ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
14 de março de 2014 (*)
«Concorrência — Procedimento administrativo — Decisão de pedido de informações — Caráter necessário das informações pedidas — Indícios suficientemente sérios — Fiscalização jurisdicional — Proporcionalidade»
No processo T‑296/11,
Cementos Portland Valderrivas, SA, com sede em Pamplona (Espanha), representada por L. Ortiz Blanco, A. Lamadrid de Pablo e N. Ruiz García, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por F. Castilla Contreras, C. Urraca Caviedes e C. Hödlmayr, na qualidade de agentes, assistidos por A. Rivas, advogado,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão C (2011) 2368 final da Comissão, de 30 de março de 2011, relativa a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho (processo 39520 — Cimento e produtos conexos),
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção),
composto por: A. Dittrich, presidente, I. Wiszniewska‑Białecka e M. Prek (relator), juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 6 de fevereiro de 2013,
profere o presente
Acórdão
Factos na origem do litígio e tramitação do processo
1 Em novembro de 2008 e setembro de 2009, a Comissão das Comunidades Europeias efetuou, nos termos do artigo 20.° do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), várias inspeções nas instalações de sociedades com atividade no setor cimenteiro. A essas inspeções seguiu‑se o envio de pedidos de informações ao abrigo do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003. A recorrente, Cementos Portland Valderrivas, SA, não teve nenhuma inspeção nas suas instalações nem recebeu nenhum pedido de informações.
2 Por ofício de 17 de novembro de 2010, a Comissão informou a recorrente da sua intenção de lhe dirigir uma decisão de pedido de informações nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e comunicou‑lhe o projeto de questionário que tencionava anexar a essa decisão.
3 Por ofício de 3 de dezembro de 2010, a recorrente apresentou as suas observações sobre esse projeto de questionário.
4 Em 6 de dezembro de 2010, a Comissão informou a recorrente de que tinha decidido abrir um procedimento nos termos do artigo 11.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1/2003 contra ela e sete outras sociedades com atividade no setor cimenteiro, por infrações presumidas ao artigo 101.° TFUE, que visavam «restrições dos fluxos comerciais no Espaço Económico Europeu (EEE), incluindo restrições de importações no EEE provenientes de países de fora do EEE, repartições de mercados, coordenações de preços e práticas anticoncorrenciais conexas nos mercados do cimento e dos produtos conexos».
5 Em 30 de março de 2011, a Comissão adotou a Decisão C (2011) 2368 final, relativa a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 (processo 39520 — Cimento e produtos conexos) (a seguir «decisão impugnada»).
6 Na decisão impugnada, a Comissão indica que, em conformidade com o disposto no artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003, para o cumprimento das funções que lhe são atribuídas pelo referido regulamento, ela pode, mediante simples pedido ou decisão, solicitar às empresas e associações de empresas que forneçam todas as informações necessárias (considerando 3 da decisão impugnada). Após ter lembrado que a recorrente tinha sido informada da sua intenção de adotar uma decisão em conformidade com o disposto no artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e que esta tinha apresentado as suas observações sobre um projeto de questionário (considerandos 4 e 5 da decisão impugnada), a Comissão pediu, mediante decisão, à recorrente e às suas filiais situadas na União Europeia e controladas direta ou indiretamente por ela, que respondessem ao questionário que figurava no anexo I da decisão impugnada, com 94 páginas e constituído por onze séries de questões (considerando 6 da decisão impugnada). As instruções para as respostas ao questionário constavam do anexo II dessa decisão, e os modelos de resposta a utilizar constavam do anexo III da mesma decisão.
7 A Comissão lembrou igualmente a descrição das infrações presumidas, que consta do n.° 5, supra (considerando 2 da decisão impugnada).
8 Referindo‑se à natureza e à quantidade das informações pedidas assim como à gravidade das infrações presumidas às regras da concorrência, a Comissão considerou que se devia conceder à recorrente um prazo de resposta de doze semanas para as dez primeiras séries de questões e de duas semanas para a décima primeira, relativa aos «Contactos e reuniões» (considerando 8 da decisão impugnada).
9 O dispositivo da decisão impugnada lê‑se como segue:
«Artigo 1.°
[A recorrente], incluindo as suas filiais situadas na UE e controladas direta ou indiretamente por ela, fornecerá as informações mencionadas no anexo I da presente decisão, na forma pedida no anexo II e no anexo III desta, num prazo de resposta de doze semanas para as questões 1‑10 e de duas semanas para a questão 11, a contar da data da notificação da presente decisão. Todos os anexos fazem parte integrante desta decisão.
Artigo 2.°
[A recorrente], incluindo as suas filiais situadas na UE e controladas direta ou indiretamente por ela, é destinatária da presente decisão.»
10 Em 15 de abril de 2011, a recorrente comunicou a sua resposta à décima primeira série de questões. Em 3 de maio de 2011, a Comissão pediu esclarecimentos sobre essa resposta. Em 4 e 31 de maio de 2011, a recorrente respondeu à Comissão.
