SENTENZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)
14 marzo 2014 (*)
«Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione di richiesta di informazioni – Necessità delle informazioni richieste – Indizi sufficientemente seri – Sindacato giurisdizionale – Proporzionalità»
Nella causa T‑296/11,
Cementos Portland Valderrivas, SA, con sede a Pamplona (Spagna), rappresentata da L. Ortiz Blanco, A. Lamadrid de Pablo e N. Ruiz García, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da F. Castilla Contreras, C. Urraca Caviedes e C. Hödlmayr, in qualità di agenti, assistiti da A. Rivas, avvocato,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione C (2011) 2368 definitivo della Commissione, del 30 marzo 2011, relativa ad un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati),
IL TRIBUNALE (Settima Sezione),
composto da A. Dittrich, presidente, I. Wiszniewska‑Białecka e M. Prek (relatore), giudici,
cancelliere: J. Palacio González, amministratore principale,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 6 febbraio 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti e procedimento
1 Nel corso dei mesi di novembre 2008 e di settembre 2009 la Commissione delle Comunità europee ha effettuato, in applicazione dell’articolo 20 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1), varie ispezioni nei locali di società attive nel settore del cemento. Tali ispezioni sono state seguite dall’invio di richieste di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. La Cementos Portland Valderrivas, SA, ricorrente, non è stata oggetto né di ispezione dei suoi locali né di richiesta di informazioni.
2 Con lettera del 17 novembre 2010 la Commissione ha informato la ricorrente della sua intenzione di inviarle una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e le ha comunicato la bozza di questionario che intendeva allegare a detta decisione.
3 Con lettera del 3 dicembre 2010 la ricorrente ha presentato osservazioni su tale bozza di questionario.
4 Il 6 dicembre 2010 la Commissione ha informato la ricorrente di aver deciso di avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 nei confronti suoi e di sette società attive nel settore del cemento, per presunte infrazioni all’articolo 101 TFUE riguardanti «restrizioni degli scambi commerciali nello Spazio Economico Europeo (SEE), comprese restrizioni delle importazioni nel SEE provenienti da Paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali nei mercati del cemento e dei prodotti collegati».
5 Il 30 marzo 2011 la Commissione ha adottato la decisione C (2011) 2368 definitivo, relativa ad un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati) (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
6 Nella decisione impugnata la Commissione dichiara che, conformemente all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, per l’assolvimento dei compiti affidatile da tale regolamento, essa può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e associazioni di imprese di fornire tutte le informazioni necessarie (considerando 3 della decisione impugnata). Dopo aver ricordato che la ricorrente era stata informata della sua intenzione di adottare una decisione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e che tale impresa aveva presentato osservazioni in merito ad una bozza di questionario (considerando 4 e 5 della decisione impugnata), la Commissione ha chiesto mediante decisione, alla ricorrente e alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione europea, di rispondere al questionario contenuto nell’allegato I della decisione impugnata, comprendente 94 pagine e composto da undici serie di domande (considerando 6 della decisione impugnata). Le istruzioni riguardanti le risposte a tale questionario si trovano nell’allegato II di detta decisione, mentre i modelli di risposta da utilizzare si trovano nell’allegato III della medesima decisione.
7 La Commissione ha altresì ricordato la descrizione delle presunte infrazioni, menzionata al punto 4 supra (considerando 2 della decisione impugnata).
8 Riferendosi alla natura e alla quantità delle informazioni richieste, nonché alla gravità delle presunte infrazioni alle regole di concorrenza, la Commissione ha ritenuto opportuno accordare alla ricorrente un termine per la risposta di dodici settimane per le prime dieci serie di domande e di due settimane per l’undicesima, riguardante «Contatti e riunioni» (considerando 8 della decisione impugnata).
9 Il dispositivo della decisione impugnata è così formulato:
«Articolo 1
[La ricorrente], insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione europea, fornisce, entro dodici settimane, per quel che riguarda le domande dai numeri 1 a 10, e entro due settimane, per quel che riguarda la domanda numero 11, calcolate dalla data della notifica della presente decisione, le informazioni indicate nell’allegato I alla presente decisione nella forma richiesta nell’allegato II e nell’allegato III della presente decisione. Tutti gli allegati costituiscono parte integrante della presente decisione.
Articolo 2
[La ricorrente], insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione europea, è destinataria della presente decisione».
10 Il 15 aprile 2011 la ricorrente ha comunicato la sua risposta all’undicesima serie di domande. Il 3 maggio 2011 la Commissione ha richiesto precisazioni su tale risposta. Il 4 e il 31 maggio 2011 la ricorrente ha risposto alla Commissione.
11 Il 9 maggio 2011 la ricorrente ha chiesto alla Commissione la concessione di un’esenzione dall’obbligo di rispondere alla decisione impugnata, in considerazione del pregiudizio finanziario causato dal notevole carico di lavoro che esso comportava in una situazione economica particolarmente grave, e ha richiesto, in ogni caso, una proroga del termine per la risposta.
12 Il 19 maggio 2011 si è tenuta una riunione tra rappresentanti della Commissione e della ricorrente.
13 Il 25 maggio 2011 la ricorrente ha richiesto alla Commissione una proroga di otto settimane del termine per la risposta alle prime dieci serie di domande o, quantomeno, di accettare una risposta parziale.
