CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. M. COLLINS
van 20 oktober 2022(1)
Zaak C‑412/21
Dual Prod SRL
tegen
Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, Comisia regională pentru autorizarea operatorilor de produse supuse accizelor armonizate
[verzoek van de Tribunal Satu Mare (rechter in eerste aanleg Satu Mare, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Accijns – Richtlijn 2008/118/EG – Artikel 16 – Schorsing van de vergunning van een erkende entrepothouder – Parallelle procedures – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 48, lid 1 – Vermoeden van onschuld – Artikel 50 – Beginsel ne bis in idem”
I. Inleiding
1. Dit verzoek van de Tribunal Satu Mare (rechter in eerste aanleg Satu Mare, Roemenië) om een prejudiciële beslissing heeft de volgende achtergrond. Dual Prod SRL, een in Roemenië gevestigde onderneming, heeft een vergunning voor het beheer van een belastingentrepot, waar zij onder meer alcohol produceerde. Nadat een doorzoeking bij Dual Prod een aantal onregelmatigheden aan het licht bracht, hebben de bevoegde autoriteiten die vergunning voor een periode van acht maanden geschorst. Op basis van die doorzoeking is besloten om Dual Prod te vervolgen. In afwachting van de uitkomst van die vervolging is de vergunning van Dual Prod een tweede keer geschorst. In de procedure voor de verwijzende rechter voert Dual Prod aan dat de tweede schorsing in strijd is met het vermoeden van onschuld, zoals neergelegd in artikel 48, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en met het beginsel ne bis in idem, zoals neergelegd in artikel 50 daarvan.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
2. In artikel 16, leden 1 en 2, van richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van richtlijn 92/12/EEG(2) is bepaald:
„1. Voor de opening en het beheer van een belastingentrepot door een erkende entrepothouder is een vergunning vereist van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar het belastingentrepot gelegen is.
De vergunning wordt verleend onder de voorwaarden die de autoriteiten van rechtswege mogen stellen om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen.
2. De erkend entrepothouder moet:
a) een zekerheid stellen, indien nodig, om het risico te dekken dat verbonden is aan de productie, de verwerking en het voorhanden hebben van accijnsgoederen;
b) voldoen aan de verplichtingen die zijn vastgesteld door de lidstaat op wiens grondgebied het belastingentrepot zich bevindt;
c) voor ieder belastingentrepot een administratie van de voorraden en overbrengingen van accijnsgoederen bijhouden;
d) alle accijnsgoederen die onder een accijnsschorsingsregeling worden overgebracht, zodra de overbrenging is geëindigd in zijn belastingentrepot plaatsen en in zijn administratie noteren, tenzij artikel 17, lid 2, van toepassing is;
e) controle en inventarisatie toelaten.
[…]”
B. Roemeens recht
3. Artikel 364, lid 1, onder d), van Lege nr. 227/2015 privind Codul fiscal (wet nr. 227/2015 houdende het belastingwetboek; hierna: „belastingwetboek”) van 8 september 2015(3) bepaalt dat een vergunning voor een belastingentrepot niet wordt verleend indien de aanvrager definitief is veroordeeld voor bepaalde strafbare feiten, waaronder strafbare feiten op grond van het belastingwetboek.
4. Volgens artikel 369, lid 3, onder b), van het belastingwetboek kan een vergunning voor een belastingentrepot worden geschorst voor een periode van één tot twaalf maanden indien wordt vastgesteld dat de in – onder meer – artikel 452, lid 1, onder i), van datzelfde wetboek genoemde inbreuken zijn gepleegd.(4) Krachtens artikel 369, lid 3, onder c), van het belastingwetboek wordt deze vergunning geschorst tot de definitieve uitspraak in een eventuele strafvervolging wegens een in artikel 364, lid 1, onder d), genoemd strafbaar feit. Deze laatste bepaling heeft ook betrekking op strafbare feiten op grond van het belastingwetboek.
5. Overeenkomstig artikel 452, lid 1, onder h), van het belastingwetboek is het strafbaar om accijnsgoederen waarvoor het verplicht is een merkteken aan te brengen, zonder of met een onjuist merkteken buiten het belastingentrepot te bewaren of op Roemeens grondgebied te verkopen in hoeveelheden die de uitdrukkelijk in het belastingwetboek vastgestelde drempels overschrijden.
