ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
18 de junho de 2014 (*)
«Pesca — Conservação de recursos haliêuticos — Superação por Espanha das quotas de pesca de sarda nas zonas VIII c, IX e X e nas águas da União Europeia do CECAF 34.1.1 atribuídas em 2010 — Deduções imputadas às quotas de pesca atribuídas pelos anos de 2011 a 2015 — Direitos de defesa — Segurança jurídica — Confiança legítima — Igualdade de tratamento»
No processo T‑260/11,
Reino de Espanha, representado inicialmente por N. Díaz Abad e L. Banciella Rodríguez‑Miñón, e em seguida por M. Sampoll Pucurull e Banciella Rodríguez‑Miñón, abogados del Estado,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por A. Bouquet, F. Jimeno Fernández e D. Nardi, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação do Regulamento (UE) n.° 165/2011 da Comissão, de 22 de fevereiro de 2011, que prevê deduções de determinadas quotas de sarda atribuídas a Espanha em 2011 e nos anos seguintes devido a sobrepesca em 2010 (JO L 48, p. 11),
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por: M. Prek, presidente, I. Labucka e V. Kreuschitz (relator), juízes,
secretário: K. Andová, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 11 de dezembro de 2013,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 Em 2010, os serviços da Comissão Europeia procederam a várias missões de verificação do sistema de capturas e de controlo gerido pelas autoridades espanholas, incluindo uma missão de 15 a 19 de março de 2010 na Cantábria e no País Basco (Espanha).
2 Na sequência da missão dessa verificação e em face dos dados fornecidos pelas autoridades espanholas quanto à campanha de pesca da sarda de 2010, a Comissão concluiu que o Reino de Espanha tinha excedido em 19 621 t as quotas que lhe tinham sido atribuídas para essa espécie em 2010. Assim, resulta do ponto 3.8 do relatório de missão que, desde março de 2010, com 39 693 t capturadas, as quotas anuais de sarda de 24 604 t tinham sido ultrapassadas em 61%.
3 Por ofício de 12 de julho de 2010, a Comissão transmitiu o relatório de missão às autoridades espanholas, convidando‑as a formularem as suas observações.
4 Por ofício de 20 de julho de 2010, as autoridades espanholas deram seguimento a esse convite. Nas suas observações, essas autoridades não impugnaram os números invocados pela Comissão.
5 Por ofício de 20 de julho de 2010 dirigido ao Ministério da Agricultura, da Pesca e da Alimentação espanhol, D., membro da Comissão encarregue da pesca e dos assuntos marítimos, salientou, por um lado, a importância da pesca da sarda não só para o Reino de Espanha, mas também para a União Europeia no seu conjunto, e que o seu acompanhamento e o seu controlo constituíam una prioridade para a Comissão. Por outro lado, referiu a insuficiência dos controlos efetuados sobre a frota espanhola que fazia as campanhas de pesca da sarda e a dificuldade em obter junto das autoridades espanholas competentes, que deram provas de falta de cooperação, as informações indispensáveis para apreciar a situação.
6 Por ofício de 30 de setembro de 2010 dirigido ao ministro da Agricultura, da Pesca e da Alimentação espanhol, D., no essencial, reiterou a sua preocupação com a situação de sobrepesca da sarda e indicou que a Comissão se reservava o direito de recorrer aos instrumentos jurídicos à sua disposição para garantir o estrito respeito do direito da União.
7 Em 28 de novembro de 2010, houve uma reunião entre D. e A., ministra do Ambiente, do Meio Rural e do Meio Marinho espanhol, na qual foi abordada a questão da sobrepesca da sarda. Nessa ocasião, A. reconheceu o princípio de que as quantidades de sarda objeto de sobrepesca devem ser restituídas, mas expressou o seu desejo de negociar as condições dessa restituição.
8 Em 30 de novembro de 2010, realizou‑se uma reunião entre os serviços da Comissão e representantes das autoridades espanholas, cuja ordem de trabalhos previa, no ponto 4, o seguinte:
«Pesca da sarda e da pescada — restituição da sobrepesca estimada desde 2009
Nesse ponto, a direção MARE C apresentará as suas estimativas da sobrepesca espanhola quanto a esses dois recursos desde 2009, abordando igualmente a questão do esforço de pesca atribuído. Essa sobrepesca representa grandes quantidades dos dois recursos. Nestas condições, os serviços da Comissão não têm outra escolha senão aplicar as disposições do Regulamento [(CE) n.° 1224/2009] relativas à dedução sobre as quotas, a saber, o artigo 105.° desse regulamento […]. Os nossos serviços estão dispostos a discutir as condições de restituição, com base nessas disposições, com as autoridades espanholas.»
9 De acordo com a ata dessa reunião, conforme transmitida às autoridades espanholas, nomeadamente:
«A Comissão assinala que, na medida em que [o Reino de] Espanha entende que não existe qualquer base jurídica para a restituição da sobrepesca anterior a 2010, estas discussões não têm objeto. A Comissão salienta que os regulamentos aplicáveis a autorizam a proceder, em 2011, a deduções pela sobrepesca realizada em 2010, cujo volume se estima em cerca de 19 000 [t]; será aplicado o fator de multiplicação a que se refere o artigo 105.° [do Regulamento n.° 1224/2009]. [O Reino de] Espanha indica que aceita os números relativos à sobrepesca em que se baseia a Comissão. A Comissão explica ainda que não tem que consultar [o Reino de] Espanha quanto à forma das deduções efetuadas com base em sobrepesca (a menos que tenha a intenção de proceder a deduções sobre recursos diferentes da sarda). Em contrapartida, o processo de consulta a que se refere o regulamento de controlo está previsto para todos os casos relativos à restituição pedida com base numa sobrepesca ‘histórica’. A Comissão entende que o novo regulamento de controlo é aplicável, uma vez que o ponto de partida do processo de restituição é o facto de a Comissão concluir por uma sobrepesca histórica com base em dados fiáveis, o que aconteceu em 2010.»
10 Por ofício de 14 de dezembro de 2010 dirigido a A., D., no essencial, convidou as autoridades espanholas a atuar urgentemente sobre o problema da sobrepesca. Lembrou ainda que os serviços da Comissão e essas autoridades estavam a colaborar na determinação dos volumes reais de sobrepesca e na posterior conceção de um mecanismo de restituição, e ainda na definição de um plano de ação que reforce o sistema de controlo espanhol. A esse respeito, D. recomendou vivamente que a campanha de pesca da sarda de 2011 fosse aberta apenas dentro do limite de 50% da quota atribuída ao Reino de Espanha para esse ano.
11 Em 21 de dezembro de 2010, o Reino de Espanha aprovou a Orden ARM/3315/2010, de 21 de diciembre, por la que se modifica la Orden ARM/271/2010, de 10 de febrero, por la que se establecen los criterios para el reparto y la gestión da cuota de caballa, y se regula su captura y desembarque (Despacho ARM 3315/2010 que altera o Despacho ARM 271/2010, de 10 de fevereiro 2010, que aprova os critérios de repartição e de gestão da quota de sarda e regulamenta a sua captura e desembarque, BOE n.° 310, de 22 de dezembro de 2010, p. 105675, a seguir «Despacho ARM 3315/2010»). Nos termos do artigo 2.°, n.° 2, do Despacho ARM 3315/2010, a campanha de pesca da sarda deveria começar em 15 de fevereiro de 2011.
12 Em 11 de janeiro de 2011, realizou‑se uma reunião entre os serviços da Comissão e as autoridades espanholas. De acordo com a ordem de trabalhos, essa reunião era dedicada à análise dos dados de captura, pela frota espanhola, da sarda no Atlântico Nordeste no período compreendido entre 2002 e 2010, pelo facto de esse recurso ter sido provavelmente sujeito a sobrepesca. Segundo o ponto 1 dessa ordem de trabalhos:
«Pesca da sarda e da pescada — restituição da sobrepesca calculada desde 2009
Neste ponto, a direção MARE C apresentará as suas estimativas da sobrepesca espanhola nesses dois recursos desde 2009, abordando ainda o problema da atribuição do esforço de pesca. Essa sobrepesca representa grandes quantidades nos dois recursos. Nestas condições, os serviços da Comissão não têm outra opção senão aplicar as disposições do regulamento de controlo relativas à dedução sobre as quotas, a saber, o artigo 105.° [desse] regulamento. Os nossos serviços estão dispostos a discutir as condições de restituição, com base nessas disposições, com as autoridades espanholas.»
