TRIBUNALENS DOM (sjunde avdelningen)
den 14 mars 2014(*)
”Konkurrens – Administrativt förfarande – Beslut att begära upplysningar – Fråga huruvida de begärda upplysningarna är nödvändiga – Tillräckligt tydliga indicier – Domstolsprövning – Proportionalitet”
I mål T‑296/11,
Cementos Portland Valderrivas, SA, Pamplona (Spanien), företrätt av advokaterna L. Ortiz Blanco, A. Lamadrid de Pablo och N. Ruiz García,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av F. Castilla Contreras, C. Urraca Caviedes och C. Hödlmayr, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av advokaten A. Rivas,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2011) 2368 slutlig av den 30 mars 2011 om ett förfarande enligt artikel 18.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 (ärende COMP/39520 – Cement och cementprodukter),
meddelar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av ordföranden A. Dittrich samt domarna I. Wiszniewska-Białecka och M. Prek (referent),
justitiesekreterare: förste handläggaren J. Palacio González,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 6 februari 2013,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten samt förfarandet
1 I november 2008 och september 2009 genomförde Europeiska gemenskapernas kommission, med tillämpning av artikel 20 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1), flera inspektioner i lokaler tillhörande bolag verksamma i cementsektorn. Efter dessa inspektioner översände kommissionen framställningar med begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003. Sökanden, Cementos Portland Valderrivas, SA, blev varken föremål för inspektion eller begäran om upplysningar.
2 Genom skrivelse av den 17 november 2010 informerade kommissionen sökanden om sin avsikt att tillställa sökanden ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 och översände ett utkast till frågeformulär som kommissionen hade för avsikt att bifoga beslutet.
3 Genom skrivelse av den 3 december 2010 yttrade sig sökanden över utkastet till frågeformulär.
4 Den 6 december 2010 informerade kommissionen sökanden om att den hade beslutat att inleda ett förfarande enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 rörande sökanden och sju andra företag verksamma i cementsektorn på grund av förmodade överträdelser av artikel 101 FEUF avseende ”begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementprodukter”.
5 Den 30 mars 2011 antog kommissionen beslut K(2011) 2368 slutlig om ett förfarande enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 (ärende 39520 – cement och cementprodukter) (nedan kallat det angripna beslutet).
6 I det angripna beslutet angav kommissionen att den enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003, för att utföra sina uppgifter enligt denna förordning, genom en enkel begäran eller genom beslut får begära alla nödvändiga upplysningar från företag eller företagssammanslutningar (skäl 3 i det angripna beslutet). Kommissionen erinrade om att sökanden hade informerats om kommissionens avsikt att anta ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 och att sökanden hade yttrat sig över ett utkast till frågeformulär (skälen 4 och 5 i det angripna beslutet). Därefter begärde kommissionen genom beslut att sökanden, samt sökandens dotterbolag inom Europeiska unionen som direkt eller indirekt kontrolleras av sökanden, skulle svara på det frågeformulär som återfinns i bilaga I, som består av 94 sidor och som innehåller elva frågeserier (skäl 6 i det angripna beslutet). Instruktioner avseende besvarandet av detta frågeformulär återfinns i bilaga II till det angripna beslutet, medan typsvar återfinns i bilaga III.
7 Kommissionen erinrade också om beskrivningen av de förmodade överträdelserna, vilken återfinns i punkt 4 ovan (skäl 2 i det angripna beslutet).
8 Med hänvisning till karaktären och omfattningen av de begärda upplysningarna samt allvaret av de förmodade överträdelserna av konkurrensreglerna ansåg kommissionen att det fanns skäl att ge sökanden en svarsfrist på tolv veckor för de första tio frågeserierna och två veckor för den elfte, vilken avsåg ”Kontakter och möten” (skäl 8 i det angripna beslutet).
9 Det angripna beslutets artikeldel har följande lydelse:
”Artikel 1
[Sökanden] (med dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden) ska lämna de upplysningar som nämns i bilaga I till detta beslut, i den form som begärs i bilaga II och bilaga III till beslutet, inom en svarsfrist på tolv veckor för frågorna 1-10 och två veckor för fråga 11, vilken börjar löpa den dag då detta beslut delges. Samtliga bilagor är en del av detta beslut.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till [sökanden] med dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden.”
10 Den 15 april 2011 översände sökanden sitt svar på den elfte frågeserien. Kommissionen begärde den 3 maj 2011 att sökanden skulle inkomma med preciseringar till sitt svar. Den 4 och den 31 maj 2011 inkom sökanden med sitt svar.
11 Sökanden hemställde den 9 maj 2011 om att kommissionen skulle besluta att sökanden inte behövde besvara det angripna beslutet. Som grund för sin hemställan angav sökanden att den skulle vållas ekonomisk skada på grund av den betydande arbetsbörda som det innebar att besvara det angripna beslutet under de särskilt svåra ekonomiska förhållanden som då rådde. Under alla omständigheter ansökte sökanden om anstånd med att besvara det angripna beslutet.
12 Den 19 maj 2011 ägde ett möte rum mellan företrädare för kommissionen och sökanden.
13 Sökanden ansökte den 25 maj 2011 om att kommissionen skulle bevilja anstånd med åtta veckor beträffande de tio första frågeserierna eller i vart fall låta sökanden svara på det angripna beslutet endast till viss del.