6. Overeenkomstig artikel 452, lid 1, onder i), van het belastingwetboek is het strafbaar om verplaatsbare leidingen, slangen of andere buizen, of niet gekalibreerde tanks te gebruiken, en om stroomopwaarts van meters aftappingen of kranen te plaatsen waarmee niet door de meter geregistreerde hoeveelheden alcohol of gedistilleerde dranken kunnen worden afgetapt.
III. Hoofdgeding en prejudiciële vragen
7. Dual Prod is een erkende entrepothouder die alcohol en alcoholische dranken in haar belastingentrepot produceert. Op 1 augustus 2018 is tijdens een doorzoeking van haar bedrijfsruimten op verzoek van de douaneautoriteiten vastgesteld dat een geheel van verplaatsbare leidingen en buizen was geïnstalleerd waarmee alcohol werd afgetapt zonder dat deze naar behoren werd geregistreerd. Er is ook een hoeveelheid alcohol aangetroffen in een tank buiten de omheining van het belastingentrepot.
8. De volgende dag hebben de douaneautoriteiten de bedrijfsruimten van Dual Prod verzegeld wegens inbreuken op de bijzondere regeling voor accijnsgoederen waarin het belastingwetboek voorziet. In een daaropvolgende procedure heeft de Curte de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ (rechter in tweede aanleg Oradea – afdeling bestuursrechtspraak, Roemenië) geoordeeld dat de verzegeling onrechtmatig was omdat zij, aangezien geen definitieve rechterlijke uitspraak was gedaan over de schuld van Dual Prod, inbreuk maakte op het vermoeden van onschuld.
9. Op 5 september 2018 hebben de douaneautoriteiten de vergunning van Dual Prod voor een periode van twaalf maanden geschorst, overeenkomstig artikel 369, lid 3, onder b), van het belastingwetboek, gelezen in samenhang met artikel 452, lid 1, onder h), van datzelfde wetboek. Volgens de schriftelijke opmerkingen van de Roemeense regering is deze bestuurlijke voorzorgsmaatregel genomen in het kader van bewijzen die tijdens de doorzoeking aan het licht waren gekomen en ernstige twijfel deden rijzen of Dual Prod de belastingregeling en de voorwaarden van haar vergunning op grond daarvan wel naleefde. Dual Prod heeft tegen die schorsing beroep ingesteld, waarna de Curte de Apel Oradea de duur ervan heeft teruggebracht tot acht maanden.
10. In een strafprocedure in rem werden vervolgens de in artikel 452, lid 1, onder h) en i), van het belastingwetboek bedoelde feiten vastgesteld, waarbij personen binnen Dual Prod betrokken waren. Op 14 januari 2020 werd Dual Prod als verdachte aangemerkt. Op 21 oktober 2020 is Dual Prod officieel beschuldigd van strafbare feiten op grond van artikel 452, lid 1, onder h) en i), van het belastingwetboek. Op 19 november 2020 is de vergunning van Dual Prod op grond van artikel 369, lid 3, onder c), van het belastingwetboek geschorst tot aan de definitieve uitspraak in deze strafprocedure.
11. Dual Prod is tegen deze tweede schorsing opgekomen bij de verwijzende rechter, die heeft besloten het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„1) Kan artikel 48, lid 1, van het [Handvest] inzake het vermoeden van onschuld, gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van [richtlijn 2008/118], aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een juridische situatie als in de onderhavige zaak aan de orde is, waarin een bestuurlijk besluit tot schorsing van de vergunning voor de productie van alcohol kan worden vastgesteld op grond van louter vermoedens die in een lopende strafprocedure worden onderzocht, zonder dat er een definitieve strafrechtelijke veroordeling is uitgesproken?
2) Kan artikel 50 van het [Handvest] inzake het beginsel ne bis in idem, gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van [richtlijn 2008/118], aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een juridische situatie als in de onderhavige zaak aan de orde is, die inhoudt dat aan dezelfde persoon voor dezelfde feiten twee soortgelijke sancties zijn opgelegd (schorsing van de vergunning voor de productie van alcohol), die uitsluitend verschillen [wat betreft de duur van de sancties]?”
12. Dual Prod, de Italiaanse regering, de Roemeense regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
13. Dual Prod betoogt ten eerste dat de schorsing van haar vergunning tot aan de uitspraak in de strafprocedure ernstige gevolgen heeft voor haar activiteiten en in strijd is met het vermoeden van onschuld zoals neergelegd in artikel 48, lid 1, van het Handvest. Ten tweede wordt het beginsel ne bis in idem geschonden wanneer een persoon tweemaal wordt gestraft voor dezelfde feiten, zoals in casu het geval is met de twee schorsingen die respectievelijk op grond van artikel 369, onder b) en c), van het belastingwetboek zijn opgelegd, ongeacht de aard van de op te leggen sancties. Dual Prod stelt voorts dat de schorsingen strafrechtelijk van aard zijn, gelet op het punitieve karakter ervan en het feit dat zij nauw samenhangen met de tegen haar lopende strafprocedure.