14 Il 1° giugno 2011 la Commissione ha rifiutato di concedere alla ricorrente la proroga richiesta e ha domandato alla ricorrente di indicare con precisione le domande per le quali essa riteneva necessario un termine supplementare.
15 Il 7 giugno 2011 la ricorrente ha richiesto un termine di risposta supplementare di due settimane, fino all’11 luglio 2011, per le domande 1B, 3, 5, 9A e 9B.
16 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 giugno 2011, la ricorrente ha proposto il presente ricorso diretto ad ottenere l’annullamento della decisione impugnata.
17 Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 giugno 2011, la ricorrente ha presentato una domanda di provvedimenti provvisori, nella quale ha chiesto al presidente del Tribunale di sospendere l’esecuzione della decisione impugnata.
18 Con lettera del 23 giugno 2011 la Commissione ha informato la ricorrente che le erano state concesse cinque settimane supplementari per rispondere alle prime dieci serie di domande, ossia fino al 2 agosto 2011.
19 Con ordinanza del 29 luglio 2011, Cementos Portland Valderrivas/Commissione (T‑296/11 R, non pubblicata nella Raccolta), il presidente del Tribunale ha respinto la domanda di provvedimenti provvisori.
20 Il 2 agosto 2011 la ricorrente ha fornito la risposta alle prime dieci serie di domande.
21 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso di aprire la fase orale del procedimento.
22 Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza del 6 febbraio 2013. Alla fine dell’udienza, il Tribunale ha deciso di non chiudere la fase orale del procedimento.
23 Il 25 marzo 2013, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del proprio regolamento di procedura, il Tribunale ha invitato la Commissione a fornirgli un elenco e una sintesi degli indizi sulla base dei quali essa ha avviato un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 nei confronti della ricorrente.
24 L’11 aprile 2013 la Commissione ha rifiutato di ottemperare a tale richiesta. Con ordinanza del 14 maggio 2013 il Tribunale ha ordinato alla Commissione di fornirgli l’elenco dei suddetti indizi e la sintesi degli stessi. Ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 3, primo comma, del regolamento di procedura e al fine di conciliare, da un lato, il principio del contraddittorio e, dall’altro, le caratteristiche della fase di indagine preliminare del procedimento, nella quale l’impresa interessata non dispone né del diritto ad essere informata degli elementi essenziali sui quali la Commissione si basa né del diritto di accesso al fascicolo, l’ordinanza del 14 maggio 2013 ha limitato la consultazione delle informazioni fornite dalla Commissione ai soli avvocati della ricorrente e l’ha subordinata all’assunzione di un impegno di riservatezza da parte loro.
25 La Commissione ha ottemperato a tale richiesta nel termine concesso, fornendo al Tribunale l’elenco, nonché una sintesi degli indizi sulla base dei quali essa ha avviato un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 nei confronti della ricorrente.
26 Il 19 giugno 2013 gli avvocati della ricorrente hanno consultato i documenti di cui al punto 23 supra presso la cancelleria del Tribunale e, il 15 luglio 2013, hanno presentato le loro osservazioni sui documenti forniti dalla Commissione. Infine, il 18 settembre 2013 la Commissione ha risposto alle osservazioni presentate dagli avvocati della ricorrente.
27 La fase orale del procedimento è stata chiusa in data 27 settembre 2013.
Conclusioni delle parti
28 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
29 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
30 A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce un unico motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 e del principio di proporzionalità. Tale motivo comprende, in sostanza, quattro parti, vertenti, in primo luogo, sull’asserita arbitrarietà della decisione impugnata, in secondo luogo, sulla mancanza di necessità delle informazioni richieste, in terzo luogo, sulla natura delle informazioni richieste e, in quarto luogo, sul carattere sproporzionato della richiesta di informazioni.
Sulla prima parte del motivo unico, vertente sull’arbitrarietà della decisione impugnata
31 La ricorrente ritiene, in sostanza, che la semplice enunciazione delle presunte infrazioni nella decisione impugnata non costituisca una tutela sufficiente contro un esercizio abusivo, da parte della Commissione, dei poteri ad essa conferiti dall’articolo 18 del regolamento n. 1/2003. Essa stima che la Commissione dovrebbe essere in possesso di indizi dell’esistenza di un’infrazione. Orbene, né la decisione impugnata né il contesto entro il quale essa si inserisce permetterebbero di ritenere che la Commissione sia in possesso di simili indizi. Ciò tenderebbe piuttosto a dimostrare che la decisione impugnata presenta un carattere esplorativo (fishing expedition), in quanto destinata ad individuare eventuali indizi di una violazione del diritto della concorrenza. La ricorrente propone altresì che il Tribunale richieda la comunicazione degli indizi sui quali la Commissione si fonda.
32 La Commissione ricorda che, conformemente al suo obbligo di motivazione di una decisione di richiesta di informazioni, essa è tenuta a menzionare chiaramente le presunte infrazioni che intende verificare, ma non a indicare gli indizi in suo possesso. Essa sostiene, inoltre, di essere stata in possesso di tali indizi al momento dell’adozione della decisione impugnata.