11 Em 9 de maio de 2011, a recorrente pediu à Comissão dispensa da obrigação de responder à decisão impugnada, face ao prejuízo financeiro causado pelo grande volume de trabalho que essa obrigação implicava num contexto económico particularmente grave, pedindo ainda, de qualquer forma, uma prorrogação do prazo de resposta.
12 Em 19 de maio de 2011, realizou‑se uma reunião entre representantes da Comissão e da recorrente.
13 Em 25 de maio de 2011, a recorrente pediu à Comissão uma prorrogação de oito semanas do prazo de resposta às dez primeiras séries de questões ou, pelo menos, que aceitasse uma resposta parcial.
14 Em 1 de junho de 2011, a Comissão recusou conceder a prorrogação solicitada e pediu à recorrente que indicasse com precisão quais as questões para as quais entendia necessitar de um prazo adicional.
15 Em 7 de junho de 2011, a recorrente pediu um prazo de resposta adicional de duas semanas, até 11 de julho de 2011, para as questões 1B, 3, 5, 9A e 9B.
16 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de junho de 2011, a recorrente interpôs o presente recurso de anulação da decisão impugnada.
17 Em requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de junho de 2011, a recorrente apresentou um pedido de medidas provisórias, no qual requereu que o presidente do Tribunal Geral se dignasse suspender a execução da decisão impugnada.
18 Por ofício de 23 de junho de 2011, a Comissão informou a recorrente de que lhe concedia cinco semanas adicionais para responder às dez primeiras séries de questões, isto é, até 2 de agosto de 2011.
19 Por despacho de 29 de julho de 2011, Cementos Portland Valderrivas/Comissão (T‑296/11 R), o presidente do Tribunal Geral indeferiu o pedido de medidas provisórias.
20 Em 2 de agosto de 2011, a recorrente apresentou a sua resposta às dez primeiras séries de questões.
21 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Sétima Secção) deu início à fase oral.
22 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 6 de fevereiro de 2013. No final da audiência, o Tribunal decidiu não encerrar a fase oral.
23 Em 25 de março de 2013, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do seu Regulamento de Processo, o Tribunal Geral convidou a Comissão a apresentar‑lhe uma lista e um resumo dos indícios com base nos quais deu início a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 contra a recorrente.
24 Em 11 de abril de 2013, a Comissão decidiu não dar cumprimento a esse pedido. Por despacho de 14 de maio de 2013, o Tribunal Geral ordenou à Comissão que lhe fornecesse a lista desses indícios e o respetivo resumo. De acordo com o artigo 67.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo e para conciliar, por um lado, o princípio do contraditório e, por outro, as características da fase de instrução preliminar do procedimento, no qual a empresa em causa não dispõe do direito de informação sobre os elementos essenciais em que a Comissão se baseia nem do direito de acesso ao processo, o despacho de 14 de maio de 2013 limitou a consulta das informações fornecidas pela Comissão, unicamente, aos advogados da recorrente e condicionou‑a a um compromisso de confidencialidade da sua parte.
25 A Comissão deu cumprimento a esse pedido no prazo fixado, fornecendo ao Tribunal Geral a lista e um resumo dos indícios com base nos quais deu início a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 contra a recorrente.
26 Em 19 de junho de 2013, os advogados da recorrente consultaram na Secretaria do Tribunal Geral os documentos acima referidos no n.° 23 e, em 15 de julho de 2013, apresentaram as suas observações sobre os documentos fornecidos pela Comissão. Por último, em 18 de setembro de 2013, a Comissão respondeu às observações apresentadas pelos advogados da recorrente.
27 A fase oral foi encerrada em 27 de setembro de 2013.
Pedidos das partes
28 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ anular a decisão impugnada;
¾ condenar a Comissão nas despesas.
29 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
30 A recorrente invoca um único fundamento de recurso, relativo à violação do artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 e do princípio da proporcionalidade. Esse fundamento contém, no essencial, quatro partes, sendo a primeira relativa ao alegado caráter arbitrário da decisão impugnada, a segunda, à desnecessidade das informações pedidas, a terceira, à natureza das informações pedidas, e a quarta, ao caráter desproporcionado do pedido de informações.
Quanto à primeira parte do fundamento único, relativa ao caráter arbitrário da decisão impugnada
31 A recorrente considera, no essencial, que o simples enunciado das presunções de infração na decisão impugnada não constitui suficiente proteção contra um exercício abusivo dos poderes conferidos à Comissão pelo artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003. É necessário que esta esteja na posse de indícios da existência de uma infração. Ora, nem a decisão impugnada nem o contexto em que se inscreve permitem considerar que a Comissão está na posse desses indícios. Isso parece antes demonstrar que a decisão impugnada tem caráter exploratório (fishing expedition), na medida em que se destina a identificar eventuais indícios de uma violação do direito da concorrência. A recorrente propõe igualmente que o Tribunal Geral peça a comunicação dos indícios em que a Comissão se baseia.
32 A Comissão lembra que, por força do seu dever de fundamentação de uma decisão de pedido de informações, tem de mencionar claramente as presunções de infração que pretende averiguar, mas não tem de revelar os indícios na sua posse. Alega ainda ter estado na posse desses indícios no momento da adoção da decisão impugnada.