14. De Italiaanse regering, de Roemeense regering en de Commissie betogen dat uit de feiten in de verwijzingsbeslissing blijkt dat de schorsingen geen strafrechtelijk karakter hebben en zijn vastgesteld om fraude en misbruik in de zin van artikel 16 van richtlijn 2008/118 te voorkomen. Het bestaan van een aanhangige strafprocedure staat er niet aan in de weg dat dergelijke maatregelen worden opgelegd. De Commissie betoogt daarenboven dat artikel 41 van het Handvest relevant is voor de beoordeling van de vraag of de schorsingen, cumulatief beschouwd, in overeenstemming zijn met het recht op behoorlijk bestuur, met name met het recht dat eenieder heeft dat zijn zaken binnen een redelijke termijn worden behandeld.
IV. Juridische analyse
A. Toepassing van artikel 48, lid 1, en artikel 50 van het Handvest en de overeenkomstige bepalingen van het EVRM
15. De Europese Unie is geen partij bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), dat bijgevolg geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument is. Krachtens artikel 6, lid 3, VEU maken de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het EVRM en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie. Artikel 52, lid 3, van het Handvest – waarin is bepaald dat rechten uit dit Handvest die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door dat verdrag aan worden toegekend – beoogt te zorgen voor de nodige samenhang tussen deze respectieve rechten, zonder dat dit de autonomie van het Unierecht of van het Hof aantast.(5)
16. De vragen van de verwijzende rechter hebben betrekking op de „vergunning voor de productie van alcohol” van Dual Prod. Mijns inziens gaat het hier om een vergunning in de zin van artikel 16 van richtlijn 2008/118, die is ingetrokken overeenkomstig de in het nationale recht gestelde voorwaarden om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen. Krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest valt de toepasselijke nationale wetgeving binnen het toepassingsgebied van het Unierecht. Derhalve is het Handvest in principe van toepassing op de kwesties die in de vragen aan het Hof aan de orde worden gesteld.(6)
17. Artikel 48, lid 1, van het Handvest, waarnaar in de eerste vraag wordt verwezen, bepaalt dat eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Bijgevolg rust de bewijslast voor de vaststelling van de schuld niet op de verdachte. Opdat een rechter strafrechtelijke sancties kan opleggen, moet het openbaar ministerie rechtens genoegzaam aantonen dat de verdachte zich schuldig heeft gemaakt aan de hem ten laste gelegde strafbare feiten. Verklaringen van overheidsinstanties waarin een verdachte als schuldig wordt aangeduid, voordat hij in een strafproces schuldig is bevonden, schenden het vermoeden van onschuld omdat zij de rechterlijke instantie kunnen beïnvloeden en het publiek kunnen doen geloven dat de verdachte schuldig is.(7)
18. Het vermoeden van onschuld staat evenwel niet in de weg aan passende en evenredige maatregelen om een reëel en materieel risico te beperken dat verdachten het hun ten laste gelegde feit opnieuw begaan of blijven begaan, zich aan de rechtsgang onttrekken door niet voor de rechter te verschijnen, of het verloop van het proces op ongepaste wijze beïnvloeden. Beslissingen inzake voorlopige hechtenis en borgtocht zijn voorbeelden van dergelijke maatregelen.(8)
19. Het Hof heeft geoordeeld dat het vermoeden van onschuld, dat is neergelegd in artikel 48 van het Handvest, van toepassing is op rechtspersonen.(9) Daarbij moet worden opgemerkt dat deze bepaling van toepassing is in het kader van strafprocedures en procedures die kunnen leiden tot de oplegging van sancties van strafrechtelijke aard, zoals ook het geval is voor de overeenkomstige bepaling in artikel 6, lid 2, EVRM.(10)
20. Artikel 50 van het Handvest, waarnaar de tweede vraag verwijst, bepaalt dat „[n]iemand […] opnieuw [wordt] berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet”. Het beginsel ne bis in idem staat dus in de weg aan zowel de cumulatie van vervolgingsmaatregelen als de cumulatie van sancties die een strafrechtelijk karakter hebben voor dezelfde feiten en ten aanzien van dezelfde persoon.(11) Het komt overeen met artikel 4, lid 1, van Protocol nr. 7 bij het EVRM.(12)
