Privremena verzija
PRESUDA OPĆEG SUDA (deveto prošireno vijeće)
10. srpnja 2024.(*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti koji se odnose na korespondenciju koju su mađarska tijela uputila Komisiji u pogledu nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ koji je sufinanciran sredstvima Unije u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova – Dokumenti koji potječu iz države članice – Protivljenje države članice – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu postupka odlučivanja – Pojam ,dokument koji se odnosi na pitanje o kojem institucija još nije odlučivala’ – Obveza obrazlaganja – Lojalna suradnja”
U predmetu T-104/22,
Mađarska, koju zastupaju M. Fehér i G. Koós, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju C. Ehrbar, A. Spina i A. Tokár, u svojstvu agenata,
tuženik,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće),
u sastavu: L. Truchot, predsjednik, H. Kanninen, E. Buttigieg, M. Sampol Pucurull (izvjestitelj) i T. Perišin, suci,
tajnik: A. Juhász-Tóth, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir rješenje od 8. lipnja 2022., Mađarska/Komisija (T-104/22 R, neobjavljeno, EU:T:2022:351) kojim je predsjednik Općeg suda prihvatio zahtjev za privremenu pravnu zaštitu i odredio da će se o troškovima odlučiti naknadno,
nakon rasprave održane 11. listopada 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Tužbom na temelju članka 263. UFEU-a Mađarska zahtijeva poništenje odluke Europske komisije od 14. prosinca 2021. kojom se trećoj strani koja je podnijela zahtjev, na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.), odobrava pristup korespondenciji koju su mađarska tijela uputila Komisiji u pogledu nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Okolnosti spora
2 Komisija je u okviru programiranja europskih strukturnih i investicijskih fondova (u daljnjem tekstu: ESI fondovi) za razdoblje od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2023. donijela operativni program koji se odnosi na razvoj ljudskih resursa za deinstitucionalizaciju osoba s invaliditetom koje trenutačno žive u ustanovama u Mađarskoj (EFOP) na prijedlog Mađarske u skladu s Uredbom (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL 2013., L 347, str. 320. i ispravak SL 2016., L 200, str. 140.).
3 U okviru prethodno navedenog operativnog programa upravljačko tijelo koje su mađarska tijela imenovala za provedbu navedenog programa izradilo je nacrt poziva na podnošenje prijedlogâ pod brojem „EFOP 2.2.5”, naslovljen „Poboljšanje prijelaza sa zdravstvene skrbi u ustanovi na usluge koje se pružaju u zajednici – zamjena institucionalnog smještaja do 2023.” (u daljnjem tekstu: poziv na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5).
4 Dana 30. travnja 2021. Komisiji je upućen zahtjev za pristup, pod oznakom GESTDEM 2021/2808, koji se odnosio na cjelokupnu službenu korespondenciju između Komisije i mađarskih tijela u vezi s pozivom na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 u skladu s Uredbom br. 1049/2001.
5 Od jedanaest dokumenata za koje je Komisija utvrdila da su obuhvaćeni zahtjevom za pristup, pet su bili dokumenti mađarskih tijela, odnosno sljedeći dokumenti:
– poruka elektroničke pošte mađarskih tijela od 11. ožujka 2020., oznake Ares (2021) 3279157, koja sadržava dva priloga;
– dopis mađarskih tijela Komisiji od 19. lipnja 2020., oznake Ares (2020) 3193726;
– dopis mađarskih tijela Komisiji od 6. kolovoza 2020., oznake Ares (2020) 4141947;
– dopis mađarskih tijela Komisiji od 5. siječnja 2021., oznake Ares (2021) 401802;
– dopis mađarskih tijela Komisiji od 14. travnja 2021., oznake Ares (2021) 2528382.
6 U okviru postupka savjetovanja predviđenog člankom 4. stavcima 4. i 5. Uredbe br. 1049/2001, mađarska su tijela dopisom od 28. svibnja 2021. obavijestila Komisiju da se protive davanju pristupa dokumentima koji od njih potječu, na temelju izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001. Mađarska su tijela istaknula da bi, imajući na umu to da je postupak odlučivanja o pozivu na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 još uvijek bio u tijeku, otkrivanje navedenih dokumenata u toj fazi ozbiljno ugrozilo načela jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti s obzirom na to da bi potencijalni korisnici mogli pristupiti informacijama koje bi im mogle dati nepoštenu konkurentsku prednost.
7 Komisija je 16. lipnja 2021., podložno zaštiti osobnih podataka, trećoj strani koja je podnijela zahtjev odobrila pristup šest od jedanaest dokumenata za koje je utvrđeno da su obuhvaćeni zahtjevom za otkrivanje, ali joj je uskratila pristup pet dokumenata koji potječu od mađarskih tijela na temelju izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001 (u daljnjem tekstu: prvotna odluka).
8 Treća strana koja je podnijela zahtjev podnijela je 6. srpnja 2021. ponovni zahtjev, u skladu s člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001 (u daljnjem tekstu: ponovni zahtjev).
9 Dana 13. listopada 2021., nakon ponovnog zahtjeva, glavni tajnik Komisije još se jednom savjetovao s mađarskim tijelima te ih je, nakon što je razmotrio primjenjivost svih izuzeća navedenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001, obavijestio da mu se čini da se pristup dokumentima navedenima u točki 5. ove presude može uskratiti samo na temelju zaštite osobnih podataka.
10 Tijekom razmatranja ponovnog zahtjeva Komisija je identificirala da su dodatni dokumenti obuhvaćeni zahtjevom za pristup, uključujući četiri dokumenta koji potječu od mađarskih tijela (u daljnjem tekstu, zajedno s dokumentima navedenima u točki 5. ove presude: sporni dokumenti), to jest sljedeće dokumente:
– poruku elektroničke pošte mađarskih tijela od 10. ožujka 2020., oznake Ares (2020) 1532153;
– poruku elektroničke pošte mađarskih tijela od 30. travnja 2020., oznake Ares (2020) 2352996, koja sadržava jedan prilog;
– poruku elektroničke pošte mađarskih tijela od 21. listopada 2020., oznake Ares (2020) 5761728, koja sadržava dva priloga;
– poruku elektroničke pošte mađarskih tijela od 25. studenoga 2020., oznake Ares (2020) 7120859, koja sadržava jedan prilog;
11 Porukom elektroničke pošte od 28. listopada 2021. mađarska tijela ponovila su svoje stajalište prema kojem se ne treba odobriti nikakav pristup dokumentima koji od njih potječu na temelju izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001.
12 Pobijanom odlukom Komisija je odlučila o ponovnom zahtjevu treće strane te joj je odobrila pristup spornim dokumentima u obliku u kojem su ispušteni osobni podaci, unatoč protivljenju mađarskih tijela. U tom pogledu, Komisija je ocijenila argumente koje su iznijela mađarska tijela te je zaključila da se navedenim argumentima prima facie ne dokazuje primjenjivost izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001.
13 Dopisom od 15. prosinca 2021. Komisija je obavijestila Mađarsku o donošenju pobijane odluke.
Zahtjevi stranaka
14 Mađarska od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
15 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži Mađarskoj snošenje troškova.
Pravo
16 U prilog svojoj tužbi, Mađarska formalno ističe dva tužbena razloga.
17 Kao prvo, valja primijetiti da se Mađarska u svojim pismenima poziva na članak 4. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001 a da pritom ne pojašnjava radi li se o prvom ili drugom podstavku tog stavka ili o stavku 3. u cijelosti. Međutim, razmatranja Mađarske pokazuju da se ona ne odnose na stavak 3. u cijelosti, već se navedena razmatranja u stvarnosti odnose samo na navodnu povredu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
18 Kao drugo, valja podsjetiti na to da, prema sudskoj praksi, Opći sud treba tumačiti tužbene razloge prema njihovu sadržaju, a ne prema njihovoj kvalifikaciji i shodno tomu pristupiti kvalifikaciji tužbenih razloga i argumenata u tužbi (vidjeti presudu od 5. rujna 2014., Éditions Odile Jacob/Komisija, T-471/11, EU:T:2014:739, t. 51. i navedenu sudsku praksu).
