Byla T‑344/08
EnBW Energie Baden-Württemberg AG
prieš
Europos Komisiją
„Galimybė susipažinti su dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Administraciniai kartelių procedūros dokumentai – Atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais – Išimtis dėl tyrimų tikslų apsaugos – Išimtis dėl trečiųjų asmenų komercinių interesų apsaugos – Išimtis dėl sprendimų priėmimo proceso apsaugos – Atitinkamos institucijos pareiga atlikti konkretų ir individualų dokumentų, su kuriais prašoma leisti susipažinti, turinio tyrimą“
Sprendimo santrauka
1. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Institucijos pareiga atlikti konkretų ir individualų dokumentų tyrimą – Apimtis
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnis)
2. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 049/2001 – Pareiškėjo siekimas asmeninio intereso – Poveikio teisei susipažinti su dokumentais nebuvimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas Nr. 1049/2001)
3. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Institucijos pareiga atlikti konkretų ir individualų dokumentų tyrimą – Nukrypimas nuo nagrinėjimo pareigos – Sąlygos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnis)
4. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Inspekcijų, tyrimų ir audito tikslų apsauga – Apimtis – Ribos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnis; Tarybos reglamentai Nr. 659/1999 ir Nr. 1/2003)
5. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Institucijos pareiga atlikti konkretų ir individualų dokumentų tyrimą – Apimtis – Pareigos netaikymas – Galimybė nagrinėti pagal dokumentų kategoriją – Sąlygos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnis)
6. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Ypač sunkus ir netinkamas nagrinėjimas – Nukrypimas nuo nagrinėjimo pareigos – Ribota apimtis – Institucijai tenkanti įrodinėjimo pareiga – Institucijos pareiga susitarti su pareiškėju
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnis, 7 straipsnio 3 dalis ir 8 straipsnio 2 dalis)
7. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Inspekcijų, tyrimų ir audito tikslų apsauga – Galiojimas laiko atžvilgiu – Galimybė taikyti užbaigus šią veiklą – Sąlygos
(EB 81 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečia įtrauka)
8. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Inspekcijų, tyrimų ir audito tikslų apsauga – Apimtis – Ribos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečia įtrauka)
9. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Tam tikro asmens komercinių interesų apsauga – Apimtis
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies pirma įtrauka)
10. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Savarankiškas aiškinimas Reglamente Nr. 1/2003 numatytos teisės susipažinti konkurencijos bylose atžvilgiu – Komisijos pareiga išnagrinėjus konkurencijos bylą iš naujo išnagrinėti Reglamentu Nr. 1049/2001 grindžiamą prašymą leisti susipažinti su dokumentais
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas Nr. 1049/2001; Tarybos reglamentas Nr. 1/2003)
11. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Sprendimų priėmimo proceso apsauga
(Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antra įtrauka)
1. Institucijos pareiga konkrečiai ir individualiai įvertinti bet kokiame Reglamentu Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais pagrįstame prašyme nurodytų dokumentų turinį yra esminė ir ją reikia vykdyti neatsižvelgiant į tai, su kokios srities dokumentais prašoma leisti susipažinti, net jei ši principinė nuostata nereiškia, kad toks nagrinėjimas būtinas bet kokiomis aplinkybėmis.
Todėl galimą šios pareigos neįvykdymą reikia išnagrinėti pirmiau nei Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio nuostatų pažeidimą. Vadinasi, Sąjungos teismas bet kuriuo atveju privalo nagrinėdamas šių nuostatų pažeidimą patikrinti, ar Komisija atliko konkretų ir individualų kiekvieno prašomo dokumento tyrimą arba įrodė, kad dokumentams, su kuriais atsisakyta leisti susipažinti, aiškiai ir visiškai taikoma išimtis.
(žr. 28 ir 29 punktus)
2. Asmeninis interesas, kurio asmuo gali siekti savo prašymu leisti susipažinti su dokumentais, yra su Reglamentu Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais visiškai nesusijęs kriterijus, todėl nagrinėdama paraišką Komisija negali šiuo atžvilgiu nei spręsti ar daryti prielaidų, nei prieiti prie kokių nors išvadų.
