Sag T-296/11

Cementos Portland Valderrivas, SA

mod

Europa-Kommissionen

»Konkurrence – administrativ procedure – beslutning om begæring om oplysninger – spørgsmålet, om de anmodede oplysninger er nødvendige – tilstrækkeligt alvorlige indicer – domstolskontrol – proportionalitet«

Sammendrag – Rettens dom (Syvende Afdeling) af 14. marts 2014

1.      Konkurrence – administrativ procedure – overholdelse af retten til forsvar – indledende undersøgelsesfase, der går forud for fremsendelsen af klagepunktsmeddelelsen – overholdelse af det almindelige EU-retlige princip om beskyttelse mod vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb fra offentlige myndigheder – Kommissionens forpligtelse til at være i besiddelse af tilstrækkeligt alvorlige indicer, der giver grundlag for mistanke om en overtrædelse af konkurrencereglerne – vurdering af, om indicierne er tilstrækkeligt alvorlige

(Art. 101 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 18, stk. 3)

2.      Konkurrence – administrativ procedure – begæring om oplysninger – angivelse af retsgrundlaget for og formålet med begæringen – krav om forbindelse mellem de begærede oplysninger og den overtrædelse, der undersøges – Kommissionens skønsmargen – domstolskontrol – rækkevidde

(Art. 101 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 18, stk. 3)

3.      Retslig procedure – stævning – formkrav – kort fremstilling af søgsmålsgrundene – afvisning

[Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]

4.      Konkurrence – administrativ procedure – begæring om oplysninger – Kommissionens beføjelser – begrænsning – krav om, at de begærede oplysninger skal være nødvendige for undersøgelsen af overtrædelsen – de begærede oplysningers offentlige karakter

(Art. 101 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 18, stk. 1)

5.      Konkurrence – administrativ procedure – begæring om oplysninger – Kommissionens beføjelser – beføjelse til at fremsende en begæring, der indebærer en formalisering af de begærede oplysninger – begrænsninger

(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 18)

6.      Konkurrence – administrativ procedure – begæring om oplysninger – Kommissionens beføjelser – begrænsning – overholdelse af proportionalitetsprincippet – svarfrist meddelt virksomheden – vurdering af forholdsmæssigheden

(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 18, stk. 3)

1.      Kommissionens undersøgelsesforanstaltninger under den indledende undersøgelsesfase i den administrative procedure i henhold til forordning nr. 1/2003, navnlig kontrolundersøgelser og begæringer om oplysninger, indebærer i sig selv, at der foreligger en mistanke om en overtrædelse, hvilket kan have vigtige følgevirkninger for de mistænkte virksomheders situation. Det er følgelig væsentligt at undgå, at retten til forsvar undergraves uopretteligt under denne fase i den administrative procedure, eftersom de undersøgelsesforanstaltninger, der er truffet, kan være afgørende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgør, at virksomheder har handlet retsstridigt på en sådan måde, at de ifalder ansvar.

Det kan ikke i den forbindelse pålægges Kommissionen, under den indledende procedure, ud over de formodninger for overtrædelse, som den har til hensigt at undersøge, at anføre indicierne, dvs. de omstændigheder, der gør, at den mener, at der er tale om en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF. En sådan forpligtelse ville underminere den afvejning, som retspraksis har indført mellem undersøgelsens effektivitet og den berørte virksomheds ret til forsvar.

Det kan imidlertid ikke udledes heraf, at Kommissionen ikke skal råde over oplysninger, der peger i retning af, at der kan foreligge en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF inden vedtagelsen af en beslutning i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003.

Kravet om en beskyttelse mod offentlige myndigheders vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, er således et generelt EU-retligt princip. For at overholde dette generelle princip skal en beslutning om begæring om oplysninger have til formål at indhente de oplysninger, der er nødvendige for at kontrollere rigtigheden og rækkevidden af en bestemt faktisk eller retlig situation, som Kommissionen allerede er i besiddelse af oplysninger om, som udgør tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne er overtrådt.

I den anledning skal vurderingen af den tilstrækkeligt tungtvejende karakter af disse indicier foretages under hensyntagen til den omstændighed, at den anfægtede beslutning indgår i den indledende undersøgelse, der skal gøre det muligt for Kommissionen at indsamle alle de relevante oplysninger, som bekræfter eller afkræfter en overtrædelse af konkurrencereglerne, og at foretage en første stillingtagen til, hvilken kurs proceduren skal følge. Med henblik herpå har Kommissionen ret til at sende begæringer om oplysninger i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003 eller foretage kontrolundersøgelser i henhold til artikel 20 i samme forordning. Derfor kan det på dette trin ikke kræves, at Kommissionen, inden den vedtager en beslutning om begæring af oplysninger, råder over oplysninger, der beviser forekomsten af en overtrædelse. Det er herefter tilstrækkeligt, at de nævnte indicier indebærer, at Kommissionen har en rimelig mistanke om en formodning for, at der foreligger en overtrædelse, således at den har ret til at anmode om yderligere oplysninger gennem en beslutning vedtaget på grundlag af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003.