33 Para responder à presente parte do fundamento, há que ter presente que o procedimento administrativo previsto no Regulamento n.° 1/2003, que corre na Comissão, se subdivide em duas fases distintas e sucessivas, cada uma das quais com uma lógica interna própria, a saber, uma fase de instrução preliminar, por um lado, e uma fase contraditória, por outro. A fase de instrução preliminar, durante a qual a Comissão faz uso dos poderes de instrução previstos no Regulamento n.° 1/2003 e que se estende até à comunicação de acusações, destina‑se a permitir à Comissão reunir todos os elementos relevantes que confirmam ou não a existência de uma infração às regras da concorrência e tomar uma primeira posição sobre a orientação e o seguimento posterior a dar ao procedimento. Em contrapartida, a fase contraditória, que se estende da comunicação de acusações até à adoção da decisão final, deve permitir à Comissão pronunciar‑se definitivamente sobre a infração imputada (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 8 de julho de 2008, AC‑Treuhand/Comissão, T‑99/04, Colet., p. II‑1501, n.° 47).
34 Por um lado, a fase de instrução preliminar tem como ponto de partida a data em que a Comissão, no exercício dos poderes que lhe são conferidos pelos artigos 18.° e 20.° do Regulamento n.° 1/2003, toma medidas que implicam a imputação de uma infração e que têm repercussões significativas na situação das empresas suspeitas. Por outro lado, é apenas no início da fase administrativa contraditória que a empresa em causa é informada, através da comunicação de acusações, de todos os elementos essenciais em que a Comissão se baseia nessa fase do procedimento e de que dispõe de um direito de acesso aos elementos do processo a fim de garantir o exercício efetivo dos seus direitos de defesa. Por conseguinte, só após o envio dessa comunicação de acusações é que a empresa em causa se pode prevalecer plenamente dos direitos de defesa. Com efeito, se esses direitos fossem estendidos à fase que antecede o envio da comunicação de acusações, a eficácia do inquérito da Comissão ficaria comprometida, pois a empresa em causa estaria, logo na fase de instrução preliminar, em condições de identificar as informações conhecidas da Comissão e, portanto, as que lhe poderiam ainda ser ocultadas (v., neste sentido, acórdão AC‑Treuhand/Comissão, referido no n.° 33, supra, n.° 48 e jurisprudência aí referida).
35 Todavia, as medidas de instrução tomadas pela Comissão no decurso da fase de instrução preliminar, nomeadamente as medidas de averiguação e os pedidos de informações, implicam, por natureza, a imputação de uma infração e podem ter repercussões significativas na situação das empresas suspeitas. Assim, importa evitar que os direitos de defesa possam ficar irremediavelmente comprometidos no decurso dessa fase do procedimento administrativo, uma vez que as medidas de instrução tomadas podem ser decisivas para o apuramento de provas do caráter ilícito de comportamentos de empresas suscetíveis de gerar a sua responsabilidade (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de setembro de 1989, Hoechst/Comissão, 46/87 e 227/88, Colet., p. 2859, n.° 15, e acórdão AC‑Treuhand/Comissão, referido no n.° 33, supra, n.os 50 e 51).
36 Neste contexto, deve recordar‑se que o dever imposto pelo artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 à Comissão, de indicar a base jurídica e a finalidade do pedido de informações, constitui uma exigência fundamental com vista a deixar transparecer a justificação das informações solicitadas junto das empresas em causa, mas também a dar‑lhes a possibilidade de apreenderem o alcance do seu dever de colaboração, preservando embora os seus direitos de defesa. Daí decorre que a Comissão só pode exigir que lhe sejam comunicadas informações suscetíveis de lhe permitir averiguar as presunções de infração que justificam a instauração do inquérito e que estejam indicadas no pedido de informações (v., neste sentido e por analogia, acórdãos do Tribunal Geral de 12 de dezembro de 1991, SEP/Comissão, T‑39/90, Colet., p. II‑1497, n.° 25, e de 8 de março de 1995, Société Générale/Comissão, T‑34/93, Colet., p. II‑545, n.° 40).
37 Em face do exposto, não se poderá impor à Comissão que indique, na fase da instrução preliminar, além das presunções de infração que pretende averiguar, os indícios, isto é, os elementos que a levam a equacionar a hipótese de uma violação do artigo 101.° TFUE. Com efeito, tal obrigação poria em causa o equilíbrio que a jurisprudência estabelece entre a preservação da eficácia do inquérito e a preservação dos direitos de defesa da empresa em causa.
38 Não se pode, porém, inferir daí que a Comissão não tenha de estar na posse de elementos que a levem a equacionar a hipótese de uma violação do artigo 101.° TFUE, antes da adoção de uma decisão nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003.
39 Com efeito, há que lembrar que a exigência de proteção contra as intervenções do poder público na esfera da atividade privada de uma pessoa, seja singular ou coletiva, que sejam arbitrárias ou desproporcionadas, constitui um princípio geral do direito da União (acórdão do Tribunal Geral de 22 de março de 2012, Slovak Telekom/Comissão, T‑458/09 e T‑171/10, n.° 81).
