ROZSUDEK TRIBUNÁLU (sedmého senátu)
14. března 2014 (*)
„Hospodářská soutěž – Správní řízení – Rozhodnutí o vyžádání informací – Nezbytná povaha vyžadovaných informací – Dostatečně závažné nepřímé důkazy – Soudní přezkum – Proporcionalita“
Ve věci T‑296/11,
Cementos Portland Valderrivas, SA, se sídlem v Pamploně (Španělsko), zastoupená L. Ortiz Blancem, A. Lamadridem de Pablo a N. Ruiz Garcíou, advokáty,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené F. Castilla Contreras, C. Urraca Caviedesem a C. Hödlmayrem, jako zmocněnci, ve spolupráci s A. Rivasem, advokátem,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise C (2011) 2368 final ze dne 30. března 2011 v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky),
TRIBUNÁL (sedmý senát),
ve složení A. Dittrich, předseda, I. Wiszniewska-Białecka a M. Prek (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: J. Palacio González, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 6. února 2013,
vydává tento
Rozsudek
Skutkové okolnosti sporu a řízení
1 V měsících listopadu 2008 a září 2009 provedla Evropská komise v souladu s článkem 20 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101 SFEU] a [102 SFEU] (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205), několik kontrol v prostorách společností působících v odvětví cementu. Po těchto kontrolách byly v souladu s čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003 zaslány žádosti o informace. V prostorách žalobkyně, společnosti Cementos Portland Valderrivas, SA, nebyla provedena žádná kontrola ani jí nebyla zaslána žádná žádost o informace.
2 Dopisem ze dne 17. listopadu 2010 informovala Komise žalobkyni o svém úmyslu přijmout rozhodnutí, kterým si od ní v souladu s čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 vyžádá informace, a zaslala jí návrh dotazníku, který k tomuto rozhodnutí hodlala připojit.
3 V dopise ze dne 3. prosince 2010 předložila žalobkyně k tomuto návrhu dotazníku své vyjádření.
4 Dne 6. prosince 2010 informovala Komise žalobkyni, že se rozhodla zahájit vůči ní a sedmi dalším společnostem působícím v odvětví cementu řízení podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 pro údajné porušení článku 101 SFEU, které mělo spočívat v „omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhů, koordinaci cen a souvisejících protisoutěžních praktikách na trhu s cementem a na trzích s příbuznými výrobky“.
5 Dne 30. března 2011 přijala Komise rozhodnutí C (2011) 2368 final v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky) (dále jen „napadené rozhodnutí“).
6 V napadeném rozhodnutí Komise uvedla, že podle článku 18 nařízení č. 1/2003 si za účelem plnění povinností svěřených jí tímto nařízením může prostou žádostí nebo rozhodnutím vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace (bod 3 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Komise poté, co připomněla, že žalobkyně byla o jejím úmyslu přijmout rozhodnutí v souladu s čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 informována a že k návrhu dotazníku předložila své vyjádření (body 4 a 5 odůvodnění napadeného rozhodnutí), požádala rozhodnutím žalobkyni, jakož i její dceřiné společnosti se sídlem v Evropské unii, jež žalobkyně přímo či nepřímo ovládala, aby odpověděly na dotazník uvedený v příloze I napadeného rozhodnutí, jenž obsahoval 94 stran a sestával z jedenácti sad otázek (bod 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Návod na vyplnění dotazníku byl uveden v příloze II tohoto rozhodnutí, zatímco typy odpovědí, které měly být použity, byly uvedeny v příloze III téhož rozhodnutí.
7 Komise rovněž popsala údajná protiprávní jednání uvedená v bodě 4 výše (bod 2 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
8 Komise s ohledem na povahu a množství vyžadovaných informací, jakož i na závažnost údajných porušení pravidel hospodářské soutěže, považovala za vhodné poskytnout žalobkyni lhůtu dvanácti týdnů na zodpovězení prvních deseti sad otázek a lhůtu dvou týdnů na zodpovězení jedenácté sady otázek týkající se „Kontaktů a jednání“ (bod 8 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
9 Výroková část napadeného rozhodnutí zní takto:
„Článek 1
[Žalobkyně] a její dceřiné společnosti se sídlem v EU, jež [žalobkyně] přímo či nepřímo ovládá, poskytnou informace uvedené v příloze I tohoto rozhodnutí způsobem požadovaným v přílohách II a III tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti týdnů, pokud jde o otázky 1 až 10, a ve lhůtě dva týdny, pokud jde o otázku 11, a to ode dne oznámení tohoto rozhodnutí. Všechny přílohy tvoří nedílnou součást tohoto rozhodnutí.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno [žalobkyni] a jejím dceřiným společnostem se sídlem v EU, jež [žalobkyně] přímo či nepřímo ovládá.“
10 Dne 15. dubna 2011 předložila žalobkyně svou odpověď na jedenáctou sadu otázek. Dne 3. května 2011 Komise požádala o upřesnění této odpovědi. Dne 4. a 31. května 2011 žalobkyně Komisi odpověděla.
11 Dne 9. května 2011 požádala žalobkyně Komisi o udělení výjimky z povinnosti odpovědět na napadené rozhodnutí z důvodu finanční újmy, která by byla způsobena značnou pracovní zátěží ve zvláště závažném v hospodářském kontextu, a v každém případě požádala o prodloužení lhůty pro odpověď.