33 Per rispondere alla presente parte del motivo, occorre tener presente il fatto che il procedimento amministrativo ai sensi del regolamento n. 1/2003, che si svolge dinanzi alla Commissione, si suddivide in due fasi distinte e successive, ciascuna delle quali risponde ad una propria logica interna, vale a dire una fase di indagine preliminare, da un lato, e una fase contraddittoria, dall’altro. La fase di indagine preliminare, durante la quale la Commissione usa i poteri di indagine previsti dal regolamento n. 1/2003 e che si estende fino alla comunicazione degli addebiti, è finalizzata a permettere alla Commissione di raccogliere tutti gli elementi pertinenti a conferma o meno dell’esistenza di un’infrazione alle regole di concorrenza e di prendere una prima posizione sulla direzione nonché sull’ulteriore continuazione da dare al procedimento. Per contro, la fase contraddittoria, la quale si estende dalla comunicazione degli addebiti fino all’adozione della decisione finale, deve consentire alla Commissione di pronunciarsi definitivamente sulla violazione contestata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale dell’8 luglio 2008, AC‑Treuhand/Commissione, T‑99/04, Racc. pag. II‑1501, punto 47).
34 Da un lato, per quanto riguarda la fase di indagine preliminare, essa ha inizio dalla data in cui la Commissione, nell’esercizio dei poteri conferitile dagli articoli 18 e 20 del regolamento n. 1/2003, adotta misure che implicano la contestazione di aver commesso una violazione e che determinano importanti ripercussioni sulla situazione delle imprese sospettate. Dall’altro, è solo all’inizio della fase contraddittoria amministrativa che l’impresa interessata viene informata, mediante la comunicazione degli addebiti, di tutti gli elementi essenziali su cui si fonda la Commissione in tale stadio del procedimento e che tale impresa dispone di un diritto di accesso al fascicolo al fine di garantire l’esercizio effettivo dei suoi diritti della difesa. Di conseguenza, è solo dopo l’invio della comunicazione degli addebiti che l’impresa interessata può pienamente avvalersi dei suoi diritti della difesa. Laddove, infatti, tali diritti fossero estesi alla fase che precede l’invio della comunicazione degli addebiti, risulterebbe compromessa l’efficacia dell’indagine della Commissione, in quanto l’impresa interessata sarebbe in grado, già dalla fase d’indagine preliminare, di identificare le informazioni note alla Commissione e, pertanto, quelle che possono esserle ancora nascoste (v., in tal senso, sentenza AC Treuhand/Commissione, punto 33 supra, punto 48, e la giurisprudenza citata).
35 Tuttavia, le misure istruttorie adottate dalla Commissione nel corso della fase di indagine preliminare, segnatamente le misure di accertamento e le richieste di informazioni, implicano per loro natura la contestazione di un’infrazione e sono atte a determinare conseguenze importanti sulla situazione delle imprese sospettate. È dunque importante evitare che i diritti della difesa possano essere irrimediabilmente compromessi nel corso di questa fase del procedimento amministrativo, posto che le misure istruttorie adottate possono avere un carattere determinante per la costituzione delle prove dell’illegittimità di comportamenti delle imprese atti a far sorgere la loro responsabilità (v., in tal senso, sentenza della Corte del 21 settembre 1989, Hoechst/Commissione, 46/87 e 227/88, Racc. pag. 2859, punto 15, e sentenza AC‑Treuhand/Commissione, punto 33 supra, punti 50 e 51).
36 Al riguardo va ricordato che l’obbligo, imposto dall’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 alla Commissione, di indicare la base giuridica e lo scopo della richiesta di informazioni costituisce un’esigenza fondamentale al fine di far apparire il carattere giustificato delle informazioni richieste alle imprese interessate, ma anche di consentire alle stesse di comprendere la portata del loro dovere di collaborazione pur facendo salvi nel contempo i loro diritti della difesa. Ne consegue che la Commissione può chiedere soltanto la comunicazione di informazioni che possano consentirle di verificare le presunzioni di infrazione che giustificano lo svolgimento dell’inchiesta e sono indicate nella richiesta di informazioni (v., in tal senso e per analogia, sentenze del Tribunale del 12 dicembre 1991, SEP/Commissione, T‑39/90, Racc. pag. II‑1497, punto 25, e dell’8 marzo 1995, Société Générale/Commissione, T‑34/93, Racc. pag. II‑545, punto 40).
37 In considerazione di quanto precede, non si può imporre alla Commissione di indicare, al momento della fase di indagine preliminare, oltre alle presunte infrazioni che essa intende verificare, gli indizi, vale a dire gli elementi che la inducono a considerare l’ipotesi di una violazione dell’articolo 101 TFUE. In effetti, un obbligo del genere rimetterebbe in discussione l’equilibrio stabilito dalla giurisprudenza tra preservare l’efficacia delle indagini e preservare i diritti della difesa dell’impresa interessata.
38 Non si può, tuttavia, da ciò dedurre che la Commissione non debba essere in possesso di elementi che la conducano a considerare l’ipotesi di una violazione dell’articolo 101 TFUE prima dell’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.
39 Occorre ricordare, infatti, che l’esigenza di una tutela contro interventi delle pubbliche autorità nella sfera di attività privata di una persona, sia essa fisica o giuridica, che siano arbitrari o sproporzionati costituisce un principio generale del diritto dell’Unione (sentenza del Tribunale del 22 marzo 2012, Slovak Telekom/Commissione, T‑458/09 e T‑171/10, punto 81).
40 Orbene, per rispettare tale principio generale, una decisione di richiesta di informazioni deve mirare a raccogliere la documentazione necessaria per verificare la realtà e la portata di determinate situazioni di fatto e di diritto, a proposito delle quali la Commissione dispone già di informazioni che costituiscono indizi sufficientemente seri da legittimare il sospetto di un’infrazione alle norme sulla concorrenza (v., in tal senso e per analogia, sentenza della Corte del 22 ottobre 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Racc. pag. I‑9011, punti 54 e 55).