13 Nos termos da ata da reunião de 11 de janeiro de 2011, conforme transmitida às autoridades espanholas, nomeadamente:
«A Comissão assinala que, na medida em que [o Reino de] Espanha entende que não existe qualquer base jurídica para a restituição da sobrepesca anterior a 2010, estas discussões não têm objeto. A Comissão salienta que os regulamentos aplicáveis a autorizam a proceder, em 2011, a deduções pela sobrepesca realizada em 2010, cujo volume se estima em cerca de 19 000 [t]; será aplicado o fator de multiplicação a que se refere o artigo 105.° [do regulamento de controlo]. [O Reino de] Espanha indica que aceita os números relativos à sobrepesca em que se baseia a Comissão. A Comissão explica ainda que não tem que consultar [o Reino de] Espanha quanto à forma das deduções efetuadas com base em sobrepesca (a menos que tenha a intenção de proceder a deduções sobre recursos diferentes da sarda). Em contrapartida, o processo de consulta a que se refere o regulamento de controlo está previsto para todos os casos relativos à restituição pedida com base numa sobrepesca ‘histórica’. A Comissão entende que o novo regulamento de controlo é aplicável, uma vez que o ponto de partida do processo de restituição é o facto de a Comissão concluir por uma sobrepesca histórica com base em dados fiáveis, o que aconteceu em 2010.»
14 Em 24 de janeiro de 2011, realizou‑se uma reunião entre E., diretora‑geral da Direção‑Geral dos Assuntos Marítimos e da Pesca da Comissão, e V. I., secretária‑geral dos assuntos do mar no Ministério do Ambiente, do Meio Rural e do Meio Marinho espanhol, a pedido da segunda, relativa à situação da sobrepesca da sarda. Na sequência dessa reunião, por mensagem eletrónica de 8 de fevereiro de 2011, V. I. propôs a E., primeiro, que fosse fixada a quantidade total da dedução, segundo, que, como no «exemplo britânico», fosse fixado um fator de dedução de 0,7, terceiro, que se fixasse um período apropriado de quinze anos, quarto, que, por razões sociais e económicas, não se excedesse uma taxa de redução entre 15 e 18%, quinto, que se aprovasse uma cláusula de revisão para exame da situação a meio do período, isto é, após os sétimo ou oitavo anos, e, sexto, que fossem aplicados os ajustamentos necessários para garantir o respeito da quantidade total.
15 Em 4 de fevereiro de 2011, realizou‑se uma reunião bilateral entre D. e A., na qual a segunda foi informada da intenção da Comissão de aplicar as deduções num período de dois anos. Contudo, A. pediu um período mais longo para ter em conta certas circunstâncias económicas e os interesses da frota de pesca espanhola, que necessitaria de um certo tempo para se adaptar às possíveis consequências da sobrepesca e à subsequente dedução.
16 Seguidamente, os serviços competentes da Comissão iniciaram o processo de consulta interserviços sobre o projeto do regulamento impugnado, propondo repartir as deduções num período de quatro anos e aumentar o montante dessas deduções progressivamente.
17 Numa conversa telefónica ocorrida a 17 ou 18 de fevereiro de 2011, entre K., membro do gabinete de D., e A., esta última pediu que as deduções previstas fossem repartidas num período de cinco ou seis anos. Como D. concordou com o pedido de repartição das deduções num período de cinco anos, o processo de consulta interserviços acima referido no n.° 16 foi suspenso em 18 e reaberto em 22 de fevereiro de 2011, para efeitos da necessária alteração do anexo do projeto de regulamento impugnado.
18 Em 22 de fevereiro de 2011, a Comissão adotou o Regulamento (UE) n.° 165/2011, que prevê deduções de determinadas quotas de sarda atribuídas a Espanha em 2011 e nos anos seguintes devido a sobrepesca em 2010 (JO L 48, p. 11, a seguir «regulamento impugnado»), com base no artigo 105.°, n.os 1 e 2, do Regulamento (CE) n.° 1224/2009 do Conselho, de 20 de novembro de 2009, que institui um regime comunitário de controlo a fim de assegurar o cumprimento das regras da Política Comum das Pescas, altera os Regulamentos (CE) n.° 847/96 (CE) n.° 2371/2002 (CE) n.° 811/2004 (CE) n.° 768/2005 (CE) n.° 2115/2005 (CE) n.° 2166/2005 (CE) n.° 388/2006 (CE) n.° 509/2007 (CE) n.° 676/2007 (CE) n.° 1098/2007 (CE) n.° 1300/2008 (CE) n.° 1342/2008, e revoga os Regulamentos (CEE) n.° 2847/93 (CE) n.° 1627/94 e (CE) e n.° 1966/2006 (JO L 343, p. 1, a seguir «regulamento de controlo»).
19 No considerando 1 do regulamento impugnado, indica‑se que «[p]elo Regulamento (UE) n.° 53/2010, relativamente a 2010, e pelo Regulamento (UE) n.° 57/2011, relativamente a 2011, foi atribuída a Espanha uma quota de pesca de sarda nas zonas VIIIc, IX e X e [nas] águas da [União] da zona CECAF 34.1.1.».
20 O considerando 3 do regulamento impugnado expõe que «[a] Comissão detetou inconsistências nos dados espanhóis sobre a pesca de sarda em 2010 através do cruzamento do registo e da comunicação de tais dados em diferentes fases da cadeia de valorização, desde a captura à primeira venda», que «[e]ssas inconsistências foram corroboradas pela realização de várias auditorias, missões de verificação e inspeções em Espanha, em conformidade com o [regulamento de controlo]» e que «[o]s elementos de prova recolhidos no decurso da investigação permitem à Comissão estabelecer que, em 2010, este Estado‑Membro excedeu a sua quota de sarda em 19 621 [t]».
21 Segundo os considerandos 4 e 5 do regulamento impugnado, por um lado, «[em] conformidade com o artigo 105.°, n.° 1, do [regulamento de controlo], se determinar que um Estado‑Membro excedeu as quotas que lhe foram atribuídas, a Comissão procede a deduções das quotas futuras desse Estado‑Membro» e, por outro, «[o] artigo 105.°, n.° 2, do [regulamento de controlo] prevê que as deduções das quotas de pesca sejam praticadas, no ano ou anos seguintes, mediante a aplicação de determinados fatores de multiplicação estabelecidos no mesmo número».
22 De acordo com o considerando 6 do regulamento impugnado, «[a]s deduções aplicáveis pela sobrepesca em 2010 são superiores à quota atribuída [ao Reino de Espanha] em 2011 para a unidade populacional em questão».
23 Por último, o considerando 7 do regulamento impugnado refere o seguinte:
«A unidade populacional de sarda em questão está atualmente dentro dos limites biológicos de segurança e os pareceres científicos indicam que essa situação deverá manter‑se no futuro previsível. Uma aplicação imediata e integral da dedução da quota espanhola de sarda para 2011 conduziria ao total encerramento desta pescaria em 2011. Nas circunstâncias específicas do presente caso, um encerramento total implicaria provavelmente graves riscos de consequências socioeconómicas desproporcionadas, tanto para o setor da pesca em causa como para a indústria de transformação associada. Assim sendo, e atentos os objetivos da política comum das pescas, considera‑se adequado, neste caso específico, proceder às deduções exigidas para a restituição do montante de sobrepesca devido ao longo de um período de cinco anos, de 2011 a 2015, e, se necessário, proceder a qualquer dedução remanescente da quota de sarda atribuída nos anos imediatamente subsequentes»
24 O artigo 1.° do regulamento impugnado dispõe que «[a] quota de pesca de sarda (Scomber scombrus) nas zonas VIIIc, IX e X e [nas] águas da [União] da zona CECAF 34.1.1 atribuída a Espanha em 2011 pelo Regulamento (UE) n.° 57/2011 é reduzida em conformidade com o anexo». Do mesmo modo, o artigo 2.° desse regulamento dispõe que «[a] quota de pesca de sarda (Scomber scombrus) nas zonas VIIIc, IX e X e [nas] águas da [União] da zona CECAF 34.1.1 que pode ser atribuída a Espanha entre 2012 e 2015 e, se for caso disso, a quota de pesca para a mesma unidade populacional que pode ser atribuída a Espanha nos anos seguintes é reduzida em conformidade com o anexo».
