TRIBUNALENS DOM (fjärde avdelningen)
den 18 juni 2013(*)
”Fiske – Bevarande av fiskeresurser – Spaniens överskridande av de fiskekvoter för makrill i zonerna VIIIc, IX och X samt i Europeiska unionens vatten i CECAF 34.1.1 som tilldelats för år 2010 – Avdrag från de fiskekvoter som tilldelats för åren 2011–2015 – Rätten till försvar – Rättssäkerhet – Berättade förväntningar – Likabehandling”
I mål T‑260/11,
Konungariket Spanien, inledningsvis företrätt av N. Díaz Abad och L. Banciella Rodríguez-Miñón, därefter av M. Sampoll Pucurull och L. Banciella Rodríguez-Miñón, abogados del Estado,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Bouquet, F. Jimeno Fernández och D. Nardi, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens förordning (EU) nr 165/2011 av den 22 februari 2011 om avdrag från vissa makrillkvoter som tilldelats Spanien för 2011 och efterföljande år till följd av överfiske under 2010 (EUT L 48, s. 11),
meddelar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen),
sammansatt av ordföranden M. Prek samt domarna I. Labucka och V. Kreuschitz (referent),
justitiesekreterare: handläggaren K. Andová,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 december 2013,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 År 2010 utförde Europeiska kommissionens tjänstemän flera verifikationsuppdrag avseende de spanska myndigheternas fångst- och kontrollsystem, däribland ett uppdrag den 15–19 mars 2010 i Kantabrien och i Baskien (Spanien).
2 Efter det aktuella verifikationsuppdraget och med beaktande av de uppgifter som de spanska myndigheterna hade lämnat avseende fiskeåret 2010 för makrill, fann kommissionen att Konungariket Spanien hade överskridit de kvoter som det hade tilldelats för denna art för år 2010 med 19 621 ton. Det framgår således av punkt 3.8 i rapporten från uppdraget att redan i mars 2010, med en fångst på 39 693 ton, hade de årliga makrillkvoterna på 24 604 ton överskridits med 61 procent.
3 Genom skrivelse av den 12 juli 2010 översände kommissionen rapporten från uppdraget till de spanska myndigheterna och anmodade dem att avge yttrande.
4 Genom skrivelse av den 20 juli 2010 efterkom de spanska myndigheterna denna anmodan. I sitt yttrande har dessa myndigheter inte bestritt de sifferuppgifter som kommissionen åberopade.
5 Genom skrivelse av den 20 juli 2010 riktad till det spanska ministeriet för jordbruk, fiske och livsmedel framhöll D, som kommissionsledamot med ansvar för fiske och havsfrågor, makrillfiskets betydelse inte bara för Konungariket Spanien, utan även för Europeiska unionen som helhet, och att dess uppföljning och kontroll utgjorde en prioritet för kommissionen. Hon framhöll även att kontrollerna av den spanska fiskeflotta som utförde makrillfisket var otillräckliga, och att det var svårt att erhålla de upplysningar som krävdes för att bedöma situationen från de spanska myndigheterna, vilka hade visat bristande samarbetsvilja.
6 Genom skrivelse av den 30 september 2010 riktad till den spanska ministern för jordbruk, fiske och livsmedel upprepade D. i huvudsak sin oro över situationen med överfiske av makrill och uppgav att kommissionen förbehöll sig rätten att använda de rättsliga medel som står till dess förfogande för att säkerställa en strikt efterlevnad av unionsrätten.
7 Den 28 november 2010 hölls ett möte mellan D. och A., den spanska ministern för miljö, landsbygdsmiljö och marin miljö, under vilket frågan om överfiske av makrill togs upp. I samband därmed erkände A. principen att de mängder makrill som utsatts för överfiske ska återställas, men hon uttryckte sin önskan att förhandla om villkoren för ett sådant återställande.
8 Den 30 november 2010 hölls ett möte mellan kommissionens tjänstemän och företrädare för de spanska myndigheterna. I punkt 4 på dagordningen för detta möte angavs följande:
”Makrill- och kummelfiske – gottgörelse för det beräknade överfisket sedan år 2009
Under denna punkt kommer direktoratet MARE C att redogöra för sina beräkningar av det spanska överfisket av dessa två bestånd sedan år 2009, och även ta upp frågan om den tilldelade fiskeansträngningen. Detta överfiske motsvarar stora mängder för de båda bestånden. Mot denna bakgrund har kommissionens tjänstemän inte något annat val än att tillämpa bestämmelserna i förordning [(EG) nr 1224/2009] som rör avdrag från kvoterna, det vill säga artikel 105 i nämnda förordning … Kommissionens tjänstemän är villiga att diskutera villkoren för gottgörelse med de spanska myndigheterna, utifrån dessa bestämmelser.”
9 I protokollet från detta möte, vilket delgavs de spanska myndigheterna, anges bland annat följande:
”Kommissionen påpekar att eftersom [Konungariket] Spanien anser att det inte finns någon rättslig grund för gottgörelse för det överfiske som ägde rum före år 2010, finns det ingen anledning att ha dessa diskussioner. Kommissionen framhåller att de tillämpliga förordningarna tillåter att den under år 2011 gör avdrag för det överfiske som skedde under år 2010, vars volym beräknas uppgå till cirka 19 000 ton. Den multiplikationsfaktor som avses i artikel 105 [i förordning nr 1224/2009] ska tillämpas. [Konungariket] Spanien uppger att det godtar de sifferuppgifter om överfisket som kommissionen har använt. Kommissionen förklarar vidare att den inte är skyldig att samråda med [Konungariket] Spanien om formen på de avdrag som ska göras på grund av överfiske (såvida den inte har för avsikt att göra avdrag i fråga om andra bestånd än makrill). Det samrådsförfarande som föreskrivs i kontrollförordningen föreskrivs däremot i samtliga fall då återställande begärs på grund av ’historiskt’ överfiske. Kommissionen anser att den nya kontrollförordningen är tillämplig, eftersom utgångspunkten för återställandeförfarandet är att kommissionen kommer fram till att det föreligger historiskt överfiske på grundval av tillförlitliga uppgifter, och det var det som skedde år 2010.”
10 Genom skrivelse av den 14 december 2010 riktad till A. anmodade D. i huvudsak de spanska myndigheterna att så snabbt som möjligt ta itu med problemet med överfiske. Hon erinrade även om att kommissionens tjänstemän och de spanska myndigheterna höll på att samarbeta för att fastställa överfiskets verkliga volymer och för att senare utarbeta en mekanism för gottgörelse och för att fastställa en handlingsplan som stärker det spanska kontrollsystemet. I det avseendet rekommenderade D. bestämt att makrillfisket för fiskeåret 2011 endast skulle tillåtas upp till 50 procent av den kvot som Konungariket Spanien hade tilldelats för det året.
11 Den 21 december 2010 antog Konungariket Spanien förordning ARM 3315/2010 om ändring av förordning ARM 271/2010 av den 10 februari 2010 om fastställande av kriterier för fördelning och förvaltning av makrillkvoten och om regler för fångst och landning av makrill (Orden ARM/3315/2010, de 21 de diciembre, por la que se modifica la Orden ARM/271/2010, de 10 de febrero, por la que se establecen los criterios para el reparto y la gestión de la cuota de caballa, y se regula su captura y desembarque) BOE nr 310, av den 22 december 2010, s. 105 675 (nedan kallad förordning ARM 3315/2010). Enligt artikel 2.2 i förordning ARM 3315/2010 ansågs fiskeåret för makrill börja den 15 februari 2011.
12 Den 11 januari 2011 hölls ett möte mellan kommissionens tjänstemän och de spanska myndigheterna. Enligt dagordningen ägnades mötet åt att analysera uppgifter om den spanska flottans fångst av makrill i Nordostatlanten under åren 2002–2010, på grund av att detta bestånd antagligen hade utsatts för överfiske. I punkt 1 på denna dagordning anges följande:
”Makrill- och kummelfiske – gottgörelse för det beräknade överfisket sedan år 2009
Under denna punkt kommer direktoratet MARE C att redogöra för sina beräkningar av det spanska överfisket av dessa två bestånd sedan år 2009, och även ta upp problemet med fördelningen av fiskeansträngningen. Detta överfiske motsvarar stora mängder för de båda bestånden. Mot denna bakgrund har kommissionens tjänstemän inte något annat val än att tillämpa bestämmelserna i kontrollförordningen som rör avdrag från kvoterna, det vill säga artikel 105 i nämnda förordning. Kommissionens tjänstemän är villiga att diskutera villkoren för gottgörelse med de spanska myndigheterna, utifrån dessa bestämmelser.”