B. Heeft de tweede schorsing een strafrechtelijk karakter?
21. Drie criteria zijn van belang om te bepalen of een maatregel een strafrechtelijk karakter heeft in de zin van het Handvest en het EVRM. Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van het strafbare feit in het nationale recht, het tweede de aard van het strafbare feit en het derde de zwaarte van de sanctie die kan worden opgelegd.(13) Het voldoen aan het eerste criterium is niet beslissend. Indien het betrokken strafbare feit naar nationaal recht niet wordt geacht strafrechtelijk van aard te zijn, moet worden nagegaan of het strafrechtelijk karakter ervan kan worden vastgesteld op grond van de twee andere criteria, cumulatief of afzonderlijk toegepast.(14)
22. In casu voorziet het nationale recht in de schorsing van een vergunning tot de definitieve uitspraak in de strafzaak in verband met een in artikel 364, lid 1, onder d), van het belastingwetboek genoemd strafbaar feit. Niets in de verwijzingsbeslissing of in de bij het Hof ingediende opmerkingen wijst erop dat de schorsing van een vergunning wanneer er sprake is van een strafprocedure, naar nationaal recht een strafrechtelijk karakter heeft. Het is de bevoegde autoriteit, die naar ik begrijp de autoriteit is die de vergunning heeft verleend, die de bevoegdheid heeft om deze te schorsen, niet de autoriteit die een strafprocedure start wegens inbreuken op het belastingwetboek.
23. Derhalve zal ik onderzoeken hoe de twee andere criteria in de rechtspraak van het Hof en van het EHRM zijn toegepast, alvorens na te gaan hoe die rechtspraak van toepassing kan zijn op een schorsing als aan de orde in het hoofdgeding.
1. Rechtspraak van het Hof
24. Sancties in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, bestaande in de betaling van een toeslag berekend op basis van het ten onrechte betaalde steunbedrag en de uitsluiting van de marktdeelnemer gedurende een bepaalde periode van het recht op steun, worden niet als strafrechtelijke sancties beschouwd.(15) Op het gebied van restituties bij uitvoer is geoordeeld dat een boete waarvan het bedrag wordt bepaald naar rato van het bedrag dat de exporteur ten onrechte heeft ontvangen, niet strafrechtelijk van aard is.(16) Op het gebied van aanbestedingen is een besluit om gegadigden uit te sluiten van de gunning van een overheidsopdracht zonder hun inschrijving volledig te onderzoeken op grond dat zij valse verklaringen hadden afgelegd, niet als een strafrechtelijke sanctie beschouwd.(17)
25. Het besluit van een toezichthouder voor de financiële sector om een bestuurder te verbieden een functie in een gereguleerde beleggingsonderneming uit te oefenen omdat was gebleken dat hij niet langer vertrouwen verdiende, werd geacht niet binnen de werkingssfeer van het strafrecht te vallen. Volgens richtlijn 2004/39/EG(18) kan een toezichthouder weigeren om aan een beleggingsonderneming een vergunning te verlenen of de vergunning ervan intrekken indien hij er niet van overtuigd is dat de personen die het bedrijf leiden, als voldoende betrouwbaar bekend staan. Onverminderd de voor de intrekking van vergunningen geldende procedures en onverminderd het recht van de lidstaten tot het opleggen van strafrechtelijke sancties, kunnen passende bestuurlijke sancties worden opgelegd. Het Hof heeft opgemerkt dat de maatregelen die de bevoegde autoriteit moet nemen nadat zij heeft vastgesteld dat een persoon niet langer de voorwaarden inzake de betrouwbaarheid vervult, deel uitmaken van de voor de intrekking van de vergunning geldende procedures. De toepassing ervan hield evenwel geen verband met gevallen die onder het strafrecht vallen in de zin van de genoemde richtlijn.(19)
26. Het Hof is tot deze conclusie gekomen op basis van een contextuele uitlegging van de relevante bepalingen van deze richtlijn. Ook advocaat-generaal Kokott was, na toepassing van de Engel-criteria in haar conclusie in de zaak UBS Europe e.a(20), van mening dat het besluit van de toezichthouder geen strafrechtelijk karakter had in de zin van artikel 50 van het Handvest. Het in die zaak aan de orde zijnde besluit kon niet worden opgelegd aan leden van het publiek, anders dan in het strafrecht typisch is. Het kon alleen worden gericht tot de personen die hadden besloten om een leidinggevende functie binnen een vergunningsplichtige beleggingsonderneming uit te oefenen. De vaststelling dat er geen vertrouwen meer bestond in de bestuurder diende niet om hem te bestraffen maar om gevaren voor het financiële stelsel en de beleggers te voorkomen. Die vaststelling was integendeel louter een rechtsgevolg dat rechtstreeks uit de richtlijn volgde, op grond waarvan alleen personen die als voldoende betrouwbaar bekend staan bepaalde functies mogen uitoefenen, en had niet tot doel iemand te bestraffen. Hoewel het besluit voor de betrokkene verstrekkende gevolgen had, belette het hem niet andere beroepsactiviteiten uit te oefenen en sloot het hem evenmin blijvend uit van leidinggevende werkzaamheden in beleggingsondernemingen.