25 O anexo do regulamento impugnado contém assim um quadro em que surge uma coluna intitulada «Diferença quota‑capturas (sobrepesca)» em que se indica a menção «— 19 621 [t] (79,7% da quota de 2010)», seguida de uma coluna que expõe um «Fator de multiplicação do artigo 105.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1224/2009 (sobrepesca * 2)» de «— 39 242 [t]», e ainda outras colunas que preveem deduções para os anos de 2011 a 2015, respetivamente 4 500 t em 2011, 5 500 t em 2012, 9 748 t em 2013, 9 747 t em 2014 e 9 747 t em 2015, «e, se for caso disso, nos anos seguintes».
Tramitação do processo e pedidos das partes
26 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de maio de 2011, o Reino de Espanha interpôs o presente recurso.
27 O Reino de Espanha conclui pedindo que o Tribunal se digne:
— anular o regulamento impugnado;
— condenar a Comissão nas despesas.
28 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
— negar provimento ao recurso;
— condenar o Reino de Espanha nas despesas.
29 Tendo a composição das secções do Tribunal sido modificada, o juiz relator foi afetado à Oitava Secção, à qual, por conseguinte, foi reatribuído o presente processo.
30 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Quarta Secção) deu início à fase oral do processo.
31 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas orais feitas pelo Tribunal na audiência de 11 de dezembro de 2013. Na audiência, o Tribunal deliberou manter aberta a fase oral para que a Comissão pudesse apresentar todas as informações relevantes capazes de demonstrar que as autoridades espanholas tinham sido ouvidas antes da aprovação do regulamento impugnado quanto à maneira como esse regulamento previa proceder às deduções nas quotas de pesca de sarda, o que foi exarado na ata da audiência.
32 Por ofício de 9 de janeiro de 2014, a Comissão apresentou observações e informações adicionais a esse respeito.
33 Por ofício de 28 de janeiro de 2014, o Reino de Espanha apresentou as suas observações sobre o referido ofício da Comissão.
34 O Tribunal ordenou o encerramento da fase oral em 4 de fevereiro de 2014.
Questão de direito
Resumo dos fundamentos de anulação
35 O Reino de Espanha invoca seis fundamentos de recurso, a saber, primeiro, violação do artigo 105.°, n.° 6, do regulamento de controlo, segundo, preterição de formalidades essenciais por não ter pedido o parecer fundamentado prévio do comité de gestão a que se refere o artigo 119.° do mesmo regulamento, terceiro, violação dos seus direitos de defesa, quarto, violação do princípio da segurança jurídica, quinto, violação do princípio da proteção da confiança legítima e, sexto, violação do princípio da igualdade de tratamento.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 105.°, n.° 6, do regulamento de controlo
36 O Reino de Espanha alega que o regulamento impugnado é ilegal por ter sido adotado antes de a Comissão aprovar as suas regras de execução na aceção do artigo 105.°, n.° 6, do regulamento de controlo, que exige a aprovação de regras relativas à determinação das quantidades em causa. Contesta ainda que as disposições do artigo 105.°, n.° 1, desse regulamento sejam suficientemente claras e precisas e não necessitem de qualquer medida de execução. O facto de o artigo 105.°, n.° 6, desse regulamento dispor que as regras de execução «podem» ser aprovadas não significa que a Comissão dispõe de um poder discricionário para as aprovar ou para optar entre o processo previsto no artigo 119.° do mesmo regulamento e outro processo.
37 A Comissão contesta os argumentos do Reino de Espanha e conclui pela improcedência do presente fundamento.
38 Há que lembrar que o artigo 105.°, n.° 6, do regulamento de controlo dispõe que «[a]s regras de execução do presente artigo, nomeadamente as relativas à determinação das quantidades em causa, podem ser aprovadas nos termos do artigo 119.°», isto é, o processo previsto no artigo 119.°, n.° 2, do mesmo regulamento, conjugado com os artigos 4.° a 7.° da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (JO L 184, p. 23), conforme alterada pela Decisão 2006/512/CE do Conselho, de 17 de julho de 2006 (JO L 200, p. 11).
39 Além disso, o artigo 119.° do regulamento de controlo, com a epígrafe «Procedimento de comité», dispõe, nomeadamente:
«1. A Comissão é assistida pelo Comité instituído pelo artigo 30.° do Regulamento (CE) n.° 2371/2002.
2. Sempre que se faça referência ao presente artigo, são aplicáveis os artigos 4.° e 7.° da Decisão 1999/468/CE.
[…]»
40 Em particular, a utilização do termo «podem» no artigo 105.°, n.° 6, do regulamento de controlo demonstra, por um lado, que a Comissão dispõe de um poder de apreciação quanto à questão de princípio de saber se é necessário submeter ao comité competente uma proposta de aprovação de regras de execução nesse sentido (v., nomeadamente, artigo 4.°, n.° 2, primeiro período, da Decisão 1999/468) e, por outro, que esse poder de apreciação engloba igualmente a faculdade de a Comissão optar, para esse efeito, entre os diversos assuntos e instrumentos abrangidos por esse regulamento. Com efeito, só essa interpretação é compatível com o facto de o artigo 105.°, n.° 6, referir como exemplo («nomeadamente»), a faculdade — e não a obrigação — de aprovação de regras de execução «relativas à determinação das quantidades em causa».
41 O Reino de Espanha parte, pois, de uma premissa errada ao alegar que a Comissão tinha que aprovar regras de execução para poder utilizar os instrumentos de que dispõe ao abrigo do artigo 105.°, n.os 1 e 2, do regulamento de controlo, uma vez que o alcance do poder da Comissão e os critérios que regem a utilização desses instrumentos dependem sobretudo da própria redação dessas disposições.
42 Há que verificar se essas disposições são suficientemente claras, precisas e incondicionais para permitirem à Comissão executá‑las diretamente face aos Estados‑Membros em causa.
43 Nos termos das disposições do artigo 105.°, n.os 1 e 2, do regulamento de controlo:
«1. Se determinar que um Estado‑Membro excedeu as quotas que lhe foram atribuídas, a Comissão procede a deduções das quotas futuras desse Estado‑Membro.
2. Em caso de superação da quota, atribuição ou parte de uma população ou grupo de populações à disposição de um Estado‑Membro em determinado ano, a Comissão procede, no ano ou anos seguintes, a deduções da quota, atribuição ou parte anual do Estado‑Membro que pescou em excesso, mediante a aplicação de um fator de multiplicação de acordo com o seguinte quadro:
Importância da sobrepesca em relação aos desembarques autorizados | Importância da sobrepesca em relação aos desembarques autorizados | Fator de multiplicação | Fator de multiplicação |
Até 5%, inclusive | Até 5%, inclusive | Sobrepesca * 1,0 | Sobrepesca * 1,0 |
De 5% a 10%, inclusive | De 5% a 10%, inclusive | Sobrepesca * 1,1 | Sobrepesca * 1,1 |
De 10% a 20%, inclusive | De 10% a 20%, inclusive | Sobrepesca * 1,2 | Sobrepesca * 1,2 |
De 20% a 40%, inclusive | De 20% a 40%, inclusive | Sobrepesca * 1,4 | Sobrepesca * 1,4 |
De 40% a 50%, inclusive | De 40% a 50%, inclusive | Sobrepesca * 1,8 | Sobrepesca * 1,8 |
Mais de 50% | Mais de 50% | Sobrepesca * 2,0 | Sobrepesca * 2,0 |
Todavia, em todos os casos de sobrepesca em relação aos desembarques autorizados igual ou inferior a 100 [t] é aplicada uma dedução igual à sobrepesca × 1,00.»
