vymeneným v rámci pracovnej skupiny Rady Európskej únie „Právo obchodných spoločností“, ktoré sa týkali legislatívneho postupu, ktorého predmetom bola zmena smernice 2013/34 o ročných účtovných závierkach(2). Rada odmietla prístup k niektorým dokumentom z dôvodu, že ich zverejnenie by vážne narušilo rozhodovací proces Rady v zmysle nariadenia č. 1049/2001(3). Po opakovanej žiadosti žalobcu o prístup k nezverejneným dokumentom Rada prijala napadnuté rozhodnutie(4), ktorým potvrdila odmietnutie prístupu k nim.
Pracovné skupiny Rady sú vnútornými orgánmi tejto inštitúcie, ktoré pripravujú rokovania Výboru stálych predstaviteľov (Coreper), a následne príslušného ministerského zloženia Rady.
Všeobecný súd, ktorému bola predložená žaloba o neplatnosť, ktorej vyhovel, posudzoval otázku prístupu k dokumentom týkajúcim sa legislatívnych postupov z doteraz neriešeného vzťahu medzi zásadami verejnosti a transparentnosti legislatívneho postupu vyplývajúcimi zo Zmluvy o fungovaní Európskej únie a Charty základných práv Európskej únie(5) na jednej strane a výnimkou zo sprístupnenia dokumentov vychádzajúcou z ochrany rozhodovacieho procesu inštitúcie stanovenou v sekundárnom práve na strane druhej.(6) Všeobecný súd okrem toho po prvýkrát skúma prístup k dokumentom vypracovaný pracovnými skupinami Rady v rámci legislatívneho postupu.
Posúdenie Všeobecným súdom
Všeobecný súd v prvom rade odmietol argumentáciu žalobcu, podľa ktorej sa výnimka týkajúca sa ochrany rozhodovacieho procesu stanovená v nariadení č. 1049/2001, vykladaná vo svetle Zmluvy o FEÚ a Charty, neuplatňuje na legislatívne dokumenty.
Všeobecný súd pripomenul, že zásada otvorenosti má v právnom poriadku Európskej únie zásadný význam a že zásady publicity a transparentnosti sú vlastné legislatívnym postupom Únie.(7) Prístup k legislatívnym dokumentom musí byť teda čo najširší. To však neznamená, že primárne právo Únie stanovuje bezpodmienečné právo na prístup k legislatívnym dokumentom. V súlade so Zmluvou o FEÚ(8) sa totiž právo na prístup k dokumentom inštitúcií Únie vykonáva podľa všeobecných zásad, obmedzení a podmienok stanovených nariadeniami. Ustanovenia Zmluvy o FEÚ upravujúce právo na prístup k dokumentom inštitúcií však z jeho pôsobnosti nevylučujú legislatívne dokumenty.
Všeobecný súd poznamenal, že tento záver je podporený normatívnym kontextom, do ktorého patrí právo na prístup k dokumentom. Z primárneho práva vyplýva, že zásada otvorenosti nie je absolútna.(9) Okrem toho Všeobecný súd pripomenul, že v súlade s ustanoveniami nariadenia č. 1049/2001 môžu inštitúcie Únie v riadne odôvodnených prípadoch odmietnuť prístup k určitým dokumentom legislatívnej povahy.
Na rozdiel od toho, čo tvrdil žalobca, Všeobecný súd najprv konštatoval kontinuitu práva na prístup k dokumentom medzi Zmluvou o založení Európskeho spoločenstva a Zmluvou o FEÚ a dospel k záveru, že výnimka z povinnosti zverejnenia požadovaného dokumentu týkajúca sa ochrany rozhodovacieho procesu dotknutej inštitúcie stanovená v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 sa po nadobudnutí účinnosti Zmluvy o FEÚ a Charty naďalej uplatňuje. Domnieva sa ďalej, že nič neumožňuje dospieť k záveru, že ustanovenia Zmluvy o FEÚ a Charty v zásade vylučujú, aby prístup k dokumentom vypracovaným pracovnými skupinami Rady v rámci legislatívneho postupu mohol byť odmietnutý z dôvodu, že ich zverejnenie by vážne narušilo rozhodovací proces Rady. Napokon konštatoval, že ustanovenia Zmluvy o FEÚ, ktoré stanovujú, že zasadnutia Rady pri prerokúvaní a hlasovaní o návrhu legislatívneho aktu sú verejné(10), síce zakotvujú zásadu verejnosti legislatívnych diskusií počas zasadnutí Rady, ale netýkajú sa práva na prístup k dokumentom ani obmedzení a podmienok výkonu tohto práva.
V druhom rade Všeobecný súd ďalej konštatoval, že žiadny z dôvodov uvedených Radou v napadnutom rozhodnutí neumožňuje dospieť k záveru, že zverejnenie sporných dokumentov by konkrétne, účinne a nie hypoteticky vážne narušilo dotknutý legislatívny postup.