(žr. 36 punktą)
3. Pareigos atlikti konkretų ir individualų iš institucijos, remiantis Reglamentu Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais, prašomų dokumentų tyrimą išimtys galimos trimis atvejais. Pirma, šios pareigos galima nevykdyti, kai akivaizdu, jog reikia neleisti arba, atvirkščiai, leisti susipažinti su dokumentais. Taip galėtų būti tuo atveju, kai akivaizdu, kad teisės susipažinti su dokumentais išimtis taikoma visam tam tikrų dokumentų turiniui, arba, atvirkščiai, susipažinti galima su visu jų turiniu, arba galiausiai, kai Komisija panašiomis aplinkybėmis konkrečiai ir individualiai jau yra įvertinusi šį turinį. Siekdamos paaiškinti, kaip galimybė susipažinti su prašomais dokumentais gali pakenkti Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtimi saugomam interesui, institucijos taip pat gali šiuo klausimu remtis bendromis prezumpcijomis, taikomomis tam tikroms dokumentų kategorijoms, nes panašūs bendri pagrindai gali būti taikomi prašymams leisti susipažinti su tokio paties pobūdžio dokumentais. Antra, vienas ir tas pats pateisinimas gali būti taikomas tos pačios kategorijos dokumentams, o taip yra būtent tuomet, kai juose pateikiama tokio paties pobūdžio informacija, nes šiuo atveju bendras nagrinėjamų dokumentų kriterijus yra jų turinys. Sąjungos teismas privalo patikrinti, ar nurodyta išimtis aiškiai ir visiškai apima į šią kategoriją patenkančius dokumentus.
Trečia, išimtiniais atvejais ir tik jei dokumentų konkretaus ir individualaus tyrimo administracinė našta yra ypač didelė, viršijanti ribas to, ko gali būti pagrįstai reikalaujama, gali būti taikoma pareigos konkrečiai ir individualiai ištirti prašomų dokumentų turinį išimtis.
(žr. 45–47 punktus)
4. Nors gavusi pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais paduotą prašymą leisti susipažinti su dokumentais ir norėdama neleisti su jais susipažinti institucija gali remtis tam tikroms dokumentų kategorijoms taikomomis bendromis prezumpcijomis, kurios gali būti grindžiamos konkrečiai procedūrai skirtos susipažinimo su dokumentais tvarkos egzistavimu, vis dėlto tokia tvarka, nesvarbu, ar ji būtų susijusi su valstybės pagalba, ar karteliais, yra taikoma tik per atitinkamą procedūrą, o ne tuo atveju, kai institucija jau priėmė galutinį sprendimą, kuriuo užbaigta byla, su kuria prašoma leisti susipažinti. Be to, nors reikia atsižvelgti į galimybės susipažinti su byla apribojimus, taikomus vykdant kai kurias procedūras, pavyzdžiui, konkurencijos srityje, tai neleidžia daryti prielaidos, kad visų šios srities bylose esančių dokumentų atžvilgiu automatiškai taikoma viena iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatytų išimčių, nes tokiu atveju gali būti apribota Komisijos galimybė pažaboti kartelius.
(žr. 55, 57, 61 punktus)
5. Teisės susipažinti su dokumentais srityje vienas ir tas pats atsisakymo leisti su jais susipažinti pateisinimas gali būti taikomas tos pačios kategorijos dokumentams, be kita ko, kai juose pateikiama tokio paties pobūdžio informacija. Vis dėlto bet kuriuo atveju būtina ištirti kiekvieną dokumentą, kad, kaip to reikalaujama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 6 dalį, būtų ištirta galimybė leisti iš dalies susipažinti su prašomais dokumentais. Todėl institucija gali atsisakyti atlikti individualų šių dokumentų tyrimą, tik jei teisės susipažinti su dokumentais išimtis aiškiai ir visiškai apima vienos kategorijos dokumentus. Be to, atitinkamos institucijos nustatytos dokumentų kategorijos turi būti apibrėžtos pagal dokumentuose pateikiamą informaciją. Tik tuo atveju, kai dokumentai, kuriuose pateikiama to paties pobūdžio informacija, yra vienos kategorijos, galima atsisakyti atskleisti visą dokumentų grupę, remiantis vienu ir tuo pačiu pateisinimu. Iš tiesų tokiomis aplinkybėmis reikalaujant vieno pateisinimo dėl kiekvienos dokumentų grupės supaprastinama arba palengvinama Komisijai tenkanti užduotis išnagrinėti paraišką ir pagrįsti savo sprendimą.