(jf. præmis 35, 37-40 og 43)

2.      Den pligt, som Kommissionen i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 har til at angive retsgrundlaget for og formålet med begæringen om oplysninger, udgør et grundlæggende krav, som ikke alene har til formål at klarlægge, hvorfor de begærede oplysninger fra de pågældende virksomheder er berettigede, men også at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af sin samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til kontradiktion bevares. Heraf følger, at Kommissionen kun kan begære oplysninger, som kan være til nytte ved undersøgelsen af den formodede overtrædelse, som dels er årsag til undersøgelsen, dels skal være angivet i begæringen om oplysninger.

Henset til de vidtgående efterforsknings- og kontrolbeføjelser, som Kommissionen er tillagt, påhviler det denne at bedømme, hvorvidt de oplysninger, som den anmoder de pågældende virksomheder om, er nødvendige. Hvad angår den kontrol, som Retten udøver vedrørende Kommissionens vurdering, skal begrebet »fornødne oplysninger« fortolkes i lyset af formålet med, at Kommissionen er tillagt den omhandlede efterforskningsbeføjelse. Kravet om forbindelse mellem begæringen om oplysninger og den formodede overtrædelse er opfyldt, når begæringen på dette trin af proceduren med føje kan anses for at stå i forbindelse med den formodede overtrædelse, således at Kommissionen med rimelighed kan formode, at dokumentet bidrager til at fastslå forekomsten af den påståede tilsidesættelse.

(jf. præmis 36 og 66)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 64)

4.      Selv om oplysninger såsom postnumrene for en specifik adresse er tilgængelige for Kommissionen, og det derfor ikke er nødvendigt, at den kræver disse oplysninger udleveret, udgør disse et logisk supplement til de oplysninger, som kun virksomheden har adgang til. At disse eventuelt er offentligt tilgængelige kan derfor ikke hindre, at de anses for nødvendige i henhold til artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003.

(jf. præmis 74 og 75)

5.      Eftersom begrebet levering af »oplysninger« i henhold til artikel 18, i forordning nr. 1/2003 ikke blot omfatter fremlæggelsen af dokumenter, men ligeledes forpligtelsen til at besvare spørgsmål vedrørende de pågældende dokumenter, er Kommissionen ikke begrænset til blot at begære fremlæggelse af eksisterende oplysninger uafhængig af enhver indblanding fra den berørte virksomhed. Kommissionen kan ligeledes stille spørgsmål til en virksomhed, som indebærer en formalisering af de begærede oplysninger.

Udøvelsen af dette prærogativ begrænses imidlertid af overholdelsen af mindst to principper. Dels kan spørgsmålene stillet til en virksomhed ikke pålægge denne at vedgå en overtrædelse. Dels må fremlæggelsen af svar på de pågældende spørgsmål ikke udgøre en uforholdsmæssig byrde i forhold til det, som undersøgelsen kræver.

(jf. præmis 80 og 81)

6.      Kommissionens begæringer om oplysninger til en virksomhed skal overholde proportionalitetsprincippet, og den forpligtelse til at fremkomme med oplysninger, som pålægges en virksomhed, må ikke udgøre en uforholdsmæssig byrde for virksomheden i forhold til det, som undersøgelsen kræver.

For at bedømme, hvorvidt den byrde, som forpligtelsen til at besvare spørgsmålene inden for den af Kommissionen meddelte frist indebærer, eventuelt er uforholdsmæssigt stor, skal der tages hensyn til, at den virksomhed, der er adressat for en beslutning om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, ikke blot løber en risiko for at blive pålagt en bøde eller en tvangsbøde, hvis denne giver ufuldstændige oplysninger, eller giver dem for sent eller undlader at give oplysninger i henhold til henholdsvis artikel 23, stk. 1, litra b), og artikel 24, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1/2003, men ligeledes en bøde i tilfælde af meddelelse af en oplysning, som af Kommissionen betegnes som ukorrekt eller »forvansket« i henhold til artikel 23, stk. 1, litra b), i den pågældende forordning.

Det følger heraf, at prøvelsen af, om den frist, der er fastsat i en beslutning om begæring om oplysninger, er rimelig, har en særlig betydning. Den pågældende frist bør nemlig give modtageren mulighed for ikke blot at give et egentligt svar, men ligeledes at sikre sig, at oplysningerne er fuldstændige, korrekte og ikke forvanskede.

(jf. præmis 86, 96 og 97)