19 U tom pogledu, dva tužbena razloga koja je Mađarska formalno istaknula zapravo čine dva dijela istog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Osim toga, kao što to proizlazi iz razmatranja sadržaja pismena Mađarske, u okviru prvog tužbenog razloga, ona se poziva na nedostatnost obrazloženja pobijane odluke kao i na povredu načela lojalne suradnje. Usto, Mađarska tvrdi da, ako Opći sud presudi da se članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 ne primjenjuje u ovom slučaju, valja primijeniti stavak 2. treću alineju istog članka.
20 U tim okolnostima Opći sud smatra da Mađarska u biti ističe četiri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na nedostatnosti obrazloženja pobijane odluke, drugi na povredi načela lojalne suradnje, treći na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 i četvrti na povredi članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatnosti obrazloženja pobijane odluke
21 Mađarska smatra da iz obrazloženja pobijane odluke ne može ocijeniti, s jedne strane, razloge zbog kojih se izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001 ne može primijeniti u ovom slučaju i, s druge strane, je li Komisija zaista razmotrila može li pristup spornim dokumentima konkretno i stvarno ugroziti postupak odlučivanja.
22 Osim toga, Mađarska prigovara Komisiji da nije dostatno obrazložila razloge zbog kojih pobijana odluka odstupa od njezine dosadašnje prakse odlučivanja.
23 Komisija osporava argumente Mađarske.
24 Valja podsjetiti na to da, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, obrazloženje koje se zahtijeva člankom 296. drugim stavkom UFEU-a i člankom 41. stavkom 2. točkom (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) mora biti prilagođeno prirodi akta o kojem je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu da provede nadzor. Zahtjev obrazlaganja mora se ocjenjivati s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, osobito s obzirom na sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i mogućem interesu adresata i drugih osoba na koje se taj akt izravno i osobno odnosi da dobiju objašnjenja. U obrazloženju nije potrebno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje ispunjava li ono prethodno navedene zahtjeve treba ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst obrazloženja nego i s obzirom na njegov kontekst i na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje područje o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C-266/05 P, EU:C:2007:75, t. 80. i navedenu sudsku praksu i od 3. svibnja 2018., Malta/Komisija, T-653/16, EU:T:2018:241, t. 53. i navedenu sudsku praksu).
25 Konkretno, valja utvrditi da, kada institucija odluči trećoj strani koja je podnijela zahtjev odobriti pristup dokumentu koji potječe iz države članice unatoč protivljenju te države u skladu s člankom 4. stavkom 5. Uredbe br. 1049/2001, obrazloženje te odluke može proizlaziti kako iz odluke o otkrivanju upućene trećoj strani koja je podnijela zahtjev tako i iz akta kojim dotična institucija obavještava navedenu državu članicu o donošenju te odluke, ako je takav akt dio konteksta u kojem je donesena odluka o otkrivanju.
26 U ovom slučaju, kao prvo, iz pobijane odluke proizlazi da je glavni tajnik Komisije razmatrao je li Mađarska svoj prigovor temeljila na materijalnim izuzećima iz članka 4. stavaka 1. do 3. Uredbe br. 1049/2001 te je li ona propisno obrazložila svoje stajalište u tom pogledu. Kao drugo, Komisija je navela protivljenje mađarskih tijela otkrivanju spornih dokumenata na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001 kao i razloge na koje se ta tijela pozivaju kako bi se usprotivila navedenom otkrivanju. Međutim, Komisija je zaključila da objašnjenja mađarskih tijela ne opravdavaju primjenu izuzeća na koje su se pozvala. Komisija je stoga odlučila trećoj strani koja je podnijela zahtjev odobriti pristup dokumentima o kojima je riječ u obliku u kojem su ispušteni osobni podaci.
27 Točno je da pobijana odluka ne sadržava iscrpno obrazloženje o razlozima zbog kojih je Komisija smatrala da članak 4. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001 nije primjenjiv. Međutim, s obzirom na to da je adresat navedene odluke treća strana koja je podnijela zahtjev i da njezin predmet nije odbijanje pristupa spornim dokumentima, Komisija u toj odluci nije bila dužna iscrpno objasniti razloge zbog kojih je smatrala da zahtjev Mađarske da se ti dokumenti ne otkriju nije osnovan i, osobito, da članak 4. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001 nije primjenjiv u ovom slučaju.
28 Osim toga, dopis od 15. prosinca 2021., koji je, kao što je to navedeno u točki 25. ove presude, dio konteksta pobijane odluke, sadržava preciznije obrazloženje razloga zbog kojih je Komisija smatrala da izuzeće navedeno u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001 nije primjenjivo na sporne dokumente. U tu svrhu Komisija je najprije istaknula da iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka navedene uredbe proizlazi da se dokumenti koji mogu biti obuhvaćeni tom odredbom moraju odnositi na pitanje o kojem institucija još nije odlučivala. Nadalje, Komisija je navela da se sporni dokumenti odnose na poziv na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5, koji je financiran u okviru podijeljenog upravljanja, i da je, u skladu s člankom 34. stavkom 3. točkom (d) Uredbe br. 1303/2013, nacionalno upravljačko tijelo bilo odgovorno za pripremu i objavu pozivâ na podnošenje prijedlogâ. Naposljetku, Komisija je navela da se Uredbom br. 1303/2013 ne predviđa da ona donosi ikakvu odluku u okviru pripreme i odobrenja poziva na podnošenje prijedlogâ uređenog Uredbom br. 1303/2013.
29 Usto, Komisija je istaknula da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, primjena izuzeća iz članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 pretpostavlja dokazivanje da pristup spornim dokumentima može konkretno i stvarno ugroziti zaštitu postupka odlučivanja koji institucija provodi i da je ta opasnost od ugrožavanja razumno predvidiva, a ne samo hipotetska. Međutim, u ovom slučaju pristup spornim dokumentima, prema Komisijinu mišljenju, nije mogao konkretno i stvarno ugroziti eventualni postupak odlučivanja. U tu je svrhu Komisija navela da su, u okviru drugog zahtjeva za pristup, oznake GESTDEM 2020/1513, koji se također odnosi na poziv na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 i kojim su obuhvaćeni dokumenti slični onima čije se otkrivanje zahtijeva, mađarska tijela prihvatila da Komisija odobri pristup tim dokumentima. Osim toga, Komisija je istaknula da je jedan dio traženih dokumenata, među ostalim, i nacrt poziva na podnošenje prijedlogâ, bio javan.
30 Stoga se takvim navodima omogućava Mađarskoj da razumije razloge zbog kojih je Komisija odlučila trećoj strani koja je podnijela zahtjev odobriti pristup spornim dokumentima, a nadležnom sudu da provede nadzor koji mu je povjeren.
31 Mađarska također prigovara Komisiji da je bez posebnog obrazloženja odstupila od svoje dosadašnje prakse odlučivanja. Konkretno, Mađarska ističe da je Komisija, kako u obradi zahtjeva za pristup oznake GESTDEM 2020/1513 tako i u prvotnoj odluci, odbila odobriti pristup dokumentima koji potječu od mađarskih tijela na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
32 U tom je pogledu točno da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iako se odluka Komisije koja je u skladu s njezinom ustaljenom praksom u odlučivanju može sažeto obrazložiti, osobito upućivanjem na tu praksu, kada se njome znatno udaljava od prijašnjih odluka, Komisija mora na jasan način objasniti svoje rasuđivanje (vidjeti presudu od 10. srpnja 2019., Komisija/Icap i dr., C-39/18 P, EU:C:2019:584, t. 28. i navedenu sudsku praksu; vidjeti u tom smislu i presudu od 3. svibnja 2018., Malta/Komisija, T-653/16, EU:T:2018:241, t. 54.).