Vadinasi, tai, kad nagrinėjimas pagal kategorijas yra naudingas nagrinėjant paraišką leisti susipažinti su dokumentais, yra tokio nagrinėjimo teisėtumo sąlyga. Todėl dokumentų kategorijos turi būti apibrėžiamos laikantis tokių kriterijų, kuriais remdamasi Komisija galėtų taikyti bendras išvadas visiems vienai kategorijai priklausantiems dokumentams.
(žr. 64–67, 76, 79, 85 punktus)
6. Kadangi teisė susipažinti su institucijų turimais dokumentais yra esminė, institucijai, kuri remiasi išimtimi, susijusia su dėl paraiškos atsirandančios užduoties neprotingumu, tenka pareiga įrodyti šios užduoties apimtį. Paraiškai išnagrinėti būtinas darbo krūvis iš esmės neturi reikšmės nustatant teisės susipažinti su dokumentais apimtį. Be to, paraiškai ištirti būtinas darbo krūvis priklauso ne tik nuo joje nurodytų dokumentų skaičiaus ir apimties, bet ir nuo jų pobūdžio. Todėl vien būtinybė atlikti konkretų ir individualų labai didelio dokumentų skaičiaus tyrimą nelemia paraiškai tirti būtino darbo krūvio, nes toks darbo krūvis priklauso ir nuo reikalaujamo šio tyrimo išsamumo.
Be to, kai institucija pateikia konkrečiam ir individualiam paraiškoje nurodytų dokumentų tyrimui atlikti būtino administracinio krūvio nepagrįstumo įrodymą, ji privalo pabandyti pasitarti su pareiškėju, kad, pirma, sužinotų arba patikslintų jo suinteresuotumą gauti atitinkamus dokumentus ir, antra, nustatytų konkrečias galimybes imtis mažiau varžančios priemonės nei konkretus ir individualus dokumentų tyrimas. Teisė susipažinti su dokumentais yra esminė, todėl šiomis aplinkybėmis institucija vis tiek privalo teikti pirmenybę tai galimybei, kuri, pati neviršydama to, ko galima pagrįstai reikalauti, yra palankiausia pareiškėjo teisei susipažinti su dokumentais. Remiantis tuo darytina išvada, kad institucija gali atsisakyti atlikti konkretų ir individualų tyrimą tik po to, kai realiai išnagrinėja visas kitas numanomas galimybes ir sprendime išsamiai paaiškina priežastis, dėl kurių šios įvairios galimybės taip pat reiškia nepagrįstai didelį darbo krūvį.
(žr. 100–102, 105 ir 106 punktus)
7. Iš Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje nurodytos išimties formuluotės matyti, kad ji skirta apsaugoti ne patį tyrimą, bet jo tikslą, o jis procedūros konkurencijos srityje atveju yra patikrinti, ar pažeistas EB 81 straipsnis, ir prireikus nubausti atsakingas bendroves. Būtent dėl šios priežasties nagrinėjama išimtis gali būti taikoma su skirtingais tyrimo veiksmais susijusiems bylos dokumentams, kol šis tikslas nėra pasiektas, net jei konkretus tyrimas ar inspekcija, dėl kurių surašytas dokumentas, su kuriuo prašoma leisti susipažinti, jau baigtas.
Tačiau konkrečioje byloje atliktą tyrimą reikia laikyti baigtu nuo galutinio sprendimo priėmimo momento, nesvarbu, ar teismai jį vėliau panaikins, nes būtent nuo šio momento pati institucija laikė, kad procedūra yra baigta.