12 Dne 19. května 2011 se konala schůzka mezi zástupci Komise a žalobkyně.
13 Dne 25. května 2011 požádala žalobkyně Komisi o prodloužení lhůty pro odpověď na prvních deset sad otázek o osm týdnů, nebo alespoň o souhlas s částečnou odpovědí.
14 Dne 1. června 2011 odmítla Komise poskytnout požadované prodloužení a vyzvala žalobkyni, aby uvedla konkrétní otázky, na jejichž odpověď potřebuje podle svého názoru delší lhůtu.
15 Dne 7. června 2011 požádala žalobkyně o dodatečnou dvoutýdenní lhůtu do 11. července 2011 pro odpověď na otázky 1B, 3, 5, 9A a 9B.
16 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 10. června 2011 podala žalobkyně projednávanou žalobu na neplatnost napadeného rozhodnutí.
17 Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 15. června 2011 podala žalobkyně návrh na předběžné opatření, v němž navrhla, aby předseda Tribunálu odložil vykonatelnost napadeného rozhodnutí.
18 Dopisem ze dne 23. června 2011 informovala Komise žalobkyni, že jí navíc poskytuje pětitýdenní lhůtu do 2. srpna 2011 pro odpověď na prvních deset sad otázek.
19 Předseda Tribunálu usnesením ze dne 29. července 2011, Cementos Portland Valderrivas v. Komise (T‑296/11 R, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí), návrh na předběžné opatření zamítl.
20 Dne 2. srpna 2011 předložila žalobkyně odpověď na prvních deset sad otázek.
21 Na základě zprávy soudce zpravodaje se Tribunál (sedmý senát) rozhodl zahájit ústní část řízení.
22 Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání, které se konalo dne 6. února 2013. Na konci jednání Tribunál rozhodl, že ústní část řízení nebude ukončena.
23 Dne 25. března 2013 vyzval Tribunál v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 svého jednacího řádu Komisi, aby předložila seznam a shrnutí nepřímých důkazů, na základě kterých zahájila řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 vůči žalobkyni.
24 Dne 11. dubna 2013 odmítla Komise této žádosti vyhovět. Usnesením ze dne 14. května 2013 nařídil Tribunál Komisi, aby předložila seznam uvedených nepřímých důkazů a jejich shrnutí. V souladu s čl. 67 odst. 3 prvním pododstavcem jednacího řádu a s cílem uvést do souladu zásadu kontradiktornosti s charakteristikami fáze přípravného vyšetřování ve stadiu, kdy dotyčný podnik nemá právo být informován o základních skutečnostech, o které se Komise opírá, ani právo na přístup ke spisu, byl usnesením ze dne 14. května 2013 přístup k informacím poskytnutým Komisí omezen pouze na advokáty žalobkyně a podmíněn uzavřením dohody o mlčenlivosti z jejich strany.
25 Komise vyhověla této žádosti ve stanovené lhůtě a poskytla Tribunálu seznam a shrnutí nepřímých důkazů, na základě kterých zahájila řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 vůči žalobkyni.
26 Dne 19 června 2013 nahlédli advokáti žalobkyně v kanceláři Tribunálu do dokumentů uvedených v bodě 23 výše a dne 15. července 2013 předložili k dokumentům poskytnutým Komisí své vyjádření. Konečně, dne 18. září 2013 Komise odpověděla na vyjádření předložená advokáty žalobkyně.
27 Ústní část řízení byla skončena dne 27. září 2013.
Návrhová žádání účastnic řízení
28 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
29 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
30 Na podporu své žaloby žalobkyně uplatňuje jediný žalobní důvod, vycházející z porušení článku 18 nařízení č. 1/2003 a zásady proporcionality. Tento žalobní důvod se v podstatě skládá ze čtyř částí, které se týkají zaprvé údajné svévolné povahy napadeného rozhodnutí, zadruhé chybějící nezbytnosti vyžadovaných informací, zatřetí povahy vyžadovaných informací a začtvrté nepřiměřené povahy žádosti o informace.
K první části jediného žalobního důvodu, vycházející ze svévolné povahy napadeného rozhodnutí
31 Žalobkyně se v podstatě domnívá, že pouhé tvrzení o údajných protiprávních jednáních v napadeném rozhodnutí nepředstavuje dostatečnou ochranu proti zneužití výkonu pravomoci ze strany Komise, kterou jí přiznává článek 18 nařízení č. 1/2003. Je nutné, aby Komise měla k dispozici důkazy o existenci protiprávního jednání. Přitom ani napadené rozhodnutí, ani kontext, jehož je součástí, neumožňují učinit závěr, že Komise takové důkazy má. Spíše to vypadá tak, že napadené rozhodnutí je průzkumného charakteru (fishing expedition) v tom smyslu, že má identifikovat případné nepřímé důkazy o porušení práva hospodářské soutěže. Žalobkyně rovněž navrhuje, aby Tribunál požadoval předložení důkazů, o které se Komise opírá.
32 Komise připomíná, že v rámci své povinnosti odůvodnit rozhodnutí o vyžádání informací musí jasně uvést údajná protiprávní jednání, která hodlá prošetřit, ale nikoli označit nepřímé důkazy, které má k dispozici. Tvrdí navíc, že v době přijetí napadeného rozhodnutí takové důkazy měla.