33 Međutim, valja napomenuti da Mađarska, kako bi utvrdila postojanje takve prakse odlučivanja, samo upućuje, s jedne strane, na prvotnu odluku i, s druge strane, na prethodni zahtjev za pristup oznake GESTDEM 2020/1513, pri čemu navodi da je Komisija prvotno odbila trećoj strani koja je podnijela zahtjev odobriti pristup dokumentima zatraženima nakon protivljenja mađarskih tijela na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Samim pozivanjem na prvotnu odluku i prethodni zahtjev za pristup ne može se utvrditi postojanje ustaljene prakse odlučivanja u vezi s obradom zahtjeva za pristup koji se odnose na poziv na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5.
34 Osim toga, valja utvrditi da je točno da je Glavna uprava Komisije za regionalnu i urbanu politiku u prvotnoj odluci odbila odobriti pristup dokumentima koji potječu od mađarskih tijela na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001.
35 Međutim, valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, na temelju članka 8. Uredbe br. 1049/2001 odgovor na prvotni zahtjev za pristup, u smislu članka 7. iste uredbe, predstavlja samo prvo zauzimanje stajališta kojim se podnositelju zahtjeva daje mogućnost da u predmetnom slučaju pozove glavnog tajnika Komisije na preispitivanje tog stajališta (vidjeti presudu od 28. ožujka 2017., Deutsche Telekom/Komisija, T‑210/15, EU:T:2017:224, t. 80. i navedenu sudsku praksu).
36 Posljedično, samo mjera koju donese glavni tajnik Komisije i koja je po prirodi odluka kojom se u cijelosti zamjenjuje prethodno zauzimanje stajališta može proizvesti pravne učinke na interese podnositelja zahtjeva ili, kao u ovom slučaju, interese države članice iz koje potječu dokumenti i koja se protivi njihovu otkrivanju (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2017., Deutsche Telekom/Komisija, T-210/15, EU:T:2017:224, t. 81. i navedenu sudsku praksu).
37 Stoga Komisija uopće nije bila dužna objasniti razloge zbog kojih je u pobijanoj odluci, koja je donesena kao odgovor na ponovni zahtjev, odstupila od prvotne odluke. Naime, Komisija je bila dužna samo obrazložiti rješenje do kojeg je došla.
38 Stoga prvi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela lojalne suradnje
39 Drugi tužbeni razlog sadržava dva prigovora. Mađarska ističe, s jedne strane, da Komisija mađarskim tijelima nije omogućila da bolje izlože svoje razloge ili da ih ponovno ocijene i, s druge strane, da Komisija nije po službenoj dužnosti razmotrila mogućnost primjene izuzeća koje se temelji na zaštiti „financijsk[e], monetarn[e] ili ekonomsk[e] politik[e] Zajednice ili koje države članice” kao javnog interesa u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1049/2001 ili pak ono koje se odnosi na povjerljivost „svrhe inspekcija, istraga i revizija” u smislu članka 4. stavka 2. te uredbe.
40 Komisija osporava argumente Mađarske.
41 Uvodno valja podsjetiti na to da se člankom 4. stavkom 5. Uredbe br. 1049/2001, kojim je propisano da država članica može od institucije zatražiti da bez njezine prethodne suglasnosti ne objavi dokument koji potječe iz te države članice, daje dotičnoj državi članici mogućnost da sudjeluje u donošenju odluke za čije je donošenje zadužena institucija i u tu svrhu uspostavlja postupak odlučivanja kako bi se utvrdilo je li odobrenje pristupa dokumentu o kojem je riječ protivno materijalnim izuzećima navedenima u članku 4. stavcima 1. do 3. te uredbe. Međutim, člankom 4. stavkom 5. Uredbe br. 1049/2001 ne dodjeljuje se toj državi članici opće i bezuvjetno pravo veta da se po svojoj diskreciji usprotivi otkrivanju dokumenata koji iz nje potječu, a kojima raspolaže određena institucija (vidjeti u tom smislu presudu od 18. srpnja 2017., Komisija/Breyer, C-213/15 P, EU:C:2017:563, t. 43.).
42 Stoga, s obzirom na to da je provedba pravila prava Europske unije zajednički povjerena instituciji i državi članici koja je iskoristila mogućnost dodijeljenu člankom 4. stavkom 5. Uredbe br. 1049/2001 i da stoga takva provedba ovisi o njihovu dijalogu, one su dužne, u skladu s obvezom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a, djelovati i surađivati tako da se navedena pravila mogu djelotvorno primjenjivati (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija, C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 85.).
43 Prije svega, iz toga slijedi da institucija kojoj je podnesen zahtjev za pristup dokumentu koji potječe iz države članice i ta država članica moraju, s obzirom na to da je ta institucija obavijestila navedenu državu članicu o tom zahtjevu, bez odgode uspostaviti lojalni dijalog o eventualnoj primjeni izuzeća iz članka 4. stavaka 1. do 3. Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija, C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 86.).
44 Nadalje, dotična država članica koja se nakon tog dijaloga protivi otkrivanju predmetnog dokumenta dužna je obrazložiti svoje protivljenje s obzirom na navedena izuzeća (presuda od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija, C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 87.).
45 Institucija ne može prihvatiti protivljenje države članice otkrivanju dokumenta koji potječe iz te države ako to protivljenje uopće nije obrazloženo ili ako se u iznesenom obrazloženju ne upućuje na izuzeća navedena u članku 4. stavcima 1. do 3. Uredbe br. 1049/2001. Kada, unatoč izričitom pozivu koji je u tom smislu institucija uputila državi članici o kojoj je riječ, ona ne dostavi takvo obrazloženje, navedena institucija mora – ako smatra da se ne primjenjuje nijedno od navedenih izuzeća – odobriti pristup traženom dokumentu (presuda od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija, C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 88.).
46 Naposljetku, lojalni dijalog karakterističan za postupak odlučivanja koji je uveden člankom 4. stavkom 5. Uredbe br. 1049/2001 podrazumijeva i obvezu institucije o kojoj je riječ da omogući državi članici da bolje iznese svoje razloge ili da ih ponovno ocijeni kako bi ih se prima facie moglo smatrati opravdanima (vidjeti u tom smislu presudu od 5. travnja 2017., Francuska/Komisija, T-344/15, EU:T:2017:250, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
47 U ovom slučaju, kad je riječ o prvom prigovoru, kao što to proizlazi iz dopisa od 13. listopada 2021., koji je poslala mađarskim tijelima, Komisija je, nakon ponovnog zahtjeva treće strane koja je podnijela zahtjev, bez odgode započela dijalog s mađarskim tijelima o mogućoj primjeni izuzeća predviđenih člankom 4. stavcima 1. do 3. Uredbe br. 1049/2001. U tom pogledu, najprije je obavijestila navedena tijela da na prvi pogled, nakon što je razmotrila primjenjivost izuzeća navedenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001, smatra da se pristup dokumentima navedenima u točki 5. ove presude može odbiti samo na temelju zaštite osobnih podataka. Nadalje, uzimajući u obzir izvršenu preliminarnu ocjenu, zatražila je od mađarskih tijela da pojasne za koje od izuzeća navedenih u članku 4. navedene uredbe smatraju da se pristup prethodno spomenutim dokumentima može odbiti. Naposljetku je od mađarskih tijela zatražila da obrazlože svoje moguće protivljenje s obzirom na navedena izuzeća.