41 Nella fattispecie, la ricorrente ha espressamente chiesto al Tribunale di ordinare alla Commissione la produzione degli indizi in suo possesso, affinché il Tribunale possa sincerarsi dell’assenza di arbitrarietà della decisione impugnata. Per giustificare una richiesta del genere, la ricorrente mette in dubbio il fatto che tali elementi di informazione fossero in possesso della Commissione prima dell’adozione della decisione impugnata. Essa formula l’ipotesi che la Commissione, invece di verificare la realtà e la portata di determinate situazioni di fatto e di diritto a proposito delle quali essa dispone già di informazioni, cerca in realtà di portare alla luce elementi che potrebbero essere rivelatori di un’infrazione. A sostegno della sua argomentazione, essa si basa sulla portata particolarmente ampia della decisione impugnata che le è stata inviata nonché sulla circostanza che la Commissione non ha effettuato alcuna ispezione nei suoi locali ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, né le ha inviato alcuna richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, dello stesso regolamento.
42 Giacché il Tribunale è stato investito di una richiesta in tal senso e la ricorrente ha evidenziato taluni elementi idonei a far dubitare della natura sufficientemente seria degli indizi di cui la Commissione disponeva per poter adottare una decisione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003, il Tribunale ritiene di essere tenuto a esaminare tali indizi e a verificare la loro natura sufficientemente seria.
43 Per quanto attiene alla valutazione della natura sufficientemente seria di tali indizi, essa deve essere effettuata prendendo in considerazione la circostanza che la decisione impugnata si inserisce nell’ambito della fase di indagine preliminare, finalizzata a permettere alla Commissione di raccogliere tutti gli elementi pertinenti a conferma o meno dell’esistenza di un’infrazione alle regole di concorrenza e di prendere una prima posizione sulla direzione nonché sull’ulteriore continuazione da dare al procedimento. A tal fine, la Commissione ha il diritto di inviare richieste di informazioni in applicazione dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 o di ricorrere ad ispezioni in virtù dell’articolo 20 dello stesso regolamento. Pertanto, non si può, in questa fase esigere dalla Commissione di essere in possesso prima dell’adozione di una decisione di richiesta di informazioni di elementi che dimostrino l’esistenza di un’infrazione. È sufficiente, quindi, che detti indizi siano di natura tale da far sorgere un ragionevole sospetto quanto al verificarsi delle presunte infrazioni, affinché la Commissione possa legittimamente chiedere che siano fornite informazioni supplementari mediante una decisione adottata sulla base dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.
44 Nella sua risposta all’ordinanza del 14 maggio 2013 la Commissione ha comunicato al Tribunale gli indizi di cui essa disponeva che, a suo avviso, giustificavano l’adozione della decisione impugnata.
45 Dalla lettura della sintesi fornita dalla Commissione nonché dagli estratti degli indizi in essa contenuti il Tribunale ritiene che la Commissione poteva validamente inviare una decisione di richiesta di informazioni alla ricorrente, e ciò per tutte le presunte infrazioni di cui alla decisione impugnata. Queste ultime sono precisate nel considerando 2 della decisione impugnata e riguardano «restrizioni degli scambi commerciali nello Spazio Economico Europeo (SEE), comprese restrizioni delle importazioni nel SEE provenienti da Paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali nei mercati del cemento e dei prodotti collegati».
46 Per quanto riguarda, in primo luogo, le restrizioni degli scambi commerciali nello Spazio Economico Europeo (SEE), comprese restrizioni delle importazioni nel SEE provenienti da Paesi non SEE, il Tribunale considera che il riferimento fatto nella sintesi e negli estratti del documento [riservato] poteva legittimamente portare la Commissione a cercare di ottenere informazioni riguardanti il comportamento della ricorrente. In tal senso, le indicazioni nella sintesi e negli estratti del documento [riservato].
47 Inoltre, dalla sintesi e dagli estratti del documento si evince [riservato] Si deve necessariamente rilevare che un siffatto documento poteva ragionevolmente portare la Commissione a sospettare la partecipazione [riservato] della ricorrente a pratiche di restrizione degli scambi commerciali.
48 Per quanto riguarda, in secondo luogo, le presunte infrazioni riguardanti la ripartizione del mercato, diverse categorie di elementi addotti dalla Commissione costituiscono indizi sufficientemente seri da consentirle di inviare alla ricorrente una richiesta di informazioni sul punto. Sotto un primo profilo, l’ipotesi, presa in considerazione dalla Commissione, secondo cui sussisterebbe un principio di ripartizione del mercato [riservato].
49 Sotto un secondo profilo, si deve osservare che [riservato]. Ciò vale anche per il documento [riservato]. Del pari nel documento [riservato].
50 Sotto un terzo profilo, la Commissione si riferisce, in sostanza, a un [riservato].
51 Infine, sotto un quarto profilo, in un contesto in cui la Commissione disponeva [riservato].
52 Per quanto riguarda, in terzo luogo, le pratiche di coordinamento dei prezzi ed altre connesse pratiche anticoncorrenziali di cui al considerando 2 della decisione impugnata, [riservato]. Sotto un primo profilo, [riservato].