33 Za účelem odpovědi na první část tohoto žalobního důvodu je třeba připomenout, že se správní řízení na základě nařízení č. 1/2003, které probíhá před Komisí, dělí na dvě rozdílné po sobě následující fáze, z nichž každá odpovídá vlastní vnitřní logice, totiž na fázi přípravného vyšetřování a kontradiktorní fázi. Fáze přípravného vyšetřování, během které Komise vykonává vyšetřovací pravomoci stanovené nařízením č. 1/2003 a která trvá až do oznámení námitek, má umožnit Komisi shromáždit všechny relevantní skutečnosti potvrzující, či nikoli, existenci protiprávních jednání porušujících pravidla hospodářské soutěže a zaujmout první stanovisko, pokud jde o směřování řízení a o způsob, jak by mělo dále probíhat. Naproti tomu kontradiktorní fáze, která trvá od oznámení námitek do přijetí konečného rozhodnutí, má Komisi umožnit, aby se s konečnou platností vyslovila k vytýkanému protiprávnímu jednání (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 8. července 2008, AC-Treuhand v. Komise, T‑99/04, Sb. rozh. s. II‑1501, bod 47).
34 Co se týče fáze přípravného vyšetřování, tato počíná běžet ode dne, kdy Komise v rámci výkonu pravomocí, které jsou jí svěřeny články 18 a 20 nařízení č. 1/2003, přijme opatření, která implikují výtku, že došlo k protiprávnímu jednání, a mají pro situaci podezřelých podniků významné důsledky. Až na počátku kontradiktorní fáze správního řízení je dotyčný podnik informován prostřednictvím oznámení námitek o všech podstatných skutečnostech, o které se Komise v tomto stadiu řízení opírá, a až v uvedeném okamžiku má tento podnik právo nahlížet do spisu, aby byl zaručen účinný výkon jeho práva na obhajobu. V důsledku toho může dotyčný podnik plně uplatnit své právo na obhajobu až po zaslání uvedeného oznámení. Pokud by se totiž toto právo vztahovalo také na fázi řízení předcházející zaslání oznámení námitek, byla by narušena účinnost šetření Komise, protože dotyčný podnik by mohl již ve fázi přípravného vyšetřování identifikovat informace, které jsou Komisi známy, a tedy i informace, které lze před ní nadále tajit (v tomto smyslu viz rozsudek AC-Treuhand v. Komise, bod 33 výše, bod 48 a citovaná judikatura).
35 Vyšetřovací opatření přijatá Komisí během fáze přípravného vyšetřování, zejména šetření a žádosti o informace, nicméně s sebou nesou ze své podstaty výtku protiprávního jednání a mohou mít významné dopady na situaci podezřelých podniků. Je proto třeba zabránit tomu, aby během této fáze správního řízení mohlo být právo na obhajobu nezhojitelně ohroženo, neboť přijatá vyšetřovací opatření mohou být rozhodná, jde-li o stanovení důkazů o protiprávní povaze jednání podniků, která mohou založit jejich odpovědnost (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise, 46/87 a 227/88, Recueil, s. 2859, bod 15, a rozsudek AC-Treuhand v. Komise, bod 33 výše, body 50 a 51).
36 V této souvislosti je třeba připomenout, že povinnost uložená Komisi v čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 uvést právní základ a účel své žádosti je základním požadavkem, jak prokázat, že informace vyžadované od dotyčných podniků jsou odůvodněné, ale rovněž umožňuje těmto podnikům zjistit rozsah jejich povinnosti spolupráce při zachování jejich práva na obhajobu. Z toho plyne, že Komise může požadovat sdělení pouze takových informací, které jí mohou umožnit ověřit údajná protiprávní jednání, které odůvodňují vedení vyšetřování a které jsou uvedeny v žádosti o informace (v tomto smyslu a per analogiam viz rozsudky Tribunálu ze dne 12. prosince 1991, SEP v. Komise, T‑39/90, Recueil, s. II‑1497, bod 25, a ze dne 8. března 1995, Société Générale v. Komise, T‑34/93, Recueil, s. II‑545, bod 40).
37 S ohledem na výše uvedené nemůže být Komisi uložena povinnost, aby ve fázi přípravného vyšetřování označila vedle údajných protiprávních jednání, která hodlá prošetřit, i nepřímé důkazy, tj. důkazy, které ji vedou k přesvědčení, že došlo k porušení článku 101 SFEU. Taková povinnost by totiž narušila rovnováhu, kterou stanoví judikatura mezi zachováním účinnosti vyšetřování a zachováním práva dotyčného podniku na obhajobu.
38 Nelze z toho však vyvodit, že Komise před přijetím rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 nemusí mít k dispozici důkazy, které ji vedou k přesvědčení, že došlo k porušení článku 101 SFEU.
39 Je totiž nutné připomenout, že požadavek ochrany proti svévolným nebo nepřiměřeným zásahům orgánů veřejné moci do soukromí veškerých osob, ať již fyzických nebo právnických, je uznán coby obecná zásada unijního práva (rozsudek Tribunálu ze dne 22. března 2012, Slovak Telekom v. Komise, T‑458/09 a T‑171/10, bod 81).
40 Za účelem dodržení této obecné zásady je přitom nutné, aby bylo cílem rozhodnutí o vyžádání informací získat dokumentaci potřebnou k ověření existence a rozsahu určitých skutkových a právních okolností, o nichž má Komise již informace a jež představují závažné nepřímé důkazy, že došlo k porušení pravidel hospodářské soutěže (v tomto smyslu a per analogiam viz rozsudek Soudního dvora ze dne 22. října 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Recueil, s. I‑9011, body 54 a 55).