40 Ora, para respeitar esse princípio geral, uma decisão de pedido de informações deve visar recolher a documentação necessária para verificar a realidade e o alcance de determinadas situações de facto e de direito a propósito das quais a Comissão já dispõe de informações, que constituam indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras da concorrência (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de outubro de 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Colet., p. I‑9011, n.os 54 e 55).
41 No caso, a recorrente pediu expressamente ao Tribunal Geral que ordenasse à Comissão a apresentação dos indícios na sua posse, a fim de o Tribunal se poder certificar da inexistência de caráter arbitrário da decisão impugnada. Para justificar esse pedido, a recorrente põe em causa o facto de esses elementos de informação estarem na posse da Comissão antes da adoção da decisão impugnada. Põe a hipótese de a Comissão, em vez de verificar a realidade e o alcance de determinadas situações de facto e de direito a propósito das quais já dispõe de informações, tentar, na realidade, descobrir elementos que pudessem ser reveladores de uma infração. Baseia a sua argumentação no alcance particularmente amplo da decisão impugnada que lhe foi dirigida e no facto de a Comissão não ter procedido a nenhuma inspeção nas suas instalações ao abrigo do artigo 20.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1/2003, nem lhe ter dirigido nenhum pedido de informações ao abrigo do artigo 18.°, n.° 2, desse mesmo regulamento.
42 Na medida em que conhece de um pedido nesse sentido e que a recorrente apresenta certos elementos capazes de pôr em dúvida o caráter suficientemente sério dos indícios de que a Comissão dispunha para adotar uma decisão nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, o Tribunal Geral entende que deve analisar esses indícios e fiscalizar o seu caráter suficientemente sério.
43 No que respeita à apreciação do caráter suficientemente sério desses indícios, deve a mesma ser levada a cabo tendo em conta o facto de a decisão impugnada se inserir no âmbito da fase de instrução preliminar, destinada a permitir à Comissão reunir todos os elementos pertinentes que confirmem ou não a existência de uma infração às regras da concorrência e tomar uma primeira posição sobre a orientação e o seguimento posterior a dar ao procedimento. Para tanto, a Comissão pode dirigir pedidos de informações nos termos do artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 ou recorrer a inspeções ao abrigo do artigo 20.° desse mesmo regulamento. Assim, nessa fase, não se pode exigir que a Comissão, antes da adoção de uma decisão de pedido de informações, esteja na posse de elementos que demonstrem a existência de uma infração. Basta, portanto, que esses indícios sejam suscetíveis de levantar uma suspeita razoável quanto à ocorrência de presunções de infração, para que a Comissão possa pedir informações suplementares através de uma decisão adotada com base no artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003.
44 Na sua resposta ao despacho de 14 de maio de 2013, a Comissão comunicou ao Tribunal Geral os indícios de que dispunha, que entende justificarem a adoção da decisão impugnada.
45 Da leitura do resumo fornecido pela Comissão e dos excertos de indícios nele contido, o Tribunal Geral entende que a Comissão podia validamente dirigir à recorrente uma decisão de pedido de informações relativo a todas as presunções de infração referidas na decisão impugnada. Estas estão descritas no considerando 2 da decisão impugnada e respeitam a «restrições dos fluxos comerciais no Espaço Económico Europeu (EEE), incluindo restrições de importações no EEE provenientes de países de fora do EEE, repartições de mercados, coordenações de preços e práticas anticoncorrenciais conexas nos mercados do cimento e dos produtos conexos».
46 No que respeita, em primeiro lugar, às restrições dos fluxos comerciais no Espaço Económico Europeu (EEE), incluindo restrições de importações no EEE provenientes de países fora do EEE, o Tribunal Geral entende que a referência feita no resumo e nos excertos do documento [confidencial] podia legitimamente levar a Comissão a tentar obter informações sobre o comportamento da recorrente. Do mesmo modo, as menções no resumo e nos excertos do documento [confidencial].
47 Além disso, resulta do resumo e dos excertos do documento [confidencial]. Não se pode deixar de observar que esse documento podia razoavelmente levar a Comissão a suspeitar da participação [confidencial] da recorrente em práticas de restrição dos fluxos comerciais.
48 No que respeita, em segundo lugar, às presunções de infração constituídas pela repartição de mercados, várias categorias de elementos apresentados pela Comissão constituem indícios suficientemente sérios que lhe permitem dirigir à recorrente um pedido de informações quanto a esse ponto. Primeiro, a hipótese, colocada pela Comissão, de que existiria um princípio de partilha dos mercados [confidencial].
49 Segundo, há que observar que [confidencial]. É o caso do documento [confidencial]. O mesmo acontece com o documento [confidencial].
50 Terceiro, a Comissão, no essencial, baseia‑se num [confidencial].
51 Quarto e último, num contexto em que a Comissão dispunha [confidencial].
52 No que respeita, em terceiro lugar, às práticas de coordenação de preços e a outras práticas anticoncorrenciais conexas referidas no considerando 2 da decisão impugnada, [confidencial]. Primeiro, [confidencial].
