ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
16 de Julho de 1998 (1)
«Programas integrados mediterrânicos — Contribuição comunitária —
Regulamento (CE) n.° 4256/88 — Regulamento (CEE) n.° 2085/93»
No processo T-81/97,
Regione Toscana, representada por Vito Vacchi e Lucia Bora, advogados no foro
de Florença, com domicílio escolhido no Luxemburgo na residência de Paolo
Benocci, 50, rue de Vianden,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Paulo Ziotti, membro do
Serviço Jurídico, na qualidade de agente, assistido por Alberto Dal Ferro, advogado
no foro de Vicenza, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos
Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg
que tem por objecto um pedido de anulação de diversos actos da Comissão
relativos à contribuição comunitária afecta ao projecto n.° 88.20.IT.006.0 (trabalhos
de adução de água potável na Toscânia),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),
composto por: V. Tiili, presidente, C. P. Briët, e A. Potocki, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 28 de Abril de 1998,
profere o presente
Acórdão
Factos na origem do recurso e tramitação processual
- 1.
- No âmbito do Regulamento (CEE) n.° 2088/85 do Conselho de 1985, relativo aos
programas integrados mediterrânicos (JO L 197, p. 1; EE 14 F2 p. 3) a Comissão,
por decisão de 27 de Outubro de 1988, aprovou o projecto n.° 88.20.IT.006.0,
relativo a trabalhos de adução de água potável na Toscânia. A Comissão obrigou-se
assim a financiar o projecto por um montante de 676 742 LIT.
- 2.
- Estes trabalhos deviam inicialmente ser realizados de Outubro de 1988 a Outubro
de 1990. Adiados por várias vezes, só começaram em 20 de Setembro de 1990.
- 3.
- A pedido da Regione Toscana, a Comissão autorizou, por duas vezes, o adiamento
da data de acabamento dos trabalhos.
- 4.
- Por carta de 21 de Novembro de 1994, assinada pelo director do Fundo Europeu
de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) e dirigida ao presidente do Conselho
de Ministros italiano e à Regione Toscana, a Comissão informou que, para o
projecto em causa, o pedido de pagamento definitivo deveria ser recebido o mais
tardar em 31 de Março de 1995. Baseava-se para tal no artigo 10.° do Regulamento
(CEE) n.° 4256/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece
disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita ao
FEOGA, Secção «Orientação» (JO L 374, p. 25), na redacção que lhe foi dada
pelo Regulamento (CE) n.° 2085/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993
(JO L 193, p. 44) (a seguir «já referido artigo 10.°»).
- 5.
- Este artigo tem a seguinte redacção: «As fracções dos montantes autorizados a
título da concessão de contribuições para os projectos decididos pela Comissão
antes de 1 de Janeiro de 1989 ao abrigo [do] Regulamento [...] (CEE) n.° 2088/85
[...], e que não tenham sido objecto de um pedido de pagamento definitivo até 31
de Março de 1995, serão automaticamente anuladas pela Comissão, o mais tardar
em 30 de Setembro de 1995[...]».
- 6.
- Em 31 de Março de 1995, a Regione Toscana enviou uma carta à Comissão a fim
de obter o pagamento do saldo final. Esta carta foi recebida pela Comissão em 4
de Abril de 1995.
- 7.
- Perante a falta de resposta da Comissão e não tendo recebido o pagamento
pedido, a recorrente enviou em 19 de Novembro de 1996 uma nova carta à
Comissão.
- 8.
- A Comissão respondeu por carta de 31 de Janeiro de 1997, recebida pela
recorrente em 7 de Fevereiro de 1997. Nesta a Comissão recordava que, em
conformidade com a sua nota de 21 de Novembro de 1994, o pedido de pagamento
definitivo deveria ter sido recebido o mais tardar em 31 de Março de 1995. Ora,
no caso concreto, a carta da recorrente de 31 de Março de 1995 só tinha sido
recebida pela Comissão em 4 de Abril de 1995 e, por seu turno, os documentos
contabilísticos enviados pelo ministério só chegaram em 29 de Maio de 1995. A
Comissão concluía que, em conformidade com o já referido artigo 10.°, as somas
correspondentes tinham sido automaticamente anuladas em 30 de Setembro de
1995.