41 V projednávaném případě žalobkyně výslovně navrhla Tribunálu, aby Komisi nařídil předložit nepřímé důkazy, které má k dispozici, aby se mohl ujistit o tom, že napadené rozhodnutí nemá svévolnou povahu. Žalobkyně odůvodnila tento návrh tím, že pochybuje, že Komise takové informace před přijetím napadeného rozhodnutí měla. Tvrdí, že Komise namísto ověřování existence a rozsahu určitých skutkových a právních okolností, o nichž již má informace, se ve skutečnosti spíše snaží odhalit skutečnosti, které by mohly svědčit o protiprávním jednání. Na podporu své argumentace se opírá o zvláště široký rozsah napadeného rozhodnutí, jehož byla příjemcem, jakož i o skutečnost, že Komise neprovedla v jejích prostorách žádnou kontrolu podle čl. 20 odst. 4 nařízení č. 1/2003 ani jí nezaslala žádost o informace podle čl. 18 odst. 2 téhož nařízení.
42 Tribunál se vzhledem k tomu, že obdržel návrh v tomto smyslu a že žalobkyně předložila určité důkazy, které by mohly zpochybnit dostatečně závažnou povahu nepřímých důkazů, jež měla Komise dispozici v době přijetí rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, domnívá, že mu přísluší přezkoumat tyto důkazy a zjistit, zda mají dostatečně závažnou povahu.
43 Posouzení dostatečně závažné povahy těchto nepřímých důkazů musí být provedeno s ohledem na to, že napadené rozhodnutí je součástí fáze předběžného vyšetřování, která má Komisi umožnit shromáždit všechny relevantní skutečnosti potvrzující, či nikoli, existenci protiprávního jednání porušujícího pravidla hospodářské soutěže a zaujmout první stanovisko, pokud jde o směřování řízení a o způsob, jak by mělo dále probíhat. Za tímto účelem je Komise oprávněna zaslat žádosti o informace podle článku 18 nařízení č. 1/2003 nebo provést kontroly podle článku 20 téhož nařízení. Od Komise proto nelze v této fázi před přijetím rozhodnutí o vyžádání informací vyžadovat, aby měla k dispozici důkazy o existenci protiprávního jednání. Je tedy dostačující, že uvedené nepřímé důkazy mohou vést k důvodnému podezření, že došlo k protiprávnímu jednání, což Komisi opravňuje k tomu, aby požádala o poskytnutí dodatečných informací prostřednictvím rozhodnutí přijatého na základě čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003.
44 Ve své odpovědi na usnesení ze dne 14. května 2013 seznámila Komise Tribunál s nepřímými důkazy, které měla k dispozici a které podle ní odůvodňovaly přijetí napadeného rozhodnutí.
45 Po seznámení se se shrnutím poskytnutým Komisí, jakož i s obsahem nepřímých důkazů má Tribunál za to, že Komise byla oprávněna přijmout vůči žalobkyni rozhodnutí o vyžádání informací, a to ohledně všech údajných protiprávních jednání, na která se vztahuje napadené rozhodnutí. Tato jednání jsou uvedena v bodě 2 napadeného rozhodnutí a týkají se „omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhů, koordinace cen a souvisejících protisoutěžních praktik na trhu s cementem a na trzích s příbuznými výrobky“.
46 Co se v první řadě týče omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, má Tribunál za to, že odkaz učiněný ve shrnutí a výňatky z dokumentu [důvěrné] mohly Komisi oprávněně vést k tomu, aby se snažila získat informace týkající se chování žalobkyně. To samé platí o údajích uvedených ve shrnutí a výňatcích z dokumentu [důvěrné].
47 Navíc to vyplývá ze shrnutí a výňatků z dokumentu [důvěrné]. Je třeba konstatovat, že takový dokument mohl Komisi důvodně vést k podezření o účasti [důvěrné] žalobkyně na praktikách spočívajících v omezení obchodních toků.
48 Co se v druhé řadě týče údajného protiprávního jednání spočívajícího v rozdělení trhů, představuje několik kategorií skutečností předložených Komisí dostatečně závažné nepřímé důkazy, které ji opravňovaly k tomu, aby zaslala žalobkyni žádost o informace v tomto ohledu. Zaprvé předpoklad Komise, že existuje zásada dělení trhů [důvěrné].
49 Zadruhé je třeba uvést, že [důvěrné]. Stejně tak je tomu v případě dokumentu [důvěrné]. To samé vyplývá z dokumentu [důvěrné].
50 Zatřetí Komise v podstatě odkazuje na [důvěrné].
51 Konečně začtvrté v kontextu, v němž Komise disponovala [důvěrné].
52 Co se týče ve třetí řadě praktik spočívajících v koordinaci cen a souvisejících protisoutěžních praktik uvedených v bodě 2 napadeného rozhodnutí [důvěrné]. Zaprvé [důvěrné].
53 Zadruhé dokument [důvěrné].
54 Zatřetí Komise mohla z odkazu učiněného ve shrnutí a z výňatků z dokumentu [důvěrné] oprávněně vyvodit […].
55 Konečně začtvrté ze shrnutí a z výňatků z dokumentu [důvěrné] lze rovněž důvodně vyvodit […].
56 S ohledem na vše výše uvedené dospěl Tribunál k závěru, že Komise měla k dispozici dostatečně závažné nepřímé důkazy, které ji opravňovaly k tomu, aby se snažila získat od žalobkyně dodatečné informace ohledně všech údajných protiprávních jednání uvedených v bodě 2 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
57 Tento závěr nevyvrací argumentace uvedená ve vyjádření k odpovědi Komise na provádění důkazů.
58 Tato argumentace v podstatě vychází z rozdílů ve výkladu nepřímých důkazů používaných Komisí. Například je tvrzeno, že [důvěrné].