13 I protokollet från mötet den 11 januari 2011, vilket delgavs de spanska myndigheterna, anges bland annat följande:
”Kommissionen påpekar att eftersom [Konungariket] Spanien anser att det inte finns någon rättslig grund för gottgörelse för det överfiske som ägde rum före år 2010, finns det ingen anledning att ha dessa diskussioner. Kommissionen framhåller att de tillämpliga förordningarna tillåter att den under år 2011 gör avdrag för det överfiske som skedde under år 2010, vars volym beräknas uppgå till cirka 19 000 ton. Den multiplikationsfaktor som avses i artikel 105 [i kontrollförordningen] ska tillämpas. [Konungariket] Spanien uppger att det godtar de sifferuppgifter om överfisket som kommissionen har använt. Kommissionen förklarar vidare att den inte är skyldig att samråda med [Konungariket] Spanien om formen på de avdrag som ska göras på grund av överfiske (såvida den inte har för avsikt att göra avdrag i fråga om andra bestånd än makrill). Det samrådsförfarande som föreskrivs i kontrollförordningen föreskrivs däremot i samtliga fall då återställande begärs på grund av ’historiskt’ överfiske. Kommissionen anser att den nya kontrollförordningen är tillämplig, eftersom utgångspunkten för återställandeförfarandet är att kommissionen kommer fram till att det föreligger historiskt överfiske på grundval av tillförlitliga uppgifter, och det var det som skedde år 2010.”
14 Den 24 januari 2011 hölls ett möte mellan E., generaldirektör för kommissionens generaldirektorat för havsfrågor och fiske, och V.I., generalsekreterare i havsärenden vid det spanska ministeriet för miljö, landsbygdsmiljö och marin miljö, på begäran av den sistnämnda, angående situationen med överfiske av makrill. V.I. föreslog E. efter detta möte, genom e-postmeddelande av den 8 februari 2011, för det första, att avdragets totala mängd skulle fastställas, för det andra, att det, i likhet med det ”brittiska exemplet”, skulle fastställas en avdragskoefficient på 0,7, för det tredje, att det skulle fastställas en lämplig period på 15 år, för det fjärde, att en procentsats för avdrag på mellan 15 och 18 procent inte skulle överskridas, med hänsyn till sociala och ekonomiska skäl, för det femte, att det skulle fastställas en klausul om översyn för att undersöka situationen efter det att halva tiden gått, det vill säga efter det sjunde eller åttonde året, och, för det sjätte, att det skulle göras nödvändiga justeringar för att säkerställa att den totala mängden iakttas.
15 Den 4 februari 2011 hölls ett enskilt möte mellan D. och A., under vilket A. informerades om kommissionens avsikt att tillämpa avdragen under en period på två år. A. begärde dock en längre period för att ta hänsyn till vissa ekonomiska förhållanden och intressen hos den spanska fiskeflottan, vilken skulle behöva viss tid för att anpassa sig till de möjliga konsekvenserna av överfisket och det därav följande avdraget.
16 Därefter inledde kommissionens behöriga tjänstemän samrådsförfarandet inom kommissionen avseende förslaget till den angripna förordningen, genom att föreslå att avdragen skulle fördelas över en period på fyra år och att avdragens storlek skulle öka gradvis.
17 Under ett telefonsamtal mellan K., en medarbetare vid D:s kabinett, och A. som ägde rum antingen den 17 eller den 18 februari 2011, begärde A. att de planerade avdragen skulle fördelas över en period på fem eller sex år. Eftersom D. godtog begäran om att fördela avdragen över en period på fem år, avbröts tillfälligt det ovan i punkt 16 nämnda samrådsförfarandet inom kommissionen den 18 februari 2011 och återupptogs igen den 22 februari 2011, i syfte att göra den nödvändiga ändringen av bilagan till förslaget till den angripna förordningen.
18 Den 22 februari 2011 antog kommissionen förordning (EU) nr 165/2011 om avdrag från vissa makrillkvoter som tilldelats Spanien för 2011 och efterföljande år till följd av överfiske under 2010 (EUT L 48, s. 11) (nedan kallad den angripna förordningen), med stöd av artikel 105.1 och 105.2 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007, (EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upphävande av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006 (EUT L 343, s. 1) (nedan kallad kontrollförordningen).
19 I skäl 1 i den angripna förordningen anges att ”[g]enom rådets förordning (EU) nr 53/2010 [EUT L 21, 2010, s. 1] och rådets förordning (EU) nr 57/2011 [EUT L 24, 2011, s. 1] tilldelades Spanien en fiskekvot för makrill i zon VIIIc, IX och X, [och i unionens] vatten i CECAF 34.1.1 för 2010 respektive 2011”.
20 I skäl 3 i den angripna förordningen anges att ”[k]ommissionen upptäckte motstridiga uppgifter i [Konungariket Spaniens] uppgifter … om makrillfiske 2010 genom att dubbelkontrollera dessa uppgifter, eftersom de hade registrerats och rapporterats vid olika skeden i värdekedjan, från fångst till första försäljning”, att ”[d]e motstridiga uppgifterna bekräftades vidare genom att flera granskningar, verifikationer och inspektioner genomfördes i Spanien i enlighet med [kontrollförordningen]” och att ”[d]e bevis som samlades in i samband med undersökningen gör det möjligt för kommissionen att fastställa att denna medlemsstat har överskridit sin makrillkvot för 2010 med 19 621 ton”.
21 I skälen 4 och 5 i den angripna förordningen anges dels att ”[n]är kommissionen konstaterar att en medlemsstat har överskridit tilldelade fångstkvoter ska den i enlighet med artikel 105.1 i [kontrollförordningen] göra avdrag från den medlemsstatens framtida fångstkvoter”, dels att ”[i] artikel 105.2 i [nämnda] förordning … föreskrivs att avdrag från fångstkvoter ska göras under det kommande året eller åren genom att man använder vissa multiplikationsfaktorer som anges i den punkten”.
22 I skäl 6 i den angripna förordningen föreskrivs att ”[d]e avdrag som ska göras för överfiske 2010 är högre än den kvot som [Konungariket] Spanien tilldelats för det berörda beståndet för 2011”.
23 Slutligen anges följande i skäl 7 i den angripna förordningen:
”Makrillbeståndet ligger för närvarande inom säkra biologiska gränser och av vetenskapliga utlåtanden framgår att det är troligt att det förblir så inom överskådlig framtid. En omedelbar och fullständig tillämpning av avdraget från [Konungariket Spaniens] makrillkvot … för 2011 skulle leda till att detta fiske helt stoppades under 2011. Med tanke på de särskilda omständigheterna i detta fall skulle ett sådant stopp troligen medföra allvarliga risker för oproportionerliga socioekonomiska följder för både den berörda fiskesektorn och den därmed förbundna beredningsindustrin. På det hela taget, och med beaktande av den gemensamma fiskeripolitiken, är det lämpligt att i detta speciella fall göra de avdrag som krävs för att ersätta det överfiske som skett under en femårsperiod, mellan 2011 och 2015, och om så behövs, göra eventuella resterande avdrag från den makrillkvot som tilldelats för de direkt därpå följande åren.”
24 I artikel 1 i den angripna förordningen föreskrivs att ”[d]en fiskekvot för makrill (Scomber scombrus) i zon VIIIc, IX och X, [och i unionens] vatten i CECAF 34.1.1 som tilldelats Spanien för 2011 genom förordning (EU) nr 57/2011 ska minskas i enlighet med bilagan”. Vidare föreskrivs det i artikel 2 i nämnda förordning att ”[d]en fiskekvot för makrill (Scomber scombrus) i zon VIIIc, IX och X, [och i unionens] vatten i CECAF 34.1.1 som kan tilldelas Spanien mellan åren 2012 och 2015 och, i tillämpliga fall, fiskekvoten för samma bestånd som kan tilldelas Spanien under efterföljande år ska minskas i enlighet med bilagan”.