Pripažinus, kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečioje įtraukoje numatyta išimtis taikoma įvairiems su tyrimu susijusiems dokumentams tol, kol bus priimti sprendimai visuose dėl šio tyrimo galimuose procesuose, net jeigu jie pradėti Bendrajame Teisme pareikštu ieškiniu, kuriuo siekiama procedūros atnaujinimo Komisijoje, galimybė susipažinti su šiais dokumentais būtų susieta su negalimais numatyti įvykiais, t. y. atitinkamo ieškinio nagrinėjimo rezultatu ir iš jo Komisijai kylančiais padariniais. Bet kuriuo atveju tai yra būsimi ir nebūtinai atsitiksiantys įvykiai, priklausantys nuo bendrovių, kurioms už dalyvavimą kartelyje paskirtos baudos, ir įvairių institucijų sprendimų.
Toks rezultatas prieštarautų tikslui užtikrinti kuo platesnes galimybes visuomenei susipažinti su institucijų dokumentais, kad piliečiai galėtų veiksmingiau patikrinti naudojimosi viešąja valdžia teisėtumą.
(žr. 116, 119–121 punktus)
8. Galimybės susipažinti su dokumentais srityje tyrimų tikslų sąvoka negali būti aiškinama kaip bendro pobūdžio sąvoka, apimanti visą Komisijos vykdomą baudimo už kartelius ir jų prevencijos politiką. Toks aiškinimas leistų Komisijai be jokio apribojimo laiko atžvilgiu netaikyti Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais bet kokiam konkurencijos byloje esančiam dokumentui, remiantis paprasčiausia tuo, kad ateityje gali kilti pavojus jos baudų sumažinimo programai. Baudų sumažinimo programos padariniai, kurių Komisija baiminasi, priklauso nuo kelių neapibrėžtų veiksnių, kaip antai nuo kartelio nukentėjusių šalių pasinaudojimas gautais dokumentais, jų galimų ieškinių dėl žalos atlyginimo sėkmingumas, nacionalinių teismų joms skirtos sumos, taip pat – būsima karteliuose dalyvaujančių įmonių reakcija.
Todėl toks platus tyrimo sąvokos aiškinimas nesuderinamas su principu, pagal kurį, atsižvelgiant į šio reglamento ketvirtoje konstatuojamojoje dalyje nurodytą jo tikslą padaryti visuomenės teisę susipažinti su dokumentais kuo veiksmingesnę, šio reglamento 4 straipsnyje numatytas išimtis reikia aiškinti ir taikyti siaurai.
Reglamente Nr. 1049/2001 nėra nieko, dėl ko būtų galima manyti, jog taikant šį reglamentą Sąjungos konkurencijos politika turėtų būti vertinama kitaip nei kitos Sąjungos politikos sritys. Todėl nėra jokios priežasties tyrimo tikslų sąvoką konkurencijos politikos srityje aiškinti kitaip nei kitose Sąjungos politikos srityse.
Be to, baudų sumažinimo ir bendradarbiavimo programos, kurių veiksmingumą Komisija siekia apsaugoti, yra ne vienintelės priemonės užtikrinti, kad būtų paisoma Sąjungos konkurencijos teisės normų. Iš tiesų nacionaliniuose teismuose reiškiami ieškiniai dėl žalos atlyginimo gali reikšmingai prisidėti prie veiksmingos konkurencijos Sąjungoje išlaikymo.
(žr. 123, 125–128 punktus)
9. Visos su bendrove ir jos verslo santykiais susijusios informacijos negalima laikyti saugotina taip, kaip pagal Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies pirmą įtrauką turi būti saugomi komerciniai interesai, nes bendrojo principo, kuriuo siekiama suteikti visuomenei kuo platesnes galimybes susipažinti su institucijų turimais dokumentais, taikymas taptų neveiksmingas. Net jei bendrovė neabejotinai gali patirti didelių išlaidų, bent jau advokatų pagalbai, dėl to, jog yra galimybė, kad jai bus pareikštas ieškinys dėl žalos atlyginimo, net ir tuo atveju, kai atitinkami ieškiniai vėliau ir būtų atmesti kaip nepagrįsti, tai nereiškia, kad kartelyje dalyvavusios bendrovės suinteresuotumo išvengti tokių ieškinių negalima vertinti kaip komercinio intereso ir bet kuriuo atveju tai nėra apsaugos vertas interesas, turint omenyje, kad kiekvienas asmuo turi teisę reikalauti atlyginti žalą, patirtą dėl konkurenciją galinčių apriboti arba iškraipyti veiksmų.