14 Den 1 juni 2011 avslog kommissionen sökandens anståndsansökan. Kommissionen förelade därvid sökanden att exakt ange beträffande vilka frågor som sökanden ansåg sig behöva ytterligare tid.
15 Den 7 juni 2011 ansökte sökanden om ytterligare två veckors anstånd, till och med den 11 juli 2011, för att besvara frågorna 1B, 3, 5, 9A och 9B.
16 Sökanden har, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 10 juni 2011, väckt talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet.
17 Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 15 juni 2011 begärde sökanden att tribunalens ordförande interimistiskt skulle förordna om uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet.
18 Den 23 juni 2011 underrättade kommissionen sökanden om att anstånd med fem veckor beviljats för att besvara de tio första frågeserierna, det vill säga till och med den 2 augusti 2011.
19 Genom beslut av den 29 juli 2011 i mål T-296/11 R, Cementos Portland Valderrivas mot kommissionen (ej publicerat i rättsfallssamlingen), avslog tribunalens ordförande sökandens begäran om interimistiska åtgärder.
20 Den 2 augusti 2011 ingav sökanden sitt svar på de tio första frågeserierna.
21 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (sjunde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
22 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 6 februari 2013. Vid slutet av förhandlingen beslutade tribunalen att inte avsluta det muntliga förfarandet.
23 Som en processledningsåtgärd enligt artikel 64 i rättegångsreglerna anmodade tribunalen, den 25 mars 2013, kommissionen att förete en förteckning och en sammanfattning av de indicier som kommissionen lagt till grund för sitt beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 mot sökanden.
24 Den 11 april 2013 angav kommissionen att den inte tänkte efterkomma anmodan. Genom beslut av den 14 maj 2013 förelade tribunalen kommissionen att förete nämnda förteckning och sammanfattning. Enligt artikel 67.3 första stycket i rättegångsreglerna – och för att förena den kontradiktoriska principen med det som kännetecknar förundersökningsfasen då det berörda företaget varken har någon rätt att informeras om de omständigheter som kommissionen huvudsakligen lägger till grund för sin utredning eller någon rätt att få tillgång till handlingarna i målet – förordnade tribunalen genom sitt beslut av den 14 maj 2013 att det endast var sökandens advokater som fick ta del av kommissionens upplysningar samt att dessa skulle skriva under ett sekretessåtagande.
25 Kommissionen efterkom föreläggandet inom den angivna fristen och gav in till tribunalen en förteckning och en sammanfattning av de indicier som kommissionen lagt till grund för sitt beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 mot sökanden.
26 Den 19 juni 2013 tog sökandens advokater del av de dokument som anges i punkt 23 ovan vid tribunalens kansli, och den 15 juli 2013 yttrade de sig över de av kommissionen ingivna dokumenten. Slutligen inkom kommissionen den 18 september 2013 med ett svar på det yttrande som ingetts av sökandens advokater.
27 Det muntliga förfarandet avslutades den 27 september 2013.
Parternas yrkanden
28 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
29 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
30 Sökanden har anfört en enda grund till stöd för sin talan, nämligen att kommissionen har åsidosatt artikel 18 i förordning nr 1/2003 och proportionalitetsprincipen. Denna grund kan delas in i fyra delar. Som första delgrund har det gjorts gällande att det angripna beslutet är godtyckligt och som andra grund att de begärda upplysningarna inte var nödvändiga. Den tredje grunden avser de begärda upplysningarnas beskaffenhet och som fjärde grund har sökanden gjort gällande att begäran om upplysningar var oproportionerlig.
Den första delgrunden: Huruvida det angripna beslutet är godtyckligt
31 Sökanden har anfört följande. Kommissionen har i det angripna beslutet endast framfört påståenden om överträdelser, vilket inte utgör något tillräckligt skydd mot att kommissionen missbrukar sina befogenheter enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003. Det krävs att kommissionen förfogar över indicier för att en överträdelse begåtts. Det framgår emellertid inte av det angripna beslutet att kommissionen förfogade över sådana indicier, och detta framgår inte heller av det sammanhang i vilket beslutet antagits. Härav följer att det angripna beslutet snarare är av sonderande karaktär (fishing expedition) på så sätt att kommissionen antog beslutet för att identifiera eventuella indicier för att konkurrensrätten åsidosatts. Sökanden har även hemställt att tribunalen förelägger kommissionen att ge in de indicier som kommissionen lagt till grund för sin bedömning.
32 Kommissionen har anfört följande. Kommissionen är skyldig att motivera ett beslut att begära upplysningar, och kommissionen ska därvid klart ange vilka förmodade överträdelser som den har för avsikt att utreda. Däremot är den inte skyldig att ange vilka indicier som den förfogar över. När kommissionen antog det angripna beslutet hade den dessutom tillgång till sådana indicier.