25 I bilagan till den angripna förordningen finns det således en tabell i vilken det har införts en kolumn med rubriken ”Skillnad kvoter–fångster (överfiske)”. Under denna kolumn anges uppgiften ”– 19 621 [ton] (79,7 % av 2010 års kvot)”, åtföljd av en kolumn som avser en ”[m]ultiplikationsfaktor enligt artikel 105.2 i [kontrollförordningen]] (överfiske * 2)” på ”– 39 242 [ton]”, samt kolumner i vilka avdragen för åren 2011–2015 fastställs, nämligen 4 500 ton för år 2011, 5 500 ton för år 2012, 9 748 ton för år 2013, 9 747 ton för år 2014 och 9 747 ton för år 2015, ”och, i tillämpliga fall, efterföljande år”.
Förfarandet och parternas yrkanden
26 Konungariket Spanien har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 maj 2011.
27 Konungariket Spanien har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara den angripna förordningen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
28 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
29 I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på fjärde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
30 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (fjärde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
31 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 11 december 2013. Vid förhandlingen beslutade tribunalen att inte avsluta det muntliga förfarandet, för att kommissionen skulle kunna lägga fram alla relevanta upplysningar som skulle kunna visa att de spanska myndigheterna, innan den angripna förordningen antogs, hade getts tillfälle att yttra sig om det sätt på vilket det enligt nämnda förordning skulle göras avdrag från fiskekvoterna för makrill, vilket noterades i förhandlingsprotokollet.
32 Genom skrivelse av den 9 januari 2014 inkom kommissionen med yttrande och ytterligare upplysningar i det avseendet.
33 Genom skrivelse av den 28 januari 2014 inkom Konungariket Spanien med sitt yttrande avseende kommissionens ovannämnda skrivelse.
34 Tribunalen avslutade det muntliga förfarandet den 4 februari 2014.
Rättslig bedömning
Sammanfattning av grunderna för ogiltigförklaring
35 Konungariket Spanien har åberopat sex grunder till stöd för sin talan. Som första grund har det gjorts gällande att artikel 105.6 i kontrollförordningen åsidosattes. Den andra grunden avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter på grund av att det inte inhämtades ett föregående motiverat yttrande från den förvaltningskommitté som avses i artikel 119 i nämnda förordning. Konungariket Spanien har som tredje grund gjort gällande att dess rätt till försvar åsidosattes. Som fjärde grund har det gjorts gällande att rättssäkerhetsprincipen åsidosattes. Den femte grunden avser åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar. Som sjätte grund har det gjorts gällande att principen om likabehandling åsidosattes.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 105.6 i kontrollförordningen
36 Konungariket Spanien har hävdat att den angripna förordningen är rättsstridig, eftersom den antogs innan kommissionen utfärdade sådana tillämpningsföreskrifter som avses i artikel 105.6 i kontrollförordningen, vilken kräver att det ska antas regler för att fastställa mängderna i fråga. Vidare har Konungariket Spanien ifrågasatt att bestämmelserna i artikel 105.1 i nämnda förordning är tillräckligt klara och precisa och inte kräver någon genomförandeåtgärd. Den omständigheten att det i artikel 105.6 i denna förordning föreskrivs att tillämpningsföreskrifter ”får” antas betyder inte att kommissionen har befogenhet att företa en skönsmässig bedömning vad gäller att anta dessa eller att i det avseendet välja mellan förfarandet i artikel 119 i förordningen och något annat förfarande.
37 Kommissionen har bestritt Konungariket Spaniens argument och yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.
38 Tribunalen erinrar om att det i artikel 105.6 i kontrollförordningen föreskrivs att ”[t]illämpningsföreskrifter för den här artikeln, särskilt för att fastställa mängderna i fråga, får antas i enlighet med förfarandet i artikel 119”, det vill säga förfarandet i artikel 119.2 i samma förordning, jämförd med artiklarna 4–7 i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, s. 23), i dess lydelse enligt rådets beslut 2006/512/EG av den 17 juli 2006 (EUT L 200, s. 11).
39 I artikel 119 i kontrollförordningen, under rubriken ”Kommittéförfarande”, föreskrivs dessutom bland annat följande:
”1. Kommissionen ska biträdas av den kommitté som inrättats enligt artikel 30 i förordning (EG) nr 2371/2002.
2. När det hänvisas till den här artikeln ska artiklarna 4 och 7 i beslut 1999/468/EG tillämpas.
…”
40 Särskilt användningen av ordet ”får” i artikel 105.6 i kontrollförordningen visar dels att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller den principiella frågan huruvida den behöriga kommittén ska föreläggas ett förslag om att anta tillämpningsföreskrifter i det avseendet (se bland annat artikel 4.2 första meningen i beslut 1999/468), dels att detta utrymme för skönsmässig bedömning även omfattar en möjlighet för kommissionen att för det syftet välja mellan de olika ämnen och medel som omfattas av nämnda förordning. Endast en sådan tolkning är nämligen förenlig med den omständigheten att det i artikel 105.6 anges, som exempel (”särskilt”), möjligheten – och inte skyldigheten – att utfärda tillämpningsföreskrifter ”för att fastställa mängderna i fråga”.
41 Konungariket Spanien har således utgått från ett felaktigt antagande genom att hävda att kommissionen var skyldig att anta tillämpningsföreskrifter för att kunna genomföra de medel som den förfogar över enligt artikel 105.1 och 105.2 i kontrollförordningen, eftersom räckvidden av kommissionens befogenheter och de kriterier som reglerar genomförandet av dessa medel snarare är avhängiga av själva ordalydelsen i nämnda bestämmelser.
42 Det ska således prövas huruvida dessa bestämmelser är tillräckligt klara, precisa och ovillkorliga för att kommissionen ska kunna genomföra dem direkt i förhållande till de berörda medlemsstaterna.
43 I artikel 105.1 och 105.2 i kontrollförordningen föreskrivs följande:
”1. Om kommissionen har konstaterat att en medlemsstat överskridit de kvoter som den har tilldelats ska kommissionen göra avdrag från denna medlemsstats framtida kvoter.
2. Om överfisket berör den kvot, tilldelning eller andel av ett bestånd eller en grupp av bestånd som en medlemsstat förfogar över under ett givet år, ska kommissionen under det eller de följande åren göra avdrag från den årliga kvot, tilldelning eller andel som den medlemsstaten förfogar över genom att använda en multiplikationsfaktor i enlighet med nedanstående tabell:
Överfiske i förhållande till tillåtna landningar | Överfiske i förhållande till tillåtna landningar | Multiplikationsfaktor | Multiplikationsfaktor |
Upp till 5 % | Upp till 5 % | Överfiske * 1,0 | Överfiske * 1,0 |
Över 5 % och upp till 10 % | Över 5 % och upp till 10 % | Överfiske * 1,1 | Överfiske * 1,1 |
Över 10 % och upp till 20 % | Över 10 % och upp till 20 % | Överfiske * 1,2 | Överfiske * 1,2 |
Över 20 % och upp till 40 % | Över 20 % och upp till 40 % | Överfiske * 1,4 | Överfiske * 1,4 |
Över 40 % och upp till 50 % | Över 40 % och upp till 50 % | Överfiske * 1,8 | Överfiske * 1,8 |
Ytterligare överfiske som överstiger 50 % | Ytterligare överfiske som överstiger 50 % | Överfiske * 2,0 | Överfiske * 2,0 |
Ett avdrag som motsvarar överfisket * 1,00 ska dock tillämpas vid varje fall av överfiske som avser tillåten landning som motsvarar eller underskrider 100 ton.”