59 Je nutno konstatovat, že taková argumentace nebere v úvahu zvláštní rámec, jehož je napadené rozhodnutí součástí, tím, že se ve skutečnosti rovná tvrzení, že nepřímé důkazy, jež má Komise k dispozici, nemohou prokázat účast žalobkyně na údajných protiprávních jednáních, kterých se týká napadené rozhodnutí. Komisi přitom nelze z důvodů uvedených v bodě 43 výše takové prokázání uložit, aniž pravomoci jí svěřené na základě článků 18 a 20 nařízení č. 1/2003 pozbudou jakéhokoli užitku. Okolnost, že použité důkazy mohou být předmětem různých výkladů, tudíž nebrání tomu, aby představovaly dostatečně závažné nepřímé důkazy ve smyslu judikatury uvedené v bodě 40 výše, jelikož se výklad upřednostněný Komise jeví jako přijatelný.
60 Kromě toho je také vyzdvihována okolnost [důvěrné].
61 S ohledem na výše uvedené je tedy třeba první část žalobního důvodu zamítnout.
Ke druhé části jediného žalobního důvodu, vycházející z chybějící nezbytnosti vyžadovaných informací
62 Žalobkyně v podstatě zpochybňuje nezbytnost informací vyžadovaných napadeným rozhodnutím ve smyslu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1 /2003. Její argumentaci lze rozdělit na dvě výtky. V rámci první výtky žalobkyně tvrdí, že napadené rozhodnutí obsahuje četné příklady informací, které neodpovídají tomuto požadavku nezbytnosti, jelikož postrádají jakýkoli vztah k údajným protiprávním jednáním uvedeným v napadeném rozhodnutí. V rámci druhé výtky žalobkyně zpochybňuje nezbytnost vyžadovaných informací, které má Komise již v dispozici nebo které jsou veřejně dostupné. Konečně, žalobkyně ve vyjádření k odpovědi Komise na provádění důkazu ze strany Tribunálu vznáší třetí výtku, jež se týká nezbytnosti žádosti o informace a jež vychází z toho, že mezi nepřímými důkazy, jež má Komise k dispozici, a dotazníkem, který jí byl zaslán, neexistuje žádná souvislost.
63 Komise navrhuje, aby byla tato část žalobního důvodu zamítnuta.
64 Pokud jde o výtku vznesenou ve vyjádření k odpovědi Komise, má Tribunál za to, že musí být bez dalšího zamítnuta. Je totiž třeba konstatovat, že i kdyby byla taková výtka přípustná podle čl. 48 odst. 2 jednacího řádu v tom, že se zakládá na skutkových okolnostech, ke kterým neměla žalobkyně ke dni podání žaloby přístup, neodpovídá nicméně požadavkům v čl. 44 odst. 1 písm. c) téhož řádu v tom, že se omezuje na obecnou kritiku a nevysvětluje konkrétní důvody, proč mezi dotazníkem a nepřímými důkazy, jež má Komise k dispozici, neexistuje žádná souvislost. Je tedy nutné dojít k závěru, že tato výtka není dostatečně jasná a přesná, aby umožnila žalované připravit svou obranu a Tribunálu rozhodnout o žalobě, případně bez dalších podpůrných informací, a proto musí být prohlášena za nepřípustnou (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 14. května 1998, Mo och Domsjö v. Komise, T‑352/94, Recueil, s. II‑1989, body 333 a 334). Konečně, i kdyby byla tato výtka založena na argumentaci zpochybňující důkazní hodnotu nepřímých důkazů předložených Komisí, musela by být zamítnuta z důvodů uvedených v bodech 43 až 59 výše.
K popření nezbytnosti některých informací vyžadovaných s ohledem na domněnky, které Komise hodlá prošetřit
65 Jak již bylo zdůrazněno v bodě 36 výše, Komise může požadovat sdělení pouze takových informací, které jí mohou umožnit ověřit údajná protiprávní jednání, která odůvodňují vedení vyšetřování a která jsou uvedena v žádosti o informace (v tomto smyslu a per analogiam viz rozsudek SEP v. Komise, bod 36 výše, bod 25, a rozsudek Société Générale v. Komise, bod 36 výše, bod 40).
66 Vzhledem k široké vyšetřovací a kontrolní pravomoci, kterou má Komise, přísluší právě jí, aby posoudila nezbytnost informací, které si vyžádá od dotyčných podniků (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 18. května 1982, AM & S Europe v. Komise, 155/79, Recueil, s. 1575, bod 17, a ze dne 18. října 1989, Orkem v. Komise, 374/87, Recueil, s. 3283, bod 15). Stran přezkumu, který Tribunál vykonává ve vztahu k tomuto posouzení Komise, je třeba připomenout, že podle judikatury musí být pojem „nezbytné informace“ vykládán ve vztahu k účelům, pro něž byly dotčené vyšetřovací pravomoci svěřeny Komisi. Podmínka spojitosti mezi žádostí o informace a údajným protiprávním jednáním je splněna, lze-li se v tomto stadiu řízení legitimně domnívat, že zmíněná žádost vykazuje spojitost s údajným protiprávním jednáním v tom smyslu, že Komise může mít rozumně za to, že jí tento dokument napomůže k zjištění domnělého protiprávního jednání (rozsudky SEP v. Komise, bod 36 výše, bod 29, a Slovak Telekom v. Komise, bod 39 výše, bod 42).