48 Iz prethodno navedenog proizlazi, s jedne strane, da je Komisija priopćila mađarskim tijelima da smatra da izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001 na prvi pogled nije primjenjivo i, s druge strane, da je dala mogućnost navedenim tijelima da proturječe toj analizi ili da iznesu alternativno shvaćanje, pozivajući ih da dostave detaljna i potkrijepljena obrazloženja.
49 Stoga Mađarska neosnovano tvrdi da joj Komisija nije dala mogućnost da bolje iznese svoje razloge ili da navede druge moguće razloge za odbijanje prije donošenja pobijane odluke.
50 Kad je riječ o drugom prigovoru, valja istaknuti da je, kao što to proizlazi iz dopisa od 13. listopada 2021., Komisija obavijestila mađarska tijela da je razmotrila primjenjivost svih izuzeća navedenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 i da je iz toga zaključila da se pristup može odbiti samo na temelju zaštite osobnih podataka.
51 Osim toga, valja utvrditi da Mađarska nije temeljila svoje protivljenje otkrivanju spornih dokumenata na odredbama članka 4. stavka 1. ili 2. Uredbe br. 1049/2001.
52 Stoga Mađarska neosnovano prigovara Komisiji da u pobijanoj odluci nije objasnila razloge zbog kojih je smatrala da izuzeća – koja se temelje na zaštiti „financijsk[e], monetarn[e] ili ekonomsk[e] politik[e] Zajednice ili koje države članice” i „svrhe inspekcija, istraga i revizija” – nisu primjenjiva u ovom slučaju.
53 Slijedom toga, drugi tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001
54 Treći tužbeni razlog sastoji se od triju dijelova.
55 U okviru prvog dijela, Mađarska u biti smatra da se članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 u ovom predmetu primjenjuje s obzirom na to da je u tijeku Komisijin postupak odlučivanja. Podredno, u okviru drugog dijela, Mađarska tvrdi da, čak i da nema Komisijina postupka odlučivanja, članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 treba tumačiti na način da se njime također štiti postupak nacionalnog upravljačkog tijela koje je zaduženo za završetak nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ koji je uređen Uredbom br. 1303/2013, kao što je to poziv na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. Naposljetku, u okviru trećeg dijela Mađarska tvrdi da otkrivanje spornih dokumenata stvarno, ozbiljno i konkretno ugrožava postupak odlučivanja koji je u tijeku i koji je povezan sa završetkom poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5.
Prvi dio trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na postojanju Komisijina postupka odlučivanja koji je u tijeku
56 Taj se prvi dio sastoji od dvaju prigovora.
57 U potporu prvom prigovoru Mađarska tvrdi da se, iako je na nacionalnom upravljačkom tijelu da donese odluku o završetku poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5, ne može zanemariti činjenica da je ta odluka donesena u kontekstu podijeljenog upravljanja ESI fondovima. U tu svrhu Mađarska ističe da je, uzimajući u obzir Komisijine revizijske ovlasti i njezinu mogućnost da izvršava financijske ispravke, u interesu nacionalnog upravljačkog tijela da slijedi smjernice koje dobiva od Komisije. Stoga je točno da, u području koje utječe na financijska sredstva Unije i u kojem Komisija osigurava zakonitu i pravilnu uporabu ESI fondova, odluku donosi nacionalno upravljačko tijelo, ali u okviru koji je utvrdila institucija i pod njezinim naknadnim nadzorom, što pokazuje da Komisija sudjeluje u postupku odlučivanja.
58 U potporu drugom prigovoru Mađarska tvrdi da Komisija raspolaže ovlastima u području izmjene operativnih programa koji su uređeni Uredbom br. 1303/2013. Međutim, Mađarska tvrdi da želi podnijeti valjano obrazložen zahtjev za izmjenu operativnog programa koji bi mogao utjecati na dodjelu sredstava povezanih s pozivom na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. Osim toga, Mađarska osporava činjenicu da Komisijin postupak odlučivanja koji se odnosi na odobrenje zahtjeva za izmjenu operativnog programa počinje tek nakon podnošenja formalnog zahtjeva za izmjenu navedenog programa. Prema mišljenju Mađarske, Komisijin postupak odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 započinje u trenutku uspostavljanja dijaloga između države članice i Komisije radi određivanja smjera buduće izmjene.
59 Komisija osporava argumente Mađarske.
60 Uvodno, valja podsjetiti na to da se Uredbom br. 1049/2001, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., odražava volja izražena u članku 1. drugom stavku UEU-a za obilježavanje nove faze u procesu stvaranja „sve tješnje povezane unije među narodima Europe”, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima (vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
61 Taj temeljni cilj Unije također je izražen, s jedne strane, u članku 15. stavku 1. UFEU-a – koji, među ostalim, predviđa da institucije, tijela, uredi i agencije Unije pri svome radu koliko je god to moguće poštuju načelo otvorenosti djelovanja, koje je također potvrđeno člankom 10. stavkom 3. UEU-a i člankom 298. stavkom 1. UFEU-a – kao i, s druge strane, time što je pravo na pristup dokumentima ugrađeno u članak 42. Povelje (vidjeti presudu od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C-57/16 P, EU:C:2018:660, t. 74. i navedenu sudsku praksu).
62 U tu svrhu, Uredbom br. 1049/2001, kao što je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i njezinu članku 1., javnosti se nastoji dati najšire moguće pravo pristupa dokumentima institucija, ne dovodeći u pitanje sustav izuzeća koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa, koja se, s obzirom na to da predstavljaju odstupanje od načela utvrđenog u tom članku, moraju strogo tumačiti i primjenjivati (vidjeti presudu od 7. rujna 2023., Breyer/REA, C‑135/22 P, EU:C:2023:640, t. 70. i navedenu sudsku praksu).
63 Jedno od izuzeća od tog pristupa jest i ono navedeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, iz kojeg proizlazi da se pristup dokumentu koji je institucija Unije sastavila za internu uporabu ili koji je ta institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem navedena institucija još nije odlučivala, odbija ako bi otkrivanje tog dokumenta moglo ozbiljno ugroziti postupak odlučivanja te institucije, osim ako za to otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes, pri čemu su ti uvjeti kumulativni.
64 U ovom slučaju sporni dokumenti odnose se na korespondenciju koju su mađarska tijela uputila Komisiji u pogledu završetka poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. Odnose se na internu razmjenu mišljenja o navedenom nacrtu poziva na podnošenje prijedlogâ koji na dan donošenja pobijane odluke još nije bio konačno objavljen.
65 Stoga valja analizirati institucionalni okvir utvrđen Uredbom br. 1303/2013 kako bi se utvrdilo je li Komisija u okviru završetka poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 morala donijeti odluku.
66 Najprije valja istaknuti da su ESI fondovi obuhvaćeni podijeljenim upravljanjem.
67 U tom pogledu, iz članka 63. stavka 1. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 1. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45.) proizlazi da „[a]ko Komisija izvršava proračun podijeljenim upravljanjem, zadaće koje se odnose na izvršenja proračuna prenose se na države članice”.
68 Nasuprot tomu, prema članku 73. Uredbe br. 1303/2013 „[u] skladu s načelom [po]dijeljenog upravljanja države članice i Komisija odgovorne su za upravljanje programima i njihovu kontrolu u skladu sa svojim nadležnostima utvrđenima u ovoj Uredbi i pravilima za pojedine fondove”.
69 Konkretno, članak 74. Uredbe br. 1303/2013 odnosi se na odgovornosti država članica u okviru podijeljenog upravljanja. U tom pogledu, iz članka 74. stavka 1. navedene uredbe proizlazi da „[d]ržave članice ispunjavaju obveze upravljanja, kontrole i revizije te preuzimaju odgovornosti koje iz njih proizlaze i koje su utvrđene u pravilima o [po]dijeljenom upravljanju utvrđenima u Financijskoj uredbi i pravilima za pojedine fondove.