44 Tribunalen konstaterar att ordalydelsen i artikel 105.1 i kontrollförordningen, till skillnad från vad Konungariket Spanien har anfört, tillerkänner kommissionen en normbunden behörighet, eftersom kommissionen, om den har konstaterat att en medlemsstat har överskridit fiskekvoterna, är skyldig att göra avdrag från denna medlemsstats framtida kvoter (”ska … göra”). På samma sätt ger inte heller artikel 105.2 i samma förordning kommissionen något utrymme för skönsmässig bedömning vad beträffar de följder som sådant överfiske ”under ett givet år” ska medföra, utan den ålägger kommissionen att ”under det eller de följande åren göra avdrag från den … kvot … som den medlemsstaten förfogar över” (”ska … göra”) genom att använda en på förhand fastställd multiplikationsfaktor beroende på den konstaterade procentsatsen för överskridandet (”använda”). Vidare följer härav, såsom kommissionen har gjort gällande, att den totala volymen på de avdrag som ska göras är resultatet av en exakt beräkning, vars parametrar – nämligen procentsatsen för överskridandet och multiplikationsfaktorn – konkret föreskrivs i själva bestämmelsen, vilket gör att kommissionen inte har något utrymme för skönsmässig bedömning att fastställa ett tak för dessa. I det sammanhanget har kommissionen endast utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om på vilket sätt den avser att fördela dessa avdrag ”under det eller de följande åren” på ”den årliga kvot, tilldelning eller andel som den medlemsstaten förfogar över”, det vill säga deras fördelning över tid och fastställandet av den period under vilka sådana avdrag ska göras för att nå upp till det föreskrivna taket.
45 Härav följer att bestämmelserna i artikel 105.1 och 105.2 i kontrollförordningen, särskilt de som avser beräkningen av den totala storleken på de avdrag som ska göras, är tillräckligt klara, precisa och ovillkorliga och de kan därför omedelbart tillämpas av kommissionen.
46 Konungariket Spanien saknar följaktligen fog för att åberopa att det skett ett åsidosättande av en påstådd ovillkorlig skyldighet för kommissionen att anta tillämpningsföreskrifter, inbegripet för att fastställa mängderna i fråga, såsom en förutsättning för att det ska vara lagenligt att vidta avdragsåtgärder enligt artikel 105.1 och 105.2 i kontrollförordningen.
47 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden, utan att det är nödvändigt att ta ställning till de övriga argument som parterna har åberopat i det sammanhanget.
Den andra grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter
48 Genom denna grund har Konungariket Spanien i huvudsak gjort gällande att den angripna förordningen är behäftad med en processuell rättsstridighet, på grund av att kommissionen, innan förordningen antogs, inte inhämtade ett motiverat yttrande från förvaltningskommittén i enlighet med förfarandet i artikel 119 i kontrollförordningen.
49 Konungariket Spanien har i huvudsak kritiserat kommissionen för att ha frångått det förfarande som den vanligtvis hade följt i fråga om sanktioner mot medlemsstaterna på grund av överfiske. I strid med denna praxis antog kommissionen den angripna förordningen utan att först inhämta ett motiverat yttrande från förvaltningskommittén, som är det organ inom vilket de berörda medlemsstaterna kan lägga fram sina synpunkter och försvara sina intressen, vilket utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Vidare har Konungariket Spanien bestritt relevansen av den åtskillnad som kommissionen har gjort mellan två olika avdragssystem enligt artikel 105 i kontrollförordningen, nämligen det ”vanliga” förfarandet (artikel 105.2, 105.3 och 105.5), å ena sidan, och det ”historiska” förfarandet (artikel 105.4), å andra sidan, vilket är det enda som omfattas av kommittéförfarandet och kräver samråd med den berörda medlemsstaten. Uppfattningen att artikel 105.6 i kontrollförordningen endast avser artikel 105.4 är likaså felaktig. Den omständigheten att tillämpningsföreskrifter får antas ”särskilt för att fastställa mängderna …” visar att artikel 105.6 syftar på fastställandet av sådana mängder med avseende på var och en av punkterna i denna artikel.
50 Kommissionen har bestritt Konungariket Spaniens argument och yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.
51 Tribunalen anser att det räcker att påpeka att bestämmelserna i artikel 105.1 och 105.2 i kontrollförordningen, vilka den angripna förordningen uteslutande grundar sig på, inte föreskriver något samrådsförfarande med förvaltningskommittén i den mening som avses i artikel 105.6, jämförd med artikel 119 i samma förordning. Som kommissionen korrekt har påpekat är det endast i artikel 105.4 som det föreskrivs ett sådant förfarande och ett föregående samråd med den berörda medlemsstaten beträffande ”avdrag från den medlemsstatens framtida kvoter”, om ”överfisket berör den kvot … som … medlemsstat[en] förfogat över under tidigare år”, något som kommissionen har beskrivit som ”historiska” avdrag som omfattar flera år. Avdragen enligt artikel 105.2 i kontrollförordningen syftar däremot endast på överskridandet av kvoten ”under ett givet år” och kan därför inte betecknas som ”historiska” i det avseendet.
52 Det särskilda förfarandet, vilket inte tillämpades i förevarande fall, enligt artikel 105.5 i kontrollförordningen som tillåter att kommissionen ”under det eller de följande åren” gör ”avdrag från kvoter för andra bestånd eller grupper av bestånd som [en] medlemsstat … har tillgång till i samma geografiska område eller med samma marknadsvärde”, om denna medlemsstat ”saknar tillgång eller tillräcklig tillgång till en kvot” för det bestånd som överfiskats, innehåller för övrigt inte heller någon hänvisning till det förfarande som avses i artikel 119 i förordningen och därmed till ett föregående samråd med förvaltningskommittén, utan där föreskrivs endast ett sådant samråd med den berörda medlemsstaten.
53 I det sammanhanget ska det påpekas att det även i artikel 140 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 404/2011 av den 8 april 2011 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1224/2009 (EUT L 112, s. 1), vilken trädde i kraft efter antagandet av den angripna förordningen och följaktligen inte är tillämplig i förevarande mål, endast föreskrivs en skyldighet för kommissionen att samråda med den berörda medlemsstaten när den överväger att göra avdrag enligt artikel 105.4 och 105.5 i kontrollförordningen, utan att det kommittéförfarande som avses i artikel 119 i kontrollförordningen omnämns.
54 Konungarikets Spaniens argument att samrådsförfarandet i artikel 119 i kontrollförordningen ska följas i varje förfarande som leder till att avdragsåtgärder vidtas enligt artikel 105 i nämnda förordning har således varken stöd i artikelns ordalydelse eller dess rättsliga sammanhang. Konungariket Spanien kan inte heller med framgång anföra som argument att det i artikel 105.6 hänvisas till att ”fastställa mängderna i fråga” med avseende på var och en av punkterna i samma artikel, så att kommissionen borde ha antagit tillämpningsföreskrifter för samtliga fall som avses däri. Som angetts ovan i punkterna 38–47 ger, för det första, artikel 105.6 i denna förordning kommissionen ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller antagandet av sådana tillämpningsföreskrifter. För det andra är bestämmelserna i artikel 105.1 och 105.2 i samma förordning, särskilt de som avser beräkningen av den totala storleken på de avdrag som ska göras, tillräckligt klara, precisa och ovillkorliga och de kan därför omedelbart tillämpas.
55 I den mån Konungariket Spanien har förebrått kommissionen för att ha avvikit från det förfarande som vanligtvis följs, särskilt det förfarande som föregick antagandet av förordning (EU) nr 1004/2010 av den 8 november 2010 om avdrag från vissa fångstkvoter för 2010 till följd av överfiske under det föregående året (EUT L 291, s. 31), ska slutligen detta argument underkännas såsom verkningslöst i detta sammanhang. Denna anmärkning kan på sin höjd vara relevant i samband med den fjärde, den femte och den sjätte grunden, vilka avser åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar respektive principen om likabehandling. Som kommissionen har påpekat framgår det för övrigt varken av förordningens artikeldel eller av dess motivering att antagandet av denna förordning föregicks av ett samråd med förvaltningskommittén.
