Zaak T‑217/11
Claire Staelen
tegen
Europese Ombudsman
„Niet-contractuele aansprakelijkheid – Afhandeling door de Ombudsman van een klacht over het beheer van een lijst van geschikte kandidaten van een algemeen vergelijkend onderzoek – Onderzoeksbevoegdheden – Zorgvuldigheidsplicht – Verlies van een kans – Immateriële schade”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vierde kamer) van 29 april 2015
1. Beroep tot schadevergoeding – Voorwerp – Verzoek om vergoeding van schade veroorzaakt door de vermeende slechte afhandeling van een klacht door de Europese Ombudsman – Ontvankelijkheid
(Art. 268 VWEU en 340, tweede alinea, VWEU)
2. Beroep tot schadevergoeding – Zelfstandig rechtsmiddel ten opzichte van een beroep tot nietigverklaring en een beroep wegens nalaten – Ontvankelijkheid van het beroep dat betrekking heeft op een aan een instelling of een orgaan van de Unie toe te rekenen gedraging – Geen eindbesluit over bepaalde feitelijke elementen die op initiatief van de verwerende partij zijn onderzocht – Geen invloed
(Art. 268 VWEU en 340, tweede alinea, VWEU)
3. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Cumulatieve voorwaarden – Ontbreken van een van de voorwaarden – Volledige verwerping van het beroep tot schadevergoeding
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
4. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht – Niet-nakoming door de Europese Ombudsman van de zorgvuldigheidsplicht in het kader van een onderzoek naar gevallen van wanbeheer – Daaronder begrepen
(Art. 340, tweede alinea, VWEU; besluit 94/262 van het Europees Parlement)
5. Europese ombudsman – Onderzoeken – Beoordelingbevoegdheid met betrekking tot de uitoefening van onderzoeksbevoegdheden – Grenzen – Eerbiediging van de zorgvuldigheidsplicht – Niet-nakoming – Fout die tot de aansprakelijkheid van de Unie kan leiden
(Art. 228, lid 1, VWEU, en 340, tweede alinea, VWEU; besluit 94/262 van het Europees Parlement, art. 3, lid 1)
6. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Beginsel van behoorlijk bestuur – Zorgvuldigheidsplicht – Omvang
7. Europese ombudsman – Onderzoeken – Onderzoeken op initiatief van de Ombudsman – Instelling – Voorwaarden
(Besluit 94/262 van het Europees Parlement)
8. Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van de Unierechter – Vordering tot vaststelling van een strafbaar feit – Niet-ontvankelijkheid
(Art. 256 VWEU en 263 VWEU)
9. Europese Ombudsman – Onderzoeken – Rechten van de bij een onderzoek betrokken personen – Verzoek om vertrouwelijke behandeling van ontvangen stukken en informatie – Verzoek ter discussie gesteld door de Ombudsman – Uitgesloten
(Besluit 94/262 van het Europees Parlement)
10. Ambtenaren – Vergelijkend onderzoek – Jury – Opstelling van de lijst van geschikte kandidaten – Vaststelling van de geldigheidsduur – Beoordelingsbevoegdheid van het tot aanstelling bevoegd gezag – Grenzen
(Ambtenarenstatuut, art. 29 en 30)
11. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Gelijke behandeling – Begrip
12. Europese Ombudsman – Onderzoeken – Zorgvuldigheidsplicht – Vaststelling van het ontbreken van wanbeheer alleen op basis van stellingen van de bij een onderzoek betrokken instelling – Niet-nakoming – Fout die tot de aansprakelijkheid van de Unie kan leiden
(Art. 340, tweede alinea, VWEU; besluit 94/262 van het Europees Parlement)
13. Gerechtelijke procedure – Aanvoering van nieuwe middelen in de loop van het geding – Voorwaarden – Aanvulling van een aangevoerd middel – Ontvankelijkheid
[Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, c), en 48, lid 2]
14. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Misbruik van bevoegdheid – Begrip
(Art. 263 VWEU)
15. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Inachtneming van een redelijke termijn – Administratieve procedure – Beoordelingscriteria
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41)
16. Europese ombudsman – Code van goed gedrag – Dwingende werking – Geen
(Art. 228 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41)
17. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Reële en zekere schade – Bewijslast
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
18. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Causaal verband – Begrip – Schade die voor een kandidaat van een vergelijkend onderzoek voortvloeit uit het verlies van een kans om te worden aangeworven na fouten van de Europese Ombudsman – Schade die niet in doorslaggevende mate is veroorzaakt door de handelingen van de Ombudsman – Ontbreken van causaal verband
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
19. Beroep tot schadevergoeding – Voorwerp – Vergoeding van schade die zou zijn veroorzaakt door het verlies van een kans om te worden aangeworven in een ambt bij een instelling van de Unie – Ontvankelijkheid
(Art. 268 VWEU en 340, tweede alinea, VWEU; Ambtenarenstatuut, art. 30)
20. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Schade – Vergoedbare schade – Immateriële schade veroorzaakt door het verlies van vertrouwen in het statuut van de Europese Ombudsman – Daaronder begrepen
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 55)
2. Het beroep tot schadevergoeding is door het VWEU voorzien als een zelfstandige beroepsweg, waaraan binnen het systeem van de beroepswegen een bijzondere functie toekomt en toepassingsvoorwaarden zijn gesteld die op zijn specifieke doelstelling zijn afgestemd. Terwijl de beroepen tot nietigverklaring en wegens nalaten ertoe strekken de onrechtmatigheid van een juridisch bindende handeling of het ontbreken van een dergelijke handeling te bestraffen, betreft het beroep tot schadevergoeding het verzoek om vergoeding van schade die voortvloeit uit een handeling, of deze nu juridisch bindend is of niet, of handelwijze die aan een communautaire instelling of een communautair orgaan is toe te rekenen.
Betreft het een beroep tot vergoeding van schade die zou zijn veroorzaakt door de afhandeling door de Europese Ombudsman van een klacht, dan kan de ontvankelijkheid van dat beroep dus niet worden beïnvloed door het feit dat de Ombudsman nog geen eindbesluit heeft genomen over bepaalde punten die deel uitmaakten van het op zijn initiatief ingestelde onderzoek teneinde na te gaan of er sprake was geweest van een geval van wanbeheer bij de beoordeling van verzoeksters situatie.
(cf. punten 59, 60)
3. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 68, 69)
4. Op het gebied van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie vereist de voorwaarde betreffende de onrechtmatigheid van de gedraging van een instelling dat wordt aangetoond dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt rechten aan particulieren toe te kennen. Aan deze voorwaarde betreffende het beschermende karakter wordt voldaan wanneer de geschonden rechtsregel, ofschoon deze in wezen algemene belangen op het oog heeft, eveneens de bescherming van de individuele belangen van de betrokken particulieren verzekert. Het zorgvuldigheidsbeginsel of het recht op behoorlijk bestuur beoogt duidelijk particulieren te beschermen. Ditzelfde geldt voor de regels die van toepassing zijn op de onderzoeken van de Europese Ombudsman, daar zij particulieren de mogelijkheid bieden om klachten in te dienen over gevallen van wanbeheer en op de hoogte te worden gesteld van de uitkomst van onderzoeken die de Ombudsman daartoe instelt.
(cf. punten 70, 88)
5. Met betrekking tot de beoordelingsmarge waarover de Europese Ombudsman beschikt ten aanzien van de instelling en de omvang van de uit te voeren onderzoeken alsmede ten aanzien van de onderzoeksinstrumenten die worden gebruikt, moet worden opgemerkt dat alleen een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van die bevoegdheden die hem worden verleend door artikel 3, lid 1, van besluit 94/262, inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, en door de artikelen 4.1, 5 en 9.2 van de algemene uitvoeringsbepalingen die de Ombudsman krachtens artikel 14 van dat besluit heeft vastgesteld, een voldoende gekwalificeerde schending kan vormen om tot de aansprakelijkheid van de Unie te kunnen leiden.