53 Segundo, o documento [confidencial].
54 Terceiro, a Comissão podia legitimamente inferir da referência feita no resumo e nos excertos do documento [confidencial].
55 Quarto e último, pode‑se razoavelmente inferir do resumo e dos excertos do documento [confidencial].
56 Em face do exposto, há que concluir que a Comissão estava na posse de indícios suficientemente sérios que lhe permitiam tentar obter informações adicionais da recorrente a respeito de todas as presunções de infração enumeradas no considerando 2 da decisão impugnada.
57 Esta conclusão não é desmentida pela argumentação que constava das observações sobre a resposta da Comissão às medidas de instrução.
58 Esta argumentação assenta essencialmente numa divergência na interpretação dos indícios tidos em conta pela Comissão. Assim, por exemplo, alega‑se que [confidencial].
59 Não se pode deixar de observar que essa argumentação não tem em conta o quadro particular em que se insere a decisão impugnada, na medida em que, na realidade, equivale a alegar que os elementos considerados pela Comissão não são suscetíveis de demonstrar a participação da recorrente nas presunções de infração referidas na decisão impugnada. Ora, pelas razões acima referidas no n.° 43, não se pode impor essa demonstração à Comissão, sob pena de se privar de qualquer utilidade os poderes que lhe são conferidos pelos artigos 18.° e 20.° do Regulamento n.° 1/2003. Assim, o facto de os elementos tidos em conta poderem ser objeto de interpretações divergentes não impede que constituam indícios suficientemente sérios na aceção da jurisprudência referida no n.° 40, supra, uma vez que a interpretação privilegiada pela Comissão se revela plausível.
60 Além disso, também é evidenciado o facto de [confidencial].
61 Em face do exposto, há que julgar improcedente a primeira parte do fundamento.
Quanto à segunda parte do fundamento único, relativa à desnecessidade das informações pedidas
62 A recorrente contesta, no essencial, a necessidade, na aceção do artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1/2003, das informações pedidas na decisão impugnada. A sua argumentação pode ser dividida em duas alegações. Na primeira, a recorrente afirma que a decisão impugnada contém muitos exemplos de informações que não correspondem a essa exigência de necessidade, na medida em que não estão relacionados com as presunções de infração que constam da decisão impugnada. Na segunda alegação, a recorrente contesta a necessidade das informações pedidas, já na posse da Comissão ou publicamente disponíveis. Por último, nas observações sobre a resposta da Comissão às medidas de instrução do Tribunal, é apresentada uma terceira alegação sobre a necessidade do pedido de informações solicitadas, na medida em que não há nexo entre os indícios na posse da Comissão e o questionário que lhe foi dirigido.
63 A Comissão conclui pela improcedência desta parte do fundamento.
64 No que respeita à alegação apresentada nas observações sobre a resposta da Comissão, o Tribunal Geral entende que deve ser liminarmente rejeitada. Com efeito, não se pode deixar de observar que essa alegação, embora admissível, nos termos do artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, por se basear em elementos de facto a que a recorrente não tinha tido acesso na data da interposição do recurso, não corresponde às exigências do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), desse mesmo regulamento, uma vez que se limita a uma crítica geral e não explica as razões específicas da inexistência de nexo entre o questionário e os indícios na posse da Comissão. Há que considerar, portanto, que essa alegação não é suficientemente clara e precisa para permitir ao recorrido preparar a sua defesa e ao Tribunal decidir a causa, eventualmente sem mais informações, pelo que deve ser julgada inadmissível (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 14 de maio de 1998, Mo och Domsjö/Comissão, T‑352/94, Colet., p. II‑1989, n.os 333 e 334). Por último, na medida em que essa alegação se baseia na argumentação desenvolvida para contestar o valor probatório dos indícios apresentados pela Comissão, deve ser julgada improcedente pelas razões referidas nos n.os 43 a 59, supra.
Quanto à impugnação da necessidade de certas informações pedidas em face das infrações presumidas que a Comissão pretende averiguar
65 Como já se referiu no n.° 36, supra, a Comissão só pode exigir que lhe sejam comunicadas informações suscetíveis de lhe permitir averiguar as presunções de infração que justificam a instauração do inquérito e que estejam indicadas no pedido de informações (v., neste sentido e por analogia, acórdãos SEP/Comissão, referido no n.° 36, supra, n.° 25, e Société Générale/Comissão, referido no n.° 36, supra, n.° 40).
66 Tendo em conta esse amplo poder de investigação e de averiguação da Comissão, é a esta que cabe apreciar a necessidade das informações que pede às empresas em causa (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 18 de maio de 1982, AM & S Europe/Comissão, 155/79, Recueil, p. 1575, n.° 17, e de 18 de outubro de 1989, Orkem/Comissão, 374/87, Colet., p. 3283, n.° 15). Quanto à fiscalização que o Tribunal Geral exerce sobre essa apreciação da Comissão, há que lembrar que, segundo a jurisprudência, o conceito de «informações necessárias» deve ser interpretado em função das finalidades à luz das quais esses poderes de investigação foram conferidos à Comissão. Assim, está preenchida a exigência da correlação entre o pedido de informações e a infração presumida, uma vez que, nessa fase do procedimento, se pode legitimamente considerar que esse pedido apresenta uma relação com a infração presumida, no sentido de que a Comissão pode razoavelmente pressupor que o documento a ajudará a determinar a existência da infração alegada (acórdãos SEP/Comissão, referido no n.° 36, supra, n.° 29, e Slovak Telekom/Comissão, referido no n.° 39, supra, n.° 42).