56 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av rätten till försvar
57 Konungariket Spanien anser i huvudsak att avdragsåtgärderna ska vidtas med iakttagande av samtliga processrättsliga skyddsregler som gör det möjligt för den berörda medlemsstaten att försvara sig, däribland rätten att yttra sig, vilken vanligtvis utövas genom förvaltningskommittén. I det avseendet uppgav Konungariket Spanien vid förhandlingen, med hänvisning till tribunalens dom av den 21 november 2012 i mål T‑76/11, Spanien mot kommissionen, att det inte längre vidhåller sin argumentation om att avdragsåtgärderna har karaktär av ”sanktion”. Likväl har det aldrig skett något samråd med de spanska myndigheterna om villkoren för genomförandet av dessa avdrag, såsom de maximala procentsatserna för avdrag per år, återställandeperioden och de befintliga socioekonomiska villkoren för att bedöma huruvida ett progressivt eller linjärt avdrag är lämpligt. Enbart den omständigheten att Konungariket Spanien inte har bestritt de sifferuppgifter som visar överfisket av makrill år 2010 betyder inte att det godtar återställandet oavsett villkoren för detta.
58 Slutligen har Konungariket Spanien frånfallit sin anmärkning, vilken åberopades för första gången i repliken, om att kommissionen åsidosatte dess rätt till försvar genom att underlåta att föreslå det att avdragen skulle göras från kvoter för andra bestånd eller grupper av bestånd, enligt artikel 105.5 i kontrollförordningen, vilket noterades i förhandlingsprotokollet.
59 Kommissionen har bestritt Konungariket Spaniens argument och yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.
60 Genom denna grund har Konungariket Spanien gjort gällande att dess rätt till försvar åsidosattes, på grund av att de spanska myndigheterna, före antagandet av den angripna förordningen, inte hade getts tillfälle att yttra sig i vederbörlig ordning om sätten att genomföra de ålagda avdragen, det vill säga om tillämpningen av kriteriet om att ”under det eller de följande åren göra avdrag från … kvot[en] …”, i den mening som avses i artikel 105.2 i kontrollförordningen. Konungariket Spanien har däremot inte bestritt att det i vederbörlig ordning informerades om och yttrade sig beträffande tillämpningen av de andra kriterier som föreskrivs artikel 105.1 och 105.2 i samma förordning.
61 Som angetts ovan i punkt 44 har kommissionen utrymme för skönsmässig bedömning vad beträffar frågan huruvida och på vilket sätt den avser att fördela dessa avdrag ”under det eller de följande åren” på ”kvot[en]”, i den mening som avses i artikel 105.2 i kontrollförordningen, det vill säga beträffande fördelningen av dessa avdrag över tid och fastställandet av den period under vilka avdragen ska göras för att nå upp till det föreskrivna taket. Det framgår av skäl 7 i den angripna förordningen att kommissionen i förevarande fall använde sig av detta utrymme för skönsmässig bedömning genom att beakta flera kriterier, däribland särskilt den omständigheten att det berörda makrillbeståndet ”[låg] inom säkra biologiska gränser” och enligt vetenskapliga utlåtanden var det troligt att ”det förblir så inom överskådlig framtid”, att en ”omedelbar och fullständig tillämpning av avdraget från [Konungariket Spaniens] makrillkvot … för 2011” var olämplig, eftersom det ”skulle leda till att detta fiske helt stoppades under 2011” och följaktligen troligen medföra allvarliga risker för ”oproportionerliga socioekonomiska följder för både den berörda fiskesektorn och den därmed förbundna beredningsindustrin”.
62 Tribunalen erinrar om att det följer av fast rättspraxis, och bekräftas av artiklarna 41, 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, att rätten till försvar, vilken innefattar rätten att yttra sig, har en mycket omfattande ställning och räckvidd i unionens rättsordning, eftersom denna rätt är tillämplig i alla förfaranden som kan leda till en rättsakt som går någon emot. Vidare ska denna rätt iakttas även när den tillämpliga lagstiftningen inte uttryckligen föreskriver en sådan formföreskrift. Rätten att yttra sig innebär således att var och en garanteras en möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarandet och innan ett beslut fattas som kan påverka hans eller hennes intressen på ett ogynnsamt sätt (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 22 november 2012 i mål C‑277/11, M.M., punkterna 81–87 och där angiven rättspraxis; se även domstolens dom av den 29 juni 1994 i mål C‑135/92, Fiskano mot kommissionen, REG 1994, s. I‑2885, punkterna 39 och 40, av den 24 oktober 1996 i mål C‑32/95 P, kommissionen mot Lisrestal m.fl., REG 1996, s. I‑5373, punkt 21, och av den 9 juni 2005 i mål C‑287/02, Spanien mot kommissionen, REG 2005, s. I‑5093, punkt 37). Med hänsyn till att principen om rätt till försvar utgör en grundläggande och allmän unionsrättslig princip, kan följaktligen tillämpningen av denna princip varken uteslutas eller begränsas genom en bestämmelse, och iakttagandet av denna princip ska följaktligen säkerställas såväl när särskilda bestämmelser helt och hållet saknas som när det föreligger bestämmelser vilka i sig inte tar någon hänsyn till nämnda princip (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 19 juni 1997 i mål T‑260/94, Air Inter mot kommissionen, REG 1997, s. II‑I–997, punkt 60).
63 När unionens institutioner har ett utrymme för skönsmässig bedömning – i likhet med kommissionen enligt artikel 105.2 i kontrollförordningen (se ovan punkt 61) – är det av än mer grundläggande betydelse att de garantier som enligt unionsrätten tillerkänns i administrativa förfaranden iakttas. Till dessa garantier hör bland annat den behöriga institutionens skyldighet att noggrant och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet, den berördes rätt att framföra sina synpunkter och att beslutet ska vara tillräckligt motiverat. Det är enbart på så sätt som unionsdomstolen kan kontrollera om de faktiska och rättsliga omständigheter som utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning är avhängigt av föreligger (se domstolens dom av den 21 november 1991 i mål C‑269/90, Technische Universität München, REG 1991, s. I‑5469, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 11, s. I‑453, av den 22 november 2007 i mål C‑525/04 P, Spanien mot Lenzing, REG 2007, s. I‑9947, punkt 58, och av den 6 november 2008 i mål C‑405/07 P, Nederländerna mot kommissionen, REG 2008, s. I‑8301, punkt 56).
64 Rätten att yttra sig, såsom princip och grundläggande rättighet i unionens rättsordning, ska följaktligen tillämpas när administrationen avser att anta en rättsakt som går någon emot, det vill säga en rättsakt som kan påverka den enskildes eller den berörda medlemsstatens intressen på ett ogynnsamt sätt, utan att dess tillämpning är avhängig av att det finns en uttrycklig bestämmelse med den innebörden i sekundärrätten. Tribunalen konstaterar att de avdrag som ålades genom den angripna förordningen utgör sådana rättsakter som går Konungariket Spanien emot, eftersom de medför betydande minskningar av de årliga fiskekvoter som denna medlemsstat tilldelas åtminstone under perioden 2011–2015. Vidare fastställde kommissionen i detta fall den respektive storleken på avdragen och den period under vilka de skulle tillämpas inom ramen för utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 105.2 i kontrollförordningen.
65 Det är mot bakgrund av denna rättspraxis som det ska bedömas huruvida kommissionen i förevarande fall iakttog de spanska myndigheternas rätt att yttra sig om sätten att genomföra de planerade avdragen, även vad gäller fastställandet av avdragens årliga storlek och deras fördelning över tid.
66 För det första är det ostridigt att kommissionen, efter de uppdrag som utfördes i Spanien avseende fiskeåret 2010 för makrill, informerade de spanska myndigheterna i vederbörlig ordning om sina slutsatser att Konungariket Spanien hade överskridit de kvoter som det hade tilldelats för denna art för år 2010 med 19 621 ton och att redan i mars 2010, med en fångst på 39 693 ton, hade de årliga makrillkvoterna på 24 604 ton överskridits med 61 procent. Vidare anmodade kommissionen dessa myndigheter att avge yttranden, i vilka myndigheterna underlät att bestrida de sifferuppgifter som fastställts av kommissionen (se ovan punkterna 2 och 3). Med hänsyn till denna situation påtalade även kommissionen, senast i juli 2010, de spanska myndigheternas bristande samarbetsvilja i det avseendet och bad att de upplysningar som krävdes för att bedöma situationen skulle tillhandahållas (se ovan punkt 5).