44 A este respeito, não se pode deixar de observar que, ao contrário do que alega o Reino de Espanha, a redação do artigo 105.°, n.° 1, do regulamento de controlo consagra uma competência vinculada da Comissão no sentido de que, quando determina a existência de um excesso de quotas de pesca por um Estado‑Membro, tem o dever de proceder a deduções nas futuras quotas desse Estado‑Membro («procede»). Do mesmo modo, o artigo 105.°, n.° 2, do mesmo regulamento também não confere nenhum poder de apreciação à Comissão quanto às consequências a atribuir a esse excesso «em determinado ano», obrigando‑a antes a proceder, «no ano ou anos seguintes, a deduções da quota […] do Estado‑Membro que pescou em excesso» («procede»), aplicando um fator de multiplicação pré‑fixado, consoante a taxa de sobrepesca apurada («mediante a aplicação»). Por outro lado, daí resulta que, como alega a Comissão, o volume total das deduções a efetuar é o resultado de uma operação precisa de cálculo, cujos parâmetros — a taxa de sobrepesca e o fator de multiplicação — estão concretamente previstos na própria disposição, pelo que a Comissão não dispõe de margem de apreciação para fixar o seu limite. Neste contexto, a Comissão apenas dispõe de um poder de apreciação na forma pela qual decide repartir essas deduções «no ano ou anos seguintes [sobre a] quota, atribuição ou parte anual do Estado‑Membro que pescou em excesso», isto é, a sua repartição no tempo e a fixação do período durante o qual essas deduções devem ser efetuadas para se atingir o limite máximo previsto.
45 Daí resulta que as disposições do artigo 105.°, n.os 1 e 2, do regulamento de controlo, nomeadamente as que se referem ao cálculo do montante total das deduções a efetuar, são suficientemente claras, precisas e incondicionais e, portanto, suscetíveis de aplicação imediata pela Comissão.
46 Assim, o Reino de Espanha não tem razão quando invoca a violação de uma alegada obrigação incondicional da Comissão de aprovar regras de execução, incluindo para a fixação das quantidades em causa, como condição de legalidade prévia da adoção de medidas de dedução nos termos do artigo 105.°, n.os 1 e 2, do regulamento de controlo.
47 Improcede, assim, o primeiro fundamento, sem necessidade de conhecer dos outros argumentos apresentados neste contexto pelas partes.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma preterição de formalidades essenciais
48 Com o presente fundamento, o Reino de Espanha alega, no essencial, que o regulamento impugnado está ferido de uma ilegalidade processual pelo facto de, antes da sua adoção, a Comissão não ter pedido o parecer fundamentado do comité de gestão de acordo com o procedimento previsto no artigo 119.° do regulamento de controlo.
49 No essencial, o Reino de Espanha acusa a Comissão de se ter afastado do procedimento que seguia habitualmente em matéria de sanções contra os Estados‑Membros por sobrepesca. Contrariamente a essa prática, adotou o regulamento impugnado sem ter previamente recolhido o parecer fundamentado do comité de gestão, órgão em que os Estados‑Membros em causa podem apresentar as suas observações e defender os seus interesses, o que constitui uma preterição de formalidades essenciais. Além disso, o Reino de Espanha contesta a relevância da distinção feita pela Comissão entre dois diferentes sistemas de dedução nos termos do artigo 105.° do regulamento de controlo, isto é, por um lado, o procedimento «ordinário» (n.os 2, 3 e 5 desse artigo) e, por outro lado, o procedimento «histórico» (n.° 4 desse artigo), que seria o único sujeito ao procedimento de comité e exigiria uma consulta do Estado‑Membro em causa. Do mesmo modo, é errada a tese de que o n.° 6 do artigo 105.° do regulamento de controlo apenas diz respeito ao n.° 4 desse artigo. O facto de poderem ser aprovadas regras de execução, «nomeadamente […] relativas à determinação das quantidades […]» demonstra que o n.° 6 se refere à determinação dessas quantidades nos termos de cada um dos números desse artigo.
50 A Comissão contesta os argumentos do Reino de Espanha e conclui pela improcedência do presente fundamento.
51 A esse respeito, basta observar que as disposições do artigo 105.°, n.os 1 e 2, do regulamento de controlo, exclusivamente nas quais se baseia o regulamento impugnado, não preveem qualquer procedimento de consulta do comité de gestão na aceção do seu n.° 6, conjugado com o artigo 119.° do mesmo regulamento. Como acertadamente lembra a Comissão, só o n.° 4 do artigo 105.° prevê esse procedimento e uma consulta prévia do Estado‑Membro em causa no que respeita a «deduzir quotas de futuras quotas à disposição desse Estado‑Membro», «[e]m caso de superação da [sua] quota […] em anos anteriores […] », o que a Comissão descreve como deduções «históricas» que abrangem vários anos. Em contrapartida, as deduções feitas nos termos do artigo 105.°, n.° 2, do regulamento de controlo apenas são relativas à superação da quota «em determinado ano», pelo que não podem ser qualificadas de «históricas» nessa aceção.
52 De resto, o procedimento especial, não aplicado no caso presente, nos termos do artigo 105.°, n.° 5, do regulamento de controlo, que autoriza a Comissão a «deduzir no ano ou anos seguintes quotas atribuídas a outras populações ou grupos de populações à disposição [de um] Estado‑Membro na mesma zona geográfica, ou com o mesmo valor comercial», quando esse Estado‑Membro «não dispuser, ou não dispuser suficientemente, de uma quota» na população objeto de sobrepesca, também não prevê qualquer recurso ao procedimento previsto no artigo 119.° desse regulamento nem, portanto, a consulta prévia do comité de gestão, mas unicamente a consulta do Estado‑Membro em causa.
53 Neste contexto, há que precisar que mesmo o artigo 140.° do Regulamento de Execução (UE) n.° 404/2011 da Comissão, de 8 de abril de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 1224/2009 (JO L 112, p. 1), que entrou em vigor depois da adoção do regulamento impugnado e, portanto, não é aplicável no caso presente, prevê unicamente a obrigação de a Comissão consultar o Estado‑Membro em causa quando tenha em vista proceder a deduções nos termos do artigo 105.°, n.os 4 e 5, do regulamento de controlo, sem contudo fazer menção ao procedimento de comité na aceção do seu artigo 119.°
54 Por conseguinte, o argumento do Reino de Espanha de que o procedimento de consulta na aceção do artigo 119.° do regulamento de controlo deverá ser seguido em qualquer procedimento que leve à adoção de medidas de dedução na aceção do artigo 105.° desse regulamento não tem apoio na letra desse artigo nem no seu contexto regulamentar. O Reino de Espanha também não pode retirar nenhum argumento do facto de o n.° 6 deste último artigo se referir à «determinação das quantidades em causa» nos termos de cada um dos números do mesmo artigo, pelo que devem ser aprovadas regras de execução pela Comissão para todos os casos aí referidos. Conforme acima se expõe nos n.os 38 a 47, por um lado, o artigo 105.°, n.° 6, desse regulamento confere à Comissão um poder de apreciação quanto à adoção dessas regras de execução e, por outro, as disposições do artigo 105.°, n.os 1 e 2, do mesmo regulamento, nomeadamente as relativas ao cálculo do montante total das deduções a efetuar, são suficientemente claras, precisas e incondicionais e portanto suscetíveis de aplicação imediata.
55 Por último, na medida em que o Reino de Espanha critica a Comissão por se ter afastado do procedimento habitualmente seguido, em particular do procedimento que precedeu a adoção do Regulamento (UE) n.° 1004/2010, da Comissão, de 8 de novembro de 2010, que procede a deduções de determinadas quotas de pesca para 2010 devido à sobrepesca verificada no ano anterior (JO L 291, p. 31), esse argumento é irrelevante no presente contexto, uma vez que, no máximo, poderá ter relevância no âmbito dos quarto a sexto fundamentos, relativos, respetivamente à violação dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da igualdade de tratamento. De resto, como refere a Comissão, não resulta do dispositivo nem dos considerandos desse regulamento que a sua adoção tivesse sido precedida da consulta do comité de gestão.