- 9.
- Foi nessas condições que, por petição registada na Secretaria do Tribunal em 1 de
Janeiro de 1997, a recorrente interpôs o presente recurso.
- 10.
- Com base no relatório preliminar do juiz relator, o Tribunal (Terceira Secção)
decidiu iniciar a fase oral do processo.
- 11.
- Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões do Tribunal
na audiência de 28 de Abril de 1998.
Pedidos das partes
- 12.
- A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
— anular a nota da Comissão de 21 de Novembro de 1994;
— anular o acto da Comissão, que nunca lhe foi comunicado, de anulação da
contribuição financeira afecta ao projecto n.° 88.20.IT.006.0;
— anular a nota da Comissão de 31 de Janeiro de 1997;
— condenar a recorrida nas despesas.
- 13.
- A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
— rejeitar o recurso por inadmissível;
— subsidiariamente, negar provimento ao recurso;
— condenar a recorrente nas despesas.
Quanto à admissibilidade
Argumentos das partes
- 14.
- A Comissão alega que o recurso é inadmissível.
- 15.
- Segundo a Comissão, mesmo que a carta de 21 de Novembro de 1994 fosse
qualificada de decisão, o recurso interposto da mesma seria inadmissível, dado que
a recorrente não impugnou a sua legalidade no prazo previsto.
- 16.
- Além disso, a Comissão sustenta que a carta de 31 de Janeiro de 1997 se limitava
a recordar, como já tinha sido referido na carta de 21 de Novembro de 1994, o
carácter peremptório do prazo de 31 de Março de 1995, que resulta do já referido
artigo 10.°, carácter que a recorrente não contesta e em relação ao qual não invoca
qualquer circunstância de força maior. Uma vez que este prazo é peremptório,
deve ser aplicado automaticamente, sem intervenção de qualquer decisão
fundamentada da Comissão.
- 17.
- Dado que a carta de 31 de Janeiro de 1997 apenas constitui um acto confirmativo,
o recurso interposto da mesma é igualmente inadmissível (nomeadamente acórdão
do Tribunal de Justiça de 15 de Dezembro de 1988, Irish Cement/Comissão, 166/86
e 220/86, Colect., p. 6473, n.° 16).
- 18.
- Na sua réplica, a recorrente objecta essencialmente que a carta de 31 de Janeiro
de 1997 não pode ser considerada um acto meramente confirmativo da de 21 de
Novembro de 1994.
- 19.
- Com efeito, em primeiro lugar, a carta de 21 de Novembro de 1994 é destituída
de carácter decisório, uma vez que apenas comporta uma interpretação, restritiva,
do já referido artigo 10.° Trata-se apenas de um acto processual puramente interno
que não é susceptível de produzir efeitos jurídicos relativamente à recorrente.
Aliás, à data da nota, o pedido de pagamento definitivo não tinha sido
apresentado.
- 20.
- Em segundo lugar, um acto confirmativo pressupõe uma identidade do objecto
entre o acto inicial e o acto posterior (nomeadamente acórdão do Tribunal de
Justiça de 25 de Junho de 1970, Elz/Comissão, 58/69, Recueil, p. 507). Ora, no caso
em apreço, a carta de 21 de Novembro de 1994 não contém decisão alguma no
sentido da perda do direito à contribuição e da anulação do seu montante, pois
estas consequências resultam exclusivamente da carta de 31 de Janeiro de 1997.
- 21.
- Segundo jurisprudência constante, constituem actos ou decisões susceptíveis de
recurso de anulação, na acepção do artigo 173.° do Tratado CE, as medidas que
produzem efeitos jurídicos obrigatórios que afectem os interesses do recorrente,
modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica (nomeadamente
acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81,
Recueil, p. 2639, n.° 9).
- 22.