67 För det andra framgår det såväl av punkt 4 på dagordningen för mötet den 30 november 2010 som av punkt 1 på dagordningen för mötet den 11 januari 2011 att kommissionens tjänstemän var ”villiga att diskutera villkoren för gottgörelse med de spanska myndigheterna, utifrån … bestämmelser[na]” i artikel 105 i kontrollförordningen (se ovan punkterna 8 och 12).
68 För det tredje, även om kommissionen uppgav i protokollen från ovannämnda möten att den inte var skyldig att samråda med de spanska myndigheterna ”om formen på de avdrag som ska göras på grund av överfiske” (se ovan punkterna 9 och 13), framgår det bland annat av de upplysningar och handlingar som kommissionen tillhandahöll efter förhandlingen, vars innehåll inte som sådant har bestritts av Konungariket Spanien, att under perioden från slutet av november 2010 till omkring mitten av februari 2011, och följaktligen före antagandet av den angripna förordningen, stod kommissionens tjänstemän och de spanska myndigheterna i ständig kontakt angående det konkreta genomförandet av avdragens totala mängd som hade fastställts av kommissionen och godtagits av Konungariket Spanien (se ovan punkterna 7–17). I synnerhet lade V.I., efter ett möte den 24 januari 2011 mellan henne och E., fram flera förslag rörande bland annat koefficienten för avdrag, den lämpliga perioden att fördela avdragen på och den procentsats för avdrag som skulle tillämpas (se ovan punkt 14). Efter att under ett enskilt möte med D. den 4 februari 2011 ha informerats om kommissionens avsikt att tillämpa avdragen under en period på två år, begärde A. en längre period för att ta hänsyn till vissa ekonomiska förhållanden och intressen hos den spanska fiskeflottan, vilken skulle behöva viss tid för att anpassa sig till de möjliga konsekvenserna av överfisket och det därav följande avdraget (se ovan punkt 15). Efter beslutet av kommissionens behöriga tjänstemän att, i bilagan till förslaget till den angripna förordningen, föreslå att avdragen skulle fördelas över en period på fyra år och att avdragens storlek skulle öka gradvis, begärde A. dessutom att de planerade avdragen skulle fördelas över en period på fem eller sex år. Denna begäran medförde att samrådsförfarandet inom kommissionen tillfälligt avbröts mellan den 18 och den 22 februari 2011 och att denna period förlängdes till fem år, såsom fastslagits i bilagan till den angripna förordningen (se ovan punkterna 16 och 17).
69 Det framgår således av uppgifterna ovan att de spanska myndigheterna upprepade gånger hade fått tillfälle och gripit tillfället att på ett ändamålsenligt sätt redogöra för sin ståndpunkt och att de under perioden mellan juli 2010 och februari 2011 faktiskt kunde lämna alla relevanta upplysningar, särskilt beträffande den socioekonomiska situationen inom den spanska fiskesektorn, för att göra det möjligt för kommissionen att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 105.2 i kontrollförordningen, eller att de rentav kunde påverka resultatet därav.
70 Härav följer att Konungariket Spaniens rätt att yttra sig iakttogs i förevarande fall.
71 I det avseendet kan tribunalen inte godta Konungarikets Spaniens argument att kommissionen borde ha anordnat ett formellt muntligt hörande av de spanska myndigheterna avseende avdragsåtgärderna, såsom dessa skulle ske enligt den angripna förordningen.
72 Det ska inledningsvis påpekas, såsom kommissionen har gjort gällande, att till skillnad från artikel 105.4 och artikel 105.5 i kontrollförordningen, jämförda med artikel 140 i genomförandeförordning nr 404/2011 (se ovan punkt 53), föreskrivs det inte uttryckligen i artikel 105.1 och 105.2 i kontrollförordningen någon skyldighet för kommissionen att, genom ett formellt muntligt hörande, samråda med den berörda medlemsstaten om de planerade avdragsåtgärderna innan dessa vidtas och än mindre någon skyldighet för kommissionen att, genom ett formellt muntligt hörande, samråda med den berörda medlemsstaten om sätten att genomföra avdragen.
73 Med hänsyn till de omständigheter som angetts ovan i punkterna 66–69 kan vidare Konungariket Spanien inte med framgång göra gällande att det, i avsaknad av ett formellt muntligt hörande beviljat av kommissionen, inte kunde lägga fram lämpliga förslag, i förekommande fall efter samråd med fiskesektorn, som skulle ha kunnat påverka innehållet i den angripna förordningen. I ett sådant fall som det förevarande, när den totala mängden av de avdrag som ska göras inte har bestritts av den berörda medlemsstaten, innebär nämligen inte rätten att yttra sig ett krav på att kommissionen ger nämnda medlemsstat tillfälle att uttala sig om de exakta sifferuppgifterna för de avdrag som den avser att tillämpa i den angripna rättsakten och fördela över flera år för att nå upp till det fastställda taket. I förevarande fall var vidare Konungariket Spanien, till följd av att det medgav sin skyldighet att återställa nämnda totala kvotmängd och i enlighet med sin skyldighet till lojalt samarbete, såsom den följer av artikel 4.3 FEU, skyldigt att på eget initiativ och i tid lämna alla relevanta upplysningar om detta för att ge kommissionen möjlighet att, på ett lämpligt sätt och med full kännedom om omständigheterna, utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 105.2 i kontrollförordningen. De spanska myndigheterna har inte visat att de utnyttjade de upprepade tillfällena som gavs under det administrativa förfarandet för att fullgöra sin skyldighet till lojalt samarbete och för att lägga fram sådana relevanta upplysningar, och detta trots det faktum att de kände till betydelsen för fiskesektorn och att kommissionen ursprungligen hade haft för avsikt att fördela de nödvändiga avdragen över en mycket kortare period än fem år. Slutligen har Konungariket Spanien inte kunnat förklara huruvida och i vilken omfattning det rådgjorde med den spanska fiskesektorn om det sätt på vilket det var lämpligt att fördela den totala mängden av de ålagda avdragen över tid, trots att Konungariket Spanien hade fått kännedom om detta redan i juli 2010 (se ovan punkt 3).
74 Under dessa omständigheter kan inte Konungariket Spanien kritisera kommissionen för att den åsidosatte dess rätt till försvar på grund av att den inte hade anordnat ett formellt muntligt hörande av de spanska myndigheterna avseende de avdrag som slutligen fastställdes i den angripna förordningen.
75 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser denna grund.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
76 Konungariket Spanien har i huvudsak hävdat att de avdragsåtgärder som det ålades genom den angripna förordningen, i synnerhet genom artikel 2 i förordningen, inte uppfyller kraven på klarhet, precision och säkerhet. Genom att tillskansa sig en mycket omfattande befogenhet att företa skönsmässig bedömning och genom att använda uttrycket ”i tillämpliga fall”, har kommissionen förbehållit sig möjligheten att öka avdragen i framtiden efter eget skön och fördela dem över en obegränsad period, i stället för att bland annat fastställa förutsebara kriterier som garanterar att avdragen från de kvoter som finns tillgängliga varje år inte överstiger ett visst tak. I det avseendet har Konungariket Spanien påpekat att en sådan befogenhet saknar rättslig grund och har utövats i avsaknad av tillämpningsföreskrifter som godkänts inom ramen för kommittéförfarandet och följaktligen utan deltagande av samtliga medlemsstater. En sådan situation strider mot rättssäkerhetsprincipen.
