Zadeva T‑296/11
Cementos Portland Valderrivas, SA
proti
Evropski komisiji
„Konkurenca – Upravni postopek – Odločba o zahtevi po informacijah – Potrebnost zahtevanih informacij – Dovolj resni indici – Sodni nadzor – Sorazmernost“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (sedmi senat) z dne 14. marca 2014
1. Konkurenca – Upravni postopek – Spoštovanje pravice do obrambe – Predhodna preiskovalna faza pred poslanim obvestilom o ugotovitvah o možnih kršitvah – Spoštovanje splošnega načela prava Unije o varstvu proti samovoljnim ali nesorazmernim posegom javnih organov – Obveznost Komisije, da ima dovolj resne indice za sum na kršitev pravil o konkurenci – Presoja zadostne resnosti indicev
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18(3))
2. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Navedba pravne podlage in namena zahteve – Zahteva po razmerju potrebnosti med zahtevanimi podatki in preiskovano kršitvijo – Polje proste presoje Komisije – Sodni nadzor – Obseg
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18(3))
3. Sodni postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Zahteve obličnosti – Kratek povzetek navajanih razlogov – Nedopustnost
(Poslovnik Splošnega sodišča, člen 44(1)(c))
4. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Pooblastila Komisije – Meja – Zahteva po razmerju potrebnosti med zahtevanimi podatki in preiskovano kršitvijo – Javnost zahtevanih podatkov
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18(1))
5. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Pooblastila Komisije – Pooblastilo nasloviti zahtevo, ki odreja formalizacijo zahtevanih podatkov – Meje
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18)
6. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Pooblastila Komisije – Meja – Spoštovanje načela sorazmernosti – Rok za odgovor podjetja – Presoja sorazmernosti
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18(3))
1. Preiskovalni ukrepi, ki jih Komisija sprejme v predhodni preiskovalni fazi upravnega postopka na podlagi uredbe št. 1/2003, zlasti pregledi in zahteve po informacijah, po naravi vključujejo očitek kršitve in imajo lahko pomembne posledice za položaj osumljenih podjetij. Zato je treba preprečiti, da bi bila pravica do obrambe nepopravljivo kršena v tej fazi upravnega postopka, ker so sprejeti preiskovalni ukrepi lahko odločilni za zagotovitev dokazov o nezakonitosti ravnanja podjetij, za katero lahko odgovarjajo.
Glede tega Komisiji ni mogoče naložiti, naj med predhodno preiskovalno fazo poleg domnevnih kršitev, ki jih namerava preveriti, navede tudi indice, torej elemente, na podlagi katerih sklepa na možno kršitev člena 101 PDEU. Taka obveznost bi namreč ogrozila ravnovesje, ki je s sodno prakso določeno med ohranitvijo učinkovitosti preiskave in varovanjem pravice zadevnega podjetja do obrambe.
Vendar pa iz tega ne izhaja, da ni treba, da ima Komisija elemente, na podlagi katerih bi sklepala na možno kršitev člena 101 PDEU, preden sprejme odločbo na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003.
Zahteva po varstvu pred samovoljnimi ali nesorazmernimi posegi javnih organov na področje zasebne dejavnosti fizične ali pravne osebe namreč pomeni splošno načelo prava Unije. Zaradi spoštovanja tega splošnega načela mora biti odločba o zahtevi po informacijah namenjena zbiranju dokumentacije, ki je potrebna za preverjanje obstoja in obsega posameznih dejanskih ter pravnih položajev, o katerih Komisija že ima informacije, ki vsebujejo dovolj resne indice za sum na kršitev pravil o konkurenci.
Glede tega je treba pri presoji zadostne resnosti teh indicev upoštevati okoliščino, da je bila izpodbijana odločba sprejeta v okviru predhodne preiskovalne faze, katere namen je Komisiji omogočiti, da zbere vse upoštevne elemente, ki bi potrdili ali ovrgli obstoj kršitve pravil o konkurenci, in sprejme prvo stališče o usmeritvi ter tudi o nadaljevanju postopka. V ta namen Komisija lahko naslovi zahteve po informacijah na podlagi člena 18 Uredbe št. 1/2003 ali opravi preglede na podlagi člena 20 te uredbe. Zato v tej fazi od Komisije ni mogoče zahtevati, da ima pred sprejetjem odločbe o zahtevi po informacijah na voljo elemente, ki dokazujejo obstoj kršitve. Zadošča torej, da navedeni indici povzročijo utemeljen sum, da je prišlo do domnevnih kršitev, da bi Komisija lahko zahtevala predložitev dodatnih informacij z odločbo, sprejeto na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003.