33 Tribunalen gör i denna del följande bedömning. Det administrativa förfarandet enligt förordning nr 1/2003, som äger rum vid kommissionen, består av två särskilda och på varandra följande skeden som vart och ett har en egen intern logik, nämligen förundersökningsskedet och det kontradiktoriska skedet. Under förundersökningsskedet utnyttjar kommissionen de undersökningsbefogenheter som föreskrivs i förordning nr 1/2003. Detta skede omfattar tiden fram till meddelandet om invändningar och är avsett att ge kommissionen möjlighet att inhämta relevanta uppgifter för att avgöra huruvida konkurrensreglerna har överträtts eller ej och ta en första ställning till vilken inriktning och fortsättning förfarandet ska ges. Det kontradiktoriska skedet omfattar däremot tiden från meddelandet om invändningar till antagandet av det slutliga beslutet och ska ge kommissionen möjlighet att slutgiltigt ta ställning till den påstådda överträdelsen (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 8 juli 2008 i mål T-99/04, AC-Treuhand mot kommissionen, REG 2008, s. II‑1501, punkt 47).
34 Förundersökningsskedet inleds den dag då kommissionen, vid utövandet av den behörighet den har enligt artiklarna 18 och 20 i förordning nr 1/2003, vidtar åtgärder som innebär påståenden om att en överträdelse skett och som får väsentliga följder för de företag som är föremål för utredning. Det är först när den kontradiktoriska administrativa fasen inleds som det berörda företaget informeras, genom meddelandet om invändningar, om alla väsentliga omständigheter som kommissionen grundar sig på i detta skede av förfarandet, och det är först då som företaget har rätt att ta del av akten för att ändamålsenligt kunna utöva sin rätt till försvar. Följaktligen är det först efter det att meddelandet om invändningar har skickats som det berörda företaget kan göra gällande sin rätt till försvar fullt ut. Om dessa rättigheter utsträcktes till att omfatta det skede som föregår meddelandet om invändningar, skulle nämligen effektiviteten i kommissionens utredning kunna äventyras, eftersom det ifrågavarande företaget redan under förundersökningsskedet skulle kunna fastställa vilken information som var känd för kommissionen och därigenom vilken information det fortfarande skulle kunna dölja för denna (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 33 nämnda målet AC-Treuhand mot kommissionen, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
35 Kommissionens utredningsåtgärder under förundersökningsskedet, och särskilt undersökningsåtgärder och begäran om upplysningar, innebär emellertid på grund av sin art att en överträdelse påtalas och dessa åtgärder kan få väsentliga följder för de företag som är föremål för utredning. Det är således viktigt att hindra att rätten till försvar undergrävs på ett oåterkalleligt sätt under detta skede av det administrativa förfarandet, eftersom vidtagna utredningsåtgärder kan ha en avgörande betydelse för införskaffandet av bevis för ett företags rättsstridiga handlande för att fastställa företagets ansvar (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 21 september 1989 i de förenade målen 46/87 och 227/88, Hoechst mot kommissionen, REG 1989, s. 2859, svensk specialutgåva, volym 10, s. 133, punkt 15, och domen i det ovan i punkt 33 nämnda målet AC-Treuhand mot kommissionen, punkterna 50 och 51).
36 Kommissionens skyldighet enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 att ange den rättsliga grunden och syftet med begäran om upplysningar utgör ett grundläggande krav för att det ska framgå huruvida det är motiverat att begära de efterfrågade uppgifterna från det berörda företaget och för att göra det möjligt för företaget att förstå omfattningen av samarbetsskyldigheten, samtidigt som företagets rätt till försvar bibehålls. Härav följer att kommissionen endast kan kräva upplysningar som innebär att den kan undersöka förmodade överträdelser som motiverar att utredningen genomförs och som anges i begäran om upplysningar (se, för ett liknande resonemang och analogt, förstainstansrättens dom av den 12 december 1991 i mål T‑39/90, SEP mot kommissionen, REG 1991, s. II‑1497, punkt 25, och av den 8 mars 1995 i mål T‑34/93, Société Générale mot kommissionen, REG 1995, s. II‑545, punkt 40).
37 Det kan således inte anses åligga kommissionen att under förundersökningsskedet – utöver den förmodade överträdelse som den avser att undersöka – ange indicierna, det vill säga de omständigheter som gör att den misstänker att det föreligger en överträdelse av artikel 101 FEUF. En sådan skyldighet skulle nämligen påverka den avvägning som gjorts i rättspraxis mellan undersökningens effektivitet och det berörda företagets rätt till försvar.
38 Detta innebär emellertid inte att kommissionen inte måste förfoga över omständigheter som ger vid handen att artikel 101 FEUF kan ha överträtts innan kommissionen fattar ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003.
39 Skyddet mot godtyckliga och oproportionerliga ingripanden av offentliga organ på fysiska och juridiska personers privata områden är erkänt som en allmän unionsrättslig princip (tribunalens dom av den 22 mars 2012 i de förenade målen T-458/09 och T-171/10, Slovak Telekom mot kommissionen, punkt 81).
40 För att iaktta denna allmänna princip ska ett beslut om begäran om upplysningar syfta till att samla in de handlingar som är nödvändiga för att fastställa förekomsten och omfattningen av en viss faktisk och rättslig situation, rörande vilken kommissionen redan har upplysningar som utgör tillräckliga indicier för att misstänka en överträdelse av konkurrensreglerna (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 22 oktober 2002 i mål C-94/00, Roquette Frères, REG 2002, s. I-9011, punkterna 54 och 55).