Pokiaľ ide po prvé o dôvod založený na údajne citlivom obsahu sporných dokumentov, Všeobecný súd konštatoval, že tieto dokumenty v skutočnosti obsahujú komentáre a konkrétne zmeny znenia, ktoré patria do riadneho legislatívneho postupu. Hoci sa tieto dokumenty týkajú záležitostí určitej dôležitosti, ktoré sa možno vyznačujú politickou a právnou zložitosťou, a môžu obsahovať prvky, ktoré sú výsledkom „zložitých rokovaní“ a ktoré môžu poukazovať na ťažkosti, ktoré je ešte potrebné vyriešiť pred dosiahnutím dohody, Rada neidentifikuje žiadny konkrétny a špecifický aspekt týchto dokumentov, ktorý by bol osobitne citlivý v tom zmysle, že by bol v prípade ich zverejnenia spochybnený základný záujem Únie alebo členských štátov. Rada navyše nevysvetľuje, v čom by prístup k sporným dokumentom konkrétne, skutočne a nie hypoteticky vážne ohrozil možnosti dospieť k dohode o predmetnom legislatívnom návrhu.
Pokiaľ ide ďalej o predbežnú povahu diskusií týkajúcich sa predmetného legislatívneho návrhu v rámci pracovnej skupiny Rady, Všeobecný súd pripomenul, že sama osebe neumožňuje odôvodniť uplatnenie výnimky založenej na ochrane rozhodovacieho procesu. Táto výnimka totiž nerozlišuje podľa štádia, v ktorom sa nachádzajú diskusie, ale všeobecne sa týka dokumentov, ktoré súvisia s otázkou, o ktorej dotknutá inštitúcia „ešte nerozhodla“. Keďže návrh je z hľadiska svojej povahy predurčený na diskusiu, osoba žiadajúca prístup k legislatívnym dokumentom v rámci prebiehajúceho postupu si je plne vedomá, že informácie, ktoré sú v nich uvedené, sa budú počas diskusií v rámci prípravných prác pracovnej skupiny pravdepodobne meniť, až kým sa nedosiahne dohoda o texte ako celku. To bol účel sledovaný žiadosťou o prístup, keďže žalobca sa snažil zistiť stanoviská vyjadrené členskými štátmi v rámci Rady práve s cieľom vyvolať diskusiu v tejto súvislosti predtým, ako táto inštitúcia zaujme svoje stanovisko v rámci predmetného legislatívneho postupu.
Všeobecný súd okrem toho konštatoval, že Rada nepredložila nijaký hmatateľný dôkaz, ktorý by mohol preukázať, že prístup k sporným dokumentom by narušil lojálnu spoluprácu medzi členskými štátmi. Zdôrazňuje, že keďže členské štáty vyjadrujú v rámci pracovných skupín Rady svoje stanovisko k danému legislatívnemu návrhu a vývoju, ktorý sú ochotné v jeho prípade akceptovať, skutočnosť, že tieto prvky budú následne na základe žiadosti komunikované, nemôže sama osebe tvoriť prekážku lojálnej spolupráce(11). V systéme založenom na zásade demokratickej legitimity musia spolunormotvorcovia zodpovedať za svoje činy voči verejnosti a výkon demokratických práv občanov predpokladá možnosť podrobne sledovať rozhodovací proces v inštitúciách zapojených do legislatívnych postupov a mať prístup ku všetkým relevantným informáciám. V prejednávanej veci však nič nenasvedčuje tomu, že Rada mohla primerane očakávať riziko vonkajších tlakov a reakciu presahujúcu to, čo môže čakať od verejnosti hociktorý člen legislatívneho orgánu, ktorý predkladá zmenu návrhu zákona.
Všeobecný súd okrem toho pripomenul, že iba ak sa dotknutá inštitúcia domnieva, že zverejnenie dokumentu by konkrétne a skutočne narušilo príslušný rozhodovací proces, musí overiť, či napriek tomu existuje prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dokumentu. Rovnako samotná skutočnosť, že bol umožnený prístup k niektorým dokumentom týkajúcim sa toho istého legislatívneho postupu, nemôže odôvodniť zamietnutie prístupu k iným dokumentom.
Napokon prístup k dokumentom vypracovaným pracovnými skupinami Rady nemožno obmedziť z dôvodu ich údajne „technickej“ povahy. Či dokument má „technickú“ povahu, alebo nie, nie je relevantným kritériom na účely uplatnenia výnimky založenej na ochrane rozhodovacieho procesu. Členovia pracovných skupín Rady majú mandát od členských štátov, ktoré zastupujú, a vyjadrujú pozíciu svojho členského štátu v Rade počas rokovaní o konkrétnom legislatívnom návrhu, keď Rada koná ako spolunormotvorca. Skutočnosť, že pracovné skupiny nie sú oprávnené prijať konečné stanovisko tejto inštitúcie, však neznamená, že ich práce nie sú súčasťou bežného legislatívneho postupu, ani to, že dokumenty, ktoré zostavujú, majú „technickú“ povahu.