53 Sotto un secondo profilo, il documento [riservato].
54 Sotto un terzo profilo, la Commissione poteva legittimamente dedurre dal riferimento fatto nella sintesi e negli estratti del documento [riservato].
55 Infine, sotto un quarto profilo, si può altresì ragionevolmente dedurre dalla sintesi e dagli estratti del documento [riservato].
56 In considerazione di tutto quanto precede, occorre giungere alla conclusione che la Commissione era in possesso di indizi sufficientemente seri da consentirle di cercare di ottenere dalla ricorrente informazioni supplementari in relazione a tutte le presunte infrazioni indicate al considerando 2 della decisione impugnata.
57 Tale conclusione non è inficiata dall’argomento contenuto nelle osservazioni sulla risposta della Commissione ai mezzi istruttori.
58 Tale argomentazione si basa, essenzialmente, su una divergenza nell’interpretazione degli indizi considerati dalla Commissione. Così, ad esempio, si sostiene che [riservato].
59 Si deve necessariamente rilevare che una siffatta argomentazione non tiene conto del contesto particolare nel quale si inserisce la decisione impugnata, giacché essa equivale, in realtà, a sostenere che gli elementi considerati dalla Commissione non sono idonei a dimostrare la partecipazione della ricorrente alle presunte infrazioni di cui alla decisione impugnata. Orbene, per le ragioni indicate al punto 43 supra, una tale dimostrazione non può essere imposta alla Commissione, salvo privare di qualsiasi utilità i poteri conferitile dagli articoli 18 e 20 del regolamento n. 1/2003. Pertanto, la circostanza che gli elementi considerati possano essere oggetto di interpretazioni divergenti non può impedire che essi costituiscano indizi sufficientemente seri ai sensi della giurisprudenza citata al punto 40 supra, qualora l’interpretazione scelta dalla Commissione risulti plausibile.
60 Inoltre, viene altresì sottolineata la circostanza [riservato].
61 Alla luce di tutto quanto precede, occorre respingere la prima parte del motivo.
Sulla seconda parte del motivo unico, vertente sulla mancanza di necessità delle informazioni richieste
62 La ricorrente contesta, in sostanza, la necessità, a norma dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, delle informazioni richieste ai sensi della decisione impugnata. La sua argomentazione può essere suddivisa in due censure. Nell’ambito di una prima censura, la ricorrente sostiene che la decisione impugnata comprende vari esempi di informazioni che non corrispondono a tale requisito di necessità, in quanto non sarebbero in relazione con le presunte infrazioni di cui alla decisione impugnata. Nell’ambito di una seconda censura, la ricorrente contesta la necessità delle informazioni richieste che sono già in possesso della Commissione o che sono accessibili al pubblico. Infine, nelle osservazioni sulla risposta della Commissione ai mezzi istruttori del Tribunale, viene sollevata una terza censura riguardante la necessità delle informazioni oggetto della richiesta vertente sul fatto che non esisterebbe alcun collegamento tra gli indizi in possesso della Commissione e il questionario inviato alla ricorrente.
63 La Commissione chiede che la presente parte del motivo sia respinta.
64 Per quanto riguarda la censura sollevata nelle osservazioni sulla risposta della Commissione, il Tribunale ritiene che essa debba essere subito respinta. Infatti, si deve necessariamente costatare che una simile censura, sebbene sia ricevibile ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura, in quanto si fonda su elementi di fatto ai quali la ricorrente non aveva avuto accesso alla data di presentazione del ricorso, non corrisponde, tuttavia, ai requisiti dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), dello stesso regolamento, in quanto si limita ad una critica generale e non chiarisce le ragioni specifiche per le quali non sussisterebbero connessioni tra il questionario e gli indizi in possesso della Commissione. Si deve, pertanto, considerare che tale censura non è sufficientemente chiara e precisa da consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente senza il supporto di altre informazioni, e, pertanto, deve essere dichiarata irricevibile (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 14 maggio 1998, Mo och Domsjö/Commissione, T‑352/94, Racc. pag. II‑1989, punti 333 e 334). Infine, nella parte in cui tale censura si fonda sull’argomentazione elaborata per contestare il valore probatorio degli indizi addotti dalla Commissione, essa dovrebbe essere respinta per le ragioni esposte ai punti da 43 a 59 supra.
Sulla contestazione della necessità di talune informazioni richieste in considerazione delle presunte infrazioni che la Commissione intende verificare
65 Com’è già stato sottolineato al punto 36 supra, la Commissione può chiedere soltanto la comunicazione di informazioni che possano consentirle di accertare le presunte infrazioni che giustificano lo svolgimento dell’indagine e che sono indicate nella richiesta di informazioni (v., in tal senso e per analogia, sentenze SEP/Commissione, punto 36 supra, punto 25, e Société Générale/Commissione, punto 36 supra, punto 40).
66 Tenuto conto del suo ampio potere di indagine e di accertamento, spetta alla Commissione valutare la necessità delle informazioni che essa richiede alle imprese interessate (v., in tal senso, sentenze della Corte del 18 maggio 1982, AM & S Europe/Commissione, 155/79, Racc. pag. 1575, punto 17, e del 18 ottobre 1989, Orkem/Commissione, 374/87, Racc. pag. 3283, punto 15). Per quanto riguarda il sindacato che il Tribunale esercita su tale valutazione della Commissione, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, la nozione di «informazioni necessarie» deve essere interpretata in funzione delle finalità per le quali sono stati conferiti alla Commissione i poteri di indagine di cui trattasi. Pertanto, l’esigenza di una correlazione tra la richiesta di informazioni e la presunta infrazione è soddisfatta allorché, in questa fase del procedimento, si può legittimamente considerare che detta richiesta presenta un rapporto con la presunta infrazione, nel senso che la Commissione può ragionevolmente supporre che il documento le sarà utile nell’accertare l’esistenza dell’infrazione contestata (sentenze SEP/Commissione, punto 36 supra, punto 29, e Slovak Telekom/Commissione, punto 39 supra, punto 42).