- Não é esse o caso de um acto pelo qual a Comissão se limita a dar a sua
interpretação de um texto regulamentar. Uma manifestação de opinião escrita que
emana de uma instituição comunitária não pode constituir uma decisão susceptível
de ser objecto de recurso de anulação, uma vez que não é susceptível de produzir
efeitos jurídicos e também não tem em vista produzir tais efeitos (acórdãos do
Tribunal de Justiça de 27 de Março de 1980, Sucrimex e Westzucker/Comissão,
133/79, Recueil, p. 1299, e 27 de Setembro de 1988, Reino Unido/Comissão, 114/86,
Colect., p. 5289 e despacho do Tribunal de Justiça de 17 de Maio de 1989,
Itália/Comissão, 151/88, Colect., p. 1255).
- 23.
- Na verdade, em tais circunstâncias, não é a interpretação do regulamento proposta
pela Comissão que é susceptível de produzir efeitos jurídicos, mas a sim a sua
aplicação a uma situação determinada.
- 24.
- No caso em apreço, a carta de 21 de Novembro de 1994, no que se refere ao
projecto n.° 880.IT.006.0, referia «em conformidade com o [já referido] artigo 10.°,
os pedidos de pagamento definitivos devem ser recebidos na Comissão Europeia
antes e o mais tardar em 31 de Março de 1995».
- 25.
- Resulta assim do teor desta carta que a mesma apenas comporta uma chamada de
atenção para as disposições pertinentes da regulamentação aplicável, tal como
interpretadas pela Comissão. Além disso, uma vez que é anterior em vários meses
ao pedido de pagamento definitivo da Regione Toscana, não pode ser considerada
uma decisão contendo a resposta da Comissão a este pedido.
- 26.
- Nessas condições, a carta da Comissão de 21 de Novembro de 1994, que contém
uma interpretação do já referido artigo 10.°, era puramente informativa e não
alterava, em si mesma, a situação jurídica da recorrente. Assim, como é admitido
pela recorrente na fase da réplica, não pode ser qualificada de acto susceptível de
recurso na acepção do artigo 173.° do Tratado e o recurso de anulação dela
interposto é inadmissível.
- 27.
- No que se refere à carta de 31 de Janeiro de 1997, importa salientar que, longe de
se limitar a recordar o carácter peremptório do prazo de 31 de Março de 1995, que
resulta do já referido artigo 10.°, traduz a aplicação que a Comissão fez desse
prazo na situação precisa da recorrente. Ao constatar que, no caso em apreço, esta
última não tinha respeitado o prazo peremptório, a Comissão privou-a da
contribuição financeira que lhe tinha inicialmente atribuído.
- 28.
- Daqui resulta que a carta de 31 de Janeiro de 1997, ao declarar a perda de direito
da recorrente, é um acto susceptível de recurso na acepção do artigo 173.° do
Tratado. O presente recurso deve, portanto, ser julgado admissível no que se refere
à decisão contida nesta carta.
- 29.
- Finalmente, no que diz respeito ao acto de anulação dos montantes em causa,importa salientar que, nos termos do já referido artigo 10.°, a mesma tem lugar
automaticamente se esses montantes não forem objecto de um pedido de
pagamento definitivo até 31 de Março de 1995. Daqui decorre que a anulação dos
montantes mais não é do que a consequência inelutável da declaração da perda do
direito à contribuição financeira precedentemente efectuada pela Comissão. A
anulação dos montantes não produz dessa forma, enquanto tal, qualquer efeito
jurídico próprio em relação à recorrente.
- 30.
- Desta forma, o pedido de anulação do acto pelo qual a Comissão procedeu
oficiosamente à anulação dos montantes, após ter concluído pela inobservância do
prazo peremptório de 31 de Março de 1995, é inadmissível.
- 31.
- Decorre do conjunto destes elementos que o recurso apenas é admissível na parte
em que é interposto da decisão, contida na carta de 31 e Janeiro de 1997, que
determina a perda do direito da recorrente a beneficiar da contribuição financeira.
Quanto ao mérito
- 32.
- A título principal, a recorrente alega que a Comissão violou a letra do já referido
artigo 10.° A título subsidiário, sustenta que foram violados os princípios da
proporcionalidade e da confiança legítima.
Quanto ao fundamento principal, que consiste em violação do já referido artigo 10.°
Argumentos das partes
- 33.
- A recorrente observa que o já referido artigo 10.° diz respeito aos montantes
autorizados que não tenham sido objecto de um pedido de pagamento definitivo
antes de 31 de Março de 1995. Esta regra apenas tem em vista a data limite de
envio dos pedidos e não a data limite da recepção desses pedidos pela Comissão.