67 O Tribunal Geral observa que as únicas questões sobre cuja necessidade por esse motivo a recorrente suscita dúvidas são as questões 5, ponto AG, e 5, ponto AH, em que lhe pede que forneça, relativamente a cada unidade de produção de cada uma das suas sociedades, por um lado, as emissões de dióxido de carbono (CO2) em toneladas atribuíveis à unidade em causa e, por outro, o preço médio dos direitos de emissão de CO2 efetivamente utilizados na instalação em causa.
68 O Tribunal Geral observa que a recorrente não pôs em causa a afirmação contida na contestação da Comissão, segundo a qual as emissões de CO2 constituem um dos elementos mais importantes do custo de produção de cimento, que, por sua vez, constitui um dos elementos mais importantes do preço aplicado aos clientes e aos consumidores.
69 Refira‑se ainda que uma das presunções de infração que a Comissão investiga é constituída por uma eventual coordenação dos preços entre empresas concorrentes. Ora, não se pode deixar de observar que as informações relativas a um dos principais componentes dos produtos em causa podem ser legitimamente consideradas como estando relacionadas com essa infração presumida.
70 Improcede, portanto, esta alegação.
Quanto à impugnação da necessidade de certas informações pedidas, pelo facto de já estarem na posse da Comissão ou terem caráter público
71 A recorrente alega, no essencial, que a comunicação de informações já na posse da Comissão ou de caráter público não pode ser considerada necessária na aceção do artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1/2003.
72 É certo que o Tribunal Geral, no seu acórdão de 30 de setembro de 2003, Atlantic Container Line e o./Comissão (T‑191/98, T‑212/98 a T‑214/98, Colet., p. II‑3275, n.° 425), salientou que os pedidos de informações sobre documentos já na posse da Comissão não podiam ser considerados justificados pelas necessidades do inquérito.
73 Contudo, não se pode deixar de observar que não foram anteriormente pedidas à recorrente informações, em aplicação do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003. Assim, seja como for, não se pode considerar que o questionário que constitui o anexo I da decisão impugnada impõe à recorrente a comunicação de informações já na posse da Comissão.
74 Quanto à crítica relativa ao facto de certas informações pedidas serem do domínio público e estarem, portanto, acessíveis à Comissão, sem ser necessário esta pedir a respetiva comunicação, há que observar que o único exemplo apresentado pela recorrente é constituído pelos «códigos postais associados a uma morada precisa».
75 Contudo, há que salientar que essas informações constituem o complemento lógico de informações unicamente detidas pela recorrente. Assim, o seu eventual caráter público não é suscetível de as impedir de serem consideradas necessárias na aceção do artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1/2003.
76 Assim, improcede esta segunda alegação e, com ela, a segunda parte do fundamento.
Quanto à terceira parte do fundamento único, relativa à natureza das informações pedidas
77 A recorrente alega, no essencial, que o artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 apenas autoriza a Comissão a exigir aos operadores económicos as informações ou dados na sua posse, mas não lhe permite ordenar a uma empresa que processe essas informações para as apresentar num formato que facilite o trabalho da Comissão e, assim, produzir as provas que a Comissão pretende utilizar contra ela.
78 A Comissão pede que esta parte do fundamento seja julgada improcedente.
79 Há que lembrar que, segundo o considerando 23 do Regulamento n.° 1/2003, a «Comissão deverá dispor, em todo o território da [União], de poderes para exigir as informações necessárias para detetar eventuais acordos, decisões ou práticas concertadas proibidas pelo artigo [101.° TFUE], ou eventuais abusos de posição dominante proibidos pelo artigo [102.° TFUE]». Acrescenta que, «[ao] cumprirem uma decisão da Comissão, as empresas não podem ser forçadas a admitir que cometeram uma infração, mas são de qualquer forma obrigadas a responder a perguntas de natureza factual e a exibir documentos, mesmo que essas informações possam ser utilizadas para determinar que elas próprias ou quaisquer outras empresas cometeram uma infração».
80 Assim, uma vez que se deve entender por fornecimento de «informações», na aceção do artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003, não só a apresentação de documentos mas também a obrigação de responder a questões sobre esses documentos, a Comissão não está limitada unicamente ao pedido de apresentação de dados existentes independentemente de qualquer intervenção da empresa em causa. Pode, portanto, dirigir à empresa questões que impliquem a formalização dos dados pedidos (v., neste sentido e por analogia, conclusões do advogado‑geral M. Darmon no processo em que foi proferido o acórdão Orkem/Comissão, referido no n.° 66, supra, Colet., p. I‑3301, n.° 55).