67 Il Tribunale rileva che le uniche domande nei confronti delle quali la ricorrente esprime un dubbio riguardo la loro necessità per tale ragione sono le domande 5, punto AG, e 5, punto AH, con le quali le viene richiesto di fornire per ciascun sito di produzione di ciascuna delle sue società, da un lato, le emissioni di anidride carbonica (CO2) in tonnellate attribuibili al sito in questione e, dall’altro, il prezzo medio dei diritti di emissione di CO2 effettivamente utilizzati per l’installazione in questione.
68 Il Tribunale rileva che la ricorrente non ha rimesso in discussione l’affermazione contenuta nella difesa della Commissione secondo cui le emissioni di CO2 costituiscono uno degli elementi più importanti del costo di produzione del cemento, che a sua volta costituisce uno degli elementi più importanti del prezzo applicato ai clienti e ai consumatori.
69 Occorre, inoltre, ricordare che una delle presunte infrazioni sulle quali la Commissione indaga è costituita da un eventuale coordinamento dei prezzi tra imprese concorrenti. Orbene, si deve necessariamente constatare che le informazioni vertenti su una delle componenti principali dei prodotti interessati possono legittimamente essere considerate in rapporto con una siffatta presunta infrazione.
70 Occorre pertanto respingere tale censura.
Sulla contestazione della necessità di talune informazioni richieste in quanto già in possesso della Commissione o di carattere pubblico
71 La ricorrente sostiene, in sostanza, che la comunicazione di informazioni che siano già in possesso della Commissione o rivestano carattere pubblico non può essere considerata necessaria ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003.
72 È certamente vero che il Tribunale, nella sentenza del 30 settembre 2003, Atlantic Container Line e a./Commissione (T‑191/98, da T‑212/98 a T‑214/98, Racc. pag. II‑3275, punto 425), ha sottolineato che richieste di informazioni dirette ad ottenere informazioni su un documento già in possesso della Commissione non potevano essere considerate giustificate dalle necessità dell’inchiesta.
73 Tuttavia, si deve necessariamente constatare che la ricorrente non è stata oggetto di richieste di informazioni anteriori ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. Pertanto, non si può ritenere, in nessun caso, che il questionario di cui all’allegato I della decisione impugnata imponga alla ricorrente la comunicazione delle informazioni di cui la Commissione è già in possesso.
74 Quanto alla critica vertente sul fatto che talune informazioni richieste sarebbero di dominio pubblico e, pertanto, accessibili alla Commissione senza la necessità che essa ne esiga la comunicazione, occorre osservare che l’unico esempio offerto dalla ricorrente è costituito dai «codici di avviamento postale associati ad un indirizzo preciso».
75 Occorre, tuttavia, sottolineare che tali informazioni costituiscono il complemento logico di informazioni in possesso unicamente della ricorrente. Pertanto, la loro eventuale natura pubblica non è atta ad impedire che esse possano essere considerate necessarie ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003.
76 Occorre, quindi, respingere tale seconda censura e, pertanto, la seconda parte del motivo.
Sulla terza parte del motivo unico, vertente sulla natura delle informazioni richieste
77 La ricorrente sostiene, in sostanza, che l’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 autorizza unicamente la Commissione ad esigere dagli operatori economici le informazioni o i dati in loro possesso, ma non l’autorizza a ordinare ad un’impresa di elaborare tali informazioni al fine di presentarle in un formato che faciliti il compito della Commissione e, così, di fabbricare le prove che essa intende usare contro tale impresa.
78 La Commissione chiede che tale parte del motivo sia respinta.
79 Occorre ricordare che, ai termini del considerando 23 del regolamento n. 1/2003, la «Commissione dovrebbe disporre in tutta [l’Unione] del potere di esigere le informazioni necessarie per individuare accordi, decisioni e pratiche concordate vietati dall’articolo [101 TFUE], nonché casi di abuso di posizione dominante vietati dall’articolo [102 TFUE]». Esso aggiunge che «[n]el conformarsi a una decisione della Commissione le imprese non possono essere costrette ad ammettere di aver commesso un’infrazione, ma sono in ogni caso tenute a rispondere a quesiti concreti e a fornire documenti, anche se tali informazioni possono essere utilizzate per accertare contro di esse o contro un’altra impresa l’esistenza di un’infrazione».
80 Pertanto, giacché occorre intendere per fornitura di «informazioni» ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 non solo la produzione di documenti, ma anche l’obbligo di rispondere a domande riguardanti tali documenti, la Commissione non è limitata a richiedere unicamente di produrre dati esistenti indipendentemente da qualsiasi intervento dell’impresa interessata. Essa può pertanto rivolgere ad un’impresa domande che implichino una formattazione dei dati richiesti (v., in tal senso e per analogia, conclusioni dell’avvocato generale Darmon presentate per la causa conclusasi con la sentenza Orkem/Commissione, punto 66 supra, Racc. pag. I‑3301, paragrafo 55).