(Glej točke 35, od 37 do 40 in 43.)
2. Obveznost, ki je določena Komisiji v členu 18(3) Uredbe št. 1/2003, naj navede pravno podlago in namen zahteve po informacijah, je temeljna zahteva ne le zaradi izkazovanja upravičenosti, kar zadeva informacije, ki se zahtevajo od zadevnih podjetij, ampak tudi zato, da ta lahko razumejo obseg svoje dolžnosti sodelovanja in hkrati varujejo svojo pravico do obrambe. Iz tega izhaja, da Komisija lahko zahteva zgolj razkritje informacij, ki ji lahko omogočijo preverjanje domnevnih kršitev, zaradi katerih je upravičeno opraviti preiskavo in ki so navedene v zahtevi po informacijah.
Komisija mora glede na svoja široka pooblastila za preiskavo in preverjanje presoditi o potrebnosti informacij, ki jih od zadevnih podjetij zahteva. V zvezi z nadzorom Splošnega sodišča nad to presojo Komisije je treba pojem „potrebne informacije“ razlagati glede na namen, s katerim so bila Komisiji podeljena zadevna pooblastila za preiskavo. S tem je izpolnjena zahteva, da mora obstajati povezava med zahtevo po informacijah in domnevno kršitvijo, ker je na tej stopnji postopka navedeno zahtevo po informacijah mogoče legitimno šteti za povezano z domnevno kršitvijo, tako da lahko Komisija razumno domneva, da ji bo dokument v pomoč pri ugotavljanju obstoja zatrjevane kršitve.
(Glej točki 36 in 66.)
3. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 64.)
4. Čeprav so informacije, kot so poštne številke za natančen naslov, Komisiji dostopne, ne da bi ta morala odrediti njihovo predložitev, pomenijo logično dopolnilo informacij, ki jih ima samo podjetje. Zato njihova morebitna javnost ne more preprečiti, da bi se lahko štele za potrebne v smislu člena 18(1) Uredbe št. 1/2003.
(Glej točki 74 in 75.)
5. Ker je treba s predložitvijo informacij v smislu člena 18 Uredbe št. 1/2003 razumeti ne samo zagotovitev dokumentov, ampak tudi obveznost odgovoriti na vprašanja glede teh dokumentov, Komisija ni omejena zgolj na zahtevo za zagotovitev podatkov, ki obstajajo brez kakršnega koli ukrepanja zadevnega podjetja. Na podjetje zato lahko naslovi vprašanja, ki zahtevajo predložitev zahtevanih podatkov v določeni obliki.
Vendar je izvrševanje tega pooblastila omejeno s spoštovanjem vsaj dveh načel. Prvič, vprašanja, ki so naslovljena na podjetje, tega ne smejo prisiliti k priznanju, da je storilo kršitev. Drugič, predložitev odgovorov na ta vprašanja ne sme pomeniti nesorazmerne obremenitve glede na potrebe preiskave.
(Glej točki 80 in 81.)
6. V zahtevah po informacijah, ki jih Komisija naslovi na podjetje, mora biti spoštovano načelo sorazmernosti in podjetju naložena obveznost o predložitvi informacij zanj ne sme pomeniti nesorazmerne obremenitve glede na potrebe preiskave.
Pri presoji morebitne nesorazmernosti obremenitve, povzročene z obveznostjo odgovoriti na vprašanja v roku, ki ga določi Komisija, je treba upoštevati, da je podjetje kot naslovnik odločbe o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 soočeno ne samo s tveganjem, da mu bo naložena globa ali periodična denarna kazen zaradi predložitve nepopolnih informacij, prepozne predložitve informacij ali nepredložitve informacij na podlagi člena 23(1)(b) oziroma člena 24(1)(d) Uredbe št. 1/2003, ampak tudi globa zaradi predložitve informacij, ki bi jih Komisija opredelila kot napačne ali „zavajajoče“, na podlagi člena 23(1)(b) navedene uredbe.
Tako je preizkus ustreznosti roka, ki je določen v odločbi o zahtevi po informacijah, zelo pomemben. Ta rok mora namreč naslovniku omogočiti ne samo, da dejansko predloži odgovor, ampak tudi, da se prepriča, da so predložene informacije popolne, pravilne in nezavajajoče.
(Glej točke 86, 96 in 97.)