81 Deve, no entanto, sublinhar‑se que o exercício dessa prerrogativa é enquadrado pelo respeito de, pelo menos, dois princípios. Por um lado, como indicado no considerando 23 do Regulamento n.° 1/2003, as questões dirigidas à empresa não podem obrigá‑la a admitir que cometeu uma infração. Por outro lado, o fornecimento das respostas às referidas questões não deve representar um encargo desproporcionado em relação às necessidades do inquérito (acórdãos SEP/Comissão, referido no n.° 36, supra, n.° 51; Atlantic Container Line e o./Comissão, referido no n.° 72, supra, n.° 418; e Slovak Telekom/Comissão, referido no n.° 39, supra, n.° 81).
82 No caso, embora não se alegue que algumas das questões dirigidas à recorrente lhe impunham uma obrigação de dar respostas que a teriam levado a admitir a existência da infração cuja prova cabia à Comissão, não se pode deixar de observar que a recorrente invoca o caráter desproporcionado do encargo imposto pela resposta ao questionário. Na medida em que essa crítica se confunde com a quarta parte do fundamento, relativa à violação do princípio da proporcionalidade, será nesse âmbito analisada.
83 Feita esta reserva, há que julgar improcedente a terceira parte do fundamento.
Quanto à quarta parte do fundamento único, relativo à violação do princípio da proporcionalidade
84 No âmbito desta parte, a recorrente alega, no essencial, o caráter desproporcionado do volume de trabalho imposto pela decisão impugnada, atendendo, em primeiro lugar, ao alcance e ao nível de pormenor das informações pedidas e à necessidade de as fornecer num formato particular, em segundo lugar, ao prazo de resposta e, em terceiro lugar, à sua incidência na situação financeira da recorrente. Por último, a recorrente alega que o efeito cumulado desses diversos elementos deverá, em qualquer caso, levar o Tribunal Geral a declarar a existência de uma violação do princípio da proporcionalidade.
85 A Comissão conclui pela improcedência desta parte do fundamento.
86 Resulta de jurisprudência constante que os pedidos de informações dirigidos pela Comissão a uma empresa devem respeitar o princípio da proporcionalidade e que a obrigação imposta a uma empresa de fornecer uma informação não deve representar para essa empresa um encargo desproporcionado em relação às necessidades do inquérito (acórdãos SEP/Comissão, referido no n.° 36, supra, n.° 51; Atlantic Container Line e o./Comissão, referido no n.° 72, supra, n.° 418; e Slovak Telekom/Comissão, referido no n.° 39, supra, n.° 81).
87 No âmbito de uma primeira alegação, a recorrente critica o alcance e o nível de pormenor excessivo das informações pedidas e ainda o formato de resposta imposto pela Comissão. A título de exemplo, refere a questão 1B, por exigir o fornecimento das informações sobre todas as compras nacionais efetuadas pelas empresas controladas pela recorrente, relativamente a cinco produtos (cimento, CEM I a granel, clínquer, agregados e cimento de escória de altos fornos granulada e triturada e ainda cimento de escória de altos fornos granulada), num período de dez anos, e impor que a resposta seja dada com base em 37 parâmetros.
88 É certo que não se pode validamente contestar a importância das informações pedidas no questionário, nomeadamente quanto à sua questão 1B, nem o seu elevado grau de precisão. Daí resulta inegavelmente que a resposta a esse questionário impôs à recorrente um encargo particularmente pesado.
89 Contudo, não se pode concluir que esse encargo é de caráter desproporcionado face às necessidades do inquérito ligadas, nomeadamente, às presunções de infração que a Comissão pretende averiguar e às circunstâncias do presente processo.
90 A esse respeito, primeiro, há que lembrar que a decisão impugnada se insere num procedimento relativo a «restrições dos fluxos comerciais no Espaço Económico Europeu (EEE), incluindo restrições de importações no EEE provenientes de países de fora do EEE, repartições de mercados, coordenações de preços e práticas anticoncorrenciais conexas nos mercados do cimento e dos produtos conexos». Não se pode deixar de observar que o âmbito de aplicação particularmente amplo e a gravidade das presunções de infração sobre as quais a Comissão investiga permitem justificar o fornecimento de um grande número de informações.
91 Segundo, há que lembrar igualmente que a decisão impugnada se insere no âmbito de um inquérito sobre práticas restritivas da concorrência que envolvem, além da recorrente, sete outras sociedades com atividade no setor cimenteiro. Assim, face à quantidade das informações a cruzar, não é desproporcionado a Comissão exigir que as respostas sejam fornecidas num formato que permita a sua comparação.
92 Improcede, portanto, esta primeira alegação.
93 No âmbito de uma segunda alegação, a recorrente assinala o caráter desproporcionado dos prazos de resposta de doze e de duas semanas, respetivamente, para as dez primeiras e décima primeira séries de questões, tendo em conta a quantidade de informações a fornecer.
94 A Comissão contesta a argumentação da recorrente. Lembra que esta teve 17 semanas, e não doze, como inicialmente previsto, para responder às dez primeiras séries de questões.