81 Occorre tuttavia sottolineare che l’esercizio di tale prerogativa è delimitato dal rispetto di almeno due principi. Da un lato, come è ricordato al considerando 23 del regolamento n. 1/2003, le domande rivolte ad un’impresa non possono costringerla ad ammettere di aver commesso un’infrazione. Dall’altro lato, fornire risposte a dette domande non deve rappresentare un onere sproporzionato rispetto alle necessità dell’indagine (sentenze SEP/Commissione, punto 36 supra, punto 51; Atlantic Container Line e a./Commissione, punto 72 supra, punto 418, e Slovak Telekom/Commissione, punto 39 supra, punto 81).
82 Nella fattispecie, sebbene non si sostenga che talune delle domande inviate alla ricorrente le imponevano un obbligo di fornire risposte con le quali quest’ultima sarebbe stata indotta ad ammettere l’esistenza dell’infrazione che doveva essere provata dalla Commissione, si deve necessariamente rilevare che la ricorrente sottolinea il carattere sproporzionato dell’onere connesso con la risposta al questionario. Nei limiti in cui tale critica si confonde con la quarta parte del motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità, essa verrà esaminata in tale contesto.
83 Con tale riserva, occorre respingere la terza parte del motivo.
Sulla quarta parte del motivo unico, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
84 Nell’ambito della presente parte, la ricorrente contesta, in sostanza, il carattere sproporzionato della mole di lavoro connessa con la decisione impugnata tenuto conto, in primo luogo, della portata e del grado di dettaglio delle informazioni richieste nonché della necessità di fornirle in un formato particolare, in secondo luogo, del termine di risposta e, in terzo luogo, della sua incidenza sulla situazione finanziaria della ricorrente. Infine, la ricorrente sostiene che l’effetto cumulato di tali diversi elementi dovrebbe, in ogni caso, condurre il Tribunale a ritenere sussistente una violazione del principio di proporzionalità.
85 La Commissione chiede il rigetto della presente parte del motivo.
86 Risulta da giurisprudenza costante che le richieste di informazioni rivolte dalla Commissione ad un’impresa devono rispettare il principio di proporzionalità e che l’obbligo imposto ad un’impresa di fornire un’informazione non deve costituire per quest’ultima un onere sproporzionato rispetto alle necessità dell’indagine (sentenze SEP/Commissione, punto 36 supra, punto 51; Atlantic Container Line e a./Commissione, punto 72 supra, punto 418, e Slovak Telekom/Commissione, punto 39 supra, punto 81).
87 Nell’ambito di una prima censura, la ricorrente critica la portata e il grado eccessivo di dettaglio delle informazioni richieste nonché il formato di risposta imposto dalla Commissione. La ricorrente si riferisce, ad esempio, alla domanda 1B, in quanto essa implica la fornitura di informazioni relative all’insieme di acquisti interni effettuati dalle imprese controllate dalla ricorrente per cinque prodotti (cemento, CEM I sfuso, clincker, aggregati e scoria granulata d’altoforno macinata, nonché scoria granulata d’altoforno) su un periodo di dieci anni e impone che la risposta sia articolata in base a 37 parametri.
88 È ben vero che non possono essere validamente contestati l’entità delle informazioni richieste sulla base del questionario, in particolare con riguardo alla domanda 1B, nonché l’elevatissimo grado di precisione di questo. Ne deriva innegabilmente che la risposta a tale questionario ha comportato da parte della ricorrente un onere particolarmente gravoso.
89 Tuttavia, non si può concludere che tale onere sia sproporzionato alla luce delle necessità dell’indagine connesse in particolare alle presunte infrazioni che la Commissione intende verificare e alle circostanze del presente procedimento.
90 A tale proposito, in primo luogo, occorre ricordare che la decisione impugnata si inserisce in un procedimento riguardante «restrizioni degli scambi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), comprese restrizioni delle importazioni nel SEE da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali nei mercati del cemento e dei prodotti collegati». Si deve necessariamente constatare che l’ambito di applicazione particolarmente ampio e la gravità delle presunte infrazioni sulle quali la Commissione indaga sono idonee a giustificare la fornitura di un numero elevato di informazioni.
91 In secondo luogo, va ricordato, altresì, che la decisione impugnata si inserisce nell’ambito di un’indagine vertente su pratiche restrittive della concorrenza che coinvolge, oltre alla ricorrente, altre sette società attive nel settore del cemento. Pertanto, tenuto conto della quantità delle informazioni da verificare, non appare sproporzionato che la Commissione imponga di fornire le risposte in un formato che ne consenta il raffronto.
92 Occorre, pertanto, respingere tale prima censura.
93 Nell’ambito di una seconda censura, la ricorrente sottolinea il carattere sproporzionato dei termini di risposta di dodici e due settimane, rispettivamente per le prime dieci e per l’undicesima serie di domande, in considerazione della quantità delle informazioni da fornire.
94 La Commissione contesta l’argomento della ricorrente. Essa ricorda che la ricorrente ha beneficiato di un termine di 17 settimane, e non di dodici come inizialmente previsto, per rispondere alle prime dieci serie di domande.