Aangezien de uitoefening door de Ombudsman van zijn beoordelingsbevoegdheid op onderzoeksgebied echter moet plaatsvinden met eerbiediging van de hogere regels van het Unierecht, ontslaat de beoordelingsmarge die hem met betrekking tot de bij de uitoefening van zijn taak te nemen onderzoeksmaatregelen wordt verleend door besluit 94/262 en door de uitvoeringsbepalingen hem dus niet van de verplichting om het zorgvuldigheidsbeginsel in acht te nemen. De Ombudsman kan weliswaar vrijelijk beslissen om een onderzoek in te stellen en hij kan, wanneer hij beslist om dat te doen, alle door hem nodig geachte onderzoeksmaatregelen treffen, doch hij moet er niettemin voor zorgen dat hij, na die onderzoeksmaatregelen, in staat is om de relevante feiten zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken teneinde een besluit te nemen over de gegrondheid van een aangevoerd geval van wanbeheer en over de daaraan te geven gevolgen. De eerbiediging van het zorgvuldigheidbeginsel door de Ombudsman bij de uitoefening van zijn bevoegdheden is des te belangrijker daar hem op grond van artikel 228, lid 1, VWEU en artikel 3, lid 1, van besluit 94/262 de taak is toevertrouwd om gevallen van wanbeheer in het algemeen belang en in het belang van de betrokken burger te ontdekken en te proberen op te lossen.
De Ombudsman beschikt derhalve niet over een beoordelingsmarge ten aanzien van de eerbiediging, in een concreet geval, van het zorgvuldigheidsbeginsel. De loutere schending van het zorgvuldigheidsbeginsel volstaat derhalve om het bestaan aan te tonen van een voldoende gekwalificeerde schending waarvoor de Unie aansprakelijk kan worden gesteld. Niet elke onregelmatigheid van de Ombudsman levert echter een schending op van het zorgvuldigheidsbeginsel. Alleen een onregelmatigheid die tot gevolg heeft dat hij niet in staat is geweest om alle relevante elementen zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken teneinde een besluit te nemen over de gegrondheid van een klacht, over een geval van wanbeheer door een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie, en over de aan die klacht eventueel te geven gevolgen, kan leiden tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie wegens schending van het zorgvuldigheidsbeginsel.
(cf. punten 78‑80, 85‑87)
6. In gevallen waarin een instelling van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, is het toezicht op de inachtneming van de door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures verleende waarborgen van fundamenteel belang. Tot die waarborgen behoren met name de eerbiediging van het zorgvuldigheidsbeginsel, dat wil zeggen de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken.
De inachtneming van de verplichting voor een bevoegde instelling om zorgvuldig de feitelijke gegevens te verzamelen die noodzakelijk zijn om haar ruime beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen, alsook het toezicht erop door de Unierechter zijn des te belangrijker wanneer de uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid slechts aan een inhoudelijk tot het zoeken naar een kennelijke fout beperkte rechterlijke toetsing is onderworpen. De verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het concrete geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken vormt voor de Unierechter dus een essentiële voorwaarde om te kunnen nagaan of is voldaan aan alle feitelijke en juridische vereisten waarvan de uitoefening van die ruime beoordelingsbevoegdheid afhangt.
(cf. punten 83, 84)
7. De Ombudsman is in het kader van een op eigen initiatief ingesteld onderzoek niet gehouden om zijn onderzoek ambtshalve te beëindigen, wanneer een bij dat onderzoek betrokken persoon zich daartegen verzet. Geen enkele bepaling van besluit 94/262, inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, of van de algemene uitvoeringsbepalingen die de Ombudsman krachtens artikel 14 van dat besluit heeft vastgesteld, schrijft de Ombudsman voor dat hij de instemming van de klager moet krijgen om een onderzoek in te stellen bij een instelling of orgaan van de Unie. Evenmin schrijft enige bepaling hem voor dat hij alleen op eigen initiatief een onderzoek mag instellen wanneer een hoger openbaar belang dat rechtvaardigt.
Op grond van zijn verplichting om een onderzoek met zorgvuldigheid uit te voeren moet hij echter rekening houden met alle relevante elementen wanneer hij tot dat onderzoek overgaat. Een van die elementen is de houding van de betrokkenen en het openbaar belang van het onderzoek. De Ombudsman beschikt over een beoordelingsbevoegdheid bij de afweging van die elementen teneinde te beslissen of hij een onderzoek al dan niet moet voortzetten.