27. Het vermoeden van onschuld moet wel in acht worden genomen bij het opleggen van geldboeten in mededingingszaken, die kunnen oplopen tot 10 % van de desbetreffende omzet.(21) Evenzo werd een boete van een bedrag gelijk aan tienmaal de met de marktmanipulatie behaalde opbrengst of winst, strafrechtelijk van aard geacht omdat zij zo zwaar was.(22) In het geval van btw die niet was betaald, werd een boete van 30 % van de verschuldigde btw beschouwd als een strafrechtelijke sanctie.(23) De toekenning van strafpunten voor verkeersovertredingen werd geacht plaats te vinden in het kader van een gepleegd strafbaar feit, mits rekening werd gehouden met het feit dat: i) zij worden toegekend in verband met verkeersovertredingen van een zekere ernst; ii) zij worden toegekend boven op de sanctie die wordt opgelegd wegens een dergelijke overtreding, en iii) de accumulatie van strafpunten rechtsgevolgen heeft, zoals de verplichting om een examen af te leggen of zelfs een rijverbod.(24) In een andere zaak heeft advocaat-generaal Bot in een conclusie verklaard dat een douaneovertreding, die in identieke bewoordingen als het strafbare feit van smokkelhandel werd omschreven en waarop geldboeten stonden die tot het tienvoudige van de verschuldigde heffing konden oplopen, strafrechtelijk van aard was.(25)
2. Rechtspraak van het EHRM
28. Het EHRM is van oordeel dat strafbare feiten die tot een strafblad of tot oplegging van vrijheidsstraffen kunnen leiden, per definitie een strafrechtelijk karakter hebben, net zoals strafbare feiten die leiden tot geldboeten die in geval van niet-betaling tot een vrijheidsstraf leiden.(26)
29. Het EHRM heeft geoordeeld dat het strafrechtelijke aspect van artikel 6, lid 1, EVRM niet van toepassing was op een tuchtprocedure tegen een advocaat wegens beroepsfouten. De betrokken bepalingen waren niet gericht tot het publiek, maar tot de leden van een beroepsgroep met een bijzondere status. Zij beoogden te waarborgen dat de leden van de balie specifieke gedragsregels zouden naleven. De mogelijke sancties omvatten een schriftelijke berisping, een boete van maximaal ongeveer 36 000 EUR, tijdelijke schorsing van het recht om het beroep uit te oefenen of schrapping van de inschrijving bij de beroepsorde van advocaten. Het EHRM heeft geoordeeld dat deze sancties, met uitzondering van de geldboete, typische tuchtsancties waren. Bovendien leidde het niet betalen van de geldboete niet tot het opleggen van een vrijheidsstraf.(27) Evenzo werden tuchtprocedures die hebben geleid tot het ontslag of de gedwongen pensionering van een ambtenaar niet beschouwd als strafrechtelijke aanklachten.(28) De intrekking van de vergunning om in een restaurant alcoholhoudende dranken te schenken omdat de vergunninghouder ongeschikt werd bevonden, heeft niet geleid tot de vaststelling dat een strafbaar feit was begaan.(29) De permanente intrekking van de vergunning van een vereffenaar werd evenmin aangemerkt als een sanctie in de zin van artikel 7 EVRM.(30) Anderzijds heeft het EHRM geoordeeld dat strafbare feiten in verband met marktmanipulatie die leidden tot geldboeten met aanzienlijke financiële gevolgen, strafrechtelijk van aard waren.(31)
3. Toepassing van de rechtspraak op de tweede schorsing
30. Hoewel het uiteindelijk aan de verwijzende rechter staat om hierover te oordelen, ben ik er om de hieronder uiteengezette redenen niet van overtuigd dat de tweede schorsing strafrechtelijk van aard is in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak.(32)
31. Richtlijn 2008/118 beoogt de voorwaarden voor de heffing van accijns op accijnsgoederen te harmoniseren om de goede werking van de interne markt te verzekeren. Het stelsel van entrepots waarvoor door de bevoegde autoriteiten een vergunning moet worden verleend, vormt een essentieel onderdeel van dat stelsel. Artikel 16 van richtlijn 2008/118 bepaalt dat vergunningen worden verleend onder de voorwaarden die de nationale autoriteiten van rechtswege mogen stellen om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen. Dit moet de goede werking van het stelsel van geharmoniseerde accijns op accijnsgoederen op de interne markt bevorderen en ervoor zorgen dat degenen die zich aan de regels houden geen concurrentienadeel ondervinden ten opzichte van degenen die dat niet doen, en dat er geen verlies aan overheidsinkomsten is.
