Asunto T‑296/11

Cementos Portland Valderrivas, S.A.,

contra

Comisión Europea

«Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de solicitud de información — Necesidad de la información solicitada — Indicios suficientemente serios — Control jurisdiccional — Proporcionalidad»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima)
de 14 de marzo de 2014

1.      Competencia — Procedimiento administrativo — Respeto del derecho de defensa — Fase de investigación preliminar que precede al envío del pliego de cargos — Respeto del principio general del Derecho de la Unión de protección frente a las intervenciones arbitrarias o desproporcionadas de los poderes públicos — Obligación de la Comisión de poseer indicios suficientemente serios que permitan sospechar de la existencia de una infracción de las normas sobre competencia — Apreciación del carácter suficientemente serio de los indicios

[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]

2.      Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Indicación de las bases jurídicas y del objeto de la solicitud — Exigencia de un vínculo de necesidad entre la información solicitada y la infracción investigada — Margen de apreciación de la Comisión — Control jurisdiccional — Alcance

[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]

3.      Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados — Inadmisibilidad

[Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 44, ap. 1, letra c)]

4.      Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Facultades de la Comisión — Límite — Exigencia de un vínculo de necesidad entre la información solicitada y la infracción investigada — Carácter público de la información solicitada

[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 1]

5.      Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Facultades de la Comisión — Facultad de dirigir una solicitud que implique la formalización de los datos solicitados — Límites

[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18]

6.      Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Facultades de la Comisión — Límite — Respeto del principio de proporcionalidad — Plazo de respuesta fijado a la empresa — Apreciación del carácter proporcionado

[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]

1.      Las diligencias de prueba acordadas por la Comisión en la fase de investigación preliminar del procedimiento administrativo en virtud del Reglamento nº 1/2003, en particular las medidas de comprobación y las solicitudes de información, implican por naturaleza la imputación de una infracción y pueden tener repercusiones importantes en la situación de las empresas sospechosas. Por tanto, debe evitarse que el derecho de defensa pueda quedar irremediablemente comprometido en esa fase del procedimiento administrativo, dado que las diligencias de prueba acordadas pueden ser determinantes para la constitución de pruebas del carácter ilegal de conductas de las empresas que puedan generar la responsabilidad de éstas.

A este respecto, no cabe exigir a la Comisión que indique, en la fase de investigación preliminar, además de las presunciones de infracción que se propone verificar, los indicios, es decir, los elementos que le llevan a presumir una infracción del artículo 101 TFUE. En efecto, tal obligación comprometería el equilibrio que la jurisprudencia establece entre la preservación de la eficacia de la investigación y la preservación del derecho de defensa de la empresa afectada.

De lo anterior no puede deducirse, sin embargo, que la Comisión no deba estar
en posesión de elementos que le lleven a presumir una infracción del artículo 101 TFUE antes de adoptar una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003.

En efecto, la exigencia de una protección contra las intervenciones arbitrarias o desproporcionadas de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de cualquier persona, sea física o jurídica, constituye un principio general del Derecho de la Unión. A fin de respetar este principio general, la decisión de solicitud de información debe tener por objeto recabar los documentos necesarios para verificar la realidad y el alcance de situaciones de hecho y de Derecho determinadas de las que la Comisión ya dispone de información, que constituyan indicios suficientemente serios que permitan sospechar una infracción de las normas sobre competencia.

A este respecto, la apreciación del carácter suficientemente serio de tales indicios debe efectuarse teniendo en cuenta que la decisión impugnada se enmarca en la fase de investigación preliminar, destinada a que la Comisión pueda recabar todos los elementos pertinentes que confirmen o no la existencia de una infracción de las normas sobre competencia y adoptar una primera posición sobre la orientación y el curso que proceda dar al procedimiento. Para ello, la Comisión está legitimada para dirigir solicitudes de información conforme al artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 o para recurrir a inspecciones en virtud del artículo 20 del mismo Reglamento. Por tanto, en esta fase no cabe exigir a la Comisión, antes de la adopción de una decisión de solicitud de información, que posea elementos que demuestren la existencia de una infracción. Es suficiente, pues, que los indicios den lugar a una sospecha razonable en cuanto a la aparición de presunciones de infracción para que la Comisión pueda solicitar legítimamente la aportación
de información adicional mediante una decisión adoptada sobre la base del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003.