70 Usto, člankom 75. Uredbe br. 1303/2013 utvrđuju se Komisijine ovlasti i odgovornosti. U tom smislu, iz stavka 1. navedenog članka proizlazi da Komisija osigurava da države članice uspostave sustave kontrole i da ti sustavi učinkovito funkcioniraju tijekom provedbe programa.
71 Kad je riječ o odgovornosti država članica, valja istaknuti da se člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1303/2013 državama članicama na odgovarajućoj teritorijalnoj razini, u skladu s njihovim institucionalnim, pravnim i financijskim okvirom te tijelima koja su one odredile u tu svrhu, povjerava priprema i provedba operativnih programa i izvršavanje njihovih zadataka, u partnerstvu s relevantnim partnerima iz članka 5. iste uredbe.
72 U tom okviru, iz članka 34. stavka 3. točke (d) Uredbe br. 1303/2013 proizlazi da je priprema i objava poziva na podnošenje prijedlogâ isključiva odgovornost država članica.
73 Osim toga, člankom 125. stavkom 3. Uredbe br. 1303/2013 određuje se da je, kad je riječ o odabiru operacija, na nacionalnom upravljačkom tijelu da utvrdi i, nakon odobrenja, primijeni odgovarajuće postupke i kriterije za odabir operacija koje se financiraju iz ESI fondova.
74 Kao što to proizlazi iz članka 110. stavka 2. točke (a) Uredbe br. 1303/2013, odobrenje iz članka 125. stavka 3. navedene uredbe odnosi se na odobrenje odbora za praćenje koji je osnovala država članica u pogledu metodologije i kriterija za odabir operacija u skladu s člancima 47. i 48. iste uredbe, a ne na Komisijino odobrenje.
75 Prethodno navedene odredbe pokazuju da su pozivi na podnošenje prijedlogâ koji su uređeni Uredbom br. 1303/2013 i kojima se utvrđuju kriteriji koji moraju biti ispunjeni za odabir operacija koje će se financirati iz ESI fondova, isključiva odgovornost država članica.
76 Iz toga proizlazi da se Uredbom br. 1303/2013 Komisiji ne dodjeljuje posebna nadležnost u postupku završetka poziva na podnošenje prijedlogâ uređenog tom uredbom, tako da je Komisija osnovano smatrala da, na prvi pogled, ona nije morala donijeti odluku o pozivu na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5.
77 Međutim, na Općem je sudu da razmotri prigovore koje je Mađarska istaknula u prilog ovom dijelu.
– Prvi prigovor, koji se temelji na primjenjivosti članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 zbog Komisijina utjecaja na završetak nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5
78 Mađarska tvrdi da na odluku nacionalnog upravljačkog tijela o završetku poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 u velikoj mjeri utječe to što Komisija u okviru postupka odlučivanja o pozivu na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 može iznijeti očitovanja ili naknadno pratiti postupanja u skladu s tim očitovanjima, pod prijetnjom financijskih ispravaka. Taj Komisijin utjecaj u okviru podijeljenog upravljanja treba shvatiti na način da odluka nacionalnog upravljačkog tijela, iako formalno nije Komisijina odluka, čini sastavni dio Komisijina postupka odlučivanja. Stoga, prema mišljenju Mađarske, interna savjetovanja i vijećanja između nacionalnog upravljačkog tijela i Komisije, u okviru poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 moraju biti zaštićeni na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, čak i ako Komisija, u strogom smislu, nije morala donijeti odluku.
79 Argumentacija Mađarske otvara pitanje dosega izuzeća iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Konkretnije, na Općem je sudu da utvrdi uključuje li, u okviru podijeljenog upravljanja, kada Komisija vodi dijalog s mađarskim tijelima, u pogledu završetka poziva na podnošenje prijedlogâ koji se financira iz ESI fondova, Komisijin postupak odlučivanja i navedeni dijalog, a da taj dijalog ne mora nužno dovesti do toga da Komisija donese odluku.
80 U skladu s ustaljenom sudskom praksom, u svrhu tumačenja odredbe prava Unije, valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je ona dio (vidjeti presudu od 13. srpnja 2023., G GmbH, C-134/22, EU:C:2023:567, t. 25. i navedenu sudsku praksu).
81 Kad je riječ o tekstu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, valja podsjetiti na to da su njime obuhvaćeni dokumenti koji se odnose na pitanje o kojem institucija još nije odlučivala, što očito upućuje na pojam „postupak odlučivanja institucije koji je u tijeku” u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup.
82 U tu je svrhu Sud u biti presudio da je pristup dokumentu moguće odbiti na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 samo u dijelu u kojem se postupak odlučivanja odnosi na donošenje odluke (presuda od 17. prosinca 2020., De Masi i Varoufakis/ESB, C-342/19 P, EU:C:2020:1035, t. 73.).
83 Kad je riječ o kontekstualnom tumačenju, valja primijetiti da se u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001 pravi razlika ovisno o tome je li postupak okončan ili nije. Tako se u skladu s prvim podstavkom te odredbe izuzeće koje se odnosi na zaštitu postupka odlučivanja primjenjuje na svaki dokument koji je institucija sastavila za svoju internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem još nije odlučivala. Drugim podstavkom iste odredbe predviđa se da nakon što je odluka donesena predmetno izuzeće obuhvaća samo dokumente koji sadržavaju mišljenja za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u dotičnoj instituciji (presuda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C-506/08 P, EU:C:2011:496, t. 78.).
84 Stoga se zaštita priznata člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001 završava donošenjem odluke.
85 Kad je riječ o teleološkom tumačenju, kao što to proizlazi iz točke 62. ove presude, svako tumačenje predmetnog članka koje izlazi iz okvira samog teksta proširilo bi područje primjene izuzeća iz članka 4. stavka 3. prvog postavka Uredbe br. 1049/2001.
86 Tako iz točaka 81. do 85. ove presude proizlazi da primjena izuzeća iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 ovisi o utvrđivanju postupka nakon kojeg je institucija Unije ovlaštena donijeti određenu odluku na temelju prava Unije.
87 U ovom slučaju, kao prvo, valja podsjetiti na to da, kao što to proizlazi iz točke 76. ove presude, Komisija nije morala donijeti određenu odluku o završetku poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5.
88 Kao drugo, iako Mađarska tvrdi da su se, u okviru postupka završetka poziva na podnošenje prijedlogâ, nacionalna upravljačka tijela i Komisija interno savjetovali i vijećali, ona ne tvrdi da je Komisija morala donijeti odluku.
89 Kao treće, iako je Komisija mogla iznijeti očitovanja u pogledu nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 osobito s obzirom na njegovu usklađenost s operativnim programom kojim je obuhvaćen navedeni projekt i kako bi osigurala da mađarska tijela zakonito i pravilno koriste ESI fondove, iz toga ipak ne proizlazi da ta očitovanja obilježavaju postojanje Komisijina vlastitog postupka odlučivanja i da omogućuju da se navedeni poziv na podnošenje prijedlogâ smatra odlukom te institucije. Naime, ta očitovanja ni na koji način ne dovode u pitanje odluke koje bi Komisija mogla donijeti, poput odluke o izvršenju financijskog ispravka ili odluke o obustavi plaćanja povezanih s pozivom na podnošenje prijedlogâ.