56 Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa
57 Segundo o Reino de Espanha, no essencial, as medidas de dedução devem ser adotadas dentro do respeito de todas as garantias processuais que permitam ao Estado‑Membro em causa defender‑se, incluindo o direito de audiência, que geralmente é exercido por meio do comité de gestão. A esse respeito, com base no acórdão do Tribunal Geral de 21 de novembro de 2012, Espanha/Comissão (T‑76/11), o Reino de Espanha precisou, na audiência, não manter a sua argumentação relativa ao caráter de «sanção» das medidas de dedução. Contudo, as autoridades espanholas nunca foram consultadas sobre as condições em que as deduções deveriam ser efetuadas, tais como taxas máximas de dedução por ano, período de restituição e condições socioeconómicas existentes para apreciar a oportunidade de uma dedução progressiva ou linear. Com efeito, o simples facto de o Reino de Espanha não impugnar os números demonstrativos da sobrepesca de sarda em 2010 não significa que aceite a restituição sob quaisquer condições.
58 Por último, o Reino de Espanha desistiu da alegação, feita pela primeira vez na réplica, de violação dos seus direitos de defesa, pela Comissão, por não lhe ter proposto a imputação das deduções nas quotas das outras populações ou grupos de populações, de acordo com o artigo 105.°, n.° 5, do regulamento de controlo, o que foi exarado na ata da audiência.
59 A Comissão contesta os argumentos do Reino de Espanha e conclui pela improcedência do presente fundamento.
60 Com o presente fundamento, o Reino de Espanha alega uma violação dos seus direitos de defesa pelo facto de as autoridades espanholas não terem sido devidamente ouvidas, antes da adoção do regulamento impugnado, quanto às regras de execução das deduções aplicadas, isto é, quanto à aplicação do critério, «no ano ou anos seguintes, a deduções da quota», na aceção do artigo 105.°, n.° 2, do regulamento de controlo. Em contrapartida, o Reino de Espanha não nega ter sido devidamente informado e ouvido quanto à aplicação dos outros critérios previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 105.° do mesmo regulamento.
61 Conforme acima exposto no n.° 44, a Comissão dispõe de um poder de apreciação no que respeita à questão de saber se e de que forma tenciona repartir as deduções sobre a quota «[…] no ano ou anos seguintes» na aceção do artigo 105.°, n.° 2, do regulamento de controlo, isto é, no que respeita à repartição dessas deduções no tempo e à determinação do período durante o qual devem ser executadas para atingir o limite máximo imposto. Resulta do considerando 7 do regulamento impugnado que, no caso em apreço, a Comissão fez uso desse poder de apreciação tendo em conta vários critérios, entre os quais, nomeadamente, o facto de a população de sarda em causa estar «dentro dos limites biológicos de segurança» e de os pareceres científicos indicarem «que essa situação deverá manter‑se no futuro previsível», bem como o caráter inadequado de «[u]ma aplicação imediata e integral da dedução da quota […] de sarda [do Reino de Espanha] para 2011», na medida em que «conduziria ao total encerramento desta pescaria em 2011» e, assim, muito provavelmente a «consequências socioeconómicas desproporcionadas, tanto para o setor da pesca em causa como para a indústria de transformação associada».
62 Há que lembrar a jurisprudência assente segundo a qual, como confirmam os artigos 41.°, 47.° e 48.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, os direitos de defesa, que incluem o direito de audiência, ocupam um lugar e um alcance muito vasto no ordenamento jurídico da União, direitos esses que devem ser aplicados em qualquer processo suscetível de conduzir a um ato desfavorável. Por outro lado, o respeito desses direitos impõe‑se mesmo quando a regulamentação aplicável não preveja expressamente essa formalidade. Assim, o direito de audiência garante a qualquer pessoa a possibilidade de dar a conhecer, de forma útil e efetiva, o seu ponto de vista no procedimento administrativo e antes da adoção de qualquer decisão suscetível de afetar de forma desfavorável os seus interesses (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de novembro de 2012, M. M., C‑277/11, n.os 81 a 87 e jurisprudência aí referida; v., ainda, acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 1994, Fiskano/Comissão, C‑135/92, Colet., p. I‑2885, n.° 39 e 40; de 24 de outubro de 1996, Comissão/Lisrestal e o., C‑32/95 P, Colet., p. I‑5373, n.° 21, e de 9 de junho de 2005, Espanha/Comissão, C‑287/02, Colet., p. I‑5093, n.° 37). Assim, tendo em conta o seu caráter de princípio fundamental e geral de direito da União, a aplicação do princípio dos direitos de defesa não pode ser excluída nem restringida por uma disposição regulamentar e o seu respeito deve, portanto, estar assegurado tanto na falta total de uma regulamentação específica como na presença de uma regulamentação que não tenha, por si própria, esse princípio em conta (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 19 de junho de 1997, Air Inter/Comissão, T‑260/94, Colet., p. II‑997, n.° 60).
63 Por outro lado, nos caso em que as instituições da União dispõem de um poder de apreciação — à semelhança da Comissão nos termos do artigo 105.°, n.° 2, do regulamento de controlo (v. n.° 61, supra) —, o respeito das garantias conferidas pelo ordenamento jurídico da União nos procedimentos administrativos reveste‑se de uma importância ainda mais fundamental. Entre essas garantias constam, nomeadamente, a obrigação de a instituição competente examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos relevantes do caso, o direito de o interessado dar a conhecer o seu ponto de vista e o direito a uma fundamentação suficiente da decisão. Só assim pode o julgador da União verificar se estão reunidos os elementos de facto e de direito de que depende o exercício do poder de apreciação (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de novembro de 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Colet., p. I‑5469, n.° 14; de 22 de novembro de 2007, Espanha/Lenzing, C‑525/04 P, Colet., p. I‑9947, n.° 58, e de 6 de novembro de 2008, Países Baixos/Comissão, C‑405/07 P, Colet., p. I‑8301, n.° 56).
64 Por conseguinte, o âmbito de aplicação do direito de audiência, enquanto princípio e direito fundamental do ordenamento jurídico da União, é aberto quando a Administração prevê adotar um ato desfavorável, isto é, um ato suscetível de afetar de forma desfavorável os interesses do particular ou do Estado‑Membro em causa, uma vez que a sua aplicação não depende da existência de uma norma expressa para o efeito prevista no direito secundário. Refira‑se que as deduções aplicadas pelo regulamento impugnado constituem atos desse tipo desfavoráveis ao Reino de Espanha, na medida em que implicam grandes reduções das quotas anuais de pesca que lhe são atribuídas durante o período entre 2011 e 2015, pelo menos. Além disso, no caso em apreço, a Comissão fixou os montantes respetivos dessas deduções e o período durante o qual deviam ser aplicadas, no exercício do seu poder de apreciação ao abrigo do artigo 105.°, n.° 2, do regulamento de controlo.
65 É à luz desta jurisprudência que se deve apreciar se, no caso, a Comissão respeitou esse direito de audiência das autoridades espanholas quanto à forma de aplicação das deduções previstas, incluindo a determinação do seu montante anual e a sua repartição no tempo.
66 Primeiro, é pacífico que, na sequência das missões efetuadas em Espanha relativamente à campanha de pesca da sarda de 2010, a Comissão, por um lado, informou devidamente as autoridades espanholas das suas conclusões segundo as quais o Reino de Espanha tinha superado em 19 621 t as quotas que lhe tinham sido atribuídas para essa espécie em 2010 e que, a partir de março de 2010, com 39 693 t capturadas, as quotas anuais de sarda de 24 604 t tinham sido superadas em 61% e, por outro, convidou essas autoridades a apresentarem as suas observações, nas quais não impugnaram os números apurados pela Comissão (v. n.os 2 e 3, supra). Do mesmo modo, tendo em conta esta situação, pelo menos desde julho de 2010, a Comissão queixou‑se de falta de cooperação das autoridades espanholas a esse respeito e pediu informações indispensáveis para apreciar a situação (v., n.° 5, supra).