(cf. punten 155, 156)
8. De Unierechter is weliswaar bevoegd om bepaalde handelingen van de instellingen te beoordelen die tot de aansprakelijkheid van de Unie kunnen leiden, doch hij is niet bevoegd om op basis van die handelingen vast te stellen dat er sprake is van een strafbaar feit. Een stelling die inhoudt dat de Unierechter vaststelt dat de Ombudsman zich schuldig heeft gemaakt aan het strafbare feit bedrog en gebruik van bedrog is derhalve niet-ontvankelijk.
(cf. punt 165)
9. Op grond van artikel 13.3 van de algemene uitvoeringsbepalingen die de Europese Ombudsman heeft vastgesteld krachtens artikel 14 van besluit 94/262, inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, heeft de klager geen toegang tot documenten of informatie die de Ombudsman tijdens zijn onderzoek van de instellingen heeft verkregen, wanneer deze voor hem als vertrouwelijk worden aangemerkt. Artikel 10.1 van de uitvoeringsbepalingen bepaalt dat een klacht op verzoek van de klager door de Ombudsman als vertrouwelijk wordt aangemerkt. Die bepalingen voorzien niet in een uitzondering of in een specifieke procedure om na te gaan of de verzoeken om vertrouwelijke behandeling gegrond zijn.
Het staat derhalve niet aan de Ombudsman om de verzoeken van de instellingen om bepaalde documenten of informatie ten opzichte van de klagers vertrouwelijk te behandelen ter discussie te stellen, evenmin als hij een verzoek om vertrouwelijke behandeling van een klacht van een klager ter discussie kan stellen.
Baseert de Ombudsman zich in een besluit echter op vertrouwelijke elementen en stelt een klager de rechtmatigheid van dat besluit aan de orde voor de Unierechter, dan kan de Ombudsman tegen de grieven van de klager echter niet met succes redenen aanvoeren gebaseerd op vertrouwelijke elementen waartoe noch de klager noch de rechter toegang hebben. Indien de Ombudsman zich verzet tegen de gehele of gedeeltelijke mededeling van die elementen op grond van de vertrouwelijkheid ervan, dan toetst de Unierechter de wettigheid van het bestreden besluit immers op basis van de elementen die zijn meegedeeld.
(cf. punten 178, 179, 181)
10. Uit een gezamenlijke lezing van de artikelen 29 en 30 van het Ambtenarenstatuut blijkt dat het tot aanstelling bevoegd gezag bepaalt hoe lang een lijst van geschikte kandidaten van een vergelijkend onderzoek geldig is. Het geniet in dat opzicht een ruime beoordelingsbevoegdheid, die moet worden uitgeoefend met eerbiediging van de algemene beginselen, zoals het beginsel van gelijke behandeling en de motiveringsplicht.
(cf. punt 193)
11. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 198)
12. Het feit dat een uitleg die een instelling de Ombudsman tijdens een onderzoek geeft overtuigend lijkt, ontslaat hem niet van zijn verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de feiten waarop die uitleg berust aangetoond worden wanneer die uitleg de enige grondslag vormt voor zijn vaststelling dat er geen sprake is van een geval van wanbeheer door die instelling. De Ombudsman heeft dus niet met de vereiste zorgvuldigheid gehandeld toen hij vaststelde dat er geen sprake was van wanbeheer door een instelling en te vertrouwen op haar uitleg over de aanwerving van de geslaagde kandidaten van het vergelijkend onderzoek, zonder elementen te hebben ontvangen waaruit het moment van aanwerving van elk van die kandidaten blijkt en die uitleg onjuist is gebleken. Dit gebrek aan zorgvuldigheid kan leiden tot de aansprakelijkheid van de Unie voor de gedraging van de Ombudsman.
Dat de Ombudsman ten onrechte heeft vertrouwd op de stellingen van de betrokken instelling toont echter niet rechtens genoegzaam aan dat er sprake was van kwade trouw van de Ombudsman of van zijn wens om zijn eigen fout te verdoezelen.