77 Kommissionen har bestritt Konungariket Spaniens argument och yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.
78 Tribunalen anser att det, i likhet med vad kommissionen har anfört, räcker att konstatera att bilagan till den angripna förordningen, i enlighet med bestämmelserna i artikel 105.1 och 105.2 i kontrollförordningen, innehåller en exakt beräkning – på grundval av uppgifter som inte har bestritts av de spanska myndigheterna och med tillämpning av den relevanta multiplikationsfaktorn – av de avdrag som ska göras, vars totala tak på 39 242 ton är tydligt angivet i tabellens sjätte kolumn. Som uttryckligen framgår av tabellens sjunde–elfte kolumn, är dessutom avdragens totala mängd uppdelad på fem olika avdragsmängder (4 500 + 5 500 + 9 748 + 9 747 + 9 747 = 39 242), för respektive år under perioden 2011–2015. Som förklaras i skäl 7 i den angripna förordningen och av kommissionen i dess inlagor, kan slutligen uttrycket ”i tillämpliga fall” som anges i kolumnen avseende år 2015 inte medföra en ökning av den totala storleken på de avdrag som åläggs genom förordningen, utan det används enbart för att förbehålla kommissionen möjligheten att komplettera de sålunda ålagda avdragen under de efterföljande åren för det fall de (ännu okända) kvoter som Konungariket Spanien ska tilldelas för åren 2011–2015 inte räcker för att täcka det föreskrivna avdraget. Med andra ord har kommissionen endast avsett att göra ett avdrag på 9 747 ton, såsom fastställts för år 2015, under ”efterföljande år” i den mån ett sådant avdrag, åtminstone delvis, framstår som nödvändigt för att nå upp till taket för de ålagda avdragen på 39 242 ton.
79 Följaktligen kan tribunalen inte godta Konungariket Spaniens argument att kommissionen förbehöll sig befogenheten att efter eget skön höja taket för de fastställda avdragen.
80 Med hänsyn till det lagstiftningsmässiga tillvägagångssätt som beskrivits ovan i punkt 78, vilket är tillräckligt klart, exakt och förutsebart vad beträffar dess rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 7 juni 2005 i mål C‑17/03, VEMW m.fl., REG 2005, s. I‑4983, punkt 80 och där angiven rättspraxis) och som gör det möjligt för de spanska myndigheterna att i tillräcklig utsträckning få vetskap om omfattningen av de skyldigheter som de åläggs vad gäller avdrag (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 29 april 2004 i mål C‑17/01, Sudholz, REG 2004, s. I‑4243, punkt 34 och där angiven rättspraxis), kan den grund som avser åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen inte godtas.
81 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser denna grund.
Den femte grunden: Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
82 Konungariket Spanien anser att den angripna förordningen, vilken antogs den 22 februari 2013 och trädde i kraft den 23 februari 2013, i hög grad har stört genomförandet av bestämmelserna i förordning ARM 271/2010, enligt vilka fiskeåret för makrill hade börjat redan den 15 februari 2011 (se ovan punkt 11). Utarbetandet av dessa nationella regler krävde en lång period av samråd med den berörda sektorn och slutligen underrättades kommissionen om förslaget till dessa regler i enlighet med artikel 46 i rådets förordning (EG) nr 850/98 av den 30 mars 1998 för bevarande av fiskeresurserna genom tekniska åtgärder för skydd av unga exemplar av marina organismer (EGT L 125, s. 1). Ett sådant tillvägagångsätt strider emellertid bland annat mot principen om skydd för berättigade förväntningar. Konungariket Spanien har i huvudsak angett att även om fiskekvoterna eller fiskemöjligheterna inte utgör oföränderliga subjektiva rättigheter, utgör dessa kvoter likväl redan särskilda tillstånd för att bedriva fiskeverksamhet vid en viss tidpunkt och dessa möjligheter är reella, identifierbara och kvantifierbara för en konkret period, så att ”de blir konkreta rättigheter som beviljas för en viss tid”. Dessa fiskerättigheter eller fiskemöjligheter ändrades dock i efterhand genom den angripna förordningen, vilket bland annat har medfört ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar hos innehavarna av dessa rättigheter eller möjligheter.
83 Kommissionen har bestritt Konungariket Spaniens argument och yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.
84 Det framgår av fast rättspraxis att rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar tillkommer varje person hos vilken en unionsinstitution har väckt grundade förhoppningar. För att kunna åberopa detta skydd, krävs dock att tre kumulativa villkor är uppfyllda. Det ska för det första föreligga tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga, som härrör från behöriga och tillförlitliga källor och som meddelats den berörde av unionsinstitutionerna. Försäkringarna ska för det andra vara av sådan beskaffenhet att de leder till berättigade förväntningar hos mottagaren. Försäkringarna ska för det tredje vara förenliga med tillämpliga bestämmelser (se tribunalens dom av den 18 juni 2010 i mål T‑549/08, Luxemburg mot kommissionen, REU 2010, s. II‑I‑2477, punkt 71 och där angiven rättspraxis, och av den 27 september 2012 i mål T‑387/09, Applied Microengineering mot kommissionen, punkterna 57 och 58 och där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 17 mars 2011 i mål C‑221/09, AJD Tuna, REU 2011, s. I‑1655, punkterna 71 och 72).
85 Tribunalen konstaterar att Konungariket Spanien i förevarande fall inte har åberopat några tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga i den mening som avses i ovannämnda rättspraxis som kan motivera konstaterandet att det har skett ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar i förhållande till Konungariket Spanien. Tvärtom är det ostridigt att de spanska myndigheterna hade informerats i ett mycket tidigt skede av det administrativa förfarandet om att kommissionen avsåg att göra avdrag enligt artikel 105 i kontrollförordningen på grund av att den aktuella fiskekvoten överskreds under år 2010 (se ovan punkterna 6–9) och att kommissionens tjänstemän även hade underrättat de spanska myndigheterna, genom skrivelse av den 14 december 2010, det vill säga före antagandet av förordning ARM 271/2010, om det nära förestående vidtagandet av avdragsåtgärder och hade rekommenderat dem att endast tillåta fiske under fiskeåret 2011 med upp till högst 50 procent av den tilldelade kvoten (se ovan punkterna 10 och 11). Under dessa omständigheter kan inte Konungariket Spanien förebrå kommissionen för att ha väckt grundade förhoppningar hos nämnda medlemsstat om bibehållna fiskekvoter för makrill från och med år 2011. Det är i det avseendet inte nödvändigt att ta ställning till frågan huruvida dessa kvoter innefattade ”förvärvade rättigheter” för de berörda fiskeaktörerna.
86 Även om det antas att Konungariket Spanien i förevarande fall avser att åberopa att det skett ett åsidosättande av fiskeaktörernas berättigade förväntningar och att talan kan prövas såvitt avser en sådan grund, kan denna grund inte godtas.
87 I det avseendet påpekar tribunalen att även om möjligheten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar, såsom en grundläggande princip i unionsrätten, tillkommer varje näringsidkare hos vilken en institution har väckt grundade förhoppningar, är det likväl så att när en försiktig och medveten näringsidkare kan förutse att en unionsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, kan han inte åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits. Näringsidkare kan inte heller med fog förvänta sig att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras inom ramen för unionsinstitutionernas skön. Detta gäller särskilt på ett sådant område som den gemensamma fiskeripolitiken, vilken ständigt är föremål för anpassning med hänsyn till förändringarna i de ekonomiska förhållandena (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 10 september 2009 i mål C‑201/08, Plantanol, REG 2009, s. I‑8343, punkt 53 och där angiven rättspraxis, och domen i det ovan i punkt 84 nämnda målet AJD Tuna, punkt 73, och förstainstansrättens dom av den 19 oktober 2005 i mål T‑415/03, Cofradía de pescadores ”San Pedro de Bermeo” m.fl. mot rådet, REG 2005, s. II‑I‑4355, punkt 78).
88 Slutligen följer det även av fast rättspraxis att ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar inte kan åberopas av en person som gjort sig skyldig till en uppenbar överträdelse av gällande bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 12 december 1985 i mål 67/84, Sideradria mot kommissionen REG 1985, s. 3983, punkt 21, och domstolens beslut av den 25 november 2004 i mål C‑18/03 P, Vela och Tecnagrind mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkterna 117–119; se förstainstansrättens dom av den 9 april 2003 i mål T‑217/01, Forum des migrants mot kommissionen, REG 2003, s. II‑I‑1563, punkt 76 och där angiven rättspraxis). I förevarande fall konstaterar tribunalen att de spanska fiskeaktörernas överskridande av de fiskekvoter för makrill som Konungariket Spanien hade tilldelats för år 2010 genom rådets förordning (EU) nr 23/2010 av den 14 januari 2010 om fastställande för år 2010 av fiskemöjligheterna för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i EU-vatten och, för EU-fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs och om ändring av förordningarna (EG) nr 1359/2008, (EG) nr 754/2009, (EG) nr 1226/2009 och (EG) nr 1287/2009 (EUT L 21, s. 1 och 55), ett överskridande som inte har bestritts av de spanska myndigheterna, utgör en sådan uppenbar överträdelse.