41 I förevarande mål har sökanden uttryckligen yrkat att tribunalen ska förelägga kommissionen att förete de indicier som kommissionen förfogar över, så att tribunalen kan försäkra sig om att det angripna beslutet inte är godtyckligt. Som grund för sitt yrkande om editionsföreläggande har sökanden ifrågasatt att kommissionen hade tillgång till några sådana indicier innan den fattade det angripna beslutet. Sökanden anser att kommissionen i själva verket har försökt att få reda på omständigheter som kan visa på att en överträdelse begåtts, snarare än att undersöka om vissa faktiska och rättsliga omständigheter som kommissionen redan har kännedom om verkligen är för handen och i så fall vad det innebär. Sökanden har grundat sin argumentation på att det angripna beslutet var synnerligen omfattande och på att kommissionen inte gjort någon inspektion i sökandens lokaler enligt artikel 20.4 i förordning nr 1/2003. Inte heller har kommissionen framställt någon begäran om upplysningar till sökanden enligt artikel 18.2 i förordningen.
42 Mot bakgrund av att ett yrkande därom har framställts, och mot bakgrund av att sökanden har åberopat vissa omständigheter som kan utgöra grund för att ifrågasätta att de indicier som kommissionen förfogade över då den antog sitt beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 är tillräckligt tydliga, kommer tribunalen att pröva dessa indicier och kontrollera om de är tillräckligt tydliga.
43 Vid prövningen av om dessa indicier är tillräckligt tydliga, ska man beakta att det angripna beslutet antagits inom ramen för förundersökningsskedet. Förundersökningsskedet är avsett att ge kommissionen möjlighet att inhämta relevanta uppgifter för att avgöra huruvida konkurrensreglerna har överträtts eller ej och ta en första ställning till vilken inriktning och fortsättning förfarandet ska ges. Kommissionen får därvid begära upplysningar enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003 eller göra inspektioner enligt artikel 20 däri. Under detta skede kan det således inte krävas att kommissionen – innan den beslutar att begära upplysningar – känner till omständigheter som ger vid handen att en överträdelse begåtts. Det är således tillfyllest att indicierna föranleder kommissionen att i skälig utsträckning misstänka att en överträdelse begåtts, för att den ska få begära ytterligare upplysningar medelst ett beslut antaget enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003.
44 I sitt svar på föreläggandet av den 14 maj 2013 redovisade kommissionen för tribunalen de indicier som den hade tillgång till och som den ansåg motiverade det angripna beslutet.
45 Kommissionens sammanfattning, jämte utdragen av indicierna däri, ger enligt tribunalen vid handen att kommissionen hade goda skäl att medelst ett beslut begära upplysningar från sökanden, och detta gäller för alla de förmodade överträdelser som anges i det angripna beslutet. Dessa preciseras i skäl 2 i det angripna beslutet och avser ”begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementprodukter”.
46 Vad för det första gäller begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, gör tribunalen följande bedömning. Utifrån hänvisningen i sammanfattningen och utdragen i dokument [konfidentiellt] kunde kommissionen på goda grunder försöka införskaffa upplysningar angående sökandens beteende. Även upplysningarna i sammanfattningen och utdragen i dokument [konfidentiellt].
47 Det följer även av sammanfattningen och utdragen i dokument [konfidentiellt]. Ett sådant dokument kan således utgöra skälig grund för kommissionen att misstänka att sökanden deltagit [konfidentiellt] i begränsningar av handelsflödena.
48 Vad för det andra gäller förmodade överträdelser i form av uppdelningar av marknader, gör tribunalen följande bedömning. Flera av de omständigheter som kommissionen redovisat utgör tillräckligt tydliga indicier för att kommissionen skulle få begära upplysningar från sökanden i denna del. Kommissionens hypotes att det fanns en princip om marknadsuppdelning [konfidentiellt].
49 Vidare kan det påpekas att [konfidentiellt]. Detta gäller dokumentet [konfidentiellt]. Samma sak gäller dokumentet [konfidentiellt].
50 Dessutom har kommissionen hänvisat till en [konfidentiellt].
51 Slutligen finner tribunalen att mot bakgrund av att kommissionen förfogade över [konfidentiellt].
52 När det för det tredje gäller samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden som avses i skäl 2 i det angripna beslutet, [konfidentiellt]. Inledningsvis [konfidentiellt].
53 Dokument [konfidentiellt].
54 Kommissionen kunde vidare på goda grunder dra slutsatsen av hänvisningen i sammanfattningen och utdragen i dokument [konfidentiellt].
55 Kommissionen kunde även dra slutsatsen av sammanfattningen och utdragen i dokument [konfidentiellt].
56 Kommissionen hade således tillgång till tillräckligt tydliga indicier för att försöka införskaffa ytterligare upplysningar från sökanden vad gäller samtliga förmodade överträdelser som anges i skäl 2 i det angripna beslutet.
57 Sökandens yttrande över kommissionens svar på editionsföreläggandet föranleder inte tribunalen att göra någon annan bedömning i denna del.
58 Sökandens argument i detta yttrande grundar sig huvudsakligen på olika tolkningar av indicierna. Det har exempelvis gjorts gällande att [konfidentiellt].