67 Segundo, resulta tanto do ponto 4 da ordem de trabalhos da reunião de 30 de novembro de 2010 como do ponto 1 da ordem de trabalhos da reunião de 11 de janeiro de 2011 que os serviços da Comissão estavam «dispostos a discutir com as autoridades espanholas as condições de restituição com base [nas] disposições» do artigo 105.° do regulamento de controlo (v. n.os 8 e 12, supra).
68 Terceiro, mesmo apesar de a Comissão ter referido, nas atas das reuniões acima referidas, não ser obrigada a consultar as autoridades espanholas «quanto à forma das deduções efetuadas com base em sobrepesca» (v. n.os 9 e 13, supra), resulta, nomeadamente, dos elementos de informação e dos documentos apresentados pela Comissão no seguimento da audiência, cujo conteúdo não é enquanto tal impugnado pelo Reino de Espanha, que, no período de fim de novembro de 2010 a meados de fevereiro de 2011 e, portanto, antes da adoção do regulamento impugnado, os serviços da Comissão e essas autoridades estavam em contacto permanente a respeito da aplicação concreta da quantidade total de deduções, conforme determinada pela Comissão e aceite pelo Reino de Espanha (v. n.os 7 a 17, supra). Em particular, na sequência de uma reunião de 24 de janeiro de 2011 entre E. e V. I., a segunda fez várias propostas, nomeadamente, quanto ao fator de dedução, ao período apropriado para escalonar as deduções e à taxa de redução a aplicar (v. n.° 14, supra). Além disso, tendo sido informada, em 4 de fevereiro de 2011, numa reunião bilateral com D., da intenção da Comissão de aplicar as deduções num período de dois anos, A. pediu um período mais longo que tivesse em conta certas circunstâncias económicas e os interesses da frota de pesca espanhola, que necessitaria de um certo tempo para se adaptar às possíveis consequências da sobrepesca e à subsequente dedução (v. n.° 15, supra). Por outro lado, na sequência da decisão dos serviços competentes da Comissão de proporem, no anexo do projeto de regulamento impugnado, uma repartição das deduções por um período de quatro anos e de aumentar progressivamente o montante dessas deduções, A. pediu que as deduções projetadas fossem repartidas por um período de cinco ou seis anos. Esse pedido deu origem a uma suspensão do procedimento de consulta interserviços da Comissão entre 18 e 22 fevereiro 2011 e a uma extensão desse período para cinco anos, conforme indica o anexo do regulamento impugnado (v. n.os 16 e 17, supra).
69 Assim, resulta destes elementos que as autoridades espanholas aproveitaram repetidamente a ocasião de apresentarem utilmente o seu ponto de vista e que tiveram efetivamente a possibilidade, no período compreendido entre julho de 2010 e fevereiro de 2011, de apresentar qualquer informação relevante, nomeadamente quanto à situação socioeconómica do setor da pesca espanhol, para permitir à Comissão exercer o seu poder de apreciação nos termos do artigo 105.°, n.° 2, do regulamento de controlo, ou que tiveram mesmo a possibilidade de influenciarem o seu resultado.
70 Daí resulta que, no caso em apreço, o direito de audiência do Reino de Espanha foi respeitado.
71 A esse respeito, não colhe o argumento do Reino de Espanha de que a Comissão deveria ter procedido a uma audição formal das autoridades espanholas a respeito das medidas de dedução, conforme previstas no regulamento impugnado.
72 Refira‑se antes de mais que, como alega a Comissão, ao contrário dos n.os 4 e 5 do artigo 105.° do regulamento de controlo, conjugados com o artigo 140.° do Regulamento de Execução n.° 404/2011 (v. n.° 53, supra), os n.os 1 e 2 do artigo 105.° do regulamento de controlo não preveem expressamente nenhuma obrigação de a Comissão consultar, através de uma audição formal, o Estado‑Membro em causa quanto às medidas de dedução previstas antes da sua adoção e menos ainda uma obrigação de a Comissão consultar o Estado‑Membro em causa por meio de uma audição formal quanto às suas regras de execução.
73 Seguidamente, tendo em conta as circunstâncias acima referidas nos n.os 66 a 69, o Reino de Espanha não pode validamente alegar que, na falta de uma audição formal pela Comissão, não teve a possibilidade, eventualmente após consulta do setor da pesca, de apresentar propostas adequadas que pudessem influenciar o conteúdo do regulamento impugnado. Com efeito, por um lado, num caso como o presente, quando a quantidade total das deduções a efetuar não é impugnada pelo Estado‑Membro em causa, o direito de audiência não exige que a Comissão dê a esse Estado‑Membro a ocasião de se pronunciar sobre os números precisos das deduções que projeta aplicar no ato impugnado e de as repartir por vários anos para atingir o limite máximo aplicado. Por outro lado, no caso, na sequência da sua aceitação da obrigação de restituir essa quantidade total de quotas e por força do seu dever de cooperação leal, conforme resulta do artigo 4.°, n.° 3, TUE, o Reino de Espanha tinha a obrigação de fornecer, por sua própria iniciativa e em tempo útil, toda a informação relevante a esse respeito para permitir que a Comissão exercesse, de forma adequada e com pleno conhecimento de causa, o seu poder de apreciação ao abrigo do artigo 105.°, n.° 2, do regulamento de controlo. Ora, as autoridades espanholas não demonstraram ter aproveitado as repetidas ocasiões ao longo do procedimento administrativo para cumprirem a sua obrigação de cooperação leal e para apresentarem essas informações relevantes, não obstante o facto de estarem ao corrente da importância das implicações para o setor da pesca e de, na origem, a Comissão ter encarado a possibilidade de escalonar as deduções necessárias num período muito mais curto que cinco anos. Por último, o Reino de Espanha não explicou se e em que medida consultou o setor da pesca espanhol quanto à forma de repartir no tempo a quantidade total das deduções aplicadas, mesmo apesar de ter conhecimento delas desde julho de 2010 (v. n.° 3, supra).
74 Nestas condições, o Reino de Espanha não pode acusar a Comissão de ter violado os seus direitos de defesa por não ter procedido a uma audição formal das autoridades espanholas quanto às deduções que vieram a ser fixadas no regulamento impugnado.
75 Por conseguinte, o presente fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo a uma violação do princípio da segurança jurídica
76 O Reino de Espanha alega, no essencial, que as medidas de dedução que lhe foram aplicadas no regulamento impugnado, em particular no artigo 2.°, não respondem às exigências de clareza, precisão e certeza. Com efeito, arrogando‑se um muito amplo poder discricionário e utilizando a expressão «se for caso disso», a Comissão reservou‑se a possibilidade de aumentar futuramente as deduções como entender e de as escalonar por um período indeterminado, em vez de fixar, nomeadamente, critérios previsíveis que garantam que as deduções das quotas disponíveis em cada ano não excedam um certo limite. A esse respeito, o Reino de Espanha lembra que um tal poder não tem base jurídica e foi exercido na falta de regras de execução aprovadas no âmbito do procedimento de comité e, portanto, sem a participação de todos os Estados‑Membros. Ora, tal situação é contrária ao princípio da segurança jurídica.
77 A Comissão contesta os argumentos do Reino de Espanha e conclui pela improcedência do presente fundamento.
78 À semelhança do que afirma a Comissão, basta observar que, de acordo com o disposto no artigo 105.°, n.os 1 e 2, do regulamento de controlo, o anexo do regulamento impugnado contém um cálculo preciso, com base em dados não impugnados pelas autoridades espanholas e por aplicação do fator de multiplicação relevante, das deduções a aplicar, sendo o limite máximo total de 39 242 t claramente indicado na sexta coluna do quadro. Além disso, como resulta expressamente das sétima a décima primeira colunas desse quadro, esse montante total de deduções encontra‑se entre cinco montantes distintos (4 500 + 5 500 + 9 748 + 9 747 + 9 747 = 39 242), imputados respetivamente aos anos 2011 a 2015. Por último, como explicam o considerando 7 do regulamento impugnado e a Comissão nos seus articulados, a expressão «se for caso disso» que figura na coluna relativa ao ano de 2015 não pode ter o efeito de aumentar esse montante total das deduções aplicadas por esse regulamento, servindo unicamente para reservar a possibilidade de a Comissão completar essas deduções aos anos posteriores no caso de as quotas (ainda desconhecidas) a atribuir ao Reino de Espanha para os anos de 2011 a 2015 não serem suficientes para suportar a dedução prevista. Por outras palavras, a Comissão tenciona unicamente imputar uma dedução de 9 747 t, conforme prevista para 2015, nos «anos seguintes» na medida em que essa dedução se revele, pelo menos em parte, necessária para atingir o limite máximo de deduções aplicadas de 39 242 t.