(véanse los apartados 35, 37 a 40 y 43)

2.      La obligación que el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 impone a la Comisión de indicar la base jurídica y la finalidad de la solicitud de información constituye una exigencia fundamental para poner de manifiesto el carácter justificado de la información solicitada a las empresas afectadas y para que éstas puedan comprender el alcance de su deber de colaboración, preservando al mismo tiempo su derecho de defensa. De ello se infiere que la Comisión sólo puede requerir la comunicación de información que pueda permitirle verificar las presunciones de infracción que justifican la investigación y que se indican en la solicitud de información.

Habida cuenta de las amplias facultades de investigación y de verificación de la Comisión, corresponde a ésta apreciar la necesidad de la información que solicita a las empresas afectadas. En lo que respecta al control que ejerce el Tribunal sobre esta apreciación de la Comisión, el concepto de «información necesaria» debe interpretarse en función de las finalidades para las que se otorgaron a la Comisión las facultades de investigación de que se trata. Así, se satisface la exigencia de correlación entre la solicitud de información y la presunta infracción desde el momento en que, en esa fase del procedimiento, puede considerarse legítimamente que dicha solicitud guarda relación con la presunta infracción, en el sentido de que la Comisión pueda suponer razonablemente que el documento le ayudará a determinar si tuvo lugar la supuesta infracción.

(véanse los apartados 36 y 66)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 64)

4.      Cuando la información, como los códigos postales asociados con una determinada dirección, es accesible a la Comisión sin necesidad de que ésta ordene que se le comunique, constituye el complemento lógico de información que sólo posee la empresa. Por tanto, su eventual carácter público no impide que pueda considerarse necesaria a efectos del artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003.

(véanse los apartados 74 y 75)

5.      Dado que debe entenderse por aportación de información a efectos del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 no sólo la presentación de documentos, sino también
la obligación de responder a preguntas relativas a dichos documentos, la
Comisión no está limitada exclusivamente a la solicitud de presentación de datos existentes al margen de cualquier intervención de la empresa de que se trate. Así pues, puede dirigir a una empresa preguntas que impliquen la formalización de los datos solicitados.

Sin embargo, el ejercicio de esta prerrogativa está sujeto al respeto de al menos dos principios. Por una parte, las preguntas dirigidas a una empresa no pueden obligarla a admitir que ha cometido una infracción. Por otra parte, la respuesta a las preguntas no debe representar una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación.

(véanse los apartados 80 y 81)

6.      Las solicitudes de información dirigidas por la Comisión a una empresa deben respetar el principio de proporcionalidad y la obligación impuesta a una empresa de facilitar información no debe representar para ésta una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación.

A efectos de apreciar el carácter eventualmente desproporcionado de la carga que implica la obligación de responder a las preguntas en el plazo fijado por la Comisión, debe tenerse en cuenta que la empresa destinataria de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 corre no sólo el riesgo de que se le imponga una multa sancionadora o una multa coercitiva en caso de aportar información incompleta o tardía o en caso de no aportar información, conforme al artículo 23, apartado 1, letra b), y al artículo 24, apartado 1, letra d), del Reglamento nº 1/2003, respectivamente, sino también una multa en caso de comunicar información calificada por la Comisión de inexacta o de «engañosa», en aplicación del artículo 23, apartado 1, letra b), de dicho Reglamento.

De ello se deduce que el examen de la adecuación del plazo fijado por una decisión de solicitud de información reviste una especial importancia. En efecto, tal plazo debe permitir al destinatario no sólo aportar materialmente una respuesta, sino también asegurarse del carácter completo, exacto y no engañoso de la información aportada.

(véanse los apartados 86, 96 y 97)