59 Sökanden har med sin argumentation inte beaktat att det angripna beslutet fattats i ett särskilt sammanhang. I själva verket har sökanden nämligen gjort gällande att de omständigheter som kommissionen hade kännedom om inte styrker att sökanden deltagit i de förmodade överträdelser som anges i det angripna beslutet. Kommissionen kan emellertid, av de skäl som anges i punkt 43 ovan – utan att den ändamålsenliga verkan av kommissionens befogenheter enligt artiklarna 18 och 20 i förordning nr 1/2003 går förlorad – inte åläggas att styrka detta. Det faktum att omständigheterna kan tolkas på olika sätt hindrar följaktligen inte att de utgör tillräckligt tydliga indicier enligt rättspraxis (se punkt 40 ovan) så länge som den av kommissionen förordade tolkningen framstår som rimlig.
60 Det har dessutom betonats att [konfidentiellt].
61 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första delgrunden.
Den andra delgrunden: De begärda upplysningarna var inte nödvändiga
62 Sökanden har gjort gällande att de upplysningar som kommissionen begärde i det angripna beslutet inte var nödvändiga i den mening som avses i artikel 18.1 i förordning nr 1/2003. Sökandens argument kan delas in i två anmärkningar. Som första anmärkning har sökanden gjort gällande att det angripna beslutet innehåller flera exempel på upplysningar som inte uppfyller detta nödvändighetsrekvisit, då de saknar samband med de förmodade överträdelser som anges i det angripna beslutet. Som andra anmärkning har sökanden gjort gällande att det inte var nödvändigt att begära in upplysningar som kommissionen redan hade tillgång till eller som fanns tillgängliga för allmänheten. I sitt yttrande över kommissionens svar på tribunalens editionsföreläggande har sökanden även framfört en tredje anmärkning angående frågan huruvida det var nödvändigt att begära in upplysningarna. Sökanden har därvid gjort gällande att det inte fanns något samband mellan de indicier som kommissionen hade kännedom om och det frågeformulär som tillställdes sökanden.
63 Kommissionen har yrkat att talan inte ska bifallas på denna delgrund.
64 Tribunalen finner inledningsvis att sökanden inte kan vinna framgång med den anmärkning som framställts i yttrandet över kommissionens svar. En sådan anmärkning – om den kan prövas enligt artikel 48.2 i rättegångsreglerna såsom en grund som föranleds av faktiska omständigheter som sökanden inte hade kännedom om då talan väcktes – uppfyller nämligen inte rekvisiten i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna. Sökanden har nämligen endast riktat allmän kritik och inte förklarat på vilket sätt det inte finns några samband mellan frågeformuläret och de indicier som kommissionen hade kännedom om. Anmärkningen är således inte så klar och precis att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. Talan ska således avvisas vad gäller denna anmärkning (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 14 maj 1998 i mål T-352/94, Mo och Domsjö mot kommissionen, REG 1998, s. II-1989, punkterna 333 och 334). I den mån som anmärkningen hänför sig till de argument som framförts till bestridande av bevisvärdet av kommissionens indicier, finner tribunalen att anmärkningen inte kan godtas av de skäl som anges i punkterna 43–59 ovan.
Vissa av de begärda upplysningarna var inte nödvändiga för kommissionens prövning av de förmodade överträdelserna
65 Som angetts ovan (se punkt 36) kan kommissionen endast kräva upplysningar som innebär att den kan undersöka förmodade överträdelser som motiverar att utredningen genomförs och som anges i begäran om upplysningar (se, för ett liknande resonemang och analogt, domarna i de ovan i punkt 36 nämnda målen SEP mot kommissionen, punkt 25, och Société Générale mot kommissionen, punkt 40).
66 Med hänsyn till kommissionens omfattande undersöknings- och kontrollbefogenheter ankommer det på denna att bedöma om de upplysningar den begär av de berörda företagen är nödvändiga (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 18 maj 1982 i mål 155/79, AM & S Europe mot kommissionen, REG 1982, s. 1575, svensk specialutgåva, volym 6, s. 405, punkt 17, och av den 18 oktober 1989 i mål 374/87, Orkem mot kommissionen, REG 1989, s. 3283, svensk specialutgåva, volym 10, s. 217, punkt 15). När det gäller den kontroll som tribunalen ska göra av kommissionens bedömning framgår det av rättspraxis att begreppet ”nödvändiga upplysningar” ska tolkas utifrån syftet med att de aktuella undersökningsbefogenheterna anförtrotts kommissionen. Kravet på samband mellan begäran om upplysningar och den förmodade överträdelsen är uppfyllt då denna begäran, i det skedet av förfarandet, med rätta kan anses uppvisa ett samband med den förmodade överträdelsen, i den bemärkelsen att kommissionen rimligen kan anta att handlingen i fråga kommer att vara till hjälp för att avgöra huruvida den påstådda överträdelsen är för handen (dom i det ovan i punkt 36 nämnda målet SEP mot kommissionen, punkt 29, och i de ovan i punkt 39 nämnda förenade målen Slovak Telekom mot kommissionen, punkt 42).
67 Det är endast frågorna 5 AG och 5 AH som sökanden inte anser vara nödvändiga av denna anledning. Kommissionen ställde dessa frågor för att sökanden skulle uppge – för varje produktionsställe för vart och ett av sökandens bolag – storleken på koldioxidutsläppen i ton samt genomsnittspriset på de utsläppsrättigheter för koldioxid som faktiskt använts.