67 Tribunál konstatuje, že jedinými otázkami, u kterých žalobkyně pochybuje o jejich nezbytnosti z tohoto důvodu, je otázka 5 bod AG a otázka 5 bod AH, na základě kterých je povinna pro každé výrobní zařízení každé ze svých dceřiných společností poskytnout emise oxidu uhličitého (CO2) v tunách, které připadají na dotčené zařízení, a průměrnou cenu emisních povolenek CO2 skutečně použitých pro dotčené zařízení.
68 Tribunál uvádí, že žalobkyně nezpochybnila tvrzení obsažené v žalobní odpovědi Komise, podle kterého jsou emise CO2 jednou z největších položek nákladů na výrobu cementu, které jsou samy o sobě jednou z největších položek ceny účtované zákazníkům a spotřebitelům.
69 Mimoto je třeba připomenout, že jedno z údajných protiprávních jednání, která Komise prošetřuje, spočívá v možné koordinaci cen mezi konkurenčními podniky. Je přitom nutné konstatovat, že informace o jedné z hlavních složek dotyčných výrobků mohou být legitimně považovány za informace, jež vykazují spojitost s takovým údajným protiprávním jednáním.
70 Tuto výtku je tedy třeba zamítnout.
K popření nezbytnosti některých vyžadovaných informací na základě toho, že je má Komise již k dispozici nebo že mají veřejnou povahu
71 Žalobkyně v podstatě tvrdí, že sdělení informací, které má Komise již k dispozici nebo které mají veřejnou povahu, nemůže být považováno za nezbytné ve smyslu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1/2003.
72 Je zajisté pravda, že Tribunál ve svém rozsudku ze dne 30. září 2003, Atlantic Container Line a další v. Komise (T‑191/98, T‑212/98 až T‑214/98, Recueil, s. II‑3275, bod 425), zdůraznil, že žádosti o informace, jejichž účelem je získat informace o dokumentu, který již má Komise k dispozici, nemohou být považovány za odůvodněné pro potřeby vyšetřování.
73 Je však nutné konstatovat, že žalobkyni nebyly zaslány předchozí žádosti o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003. Vzhledem k tomu nelze na dotazník tvořící přílohu I napadeného rozhodnutí v žádném případě pohlížet tak, že se žalobkyni ukládá povinnost poskytnout informace, které má již Komise k dispozici.
74 Co se týče kritiky vycházející z toho, že některé z vyžadovaných informací jsou veřejné, a tudíž přístupné Komisi, aniž je nezbytné je vyžadovat, je třeba poznamenat, že jediný příklad předložený žalobkyní je tvořen „poštovními směrovacími čísly spojenými s konkrétní adresou“.
75 Je však třeba zdůraznit, že takové informace tvoří logický doplněk informací, jež má k dispozici pouze žalobkyně. Z tohoto důvodu jejich případná veřejná povaha nemůže bránit tomu, aby byly považovány za nezbytné ve smyslu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1/2003.
76 Tuto druhou výtku je tedy třeba zamítnout z toho důvodu i druhou část tohoto žalobního důvodu.
Ke třetí části jediného žalobního důvodu, týkající se povahy vyžadovaných informací
77 Žalobkyně v podstatě tvrdí, že čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 Komisi pouze umožňuje, aby od hospodářských subjektů požadovala informace nebo údaje, které mají k dispozici, ale neopravňuje ji k tomu, aby podniku přikázala nakládat s těmito informacemi za účelem jejich předložení ve formátu, který usnadňuje úlohu Komise, a tak zhotovovat důkazy, které má Komise v úmyslu použít proti němu.
78 Komise navrhuje zamítnutí této části žalobního důvodu.
79 Je třeba připomenout, že bod 23 odůvodnění nařízení č. 1/2003 stanoví, že „Komise by měla být zmocněna na celém území [Unie] vyžadovat informace, které jsou nezbytné ke zjištění jakékoli dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě, které jsou zakázány podle článku [101 SFEU], nebo jakéhokoli zneužití dominantního postavení zakázaného podle článku [102 SFEU]“. Tento bod dodává, že „[p]ři plnění rozhodnutí Komise nelze podniky nutit, aby přiznaly, že se dopustily protiprávního jednání, ale v každém případě jsou povinny odpovědět na skutkové dotazy a předložit dokumenty, i když mohou být tyto informace použity k prokázání protiprávního jednání proti nim nebo proti jinému podniku“.
80 Vzhledem k tomu, že je třeba poskytováním „informací“ ve smyslu článku 18 nařízení č. 1/2003 chápat nejen předložení dokumentů, ale také povinnost odpovědět na otázky týkající se uvedených dokumentů, nemusí se Komise omezovat pouze na žádost o poskytnutí údajů existujících ve formě nevyžadující žádný zásah ze strany dotyčného podniku. Je tedy přípustné, aby se obrátila na podnik s otázkami zahrnujícími formalizaci vyžadovaných údajů (v tomto smyslu a per analogiam viz stanovisko generálního advokáta Darmona k rozsudku Orkem v. Komise, bod 66 výše, Recueil, s. I‑3301, bod 55).