32. Wanneer wordt vermoed dat de aan een vergunning verbonden voorwaarden zijn geschonden of in de toekomst waarschijnlijk zullen worden geschonden, is de tijdelijke schorsing van een vergunning een maatregel die ervoor moet zorgen dat de in het vorige punt van deze conclusie beschreven doelstellingen niet in gevaar komen. Dergelijke omstandigheden zijn vergelijkbaar met de tijdelijke uitsluiting van een bestuurder wegens marktmisbruik, hetgeen werd beschouwd als een preventieve maatregel die zo snel mogelijk moest worden genomen om verder schadelijk wangedrag te stoppen tot de uitspraak in de strafprocedure met betrekking tot dat gedrag.(33) Evenzo kunnen personen die zich in een vertrouwenspositie bevinden ten aanzien van hun cliënten of het publiek, zoals artsen, dierenartsen, leraren of leden van de politie, worden geschorst tijdens het onderzoek naar vermeende gedragingen die, indien bewezen, waarschijnlijk schade hebben berokkend aan degenen jegens wie zij een professionele plicht hebben.
33. Bovendien zijn de schorsingen gericht tegen personen die – uit vrije wil – een vergunning hebben verkregen en ermee hebben ingestemd zich aan de daarvoor geldende voorwaarden te houden. Het niet nakomen van vrijwillig aangegane verbintenissen leidt tot minder zware straffen dan wanneer er sprake is van vrijheidsstraffen of hoge geldboeten voor handelingen die het publiek schaden. Een schorsing in afwachting van een onderzoek of de uitkomst van een vervolging is niet ongepast gelet op de verantwoordelijkheden van een erkende entrepothouder in het kader van het stelsel van geharmoniseerde accijns op accijnsgoederen. Zij kan ook niet als bijzonder zwaar worden aangemerkt, aangezien de persoon wiens vergunning is geschorst, verder activiteiten kan blijven uitoefenen en de aan het bedrijf verbonden ruimten, uitrusting en personeel kan blijven gebruiken voor andere doeleinden dan de productie en bewaring van alcohol waarvoor de betaling van de accijnzen is geschorst.
34. Mijns inziens gelden mutatis mutandis dezelfde overwegingen voor de eerste schorsing, die is opgelegd op grond van artikel 369, lid 3, onder b), van het belastingwetboek.
C. Eerste prejudiciële vraag
35. De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 48, lid 1, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118, eraan in de weg staat dat er besluiten worden vastgesteld tot schorsing van een vergunning voor de productie van alcohol op grond van louter vermoedens die in een lopende strafprocedure worden onderzocht.