95 O Tribunal Geral observa liminarmente que, embora a recorrente, ao longo do procedimento administrativo, tenha pedido à Comissão uma prorrogação do prazo de resposta de doze semanas fixado para as dez primeiras séries de questões, não fez esse pedido para a décima primeira série de questões, o que basta para demonstrar o caráter suficiente desse prazo a seu respeito (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 14 de maio de 1998, Finnboard/Comissão, T‑338/94, Colet., p. II‑1617, n.° 54).
96 Para apreciar o caráter eventualmente desproporcionado do encargo resultante da obrigação de responder às dez primeiras séries de questões no prazo de doze semanas, deve tomar‑se em conta a circunstância de a recorrente, enquanto destinatária de uma decisão de pedido de informações a título do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, se expor ao risco de lhe ser aplicada não só uma coima ou uma sanção pecuniária compulsória em caso de fornecimento de informações incompletas ou tardias ou na falta de fornecimento de informações, em aplicação, respetivamente, do artigo 23.°, n.° 1, alínea b), e do artigo 24.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1/2003, mas também uma coima em caso de comunicação de uma informação qualificada pela Comissão de inexata ou «deturpada», em aplicação do artigo 23.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento.
97 Daí resulta que o exame da adequação do prazo estabelecido numa decisão de pedido de informações reveste especial importância. Convém, com efeito, que o referido prazo possa permitir ao destinatário não só fornecer materialmente uma resposta mas também certificar‑se do caráter completo, exato e não deturpado das informações fornecidas.
98 É certo que, como exposto no n.° 88, supra, não se pode negar que o número de informações pedidas e o formato particularmente exigente em que as respostas deviam ser transmitidas representavam um volume de trabalho particularmente considerável.
99 Contudo, o Tribunal Geral entende que a recorrente, tendo em conta os meios à sua disposição, ligados à sua envergadura económica, podia razoavelmente ser considerada capaz de fornecer uma resposta que cumprisse as exigências acima descritas no n.° 97, no prazo fixado, que, de resto, acabou por ser aumentado para 17 semanas.
100 Improcede, pois, esta segunda alegação.
101 No âmbito de uma terceira alegação, a recorrente destaca o prejuízo que lhe causou o volume de trabalho exigido pela resposta ao questionário e lembra que pediu para ser dispensada da obrigação de lhe responder. Para além do custo financeiro, a sua preparação teve como efeito negativo mobilizar e paralisar os seus recursos administrativos numa situação particularmente difícil para o setor do cimento e para a recorrente em particular.
102 Em primeiro lugar, no que respeita ao prejuízo financeiro causado à recorrente pela resposta ao questionário, há que lembrar que já se concluiu, pelas razões expostas nos n.os 88 a 91, supra, que o volume de trabalho exigido pela resposta a esse questionário não era manifestamente excessivo à luz das circunstâncias do caso. Ora, a eventual dimensão do custo financeiro dessa resposta mais não é do que o reflexo desse volume de trabalho. Assim, não obstante a sua eventual importância, esse custo financeiro não é, enquanto tal, suscetível de demonstrar a existência de uma violação do princípio da proporcionalidade.
103 Em segundo lugar, no que respeita à alegação de uma paralisia dos recursos administrativos da recorrente, basta salientar que a mesma tem caráter de simples afirmação não acompanhada de nenhum verdadeiro elemento probatório. Com efeito, o único anexo dedicado a essa questão, o anexo A 13, é constituído por um só quadro no qual a recorrente efetua uma repartição dos custos que afirma ter suportado devido à resposta ao questionário e ao número de horas que lhe dedicou. Só por si, não pode permitir demonstrar a materialidade da afirmação da recorrente relativa a uma paralisia dos seus recursos administrativos.
104 Improcede, portanto, esta terceira alegação.
105 Por último, no âmbito de uma quarta alegação, a recorrente afirma que o efeito cumulado do alcance e do nível de pormenor das informações pedidas, da obrigação de as fornecer num determinado formato, da natureza das informações pedidas, da brevidade dos prazos de resposta e do custo financeiro em causa deveria, em qualquer caso, levar o Tribunal Geral a declarar a existência de uma violação do princípio da proporcionalidade.
106 O Tribunal Geral considera que, nas circunstâncias do caso, essa argumentação não colhe.
107 Com efeito, como salientado no n.° 102, supra, o grande custo financeiro alegado pela recorrente mais não é do que o reflexo do volume de trabalho exigido pela resposta ao questionário. Ora, na medida em que, por um lado, não se considerou que esse volume tivesse caráter manifestamente excessivo face às presunções de infração que a Comissão pretendia averiguar e, por outro, o prazo que acabou por ser concedido lhe permitia fazer frente a esse volume, daí resulta necessariamente que a alegação de violação do princípio da proporcionalidade deve ser julgada improcedente.
108 Em face do exposto, improcede a quarta parte do fundamento e, com ela, todo o recurso.
Quanto às despesas
109 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la a suportar, para além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Cementos Portland Valderrivas, SA, é condenada nas despesas, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias.
Dittrich | Wiszniewska‑Białecka | Prek |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de março de 2014.
Assinaturas