95 Il Tribunale rileva, in via preliminare, che, sebbene la ricorrente abbia, nel corso del procedimento amministrativo, chiesto alla Commissione una proroga del termine di risposta di dodici settimane stabilito per le prime dieci serie di domande, essa non ha effettuato una tale richiesta per l’undicesima serie di domande, circostanza che è sufficiente a comprovare l’adeguatezza di tale termine nei suoi confronti (v., in tal senso e per analogia, sentenza del Tribunale del 14 maggio 1998, Finnboard/Commissione, T‑338/94, Racc. pag. II‑1617, punto 54).
96 Per valutare il carattere eventualmente sproporzionato dell’onere che deriva dall’obbligo di rispondere alle prime dieci serie di domande entro un termine di dodici settimane, occorre prendere in considerazione la circostanza che la ricorrente, in quanto destinataria di una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003, correva il rischio che le fosse inflitta un’ammenda o una penalità di mora non solo in caso fossero fornite informazioni incomplete o in ritardo, o nel caso non fossero fornite informazioni, in applicazione, rispettivamente, dell’articolo 23, paragrafo 1, lettera b), e dell’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1/2003, ma anche un’ammenda nel caso fossero fornite informazioni considerate dalla Commissione come inesatte o «fuorvianti», ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, lettera b), del suddetto regolamento.
97 Ne consegue che la valutazione dell’adeguatezza del termine impartito da una decisione di richiesta di informazioni riveste particolare importanza. Occorre, infatti, che tale termine possa consentire al destinatario non solo di fornire materialmente una risposta, ma anche di assicurarsi che le informazioni fornite siano complete, esatte e non fuorvianti.
98 Certamente, come già esposto al punto 88 supra, non si può negare che il numero di informazioni richieste nonché il formato particolarmente rigoroso nel quale le risposte dovevano essere trasmesse rappresentavano una mole di lavoro particolarmente significativa.
99 Tuttavia, il Tribunale considera che la ricorrente, in considerazione dei mezzi a sua disposizione legati alla sua rilevanza economica, poteva ragionevolmente essere considerata in grado di fornire una risposta che soddisfacesse i criteri precisati al punto 97 supra nel termine stabilito, il quale, peraltro, era stato, infine, portato a 17 settimane.
100 Occorre, pertanto, respingere tale seconda censura.
101 Nell’ambito di una terza censura, la ricorrente evidenzia il pregiudizio da essa subìto a causa della mole di lavoro risultante dalla risposta al questionario e ricorda di aver richiesto di venire esentata dall’obbligo di rispondere allo stesso. Oltre al costo finanziario, la sua preparazione avrebbe avuto l’effetto negativo di mobilizzare e paralizzare le sue risorse amministrative in una situazione economica particolarmente difficile per il settore del cemento in generale e per la ricorrente in particolare.
102 In primo luogo, con riguardo al danno finanziario che la risposta al questionario avrebbe causato alla ricorrente, occorre ricordare che, per le ragioni menzionate ai punti da 88 a 91 supra, si è arrivati alla conclusione che l’onere connesso con la risposta a detto questionario non era manifestamente eccessivo in considerazione delle circostanze del caso. Orbene, l’eventuale entità del costo finanziario di detta risposta è solo il riflesso di tale mole di lavoro. Pertanto, malgrado la sua eventuale entità, detto costo finanziario non è, in quanto tale, atto a comprovare la sussistenza di una violazione del principio di proporzionalità.
103 In secondo luogo, per quanto riguarda l’allegazione di una paralisi delle risorse amministrative della ricorrente, è sufficiente sottolineare che essa riveste il carattere di semplice affermazione alla quale non è associato alcun vero elemento probatorio. Infatti, il solo allegato dedicato a tale questione, l’allegato A 13, è costituito da un’unica tabella nella quale la ricorrente fornisce una stima dei costi che essa afferma di aver sopportato per effetto della risposta al questionario e del numero di ore che sarebbero state a ciò dedicate. Essa non può, da sola, dimostrare la fondatezza dell’affermazione della ricorrente circa la paralisi delle sue risorse amministrative.
104 Occorre, pertanto, respingere tale terza censura.
105 Infine, nell’ambito di una quarta censura, la ricorrente sostiene che l’effetto cumulato della portata e del grado di dettaglio delle informazioni richieste, dell’obbligo di fornirle in un formato vincolante, della natura delle informazioni richieste, della brevità dei termini di risposta e del costo finanziario connesso dovrebbe, in ogni caso, condurre il Tribunale a constatare la sussistenza di una violazione del principio di proporzionalità.
106 Il Tribunale considera che una simile argomentazione non può, nelle circostanze del caso, essere accolta.
107 Infatti, come sottolineato al punto 102 supra, l’ingente costo finanziario asserito dalla ricorrente è solo il riflesso dell’onere connesso con la risposta al questionario. Orbene, nei limiti in cui, da un lato, si è considerato che detto onere non riveste un carattere manifestamente eccessivo tenuto conto delle presunte infrazioni che la Commissione intendeva verificare e, dall’altro, il termine infine accordato permetteva alla ricorrente di fare fronte a tale onere, ne deriva necessariamente che l’allegazione vertente su una violazione del principio di proporzionalità deve essere respinta.
108 In considerazione di quanto precede, occorre respingere la quarta parte del motivo e, di conseguenza, il ricorso nella sua totalità.
Sulle spese
109 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, poiché è rimasta soccombente, deve essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione, comprese quelle relative al procedimento sommario.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Cementos Portland Valderrivas, SA è condannata alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 marzo 2014.
Firme