89 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser denna grund.
Den sjätte grunden: Åsidosättande av principen om likabehandling
90 Konungariket Spanien har kritiserat kommissionen för att ha behandlat medlemsstaten annorlunda jämfört med Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, trots att det föreligger jämförbara situationer. I det avseendet har Konungariket Spanien påpekat att det i skäl 7 i den angripna förordningen anges dels att det föreligger en risk för oproportionerliga socioekonomiska följder för både den berörda fiskesektorn och den därmed förbundna beredningsindustrin, dels att det till följd därav är nödvändigt att göra avdrag under en femårsperiod mellan åren 2011 och 2015, samt att det är möjligt att göra eventuella resterande avdrag, om så behövs, för de följande åren. Kriteriet om risken för socioekonomiska följder har även tidigare beaktats, vid antagandet av kommissionens förordning (EG) nr 147/2007 av den 15 februari 2007 om anpassning av vissa fiskekvoter från och med 2007 till och med 2012 enligt artikel 23.4 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (EUT L 46, s. 10), vad beträffar avdragen från de makrillkvoter som Irland och Förenade kungariket hade tilldelats, för vilka det fastställdes ett tak på 15 procent av årskvoten. I den angripna förordningen har dock kommissionen, trots en liknande motivering och att det föreligger en jämförbar situation, inte tillämpat samma tak, utan en procentsats för det årliga avdraget som överstiger 15 procent, vilket utgör en omotiverad diskriminering. Konungariket Spanien har tillagt att förordning nr 147/2007, till skillnad från den angripna förordningen, antogs inom ramen för kommittéförfarandet, och även om kommittén inte avgav yttrande inom fristerna, gavs de berörda medlemsstaterna tillfälle att uttala sig om avdragskriterierna, vilket bekräftas av skäl 13 i förordningen. Eftersom de spanska myndigheterna inte hördes, beaktade inte kommissionen något kriterium som var specifikt för spanskt fiskeri, vilket skulle ha kunnat göra det möjligt att definiera de relevanta situationerna i syfte att göra en korrekt tillämpning av principen om likabehandling. Under alla omständigheter är kriteriet om risken för socioekonomiska följder tillämpligt på samma sätt på situationen för Irland respektive Förenade kungariket, å ena sidan, och situationen för Konungariket Spanien, å andra sidan. Kommissionen var därför skyldig att bland annat tillämpa samma maximitak för det årliga avdraget på 15 procent i den angripna förordningen.
91 Kommissionen har bestritt att den åsidosatte principen om likabehandling i förhållande till Konungariket Spanien, eftersom det är uppenbart att de situationer som denna medlemsstat har åberopat är olika både i faktiskt och rättsligt hänseende.
92 Tribunalen påpekar inledningsvis att talan inte har vunnit bifall såvitt avser den första, den andra och den tredje grunden, vilka avser åsidosättanden av väsentliga formföreskrifter. Det gör att Konungariket Spaniens argument med samma innebörd, såsom dessa har upprepats till stöd för denna grund, inte heller kan godtas.
93 Vad mer specifikt avser det påstådda åsidosättandet av principen om likabehandling, ska det erinras om att denna allmänna unionsrättsliga princip innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. En förutsättning för att denna princip ska anses ha åsidosatts genom åtskillnad i behandlingen är att de aktuella situationerna är jämförbara med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem. De omständigheter som kännetecknar olika situationer och därigenom deras jämförbarhet ska särskilt bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den unionsrättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Bland annat ska principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör från beaktas (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 16 december 2008 i mål C‑127/07, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., REG 2008, s. I‑9895, punkterna 23, 25 och 26 och där angiven rättspraxis, och av den 12 maj 2011 i mål C‑176/09, Luxemburg mot parlamentet och rådet, REU 2011, s. I‑3727, punkterna 31 och 32).
94 I förevarande fall konstaterar tribunalen att de situationer som låg till grund för antagandet av den angripna förordningen och antagandet av förordning nr 147/2007 var, både i rättsligt och faktiskt hänseende, varken identiska eller likartade nog för att motivera att kommissionen skulle behandla dem lika.
95 I rättsligt hänseende grundade sig nämligen förordning nr 147/2007 på artikel 23.4 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 358, s. 59), vilken har ersatts av artikel 105 i kontrollförordningen (se artikel 121.2 b i kontrollförordningen), och syftade till att göra så kallade ”historiska” avdrag på grund av att bland annat Förenade kungariket överskred fiskekvoter för makrill under åren 2001–2005. Denna situation regleras numera av artikel 105.4 i kontrollförordningen, vilken inte är tillämplig i förevarande fall. Kommissionen var däremot i detta fall inte ens behörig att tillämpa denna bestämmelse, eftersom det konstaterade överfisket omfattades av tillämpningsområdet för artikel 105.2 i nämnda förordning, vilken avser överskridande av kvoten för enbart ”ett givet år”.
96 Till skillnad från de mycket precisa kriterierna i artikel 105.2 i kontrollförordningen, vilka tillerkänner kommissionen en normbunden behörighet vad gäller beräkningen av den exakta storleken på de avdrag som ska göras (se ovan punkt 44), innebar artikel 23.4 första stycket i förordning nr 2371/2002, vars lydelse i huvudsak motsvarar lydelsen i artikel 105.1 i kontrollförordningen, – genom sin allmänna karaktär och i avsaknad av ytterligare preciseringar i andra bestämmelser i förordning nr 2371/2002 – att kommissionen fick ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om fastställandet av storleken på avdragen och dess beräkningsmetod. Vidare var det vid utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen ansåg det lämpligt att ändra den tillämpliga korrigeringskoefficienten och begränsa de planerade avdragen för åren 2007–2012 till 15 procent av den årliga fiskekvot som den berörda medlemsstaten tilldelats (se skälen 7 och 11 i förordning nr 147/2007). Ett sådant tillvägagångssätt skulle dock rättsligt sett inte ha varit möjligt med stöd av artikel 105.2 i kontrollförordningen, vilken kommissionen tillämpade i förevarande fall.
97 Följaktligen saknar Konungariket Spanien, om inte annat så av dessa rättsliga skäl, fog för att hävda att de situationer som regleras av den angripna förordningen respektive av förordning nr 147/2007 åtminstone var jämförbara och att kommissionen i förevarande fall borde ha tillämpat samma procentsats för minskningen på 15 procent gentemot Konungariket Spanien enligt principen om likabehandling.
98 Även under antagande om att, såsom Konungariket Spanien har hävdat, den socioekonomiska situationen för fiskeindustrin i respektive medlemsstat åtminstone var jämförbar – ett argument som Konungariket Spanien inte har lagt fram något konkret bevis för – hade kommissionen under dessa omständigheter inte rätt, med hänsyn till de tvingande kriterierna i artikel 105.2 i kontrollförordningen, att tillämpa samma beräkningsmetod för avdragen som den som fanns inom ramen för förordning nr 147/2007, vilken grundade sig på artikel 23.4 första stycket i förordning nr 2371/2002.
99 Eftersom de aktuella situationerna inte var lika och de behandlades olika, kan talan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser grunden om åsidosättande av principen om likabehandling, utan att det är nödvändigt att ta ställning till de övriga argument som parterna har åberopat i det sammanhanget.
100 Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
101 Enligt artikel 87.2 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
102 Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, ska det bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 18 juni 2014.
Innehållsförteckning
Bakgrund till tvisten
Förfarandet och parternas yrkanden
Rättslig bedömning
Sammanfattning av grunderna för ogiltigförklaring
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 105.6 i kontrollförordningen
Den andra grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter
Den tredje grunden: Åsidosättande av rätten till försvar
Den fjärde grunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
Den femte grunden: Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
Den sjätte grunden: Åsidosättande av principen om likabehandling
Rättegångskostnader