68 Tribunalen påpekar att sökanden inte bestritt kommissionens påstående i svaromålet att koldioxidutsläpp är en av de största kostnadsposterna vid cementtillverkning, och kostnaden för cementtillverkning tillhör det som ger störst genomslag i det pris som tillämpas gentemot kund och konsument.
69 Vidare kan det erinras om att en av de förmodade överträdelser som kommissionen utredde var om konkurrerande företag hade samordnat sina priser. Det måste därför anses vara av relevans för utredningen av denna förmodade överträdelse att begära upplysningar angående en av de viktigaste beståndsdelarna i de aktuella produkterna.
70 Sökanden kan följaktligen inte vinna framgång med denna anmärkning.
Det var inte nödvändigt att begära in vissa upplysningar som kommissionen redan hade tillgång till eller som fanns tillgängliga för allmänheten
71 Sökanden har gjort gällande att det inte kan anses vara nödvändigt i den mening som avses i artikel 18.1 i förordning nr 1/2003 att begära in upplysningar som kommissionen redan hade tillgång till eller som fanns tillgängliga för allmänheten.
72 Tribunalen gör i denna del följande bedömning. Det är visserligen riktigt att förstainstansrätten, i sin dom av den 30 september 2003 i de förenade målen T-191/98 och T-212/98–T-214/98, Atlantic Container Line m.fl. mot kommissionen (REG 2003, s. II-3275), punkt 425, har betonat att framställningar där upplysningar begärs för att få upplysningar om ett dokument som kommissionen redan hade tillgång till inte kan anses berättigade med hänsyn till utredningens behov.
73 Sökanden hade emellertid inte tidigare fått någon begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003. Frågeformuläret i bilaga I till det angripna beslutet kan således inte under några omständigheter anses ålägga sökanden att inkomma med upplysningar som kommissionen redan hade tillgång till.
74 Sökanden har även anfört att vissa av de begärda upplysningarna fanns tillgängliga för allmänheten och därmed även för kommissionen och att det därför inte var nödvändigt att begära att sökanden skulle ge in dem. Vad beträffar detta argument påpekar tribunalen att det enda exemplet på sådana upplysningar utgörs av ”postnummer för en viss adress”.
75 Denna typ av upplysningar utgör emellertid ett logiskt komplement till upplysningar som endast sökanden hade tillgång till. Att denna typ av upplysningar eventuellt finns tillgängliga för allmänheten innebär således inte att de inte kan anses vara nödvändiga i den mening som avses i artikel 18.1 i förordning nr 1/2003.
76 Sökanden kan således inte vinna framgång med den andra anmärkningen. Talan kan därför inte bifallas på den andra delgrunden.
Den tredje delgrunden: De begärda upplysningarnas beskaffenhet
77 Sökanden har gjort gällande att kommissionen enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 endast får förelägga ekonomiska aktörer att ge in information eller upplysningar som de har tillgång till. Kommissionen får emellertid inte förelägga ett företag att behandla denna information och redovisa den i ett format som gör det lättare för kommissionen att fullgöra sin uppgift. Vidare får kommissionen inte förelägga ett företag att fabricera bevisning som kommissionen ämnar använda mot företaget.
78 Kommissionen har yrkat att talan inte ska bifallas på denna delgrund.
79 Tribunalen gör följande bedömning. I skäl 23 i förordning nr 1/2003 anges att ”[k]ommissionen bör inom hela [unionen] ha befogenhet att begära de upplysningar som krävs för att avslöja sådana avtal, beslut eller samordnade förfaranden som är förbjudna enligt artikel [101 FEUF] eller sådant missbruk av en dominerande ställning som är förbjudet enligt artikel [102 FEUF]”. Däri anges vidare att ”[n]är företag efterkommer kommissionens beslut, kan de inte tvingas medge att de begått en överträdelse, men de är under alla förhållanden skyldiga att besvara frågor om sakförhållanden och tillhandahålla handlingar, även om dessa upplysningar kan komma att användas emot dem eller mot ett annat företag för att påvisa att en överträdelse ägt rum.”
80 Eftersom begreppet lämnande av ”upplysningar” enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003 bör anses omfatta inte bara ingivande av handlingar, utan också skyldigheten att svara på frågor som rör dessa handlingar, är kommissionen inte begränsad till att endast begära uppgifter som existerar utan någon åtgärd från det berörda företagets sida. Kommissionen får således ställa frågor till ett företag som innebär en formalisering av de begärda uppgifterna (se, för ett liknande resonemang och analogt, generaladvokaten Darmons förslag till avgörande inför domen i det ovan i punkt 66 nämnda målet Orkem mot kommissionen, punkt 55).
81 Tribunalen påpekar emellertid att denna möjlighet begränsas av minst två principer. Såsom det erinras om i skäl 23 i förordning nr 1/2003 kan de frågor som ställs till ett företag för det första inte tvinga företaget att medge att det begått en överträdelse. För det andra får besvarandet av frågorna inte innebära en oproportionerlig börda i förhållande till undersökningens behov (dom i det ovan i punkt 36 nämnda målet SEP mot kommissionen, punkt 51, i de ovan i punkt 72 nämnda förenade målen Atlantic Container Line m.fl. mot kommissionen, punkt 418, och i de ovan i punkt 39 nämnda förenade målen Slovak Telekom mot kommissionen, punkt 81).