(žr. 134, 148 punktus)
10. Teisė į gynybą, kaip speciali ir viena iš pagrindinių įmonių, kurioms Komisija pagal Reglamento Nr. 1/2003 dėl konkurencijos taisyklių, nustatytų Sutarties 81 ir 82 straipsniuose, įgyvendinimo 27 straipsnio 2 dalį pateikė pranešimą apie kaltinimus, teisių, suteikia galimybę susipažinti su specialiais dokumentais, išskyrus tik institucijos vidaus dokumentus, kitų įmonių verslo paslaptis ir kitą konfidencialią informaciją, ir tik siekiant specialaus tikslo. Atvirkščiai, visuomenės teisė susipažinti su dokumentais pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais, kaip bendroji teisė, potencialiai suteikia galimybę susipažinti su visais institucijų turimais dokumentais, neribodama gautų dokumentų panaudojimo, o atsisakyti suteikti šią galimybę galima dėl šio reglamento 4 straipsnyje išdėstytų motyvų. Turint mintyje šiuos skirtumus, faktas, kad Komisija jau įvertino, kiek ji gali leisti susipažinti su konkurencijos byloje esančia informacija, spręsdama dėl galimybės susipažinti su byla įgyvendinant teisę į gynybą, ir kokią šios informacijos dalį reikia paskelbti nekonfidencialioje sprendimo, priimto baigus konkurencijos teisės procedūrą, versijoje, negali atleisti jos nuo pareigos šiuos klausimus išnagrinėti iš naujo, atsižvelgiant į specialias sąlygas, susijusias su teise susipažinti su dokumentais pagal Reglamentą Nr. 1049/2001.
Nors negalima taikyti griežtos taisyklės, kad visa informacija apie tam tikro senumo faktus nebedaro poveikio bendrovės, su kuria ji susijusi, komerciniams interesams, tai, kad nagrinėjama informacija yra tam tikro senumo, padidina galimybę, kad nagrinėjamų bendrovių komerciniai interesai nebebus taip paveikti, kad reikėtų taikyti skaidrumo principo išimtį, įtvirtintą Reglamente Nr. 1049/2001. Todėl tai, kad informacija apie bendrovės komercinę veiklą apima šešiolikos metų laikotarpį, gali įpareigoti Komisiją atlikti prašomų dokumentų konkretų ir individualų tyrimą dėl išimties dėl komercinių interesų apsaugos. To, kad nuo galimybės susipažinti su byla pagal Reglamento Nr. 1/2003 27 straipsnio 2 dalį suteikimo iki sprendimo dėl galimybės susipažinti su dokumentais priėmimo pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 praėjo daugiau kaip dveji metai, pakanka, kad Komisija turėtų iš naujo ištirti konfidencialumo reikalavimus, kylančius dėl atitinkamų įmonių komercinių interesų apsaugos.
(žr. 142, 145 ir 146 punktus)
11. Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 3 dalyje, skirtoje išimčiai, susijusiai su sprendimų priėmimo proceso apsauga, daromas akivaizdus skirtumas atsižvelgiant į tai, ar procedūra yra pasibaigusi, ar ne. Pagal minėtos 3 dalies antrą pastraipą net ir po sprendimo priėmimo galima atsisakyti leisti susipažinti tik su ta dalimi vidaus naudojimo dokumentų, kuriuose išdėstytos per svarstymus ir preliminarias konsultacijas atitinkamos institucijos nuomonės, skirtos naudoti viduje, jeigu jų atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui. Vadinasi, Sąjungos teisės aktų leidėjas manė, kad, priėmus sprendimą, sprendimų priėmimo proceso apsaugos reikalavimai yra mažesni, todėl Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje nenurodytų dokumentų atskleidimas niekada negali pakenkti tokiam procesui ir šių dokumentų negalima atsisakyti atskleisti, nors jų atskleidimas iki atitinkamo sprendimo priėmimo šiam procesui būtų galėjęs labai pakenkti.
(žr. 152–154 punktus)