36. Krachtens artikel 16 van richtlijn 2008/118 is het aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om voor de opening en het beheer van belastingentrepots op hun grondgebied een vergunning te verlenen. Die vergunningen zijn uitdrukkelijk onderworpen aan voorwaarden die deze autoriteiten van rechtswege mogen stellen om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen. Aangezien richtlijn 2008/118 deze doelstelling erkent en aanmoedigt, mogen de nationale rechterlijke instanties en autoriteiten vergunningen schorsen of intrekken wanneer rechtens genoegzaam wordt aangetoond dat de toepasselijke voorwaarden zijn geschonden of dreigen te worden geschonden.(34)
37. Aangezien het Unierecht niet voorziet in regels voor de bewijsvoering in geval van de schorsing of intrekking van vergunningen in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118, moeten de autoriteiten de nationale bewijsregels naleven. Deze bewijsregels moeten echter de algemene beginselen van het Unierecht eerbiedigen, zoals de beginselen van doeltreffendheid en evenredigheid en het recht op behoorlijk bestuur.(35)
38. De verwijzingsbeslissing bevat geen enkele aanwijzing over de bewijsregels die van toepassing zijn op elk van beide schorsingen of op de strafrechtelijke vervolging. Hoewel de verwijzende rechter te verstaan geeft dat de tweede schorsing van de vergunning van Dual Prod op „louter vermoedens” van wangedrag was gebaseerd, wordt in de verwijzingsbeslissing niet vermeld hoe die vermoedens werken. In artikel 369, lid 3, onder c), van het belastingwetboek is bepaald dat vergunningen worden geschorst tot de definitieve uitspraak in de strafzaak. In casu is de vergunning van Dual Prod geschorst na een controle door de autoriteiten, nadat in een strafprocedure in rem was vastgesteld dat er sprake was van de in artikel 452, lid 1, onder h) en i), van het belastingwetboek bedoelde omstandigheden en nadat zij er formeel van was beschuldigd een strafbaar feit te hebben begaan. Gelet op de aard van het stelsel en de betrokken belangen is het in dit stadium niet onredelijk dat de wet voorziet in de mogelijkheid om een vergunning te schorsen. Mijns inziens berust dit niet op „louter vermoedens” van wangedrag, maar veeleer op het feit dat de bewijsmaatstaf die wordt gehanteerd voor het instellen van strafvervolging, in werkelijkheid de bewijsmaatstaf is die het vaststellen van een besluit tot schorsing op grond van artikel 369, lid 3, onder c), van het belastingwetboek rechtvaardigt.
39. Het kan eveneens relevant zijn dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat een stelsel van bestuurlijke boeten op basis van risicoaansprakelijkheid verenigbaar kan zijn met het Unierecht en het algemene beginsel van evenredigheid, op voorwaarde dat de nagestreefde doelstellingen een algemeen belang vertegenwoordigen dat de invoering van een dergelijk stelsel kan rechtvaardigen.(36)
40. Bovendien vereist het in artikel 41 van het Handvest neergelegde recht op behoorlijk bestuur dat een bestuurlijke autoriteit bij de naleving van haar controleverplichtingen alle relevante aspecten zorgvuldig, nauwkeurig en onpartijdig onderzoekt, zodat zij haar besluit om de vergunning te schorsen kan vaststellen op basis van gegevens die zo volledig en betrouwbaar mogelijk zijn.(37)
41. Het kan tevens relevant zijn dat het Hof in vergelijkbare situaties heeft geoordeeld dat het Unierecht zich er niet tegen verzet dat een autoriteit in een administratieve procedure gebruikmaakt van bewijzen die in een parallelle, nog niet afgesloten strafprocedure zijn verkregen, mits de door het Unierecht gewaarborgde rechten worden geëerbiedigd.(38)
42. Onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter van de in de punten 37 tot en met 41 hierboven genoemde kwesties ben ik in het licht van het voorgaande van mening dat de omstandigheid dat volgens de nationale wettelijke regeling strafvervolging kan worden ingesteld tegen personen die betrokken zouden zijn bij de illegale productie en bewaring van alcohol, niet betekent dat een vergunning voor het beheer van een belastingentrepot in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118 slechts kan worden geschorst wanneer deze strafprocedure tot een veroordeling heeft geleid. De redenering van Dual Prod lijkt immers te zijn dat zij, nadat haar een strafbaar feit ten laste is gelegd in verband met de activiteiten die zij op grond van een vergunning uitoefent(39), deze activiteiten kan blijven uitoefenen totdat zij voor dat strafbare feit is veroordeeld. Geen enkele uitlegging van artikel 16 van richtlijn 2008/118 laat een dergelijke conclusie toe, die overigens de doeltreffendheid van en het vertrouwen in de in richtlijn 2008/118 opgenomen entrepotregeling ernstig zou kunnen aantasten.(40)
43. Op grond van de verplichting tot onpartijdigheid en het vermoeden van onschuld mag de rechterlijke instantie in een latere of parallelle strafprocedure de schorsingen niet beschouwen als aanwijzingen voor de schuld van de verdachte in de strafprocedure. Dit lijkt de enige context te zijn waarin het vermoeden van onschuld relevant kan zijn, aangezien het niet van toepassing is in het kader van de administratieve procedure die tot de oplegging van de tweede schorsing heeft geleid.