79 Assim, não colhe o argumento do Reino de Espanha de que a Comissão se reservou o poder de aumentar como entender o limite máximo do montante das deduções previstas.
80 Deste modo, tendo em conta o critério regulamentar acima descrito no n.° 78, que é suficientemente claro, preciso e previsível quanto aos seus efeitos (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de junho de 2005, VEMW e o., C‑17/03, Colet., p. I‑4983, n.° 80 e jurisprudência aí referida) e que permite que as autoridades espanholas conheçam suficientemente a extensão das obrigações que lhes impõe em termos de deduções (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de abril de 2004, Sudholz, C‑17/01, Colet., p. I‑4243, n.° 34 e jurisprudência aí referida), improcede o fundamento relativo a uma violação do princípio da segurança jurídica.
81 Por conseguinte, o presente fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quinto fundamento, relativo a uma violação do princípio da proteção da confiança legítima
82 Segundo o Reino de Espanha, o regulamento impugnado, adotado em 22 de fevereiro de 2013 e que entrou em vigor em 23 de fevereiro de 2013, perturbou fortemente a aplicação das disposições do Despacho ARM 271/2010, por força das quais a campanha de pesca da sarda já tinha começado em 15 de fevereiro de 2011 (v. n.° 11, supra). Ora, a aprovação dessa regulamentação interna exigiu um longo período de consultas com o setor em causa e, por último, o projeto dessa regulamentação foi comunicado à Comissão de acordo com o artigo 46.° do Regulamento (CE) n.° 850/98 do Conselho, de 30 de março de 1998, relativo à conservação dos recursos da pesca através de determinadas medidas técnicas de proteção dos juvenis de organismos marinhos (JO L 125, p. 1). Contudo, esse critério é contrário, nomeadamente, ao princípio da proteção da confiança legítima. O Reino de Espanha precisa, no essencial, que, embora as quotas ou as possibilidades de pesca não sejam direitos subjetivos inalteráveis, não é menos verdade que essas quotas já constituem autorizações específicas para o exercício de atividades de pesca em determinado momento e que essas possibilidades são reais, identificáveis e quantificáveis relativamente a um período concreto, pelo que «se convertem em direitos concretos atribuídos por determinado período». Ora, esses direitos ou possibilidades de pesca foram modificados a posteriori pelo regulamento impugnado, o que deu origem, nomeadamente, a uma violação do princípio da proteção da confiança legítima dos titulares desses direitos ou possibilidades.
83 A Comissão contesta os argumentos do Reino de Espanha e conclui pela improcedência do presente fundamento.
84 Segundo jurisprudência constante, o direito de fazer valer o princípio da confiança legítima estende‑se a todos os sujeitos nos quais uma instituição da União tenha criado expectativas fundadas. O direito de invocar este princípio pressupõe, porém, a reunião de três condições cumulativas. Em primeiro lugar, devem ter sido fornecidas ao interessado pela administração da União garantias precisas, incondicionais e concordantes, emanadas de fontes autorizadas e fiáveis. Em segundo lugar, essas garantias devem ser capazes de criar uma expectativa legítima no espírito daquele a quem se dirigem. Em terceiro lugar, as garantias dadas devem respeitar as normas aplicáveis (v. acórdãos do Tribunal Geral de 18 de junho de 2010, Luxemburgo/Comissão, T‑549/08, Colet., p. II‑2477, n.° 71 e jurisprudência aí referida, e de 27 de setembro de 2012, Applied Microengineering/Comissão, T‑387/09, n.os 57, 58 e jurisprudência aí referida; v. ainda, neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de março de 2011, AJD Tuna, C‑221/09, Colet., p. I‑1655, n.os 71 e 72).
85 No caso, não se pode deixar de observar que o Reino de Espanha não invocou nenhuma garantia precisa, incondicional e concordante na aceção da jurisprudência acima referida que pudesse justificar a declaração de uma violação do princípio da proteção da confiança legítima relativamente a ele. Pelo contrário, é pacífico que as autoridades espanholas tinham sido informadas numa fase muito inicial do procedimento administrativo que a Comissão tencionava efetuar deduções nos termos do artigo 105.° do regulamento de controlo por superação da quota de pesca em causa em 2010 (v. n.os 6 a 9, supra) e que os seus serviços tinham inclusivamente advertido as autoridades espanholas, por ofício de 14 de dezembro de 2010, isto é, antes da adoção do Despacho ARM 271/2010, da adoção iminente de medidas de dedução, tendo‑lhes recomendado que apenas autorizassem a campanha de pesca de 2011 numa proporção máxima de 50% da quota atribuída (v. n.os 10 e 11, supra). Nestas circunstâncias, o Reino de Espanha não pode acusar a Comissão de lhe ter criado expectativas fundadas quanto à manutenção das quotas de pesca da sarda a partir de 2011, sem que seja necessário conhecer da questão de saber se essas quotas implicavam «direitos adquiridos» dos operadores de pesca em causa.
86 Além disso, mesmo admitindo que, no caso, o Reino de Espanha pretenda invocar uma violação da confiança legítima dos operadores de pesca e que esse fundamento fosse admissível, esse fundamento não poderia prosperar.
87 Com efeito, a esse respeito, há que lembrar que, embora a possibilidade de invocar a proteção da confiança legítima como princípio fundamental do direito da União esteja aberta a qualquer operador económico em quem uma instituição tenha criado expectativas fundadas, não é menos verdade que, quando uma operador económico prudente e avisado tenha a possibilidade de prever a adoção de uma medida da União capaz de afetar os seus interesses, não pode invocar o benefício desse princípio quando essa medida é adotada. Além disso, os operadores económicos não podem depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições da União, em especial num domínio como o da política comum da pesca, cujo objetivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 10 de setembro de 2009, Plantanol, C‑201/08, Colet., p. I‑8343, n.° 53 e jurisprudência aí referida, e AJD Tuna, referido no n.° 84, supra, n.° 73; acórdão do Tribunal Geral de 19 de outubro de 2005, Cofradía de pescadores «San Pedro de Bermeo» e o./Conselho, T‑415/03, Colet., p. II‑4355, n.° 78).
88 Por último, resulta de jurisprudência constante que a violação do princípio da proteção da confiança legítima não pode ser invocada por quem incorreu em violação manifesta da regulamentação em vigor (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de dezembro de 1985, Sideradria/Comissão, 67/84, Recueil, p. 3983, n.° 21, e despacho do Tribunal de Justiça de 25 de novembro de 2004, Vela e Tecnagrind/Comissão, C‑18/03 P, não publicado da Coletânea, n.os 117 a 119; v. acórdão do Tribunal Geral de 9 de abril de 2003, Forum des migrants/Comissão, T‑217/01, Colet., p. II‑1563, n.° 76 e jurisprudência aí referida). Ora, não se pode deixar de observar que, no caso em apreço, a superação, não impugnada pelas autoridades espanholas, pelos operadores de pesca espanhóis, das quotas de pesca da sarda atribuídas ao Reino de Espanha em 2010 pelo Regulamento (UE) n.° 23/2010 do Conselho, de 14 de janeiro de 2010, que fixa, para 2010, em relação a determinadas populações de peixes ou grupos de populações de peixes, as possibilidades de pesca aplicáveis nas águas da UE e, para os navios de pesca da UE, nas águas sujeitas a limitações das capturas, e que altera os Regulamentos (CE) n.° 1359/2008 (CE) n.° 754/2009 (CE) n.° 1226/2009 e (CE) n.° 1287/2009 (JO L 21, pp. 1 e 55), constitui uma violação manifesta desse tipo.