82 I förevarande mål har det visserligen inte gjorts gällande att vissa av de frågor som ställts tvingar sökanden att inkomma med svar som innebär att sökanden medger att en överträdelse begåtts, vilket det ankommer på kommissionen att bevisa. Sökanden har emellertid gjort gällande att den börda som sökanden åläggs för att besvara frågeformuläret är oproportionerligt stor. I och med att detta sammanfaller med det som gjorts gällande i den fjärde delgrunden (åsidosättande av proportionalitetsprincipen), kommer tribunalen att göra denna prövning när den prövar den fjärde delgrunden.
83 Med denna reservation kan talan inte bifallas på den tredje delgrunden.
Den fjärde delgrunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
84 Som fjärde delgrund har sökanden gjort gällande att den arbetsbörda som sökanden ålagts genom det angripna beslutet är oproportionerligt stor. För det första gäller detta omfattningen av och detaljnivån på de begärda upplysningarna samt att upplysningarna skulle redovisas i ett särskilt format. För det andra var svarsfristen oproportionerligt kort och för det tredje hade det angripna beslutet en oproportionerligt stor inverkan på sökandens ekonomiska situation. Enligt sökanden innebär i vart fall den sammanlagda verkan av allt detta att tribunalen borde slå fast att proportionalitetsprincipen åsidosatts.
85 Kommissionen har yrkat att talan inte ska bifallas på denna delgrund.
86 Tribunalen gör följande bedömning. Det följer av fast rättspraxis att kommissionen, när den begär upplysningar av ett företag, måste iaktta proportionalitetsprincipen och att den skyldighet som åligger ett företag att tillhandahålla upplysningar inte får innebära en oproportionerligt tung börda för företaget i förhållande till undersökningens behov (dom i det ovan i punkt 36 nämnda målet SEP mot kommissionen, punkt 51, i de ovan i punkt 72 nämnda förenade målen Atlantic Container Line m.fl. mot kommissionen, punkt 418, och i de ovan i punkt 39 nämnda förenade målen Slovak Telekom mot kommissionen, punkt 81).
87 Sökanden har för det första anmärkt på omfattningen av och detaljnivån på de begärda upplysningarna samt på att upplysningarna enligt kommissionen skulle redovisas i ett särskilt format. Sökanden har som exempel hänvisat till fråga 1B, där sökanden ombeds att lämna upplysningar om samtliga nationella inköp som genomförts av företag som sökanden kontrollerar för fem produkter (cement, CEM 1 i lösvikt, cementklinker, bindemedel och cement med krossat och malt masugnsslagg samt cement med krossat masugnsslagg) under en tioårsperiod. Vidare ombads sökanden däri att frågorna skulle besvaras utifrån 37 parametrar.
88 Det kan visserligen inte förnekas att de begärda upplysningarna i frågeformuläret är omfattande (särskilt när det gäller fråga 1B) och att frågeformuläret är utformat på ett mycket detaljerat sätt. Detta innebär obestridligen att sökanden åläggs en särskilt tung börda för att besvara frågeformuläret.
89 Tribunalen finner emellertid att denna börda inte är oproportionerligt stor mot bakgrund av utredningens behov, bland annat med tanke på de förmodade överträdelser som kommissionen ämnade utreda och med tanke på omständigheterna i ärendet.
90 I detta hänseende erinrar tribunalen om att det angripna beslutet antagits i ett förfarande rörande ”begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementprodukter”. Tribunalen konstaterar att de förmodade överträdelsernas räckvidd och allvar är ägnade att motivera att ett stort antal upplysningar lämnas.
91 Vidare erinrar tribunalen om att det angripna beslutet antagits inom ramen för en utredning rörande konkurrensbegränsande beteenden, vilken utöver sökanden omfattar sju andra företag inom cementsektorn. Mot bakgrund av den mängd upplysningar som ska inhämtas framstår det inte som oproportionerligt att kommissionen krävde att svaren skulle lämnas i en sådan form att de kunde jämföras.
92 Sökanden kan följaktligen inte vinna framgång med den första anmärkningen.
93 Sökanden har som andra anmärkning gjort gällande att svarsfristerna på tolv veckor (för de tio första frågeserierna) och två veckor (för den elfte frågeserien) var oproportionerligt korta mot bakgrund av mängden upplysningar som skulle lämnas.
94 Kommissionen har bestritt sökandens argumentation. Kommissionen har anfört att sökanden fick sjutton veckor på sig (och inte tolv som det ursprungligen hade bestämts) för att svara på de tio första frågeserierna.
95 Tribunalen påpekar härvid att sökanden under det administrativa förfarandet ansökte om att kommissionen skulle förlänga svarsfristen på tolv veckor för de tio första frågeserierna, medan någon sådan ansökan inte gavs in beträffande den elfte frågeserien. Detta innebär att den sistnämnda fristen var tillräcklig för sökanden (se, för ett liknande resonemang och analogt, förstainstansrättens dom av den 14 maj 1998 i mål T-338/94, Finnboard mot kommissionen, REG 1998, s. II-1617, punkt 54).