44. Het is ook van belang dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het beginsel van het vermoeden van onschuld niet in de weg staat aan de toepassing van een wettelijk vermoeden in strafzaken dat de bewijslast naar de verdachte verlegt, mits dit vermoeden weerlegbaar is en de rechten van de verdediging worden gewaarborgd.(41) Dergelijke vermoedens worden bijvoorbeeld toegepast op het gebied van het Unierecht inzake de identificatie en bestraffing van kartels.(42) Evenzo heeft het EHRM opgemerkt dat elk rechtsstelsel feitelijke of wettelijke vermoedens kent en dat het EVRM er zich niet tegen verzet dat zij worden toegepast. De lidstaten zijn echter verplicht redelijke grenzen te stellen aan de vermoedens die zij willen toepassen, waarbij zij rekening moeten houden met wat er op het spel staat voor de verdachte en de rechten van de verdediging in strafzaken moeten eerbiedigen.(43) Bovendien is het de autoriteiten niet verboden om op basis van al het beschikbare bewijsmateriaal redelijke conclusies te trekken.(44) Hoewel deze overwegingen zijn ontwikkeld in het kader van strafrechtelijke procedures en sancties, gelden zij evenzeer voor niet-strafrechtelijke zaken.
45. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 48, lid 1, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118, er niet aan in de weg staat dat een bestuurlijke sanctie tot schorsing van een vergunning wordt opgelegd om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen voordat er een definitieve strafrechtelijke veroordeling is uitgesproken, en zich ook niet verzet tegen de mogelijkheid om zich in dit kader te beroepen op een vermoeden.
D. Tweede prejudiciële vraag
46. De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 50 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118, eraan in de weg staat dat de autoriteiten een vergunning tweemaal schorsen voor dezelfde feiten.
47. Aangezien ik van mening ben dat geen van beide schorsingen strafrechtelijk van aard is, is het beginsel ne bis in idem zoals neergelegd in artikel 50 van het Handvest en artikel 4, lid 1, van Protocol nr. 7 bij het EVRM, niet van toepassing. Hetzelfde geldt voor de rechtspraak die is ontwikkeld in situaties waarin nauw met elkaar verbonden parallelle strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke procedures het gevolg zijn van dezelfde feiten.(45) Ik ben het ook eens met de opmerkingen van de Italiaanse regering dat in de verwijzingsbeslissing onvoldoende wordt verduidelijkt waarom de feiten die tot elk van beide schorsingen hebben geleid, dezelfde zijn, aangezien volgens de verwijzingsbeslissing de eerste schorsing is opgelegd op grond van artikel 452, lid 1, onder i), van het belastingwetboek, betreffende het gebruik van uitrusting waarmee niet door de meter geregistreerde hoeveelheden alcohol of gedistilleerde dranken kunnen worden afgetapt, en de tweede schorsing op grond van artikel 452, lid 1, onder i) en h), van het belastingwetboek, waarvan het tweede punt verwijst naar het buiten het belastingentrepot bewaren van accijnsgoederen. De tweede vraag is derhalve hypothetisch, zelfs indien een of beide schorsingen zouden worden geacht een strafrechtelijk karakter te hebben.(46)
48. De Commissie is van mening dat het opleggen van twee bestuurlijke sancties in omstandigheden waarin de overtreder, de materiële feiten en het beschermde belang dezelfde zijn, moet worden begrensd onder verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van behoorlijk bestuur, teneinde te voorkomen dat de gecumuleerde duur ervan buitensporig is.(47) Mijn inziens geldt het in het vorige punt van deze conclusie geformuleerde bezwaar: aangezien er grote onzekerheid bestaat over de vraag of de materiële feiten die tot elk van beide schorsingen hebben geleid, dezelfde zijn, is de eventuele toepassing van een met het beginsel ne bis in idem vergelijkbaar bestuursrechtelijk equivalent hypothetisch. Het heeft dus geen zin om deze vraag in het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzing te onderzoeken, aangezien de Commissie de enige partij was die deze kwestie aan de orde heeft gesteld en de verwijzende rechter geen anders geformuleerde vraag in die zin heeft gesteld.
V. Conclusie
49. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de door de Tribunal Satu Mare gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„Artikel 48, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van richtlijn 92/12/EEG,
moet aldus worden uitgelegd dat:
het er niet aan in de weg staat dat een bestuurlijke sanctie tot schorsing van een vergunning wordt opgelegd om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen voordat er een definitieve strafrechtelijke veroordeling is uitgesproken, en het zich ook niet verzet tegen de mogelijkheid om zich in dit kader te beroepen op een vermoeden.”