- 34.
- Ao basear-se no facto de o pedido da Regione Toscana só ter sido recebido em 4
de Abril de 1995, a Comissão violou portanto o disposto no já referido artigo 10.°.
- 35.
- Nos termos da jurisprudência, a sanção constituída pela perda do direito apenas
encontra justificação na necessidade de garantir uma boa gestão do Fundo social.
Assim, a disposição que prevê um prazo para apresentação do pedido de ajuda só
é conforme com o princípio da proporcionalidade na medida em que o respeito dos
prazos previstos tenha sido julgado indispensável para garantir o bom
funcionamento do sistema de ajudas (acórdão do Tribunal de Justiça de 20 e
Janeiro de 1992, Pressler, C-319/90, Colect., p. i-203, e conclusões do
advogado-geral G. Tesauro neste processo, p. I-209). Ora, no caso em apreço, a
interpretação do já referido artigo 10.° efectuada pela Comissão não pode ser
considerada indispensável para garantir o bom funcionamento do sistema de
ajudas.
- 36.
- A Comissão sublinha liminarmente que a finalidade do já referido artigo 10.° é
garantir uma boa gestão dos financiamentos destinados nomeadamente aos
programas integrados mediterrânicos, a fim de evitar que continuem pendentes os
processos respeitantes a projectos que deveriam estar concluídos há numerosos
anos.
- 37.
- Sustenta antes de mais que o sentido do já referido artigo 10.° tinha sido clarificado
na nota por si enviada à recorrente em 21 de Novembro de 1994. Competia a esta
impugnar a sua legalidade se não partilhasse a interpretação que aí foi emitida.
- 38.
- Além disso, a jurisprudência em matéria de segurança jurídica e de prazos
peremptórios não apresenta qualquer ambiguidade precisamente no domínio dos
fundos estruturais (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Maio de 1992,
Alemanha/Comissão, 44/81, Recueil, p. 1855, n.os 15 a 17). Ora, em conformidade
com os critérios estabelecidos por essa jurisprudência, o já referido artigo 10.°
indica, de maneira clara e precisa, ao mesmo tempo o prazo a respeitar e a sanção
de perda do direito inerente à sua inobservância. Além disso, a nota da Comissão
de 21 de Novembro de 1994 dava à recorrente, sem equívoco possível, a
interpretação do artigo 10.° efectuada pela Comissão. O contexto jurídico era,
portanto, claro e conhecido da recorrente.
- 39.
- A Comissão observa finalmente que os regulamentos respeitantes aos fundos
estruturais contêm disposições análogas às do já referido artigo 10.° Ora, os
Estados participaram na elaboração destes textos, pelo que se pode pensar que
foram objecto de um exame aprofundado ao qual estiveram associadas as instâncias
dos organismos públicos interessados.
Apreciação do Tribunal
- 40.
- No caso em apreço não é contestado que a carta da recorrente de 31 de Março de
1995 foi enviada à Comissão naquela data e foi por esta recebida em 4 de Abril
seguinte.
- 41.
- Na audiência, a Comissão pôs em dúvida que esta carta de 31 de Março de 1995
possa constituir um pedido na acepção do já referido artigo 10.° Resulta, todavia,
dos articulados da recorrida que este fundamento não foi invocado na fase escrita
do processo. Bem pelo contrário, por várias vezes, a Comissão qualifica esta carta
como pedido. Daqui decorre que o fundamento é novo, na acepção do artigo 48.°,
n.° 2, do Regulamento de Processo e, portanto, inadmissível, uma vez que não tem
origem em elementos de facto e de direito que se tenham revelado durante o
processo.
- 42.
- Resulta, além disso, da carta de 31 de Janeiro de 1997 que a Comissão indeferiu
o pedido da recorrente com fundamento em que o mesmo não tinha sido por si
recebido antes da data limite de 31 de Março de 1995, fixada no já referido artigo
10.°
- 43.
- O presente fundamento limita-se consequentemente à questão de saber se a data
fixada neste artigo 10.° deve ser entendida como a do envio dos pedidos de
pagamento definitivo ou como a da sua recepção pela Comissão.