81 Je však třeba zdůraznit, že výkon této výsady je ohraničen dodržením nejméně dvou zásad. Zaprvé, jak bylo připomenuto v bodě 23 odůvodnění nařízení č. 1/2003, nemohou otázky adresované podniku tento podnik nutit k tomu, aby přiznal, že se dopustil protiprávního jednání. Kromě toho poskytnutí odpovědí na tyto otázky nesmí znamenat zátěž, která je nepřiměřená nezbytnosti šetření (rozsudky SEP v. Komise, bod 36 výše, bod 51, Atlantic Container Line a další v. Komise, bod 72 výše, bod 418, a Slovak Telekom v. Komise, bod 39 výše, bod 81).
82 I když v projednávaném případě nebylo argumentováno tím, že některé z otázek adresovaných žalobkyni jí ukládaly povinnost poskytnout odpovědi, které by ji přiměly k přiznání existence protiprávního jednání, jež příslušelo prokázat Komisi, je zřejmé, že žalobkyně poukazuje na nepřiměřenou zátěž spojenou se zodpovězením dotazníku. Vzhledem k tomu, že se tato kritika shoduje s čtvrtou částí žalobního důvodu, vycházející z porušení zásady proporcionality, bude přezkoumána v tomto rámci.
83 S touto výhradou je třeba třetí část žalobního důvodu zamítnout.
Ke čtvrté části jediného žalobního důvodu, vycházející z porušení zásady proporcionality
84 V rámci tohoto žalobního důvodu žalobkyně v podstatě zpochybňuje nepřiměřenou povahu pracovní zátěže spojené s napadeným rozhodnutím, pokud jde zaprvé o rozsah a podrobnou úroveň vyžadovaných informací, jakož i nezbytnost je poskytnout v určitém formátu, zadruhé lhůtu pro odpověď a zatřetí její dopad na finanční situaci žalobkyně. Konečně žalobkyně tvrdí, že kumulativní účinek těchto různých skutečností by měl v každém případě vést Tribunál k závěru, že došlo k porušení zásady proporcionality.
85 Komise navrhuje, aby byla tato část žalobního důvodu zamítnuta.
86 Z ustálené judikatury vyplývá, že žádosti o informace, které Komise podniku zašle, musí být v souladu se zásadou proporcionality a že podniku uložená povinnost poskytnout informace nesmí pro tento podnik znamenat zátěž, která je nepřiměřená nezbytnosti šetření (rozsudky SEP v. Komise, bod 36 výše, bod 51, Atlantic Container Line a další v. Komise, bod 72 výše, bod 418, a Slovak Telekom v. Komise, bod 39 výše, bod 81).
87 V rámci první výtky žalobkyně kritizuje rozsah a značně podrobnou úroveň vyžadovaných informací, jakož i formát odpovědi požadovaný Komisí. Jako příklad uvádí otázku 1B, která zahrnuje poskytnutí informací o všech nákupech v tuzemsku provedených za dobu deseti let podniky, jež žalobkyně ovládá, které se týkají pěti výrobků (volně loženého cementu CEM I, kabřince, směsí a granulovaného, drceného cementu s vysokopecní struskou, jakož i granulovaného cementu s vysokopecní struskou), a vyžaduje, aby odpověď byla rozčleněna na základě 37 parametrů.
88 Rozsah informací vyžadovaných v dotazníku, zejména pokud jde o otázku 1B, jakož i vysoký stupeň přesnosti údajů tohoto dotazníku, nelze zajisté účinně popřít. Je nepochybné, že odpověď na tento dotazník znamenala pro žalobkyni zvláště těžkou zátěž.
89 Nelze však dojít k závěru, že tato zátěž je nepřiměřená nezbytnosti šetření spojeného s údajnými protiprávními jednáními, která Komise hodlá prověřit, a okolnostem projednávaného případu.
90 V tomto ohledu je třeba zaprvé připomenout, že napadené rozhodnutí je součástí řízení, jež se týká „omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhů, koordinace cen a souvisejících protisoutěžních praktik na trhu s cementem a na trzích s příbuznými výrobky“. Je tedy zřejmé, že zvláště široký rozsah působnosti, jakož i závažnost údajných protiprávních jednání, která Komise prošetřuje, mohou odůvodňovat poskytnutí velkého množství informací.
91 Zadruhé je také nutné připomenout, že napadené rozhodnutí je součástí vyšetřování praktik omezujících hospodářskou soutěž, zahrnujícího kromě žalobkyně sedm dalších společností působících v odvětví cementu. S ohledem na množství informací, které je nutné přezkoumat, se proto ze strany Komise nejeví jako nepřiměřené, když požaduje, aby byly odpovědi poskytnuty ve formátu umožňujícím jejich porovnání.
92 Tuto první výtku je tudíž třeba zamítnout.
93 V rámci druhé výtky žalobkyně poukazuje na nepřiměřenou povahu dvanáctitýdenní lhůty pro odpověď na prvních deset sad otázek a dvoutýdenní lhůty pro odpověď na jedenáctou sadu otázek, vzhledem k množství vyžadovaných informací.
94 Komise zpochybňuje argumentaci žalobkyně. Připomíná, že žalobkyni byla pro odpověď na prvních deset sad otázek namísto původní dvanáctitýdenní lhůty poskytnuta sedmnáctitýdenní lhůta.