90 Štoviše, kada Komisija izrazi sumnje ili zabrinutosti u pogledu pravilnosti nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ uređenog Uredbom br. 1303/2013, valja istaknuti da nacionalno upravljačko tijelo može odlučiti provesti izmjene koje je predložila Komisija, čime se osigurava da će navedeni projekt Unija i dalje sufinancirati, a da pritom nije potrebna nikakva Komisijina odluka. Osim toga, nacionalno upravljačko tijelo također može odlučiti da neće mijenjati poziv za podnošenje prijedlogâ i da će financirati projekt samo sredstvima koja je dodijelila država članica. Usto, u slučaju neusklađenosti nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ s operativnim programom koji je odobrila Komisija, na nacionalnim je tijelima da iz toga izvedu zaključke s obzirom na nacionalno pravo, vodeći računa o pravu Unije.
91 U tom pogledu valja istaknuti da ništa ne sprečava državu članicu na koju se odnosi Komisijina odluka o prekidu rokova plaćanja, obustavi plaćanja povezanih s pozivom na podnošenje prijedlogâ uređenim Uredbom br. 1303/2013 ili obustavi cijelog ili dijela doprinosa Unije operativnom programu da odluči iz vlastitih sredstava preuzeti dio financiranja Unije koji je opozvan kako bi financirala projekte koji su dodijeljeni na temelju poziva na podnošenje prijedlogâ. U tom pogledu osobito valja istaknuti da su, u skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe br. 1303/2013, ESI fondovi osmišljeni kao dopuna ili doprinos odgovarajućim nacionalnim, regionalnim ili lokalnim mjerama, pri čemu se u uvodnoj izjavi 87. navedene uredbe pojašnjava i da potpora iz ESI fondova ne bi trebala zamijeniti javne ili ekvivalentne strukturne rashode država članica (vidjeti rješenje od 2. rujna 2020., ENIL Brussels Office i dr./Komisija, T-613/19, neobjavljeno, EU:T:2020:382, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
92 Stoga se samim sudjelovanjem Komisije u postupku koji je uređen proračunskim pravilima podijeljenog upravljanja ne može opravdati to da taj postupak predstavlja postupak odlučivanja te institucije u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Naime, kao što to proizlazi iz točaka 68. do 74. ove presude, Komisijino delegiranje nacionalnim upravljačkim tijelima, koje obilježava podijeljeno upravljanje, ne utječe na nadležnosti Komisije i država članica koje su jasno definirane odredbama Uredbe br. 1303/2013, tako da valja razlikovati njihove postupke odlučivanja.
93 Iz prethodno navedenog proizlazi da u okviru postupka završetka poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 Komisija nije morala donijeti odluku. Stoga se za dokumente koje je Komisija zaprimila tijekom internih savjetovanja i vijećanja između nacionalnog upravljačkog tijela i Komisije u okviru takvog postupka ne može smatrati da se odnose na postupak odlučivanja institucije Unije koji je u tijeku. Slijedom toga, za njih se ne može smatrati da se „odnos[e] na pitanje o kojem [institucija Unije] nije odlučivala” u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
94 Suprotno bi rješenje bilo protivno zahtjevu navedenom u točki 62. ove presude o strogom tumačenju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
95 Stoga prvi prigovor prvog dijela trećeg tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
– Drugi prigovor, koji se temelji na primjenjivosti članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 zbog Komisijine nadležnosti u području izmjene operativnih programa uređenih Uredbom br. 1303/2013
96 U potporu drugom prigovoru Mađarska ističe da je – iako na nacionalnom upravljačkom tijelu jest da donese odluku o završetku poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 – Komisija pozvana, na temelju članka 30. stavka 2. Uredbe br. 1303/2013, donijeti odluku o izmjeni operativnih programa.
97 U tom pogledu, iz članka 30. stavka 2. Uredbe br. 1303/2013 proizlazi da je uloga Komisije osigurati da se izmjenama operativnih programa koje predlože države članice poštuju pravne odredbe i zahtjevi Unije. U tom kontekstu Komisija ocjenjuje prijedloge izmjene koje je podnijela država članica o kojoj je riječ i može davati preporuke i očitovanja na te prijedloge prije donošenja konačne odluke o odobrenju izmjena. Stoga, ako se smatra da je prijedlog izmjene operativnog programa u skladu sa zahtjevima Unije, Komisija ga formalno odobrava.
98 Prema tome, u slučaju izmjene operativnog programa kojim je obuhvaćen poziv na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5, moglo bi se smatrati da je Komisija morala donijeti odluku i da je tada bio u tijeku Komisijin postupak odlučivanja.
99 Međutim, s jedne strane, valja istaknuti da u trenutku donošenja pobijane odluke mađarska tijela nisu podnijela zahtjev za izmjenu operativnog programa kojim je obuhvaćen nacrt poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5.
100 S druge strane, sporni dokumenti nisu se odnosili na hipotetski zahtjev za izmjenu operativnog programa koji je Mađarska mogla podnijeti, nego su se odnosili na razmjenu mišljenja između Komisije i nacionalnog upravljačkog tijela o nacrtu poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. Uostalom, Mađarska nije objasnila na koji bi način pristup korespondenciji između Komisije i nacionalnog upravljačkog tijela o završetku poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 mogao ugroziti postupak odlučivanja u vezi s drugim postupkom, odnosno hipotetskim zahtjevom za izmjenu operativnog programa.
101 Iz toga slijedi da u trenutku donošenja pobijane odluke nijedan Komisijin postupak odlučivanja nije bio u tijeku i da, slijedom toga, Mađarska nije mogla valjano temeljiti svoje protivljenje otkrivanju spornih dokumenata na izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001.
102 S obzirom na prethodno navedeno, drugi prigovor prvog dijela trećeg tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan, a time i prvi dio trećeg tužbenog razloga u cijelosti.
Drugi dio trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na primjenjivosti članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 na postupak odlučivanja nacionalnih upravljačkih tijela
103 Podredno, Mađarska tvrdi da bi, ako Opći sud presudi da u ovom slučaju nije Komisija, nego nacionalno upravljačko tijelo bilo ovlašteno donijeti odluku objavom poziva na podnošenje prijedlogâ, postupak odlučivanja nacionalnog upravljačkog tijela također trebao uživati zaštitu dodijeljenu člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001.
104 Mađarska ističe da je točno da članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001, u skladu sa svojim tekstom, štiti samo postupak odlučivanja institucija, ali da se, s obzirom na posebnost ovog predmeta, područje primjene te odredbe ne bi trebalo ograničiti samo na institucije Unije.
105 Kao prvo, ističe da se agencije Unije mogu pozvati na tu iznimku kako bi zaštitile vlastiti postupak odlučivanja.
106 Kao drugo, Mađarska u biti ističe da bi usko tumačenje članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 dovelo do toga da mogućnost država članica da u skladu s člankom 4. stavkom 5. navedene uredbe zahtijevaju da se odbije otkrivanje dokumenata s obzirom na razloge navedene u članku 4. stavcima 1. do 3. navedene uredbe u praksi ne bi imala sadržaj. U tom pogledu ističe da bi se države članice mogle pozivati samo na izuzeća iz članka 4. stavaka 1. i 2. iste uredbe i da stoga ne bi bile u mogućnosti zaštititi postupak odlučivanja vlastitih tijela, što bi ugrozilo taj postupak i time bi u području koje utječe na financijska sredstva Unije došlo do neopravdane diskriminacije na temelju toga tko donosi odluku.
107 Osim toga, zakoniti interesi države članice, čije nacionalno pravo dopušta odbijanje pristupa traženim dokumentima, nisu zaštićeni jer se pravom Unije omogućava zaobilaženje nacionalnog pravila izravnim obraćanjem instituciji Unije. Mađarska ističe da bi to ugrozilo povjerenje država članica u institucije i dovelo do smanjenja učinkovitosti postupka savjetovanja između država članica i Komisije.