96 Vid bedömningen av huruvida bördan – som skyldigheten att svara på de tio första frågeserien inom tolv veckor innebär – är oproportionerlig, ska tribunalen beakta att sökanden, i egenskap av mottagare av ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003, löper en risk att inte bara åläggas böter eller vite, med tillämpning av artikel 23.1 b respektive 24.1 d i förordning nr 1/2003, om uppgifterna är ofullständiga, lämnas för sent eller inte lämnas alls, utan också att åläggas böter om bolaget lämnar uppgifter som kommissionen anser vara oriktiga eller vilseledande, med tillämpning av artikel 23.1 b i förordning nr 1/2003.
97 Prövningen av huruvida fristen som föreskrivs i ett beslut om begäran om upplysningar är lämplig har således en särskild betydelse. Denna frist bör nämligen ge mottagarna möjlighet att inte bara lämna ett svar rent faktiskt, utan också försäkra sig om att upplysningarna är fullständiga, riktiga och inte vilseledande.
98 Som angetts ovan (se punkt 88) kan det visserligen inte förnekas att sökanden ålades en särskilt tung börda i och med antalet begärda upplysningar och i och med att svaren skulle redovisas i ett särskilt krävande format.
99 Tribunalen finner emellertid att sökanden – med tanke på sina ekonomiska resurser och de medel som sökanden därmed förfogar över – skäligen kunde anses vara i stånd att lämna ett svar som uppfyller kraven i punkt 97 ovan inom den angivna fristen, vilken dessutom förlängdes till sjutton veckor.
100 Sökanden kan därmed inte vinna framgång med den andra anmärkningen.
101 I den tredje anmärkningen har sökanden framhållit den skada som sökanden åsamkats genom den arbetsbörda som det innebar att besvara frågeformuläret. Sökanden har även påpekat att den ansökt om att få slippa att besvara frågeformuläret. Sökanden har uppgett sig ha vållats ekonomiska kostnader, men besvarandet av frågeformuläret har även tagit sökandens administrativa enheter i anspråk och inneburit att de inte kunnat arbeta med något annat, och detta då särskilt svåra ekonomiska förhållanden rådde i cementbranschen och för sökanden i synnerhet.
102 Vad för det första gäller den ekonomiska skada som sökanden åsamkats i och med att den besvarade frågeformuläret, anger tribunalen följande. Det har slagits fast – av de skäl som anges i punkterna 88–91 ovan – att sökanden inte kan anses ha ålagts någon orimligt tung börda för att besvara frågeformuläret mot bakgrund av omständigheterna i ärendet. De ekonomiska kostnader som sökanden eventuellt haft för att besvara frågeformuläret är emellertid endast en följd av den arbetsbörda som sökanden ålagts. Även om dessa ekonomiska kostnader eventuellt är betydande, kan de således inte i sig innebära att proportionalitetsprincipen åsidosatts.
103 Vad för det andra gäller sökandens påstående att dess administrativa enheter inte kunnat arbeta med något annat, gör tribunalen följande bedömning. Detta är endast ett påstående, och sökanden har inte åberopat någon bevisning till styrkande därav. Den enda bilaga som behandlar denna frågeställning –bilaga A 13 – utgörs av en enda tabell där sökanden anger de kostnader som sökanden påstår sig ha åsamkats med anledning av besvarandet av frågeformuläret, jämte antalet arbetstimmar som tagits i anspråk. Denna bilaga kan inte i sig anses styrka sökandens påstående att dennes administrativa enheter inte kunnat arbeta med något annat.
104 Sökanden kan därmed inte vinna framgång med den tredje anmärkningen.
105 I den fjärde anmärkningen har sökanden slutligen gjort gällande att tribunalen – med beaktande av den sammanlagda verkan av dels omfattningen av och detaljnivån på de begärda upplysningarna, dels skyldigheten att redovisa upplysningarna i ett särskilt format, dels beskaffenheten på de begärda upplysningarna, dels den korta svarsfristen och dels de åsamkade ekonomiska kostnaderna – ska slå fast att proportionalitetsprincipen åsidosatts.
106 Mot bakgrund av omständigheterna i målet godtar tribunalen emellertid inte detta argument.
107 I punkt 102 ovan har tribunalen nämligen slagit fast att de betydande ekonomiska kostnader som sökanden påstår sig ha haft endast är en följd av den arbetsbörda som sökanden haft för att besvara frågeformuläret. Med beaktande av de förmodade överträdelser som kommissionen ämnade utreda har denna arbetsbörda emellertid inte ansetts vara uppenbart orimlig. Dessutom har sökanden – med tanke på den svarsfrist som sökanden till slut beviljades – klarat av att hantera denna arbetsbörda. Mot denna bakgrund finner tribunalen nödvändigtvis att sökanden inte kan vinna framgång med sitt påstående att kommissionen åsidosatt proportionalitetsprincipen.
108 Följaktligen kan talan inte bifallas på den fjärde delgrunden. Talan ska därmed ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
109 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har tappat målet och ska därför bära sina egna rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader, inbegripet kostnaderna för det interimistiska förfarandet.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Cementos Portland Valderrivas, SA ska ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet kostnaderna för det interimistiska förfarandet.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 14 mars 2014.
Underskrifter