95 Tribunál úvodem konstatuje, že i když žalobkyně v průběhu správního řízení požádala Komisi o prodloužení dvanáctitýdenní lhůty stanovené pro odpověď na prvních deset sad otázek, takovou žádost nepodala ohledně jedenácté sady otázek, což postačuje k prokázání přiměřenosti této lhůty ve vztahu k ní (v tomto smyslu a per analogiam viz rozsudek Tribunálu ze dne 14. května 1998, Finnboard v. Komise, T‑338/94, Recueil, s. II‑1617, bod 54).
96 Za účelem posouzení možné nepřiměřené povahy zátěže spojené s povinností odpovědět na prvních deset sad otázek ve lhůtě dvanácti týdnů by je třeba vzít v úvahu skutečnost, že žalobkyni jakožto příjemci rozhodnutí o vyžádání informací podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 hrozilo nejen uložení pokuty nebo penále v případě poskytnutí neúplných informací nebo neposkytnutí informací v požadované lhůtě nebo v případě neposkytnutí informací podle čl. 23 odst. 1 písm. b) a podle čl. 24 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1/2003, ale i uložení pokuty v případě poskytnutí informací, jež Komise posoudí jako nepřesné nebo „zavádějící“ v souladu s čl. 23 odst. 1 písm. b) uvedeného nařízení.
97 Z toho vyplývá, že přezkum přiměřenosti lhůty stanovené rozhodnutím o vyžádání informací má zvláštní význam. Je totiž třeba, aby uvedená lhůta mohla příjemci umožnit, aby nejen materiálně poskytl odpověď, ale také aby zajistil úplnou, přesnou a nezavádějící povahu poskytnutých informací.
98 Jak již bylo uvedeno v bodě 88 výše, nelze zajisté popřít, že množství vyžadovaných informací, jakož i zvláště náročný formát, ve kterém musely být odpovědi uvedeny, představoval obzvláště velkou zátěž.
99 Tribunál se nicméně domnívá, že u žalobkyně bylo vzhledem k prostředkům, kterými v souvislosti se svou hospodářskou velikostí disponovala, možné rozumně předpokládat, že poskytne uspokojivou odpověď na požadavky uvedené v bodě 97 výše ve stanovené lhůtě, která ostatně nakonec trvala 17 týdnů.
100 Tuto druhou výtku je proto nutné zamítnout.
101 V rámci třetí výtky žalobkyně poukazuje na újmu, která jí byla způsobena pracovní zátěží spojenou s odpovědí na dotazník, a připomíná, že požádala o udělení výjimky z povinnosti odpovědět na tento dotazník. Kromě finančních nákladů měla příprava negativní dopad spočívající v mobilizaci a ochromení jejích administrativních zdrojů ve zvláště obtížné hospodářské situaci odvětví výroby cementu, a zejména žalobkyně.
102 Zaprvé, pokud jde o finanční újmu údajně způsobenou žalobkyni zodpovězením dotazníku, je třeba připomenout, že z důvodů uvedených v bodech 88 až 91 výše byl učiněn závěr, že zátěž spojená se zodpovězením uvedeného dotazníku nebyla zjevně nepřiměřená okolnostem projednávaného případu. Případný rozsah finančních nákladů na tuto odpověď je přitom pouze odrazem této pracovní zátěže. I přes svou případnou značnou výši nemohou proto finanční náklady jako takové prokázat existenci porušení zásady proporcionality.
103 Zadruhé, pokud jde o údajné ochromení administrativních zdrojů žalobkyně, stačí konstatovat, že tato výtka má charakter pouhého tvrzení, které není spojeno s žádnou skutečnou důkazní hodnotou. Jediná příloha věnovaná této otázce, příloha 13, se totiž skládá z jediné tabulky, v níž žalobkyně rozepsala náklady, o kterých tvrdí, že byly vynaloženy v souvislosti se zodpovězením dotazníku, a počet hodin strávených v tomto ohledu. Tato tabulka nemůže sama o sobě prokázat důvodnost tvrzení žalobkyně, pokud jde o ochromení jejích administrativních zdrojů.
104 Tuto třetí výtku je proto třeba zamítnout.
105 Konečně, v rámci čtvrté výtky žalobkyně tvrdí, že kumulativní účinek rozsahu a podrobné úrovně vyžadovaných informací, povinnosti tyto informace poskytnout v závazném formátu, povahy vyžadovaných informací, krátkých lhůt na odpověď a vynaložených finančních nákladů by měl Tribunál v každém případě vést k závěru, že byla porušena zásada proporcionality.
106 Tribunál se domnívá, že takovou argumentaci nelze s ohledem na okolnosti projednávaného případu přijmout.
107 Jak bylo uvedeno v bodě 102 výše, jsou totiž vysoké finanční náklady tvrzené žalobkyní pouze odrazem zátěže spojené se zodpovězením dotazníku. Přitom byla-li uvedená zátěž posouzena tak, že neměla zjevně nepřiměřenou povahu s ohledem na údajná protiprávní jednání, která Komise hodlala prověřit, a lhůta, která byla nakonec poskytnuta, jí umožnila vyrovnat se s touto zátěží, nutně z toho vyplývá, že tvrzení vycházející z porušení zásady proporcionality musí být odmítnuto.
108 S ohledem na výše uvedené je třeba zamítnout čtvrtou část žalobního důvodu, a tedy žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
109 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné jí uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí, včetně nákladů řízení o předběžném opatření.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Společnosti Cementos Portland Valderrivas, SA, se ukládá náhrada nákladů řízení, včetně nákladů řízení o předběžném opatření.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 14. března 2014.
Podpisy.