- 44.
- Importa antes de mais salientar que nem o texto da disposição em causa nem os
considerandos do Regulamento n.° 2085/93, de 20 de Julho de 1993, já referido,
nem os trabalhos preparatórios da sua adopção permitem privilegiar uma ou outra
destas interpretações.
- 45.
- Além disso, mostra-se que, no essencial, os argumentos deduzidos pela Comissão
não permitem responder ao fundamento da recorrente.
- 46.
- Com efeito, aqueles argumentos pretendem demonstrar que o prazo fixado no já
referido artigo 10.° é de natureza imperativa, que considerações de ordem pública
e de boa administração impunham que se estabelecesse um prazo peremptório,
que, aliás, tal prazo foi estabelecido noutros regulamentos similares, ou ainda que
o prazo peremptório assim fixado é conforme às exigências da jurisprudência, uma
vez que indica claramente as sanções inerentes à sua inobservância.
- 47.
- Todavia, a recorrente precisamente não contesta a existência de um prazo
peremptório, mas sim a interpretação que a Comissão fez do mesmo (v. supra,
n.os 33 e 34), ao concluir que se aplicava à data limite da recepção do pedido de
pagamento definitivo.
- 48.
- A Comissão sustenta todavia que, desde a sua nota de 21 de Novembro de 1994,
tinha dado a conhecer à recorrente a interpretação que dava ao já referido artigo
10.° Se a recorrente não partilhava esta interpretação, incumbia-lhe contestar esta
carta.
- 49.
- Este argumento não pode ser acolhido. Em primeiro lugar, como já foi declarado
(v. supra, n.° 26), a carta de 21 de Novembro de 1994 não constituía um acto
susceptível de ser objecto de recurso de anulação. Em segundo lugar, a
interpretação de uma disposição comunitária compete apenas ao órgão jurisdicional
comunitário, de forma que as orientações estabelecidas pela Comissão não podem
ser consideradas como tendo um valor jurídico certo.
- 50.
- O Tribunal considera que a data-limite fixada no já referido artigo 10.° deve ser
entendida como a data do envio do pedido.
- 51.
- Com efeito, em primeiro lugar, tal interpretação garante a igualdade de tratamento
entre os potenciais requerentes, uma vez que assegura um prazo limite idêntico
seja qual for a distância geográfica dos beneficiários e as demoras necessárias para
efectuar a comunicação.
- 52.
- Em segundo lugar, tendo em conta as consequências radicais que resultam, nos
termos do já referido artigo 10.°, de uma ultrapassagem do prazo legal, a segurança
jurídica impõe que se considere a favor dos beneficiários potenciais a data do envio
do pedido; com efeito, os beneficiários potenciais só controlam a data de envio do
pedido, de que podem faer a nova, e não a duração da transmissão desse pedido.
A possibilidade daí resultante de a Comissão só receber nos dias seguintes os
pedidos dos beneficiários não pode ser considerada como afectando o efeito útil
de um prazo peremptório e as exigências de uma boa administração do orçamento
comunitário.
- 53.
- Perante o conjunto destes elementos e sem que seja necessário decidir sobre os
fundamentos subsidiários invocados pela recorrente, a decisão da Comissão contida
na carta de 31 e Janeiro de 1997 deve ser anulada.
Quanto às despesas
- 54.
- Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é
condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo em conta
o facto de os três pedidos de anulação apresentados pela recorrente prosseguirem
na realidade o mesmo objecto, ou seja, a anulação do acto que se opõe ao exame
do seu pedido de pagamento definitivo, não há que fazer aplicação do disposto no
n.° 3 do mesmo artigo. Em consequência, tendo-o pedido a recorrente, há que
condenar a recorrida na totalidade das despesas, não obstante o facto de o recurso
ser rejeitado como parcialmente inadmissível.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção),
decide:
- 1.
- É anulada a decisão contida na carta de 31 de Janeiro de 1997.
- 2.
- O recurso é rejeitado por inadmissível quanto ao restante.
- 3.
- A Comissão é condenada nas despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 16 de Junho de 1998.
O secretário
A presidente
H. Jung
V. Tiili