89 Em face de todas estas considerações, há que julgar improcedente o presente fundamento.
Quanto ao sexto fundamento, relativo a uma violação do princípio da igualdade de tratamento
90 O Reino de Espanha acusa a Comissão de o ter tratado de forma desigual relativamente à Irlanda e ao Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, não obstante a existência de situações comparáveis. A esse respeito, lembra que o considerando 7 do regulamento impugnado refere, por um lado, o risco de consequências socioeconómicas desproporcionadas quer para o setor da pesca em causa quer para a indústria transformadora que lhe está associada e, por outro, a necessidade daí decorrente de aplicar as deduções num período de cinco anos entre 2011 e 2015, bem como a possibilidade de proceder a novas deduções, se necessário, nos anos seguintes. Afirma que o critério do risco de consequências socioeconómicas também foi tido em conta anteriormente, na adoção do Regulamento (CE) n.° 147/2007 da Comissão, de 15 de fevereiro de 2007, que adapta certas quotas de captura de 2007 a 2012 em conformidade com o n.° 4 do artigo 23.° do Regulamento (CE) n.° 2371/2002 do Conselho relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da Política Comum das Pescas (JO L 46, p. 10), quanto às deduções imputadas nas quotas de sarda atribuídas à Irlanda e ao Reino Unido, que foram limitadas a 15% da quota anual. Contudo, no regulamento impugnado, não obstante uma fundamentação semelhante e a existência de uma situação comparável, a Comissão não aplicou esse mesmo limite, mas sim uma percentagem de dedução anual superior a 15%, o que constitui uma discriminação injustificada. O Reino de Espanha acrescenta que, ao contrário do regulamento impugnado, o Regulamento n.° 147/2007 foi adotado no âmbito do procedimento de comité e, mesmo apesar de esse comité não ter dado o seu parecer dentro do prazo, os Estados‑Membros em causa tiveram a oportunidade, como confirma o seu considerando 13, de se expressarem quanto aos critérios de dedução. Na falta de audição das autoridades espanholas, a Comissão não teve em conta nenhum critério específico da pesca espanhola, que teria permitido definir as situações relevantes para efeitos de aplicação correta do princípio da igualdade de tratamento. De qualquer forma, o critério do risco de consequências socioeconómicas é aplicável da mesma forma às situações respetivas da Irlanda e do Reino Unido, por um lado, e do Reino de Espanha, por outro. Assim, a Comissão era obrigada a aplicar, nomeadamente, o mesmo teto de redução anual de 15% no regulamento impugnado.
91 A Comissão nega ter violado o princípio da igualdade de tratamento face ao Reino de Espanha, uma vez que as situações por ele invocadas são manifestamente diferentes tanto do ponto de vista factual como jurídico.
92 A título preliminar, refira‑se que os primeiro a terceiro fundamentos, relativos à preterição de formalidades essenciais, já foram julgados improcedentes, pelo que improcedem igualmente os argumentos do Reino de Espanha nesse mesmo sentido, conforme reiterados em apoio do presente fundamento.
93 Mais especificamente, quanto à alegada violação do princípio da igualdade de tratamento, há que lembrar que esse princípio geral do direito da União impõe que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, salvo se esse tratamento for objetivamente justificado. Além disso, a violação desse princípio devido a um tratamento diferenciado pressupõe que as situações em causa sejam comparáveis no que respeita a todos os elementos que as caracterizam. Os elementos que caracterizam situações diferentes e, portanto, o seu caráter comparável devem, nomeadamente, ser determinados e apreciados à luz do objeto e do objetivo do ato da União que institui a distinção em causa. Devem ainda ser tidos em conta os princípios e objetivos do domínio a que pertence o ato em causa (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, Colet., p. I‑9895, n.os 23, 25, 26 e jurisprudência aí referida, e de 12 de maio de 2011, Luxemburgo/Parlamento e Conselho, C‑176/09, Colet., p. I‑3727, n.os 31 e 32).
94 No caso em apreço, não se pode deixar de observar que, do ponto de vista jurídico e factual, as situações na origem da adoção do regulamento impugnado e do Regulamento n.° 147/2007 não eram idênticas nem semelhantes para justificarem o seu tratamento igual pela Comissão.
95 Com efeito, do ponto de vista jurídico, o Regulamento n.° 147/2007 tinha como base o artigo 23.°, n.° 4, do Regulamento (CE) n.° 2371/2002 do Conselho, de 20 de dezembro de 2002, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da Política Comum das Pescas (JO L 358, p. 59), que foi substituído pelo artigo 105.° do regulamento de controlo [v. o seu artigo 121.°, n.° 2, alínea b)], e se destinava a proceder a deduções ditas «históricas» devido à superação de quotas de pesca da sarda entre 2001 e 2005, nomeadamente, pelo Reino‑Unido, situação atualmente regida pelo artigo 105.°, n.° 4, do mesmo regulamento, não aplicável no caso presente. Em contrapartida, neste caso, a Comissão nem podia aplicar essa disposição, pois a sobrepesca apurada estava abrangida pelo artigo 105.°, n.° 2, desse regulamento relativo à superação da quota só por um «determinado ano».
96 Por outro lado, há que salientar que, ao contrário dos critérios muito precisos previstos no artigo 105.°, n.° 2, do regulamento de controlo que consagram uma competência vinculada da Comissão quanto ao cálculo do montante exato das deduções a efetuar (v. n.° 44, supra), o artigo 23.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2371/2002, cuja redação corresponde no essencial à do artigo 105.°, n.° 1, do regulamento de controlo, implicava — pela sua natureza geral e na falta de mais precisões noutras disposições do Regulamento n.° 2371/2002 — a atribuição de um amplo poder de apreciação à Comissão quanto à determinação desse montante e à forma de o calcular. Além disso, foi no exercício desse poder de apreciação que a Comissão entendeu oportuno alterar o fator de correção aplicável e limitar as deduções previstas para o período de 2007 a 2012 a 15% da quota de pesca anual atribuída ao Estado‑Membro em causa (v. considerandos 7 e 11 do Regulamento n.° 147/2007). Ora, com base no artigo 105.°, n.° 2, do regulamento de controlo, que a Comissão aplicou no caso presente, esse critério não teria sido juridicamente possível.
97 Assim, quanto mais não fosse por estas razões jurídicas, o Reino de Espanha não tem razão ao alegar que as situações regidas, respetivamente, pelo regulamento impugnado e pelo Regulamento n.° 147/2007 eram, pelo menos, comparáveis e que a Comissão lhe deveria ter aplicado a mesma percentagem de redução de 15% no caso presente com base no princípio da igualdade de tratamento.
98 Nestas condições, mesmo admitindo que, como alega o Reino de Espanha, a situação socioeconómica da indústria da pesca nos Estados‑Membros respetivos fosse pelo menos comparável, argumento relativamente ao qual o Reino de Espanha não apresenta provas precisas, a Comissão não poderia, em face dos critérios imperativos do artigo 105.°, n.° 2, do regulamento de controlo, aplicar o mesmo método de cálculo das deduções existente no âmbito do Regulamento n.° 147/2007, que se baseava no artigo 23.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2371/2002.
99 Por conseguinte, visto as situações em causa não serem comparáveis e terem sido tratadas de forma diferente, improcede o fundamento relativo à violação do princípio da igualdade de tratamento, sem que seja necessário conhecer dos outros argumentos invocados pelas partes neste contexto.
100 Em face de todas estas considerações, há que negar integralmente provimento ao recurso.
Quanto às despesas
101 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
102 Tendo o Reino de Espanha sido vencido na totalidade dos seus fundamentos e dado que a Comissão pediu a sua condenação, há que condenar o Reino de Espanha a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 18 de junho de 2014.
Assinaturas
Índice
Antecedentes do litígio
Tramitação do processo e pedidos das partes
Questão de direito
Resumo dos fundamentos de anulação
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 105.°, n.° 6, do regulamento de controlo
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma preterição de formalidades essenciais
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa
Quanto ao quarto fundamento, relativo a uma violação do princípio da segurança jurídica
Quanto ao quinto fundamento, relativo a uma violação do princípio da proteção da confiança legítima
Quanto ao sexto fundamento, relativo a uma violação do princípio da igualdade de tratamento
Quanto às despesas