108 Komisija osporava argumente Mađarske.
109 U tom pogledu valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 1. točkom (a) Uredbe br. 1049/2001, pojam „institucija” u toj uredbi označava Parlament, Vijeće ili Komisiju, dok se člankom 3. točkom (b) navedene uredbe, pojmom „treća strana” označava svaka fizička ili pravna osoba ili drugi subjekt izvan institucije o kojoj je riječ, uključujući države članice i institucije izvan Zajednice.
110 U ovom slučaju, kao prvo, iz odredbi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da cilj tog članka nije zaštita postupka odlučivanja država članica ili pravnih osoba koje nisu institucije Unije. Naime, samim tekstom te odredbe obuhvaćeni su samo dokumenti koji se odnose na „pitanje o kojem [institucija] nije odlučivala”.
111 Kao drugo, valja podsjetiti na to da je zakonodavac Unije, među ostalim, ukinuo pravilo o autoru koje je bilo primjenjivo prije pravila iz Uredbe br. 1049/2001. Takvo pravilo podrazumijevalo je da – ako je autor dokumenta kojim raspolaže određena institucija fizička ili pravna osoba, država članica, druga institucija ili tijelo Unije ili bilo koje drugo nacionalno ili međunarodno tijelo – zahtjev za pristup dokumentu treba uputiti izravno autoru tog dokumenta (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija, C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 56.).
112 Stoga bi tumačenje izuzeća iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 tako da se njime štiti i postupak odlučivanja nacionalnih upravljačkih tijela dovelo, barem djelomično i s ciljem ograničavanja, do ponovnog uvođenja navedenog pravila o autoru za svaki dokument koji utječe na donošenje odluke države članice. Međutim, takvo tumačenje ne bi bilo u skladu ni s predmetom ni s ciljem članka 15. UFEU-a i Uredbe br. 1049/2001, a to je davanje javnosti najšireg mogućeg prava na pristup dokumentima institucija u svim područjima aktivnosti Unije.
113 Kao treće, kao što to proizlazi iz točke 62. ove presude, svako tumačenje članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 koje izlazi iz okvira samog teksta proširilo bi područje primjene izuzeća predviđenog tom odredbom. Bila bi stoga riječ o širokom tumačenju te odredbe koje ne bi omogućilo ograničavanje dosega razloga za odbijanje o kojem je riječ.
114 Te se ocjene ne mogu dovesti u pitanje drugim argumentima Mađarske.
115 Kao prvo, Mađarska tvrdi da doslovno tumačenje članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 ne omogućuje agencijama Unije da se pozovu na navedeni članak kako bi zaštitile vlastiti postupak odlučivanja s obzirom na to da se posebne odredbe kojima se omogućuje proširenje Uredbe br. 1049/2001 na agencije odnose samo na područje primjene te uredbe, ali ne mijenjaju njezin sadržaj, uključujući i članak 4. iste uredbe koji se odnosi na izuzeća od otkrivanja dokumenata. Međutim, Mađarska ističe da u predmetu u kojem je donesena presuda od 5. veljače 2018., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA (T-729/15, EU:T:2018:67), ni Opći sud ni Sud, koji je potvrdio prethodno navedenu presudu u žalbenom postupku, nisu osporili primjenu članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 na postupak odlučivanja agencije.
116 U tom pogledu valja utvrditi da je primjena Uredbe br. 1049/2001 proširena na agencije Unije, na temelju posebne odredbe u njihovim osnivačkim uredbama. Konkretno, kad je riječ o Europskoj agenciji za lijekove (EMA), članak 73. Uredbe (EZ) br. 726/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o utvrđivanju postupaka Zajednice za odobravanje primjene i postupaka nadzora nad primjenom lijekova koji se rabe u humanoj i veterinarskoj medicini, te uspostavi Europske agencije za lijekove (SL 2004., L 136, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 31., str. 18.), izričito propisuje da se Uredba br. 1049/2001 primjenjuje na dokumente u EMA-inu posjedu i da njezin Upravni odbor donosi pravila za provedbu te uredbe.
117 Stoga, na temelju posebnih odredbi koje se nalaze u njihovim osnivačkim uredbama, agencije imaju pravo primijeniti sva izuzeća iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 na isti način kao što to čine institucije za sve dokumente kojima raspolažu.
118 Iz toga slijedi da, kao što to pravilno ističe Komisija, primjena Uredbe br. 1049/2001 na postupke odlučivanja EMA-e i drugih agencija Unije proizlazi iz jasnih i nedvosmislenih pravila sekundarnog prava Unije i nije rezultat širokog tumačenja Općeg suda u odnosu na pojam „institucija” u smislu navedene uredbe.
119 Kao drugo, Mađarska ističe da bi usko tumačenje članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 dovelo do toga da mogućnost država članica da u skladu s člankom 4. stavkom 5. navedene uredbe zahtijevaju da se odbije otkrivanje dokumenata s obzirom na razloge navedene u članku 4. stavku 3. u praksi ne bi imala sadržaj.
120 U tom pogledu, točno je da je sudska praksa priznala da se država članica može pozvati na članak 4. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001 (presude od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija, C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 76., 81., 83. i 93. i od 21. lipnja 2012., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisija, C-135/11 P, EU:C:2012:376, t. 62. do 66.).
121 Međutim, članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 primjenjuje se na dokumente koji potječu iz država članica, a koje je institucija Unije zaprimila i koji se odnose na njezin postupak odlučivanja koji je u tijeku. Taj se članak stoga ne primjenjuje na dokumente koji se odnose na postupak odlučivanja države članice.
122 Kao treće, ne mogu se prihvatiti ni argumenti Mađarske koji se temelje na ugrožavanju postupka odlučivanja nacionalnih upravljačkih tijela i na zaštiti legitimnih interesa država članica, čija je zaštita osigurana nacionalnim pravom.
123 Naime, člankom 2. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001 predviđeno je da se ta Uredba primjenjuje na sve dokumente koje čuva pojedina institucija Unije, to jest dokumente koje je sastavila ili zaprimila i koje posjeduje, koji se odnose na sva područja aktivnosti Unije. Iz tog članka stoga proizlazi da se, načelno, osim ako je riječ o dokumentima koji su kvalificirani kao osjetljivi i koji su predmet posebnog postupanja u skladu sa stavkom 5. tog članka, na dokument koji je nacionalno tijelo dostavilo instituciji Unije od tog trenutka primjenjuje isključivo pravo Unije te je ta institucija za njega odgovorna u okviru zahtjeva za pristup dokumentu koji joj je upućen.
124 Osim toga, valja istaknuti da se legitimni interesi država članica također mogu zaštiti primjenom izuzeća iz članka 4. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001.
125 Kao četvrto, Mađarska ističe da bi nedostatak zaštite postupka odlučivanja koji provode nacionalna upravljačka tijela ugrozio povjerenje država članica u institucije i da bi to dovelo do smanjenja učinkovitosti postupka savjetovanja između država članica i Komisije.
126 Valja istaknuti da samo upućivanje na rizik od negativnih posljedica na komunikaciju između država članica i institucija i na smanjenje učinkovitosti postupka savjetovanja između stranaka nije dovoljno da bi se smatralo da postupak odlučivanja nacionalnih upravljačkih tijela također treba biti zaštićen izuzećem iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Naime, time bi se državama članicama dalo diskrecijsko pravo u tom području ili bi barem politika pristupa dokumentima koja se provodi tom uredbom bila podređena nacionalnim politikama koje se na nju odnose. Međutim, to ne bi bilo u skladu ni sa sustavom pristupa dokumentima uspostavljenim Uredbom br. 1049/2001 ni s obvezom lojalne suradnje s Komisijom koju države članice imaju na temelju članka 4. stavka 3. UEU-a (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., Batchelor/Komisija, T-250/08, EU:T:2011:236, t. 80. i navedenu sudsku praksu).
127 Iz toga proizlazi da se izuzeće iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 ne može tumačiti na način da se njime također štiti postupak odlučivanja nacionalnog upravljačkog tijela. Stoga, drugi dio trećeg tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
Treći dio trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na ozbiljnom, stvarnom i konkretnom ugrožavanju zaštite postupka odlučivanja povezanog sa završetkom nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5
128 U potporu tom dijelu Mađarska tvrdi da bi objavljivanje cjelokupne korespondencije između mađarskih tijela i Komisije u vezi s pozivom na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 moglo ugroziti završetak navedenog poziva s obzirom na to da bi se otkrivanjem spornih dokumenata određenim organizacijama mogla dati povlaštena informacija koja bi im omogućila da bolje pripreme svoje prijave na poziv na podnošenje prijedlogâ na štetu drugih konkurentnih organizacija koje ne raspolažu istom razinom informacija.
129 U okolnostima ovog predmeta Opći sud smatra da podredno valja razmotriti je li ispunjen uvjet naveden u točki 63. ove presude, a koji se temelji na ozbiljnom ugrožavanju zaštite postupka odlučivanja i stoga analizirati razloge koje je Mađarska iznijela kako bi opravdala primjenu izuzeća iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, pod pretpostavkom da je ta odredba u ovom slučaju primjenjiva.
130 U tom pogledu, sama okolnost da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem od prava na pristup predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 ne može biti dostatno opravdanje za primjenu tog izuzeća (vidjeti presudu od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039, t. 51. i navedenu sudsku praksu).
131 Konkretnije, da bi se primijenilo izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001, mora se dokazati da bi pristup zatraženim dokumentima mogao konkretno i stvarno ugroziti zaštitu postupka odlučivanja institucije i da je taj rizik od ugrožavanja razumno predvidiv, a ne samo hipotetski (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T-540/15, EU:T:2018:167, t. 63. i navedenu sudsku praksu).
132 Štoviše, postupak odlučivanja mora biti ozbiljno ugrožen da bi se primijenilo izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001. Tomu je osobito tako kada otkrivanje zatraženog dokumenta ima značajan utjecaj na postupak odlučivanja. Ocjena težine ovisi o svim okolnostima slučaja, osobito o negativnim učincima tog otkrivanja na postupak odlučivanja na koje se poziva institucija (vidjeti presudu od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament, T-471/08, EU:T:2011:252, t. 71. i navedenu sudsku praksu).
133 U ovom se slučaju na temelju razloga koje je iznijela Mađarska ne može utvrditi na koji bi način otkrivanje spornih dokumenata moglo stvarno, ozbiljno i konkretno utjecati na Komisijin postupak odlučivanja.
134 Naime, Mađarska samo tvrdi da bi otkrivanje spornih dokumenata moglo ozbiljno ugroziti načela jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti s obzirom na to da bi potencijalni korisnici poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 mogli dobiti informacije koje im daju nepoštenu konkurentsku prednost.
135 Međutim, valja istaknuti da tvrdnje Mađarske ni na koji način nisu potkrijepljene detaljnom argumentacijom ni dokazima kojima se može dokazati da bi stvarni rizik od nepoštene konkurentske prednosti postojao da su sporni dokumenti bili otkriveni prije nego što nacionalno upravljačko tijelo konačno usvoji poziv na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5.
136 Osim toga, kao što to proizlazi iz sudske prakse, obično upućivanje na rizik od negativnih posljedica povezanih s pristupom internim dokumentima i na mogućnost da zainteresirane osobe utječu na postupak ne može biti dostatno za dokazivanje da bi otkrivanje navedenih dokumenata ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije o kojoj je riječ (presuda od 13. srpnja 2017., Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija, C-60/15 P, EU:C:2017:540, t. 83.).
137 Usto, Mađarska nije iznijela pojašnjenja kojima bi se mogla osporavati Komisijina analiza prema kojoj otkrivanje spornih dokumenata na dan donošenja pobijane odluke nije moglo ugroziti postupak odlučivanja koji je u tijeku i koji je povezan sa završetkom poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5, s obzirom na to da je sadržaj tog poziva na podnošenje prijedloga toga dana bio dostupan javnosti na internetu.
138 Naime, iz sudske prakse proizlazi da, u okviru svoje ocjene rizika da bi otkrivanje dokumenta ugrozilo interes zaštićen člankom 4. Uredbe br. 1049/2001, Opći sud može uzeti u obzir činjenicu da je bitan dio sadržaja dokumenta čije se otkrivanje zahtijeva bio objavljen i prije donošenja odluke o odbijanju ili odobrenju pristupa navedenom dokumentu (vidjeti u tom smislu presudu od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039, t. 60.).
139 Osim toga, Komisija ističe da su svi dokumenti koji od nje potječu priopćeni trećoj strani koja je podnijela zahtjev. Stoga je treća strana točno upoznata s kontekstom i predmetom rasprava između Komisije i mađarskih tijela u pogledu nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5.
140 Stoga se na temelju obveze utvrđene sudskom praksom da se članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 strogo ocjenjuje može utvrditi da Mađarska nije dokazala da bi otkrivanje spornih dokumenata na dan kad se to otkrivanje zahtijevalo dovelo do stvarnog i ozbiljnog ugrožavanja postupka odlučivanja koji je povezan sa završetkom poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5.
141 Komisija je, dakle, pravilno utvrdila da u posebnim okolnostima ovog slučaja razlog na koji se Mađarska poziva, a koji se odnosi na rizik od nepoštene konkurentske prednosti, nije bio osnovan.
142 Slijedom toga, valja odbiti treći dio trećeg tužbenog razloga kao neosnovan i stoga odbiti treći tužbeni razlog u cijelosti.
Četvrti tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001
143 U potporu tom tužbenom razlogu Mađarska ističe da, ako Opći sud presudi da Komisijina djelatnost podijeljenog upravljanja ne može biti obuhvaćena njezinim postupkom odlučivanja, nema nikakve sumnje da bi trebalo smatrati da ulazi u područje primjene istraga navedenih u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
144 Valja navesti da Mađarska ni na koji način ne potkrepljuje svoju tvrdnju prema kojoj treba smatrati da Komisijina djelatnost podijeljenog upravljanja ulazi u područje primjene istraga navedenih u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
145 Međutim, valja podsjetiti na to da, na temelju članka 76. točke (d) Poslovnika Općeg suda, tužba mora sadržavati predmet spora, tužbene razloge i argumente kao i sažeti prikaz tih razloga. U tužbi treba izričito navesti sadržaj tužbenog razloga na kojemu se tužba temelji, s obzirom na to da se samim apstraktnim navođenjem tužbenog razloga ne ispunjava zahtjeve iz Poslovnika. Identični su zahtjevi i kada se poziva na neki argument u potporu tužbenom razlogu (vidjeti u tom smislu presudu od 10. ožujka 2021., Ayuntamiento de Quart de Poblet/Komisija, T-539/18, neobjavljenu, EU:T:2021:123, t. 102. i navedenu sudsku praksu).
146 Stoga, budući da argument Mađarske prema kojem se na ovaj slučaj treba primijeniti članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe br. 1049/2001 ne ispunjava zahtjeve navedene u članku 76. točki (d) Poslovnika, valja ga odbaciti kao nedopuštenog.
147 Slijedom toga, valja odbiti četvrti tužbeni razlog i stoga tužbu u cijelosti.
Troškovi
148 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
149 U predmetnom slučaju, budući da Mađarska nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova, uključujući troškove povezane s postupkom privremene pravne zaštite.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Mađarskoj se nalaže snošenje troškova, uključujući troškove povezane s postupkom privremene pravne zaštite.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 10. srpnja 2024.
Potpisi