(cf. punten 204, 205, 236)
13. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 214, 329)
14. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 247)
15. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 252)
16. De Europese Code van goed administratief gedrag bevat geen rechtsvoorschriften, maar is een resolutie van het Parlement waarbij wijzigingen worden aangebracht in een ontwerptekst die hem was voorgelegd door de Europese Ombudsman en waarbij de Commissie werd uitgenodigd om een wetgevingsvoorstel ter zake te doen. Met de vaststelling van de Code van goed gedrag beoogde de Ombudsman dus geen rechtsregels uit te vaardigen waarbij particulieren rechten worden verleend. De niet-inachtneming ervan volstaat daarom niet om vast te stellen dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die tot doel heeft rechten aan particulieren te verlenen en tot de aansprakelijkheid van de Unie kan leiden. Slechts wanneer de bepalingen van die Code de uitdrukking vormen van het fundamentele recht op behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, kunnen zij leiden tot de aansprakelijkheid van de Unie.
Met betrekking tot de regel dat van elke brief aan een instelling binnen twee weken een ontvangstbewijs wordt gestuurd, zij opgemerkt dat het hier om een louter formele regel gaat die niet uitdrukkelijk is opgenomen in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De niet-inachtneming ervan kan dus niet leiden tot de aansprakelijkheid van de Unie.
(cf. punten 263‑265)
17. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 273, 274)
18. In het kader van een beroep tot schadevergoeding wordt een causaal verband aanvaard wanneer er een voldoende rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de aan de instelling verweten gedraging en de gestelde schade, welk verband door de verzoeker dient te worden bewezen. De verweten gedraging moet dus de doorslaggevende oorzaak van de schade zijn.
Dit geldt niet voor het causaal verband tussen schade bestaande in het verlies van een kans op aanwerving voor een kandidaat van een vergelijkend onderzoek en onrechtmatigheden die de Europese Ombudsman heeft begaan, wanneer de doorslaggevende oorzaak van de schade de handelingen zijn van de instelling van de Unie die het vergelijkend onderzoek heeft georganiseerd, en niet die van de Ombudsman. Ook al had de Ombudsman met die instelling moeten samenwerken om een minnelijke schikking te vinden en, wanneer dit niet mogelijk is, kritische opmerkingen moeten formuleren of een verslag moeten opstellen, geen van die maatregelen is juridisch bindend. Of de samenwerking tot een minnelijke schikking leidt hangt zowel van de Ombudsman als van de betrokken instelling af. Daar de maatregelen die de Ombudsman jegens die instelling kan treffen geen bindende gevolgen hebben, kunnen zij niet worden aangemerkt als de doorslaggevende oorzaak voor de schade bestaande in het verlies van verzoeksters kans op aanwerving.
Deze beoordeling wordt niet ter discussie gesteld door het argument dat de betrokken instelling altijd de aanbevelingen van de Ombudsman heeft gevolgd en dat een weigering een reden had kunnen zijn voor een beroep tot schadevergoeding tegen die instelling. Zelfs al was dit bewezen, dan nog ontstaat hierdoor geen voldoende rechtstreeks verband tussen de door de Ombudsman begane onrechtmatigheden en verzoeksters verlies van een kans op aanwerving.
(cf. punten 275, 281, 284‑286)
19. De opneming van de naam van een geslaagde kandidaat op de lijst van geschikte kandidaten van een vergelijkend onderzoek geeft hem geen recht op aanwerving. De beoordelingsbevoegdheid die de instellingen op het gebied van aanwerving van de geslaagde kandidaten van een vergelijkend onderzoek genieten, verzet zich tegen dat recht. In het kader van een beroep strekkende tot vergoeding van de schade als gevolg van een fout bij de plaatsing van de naam van een persoon op een lijst van geschikte kandidaten van een vergelijkend onderzoek kan de schade derhalve niet overeenkomen met de inkomstenderving voortvloeiende uit het verlies van dat recht.
Ook al is het moeilijk, zo niet onmogelijk, om een methode te omschrijven aan de hand waarvan de kans om binnen een instelling in een ambt te worden aangeworven exact kan worden gekwantificeerd en bijgevolg om de uit het verlies van een kans voortvloeiende schade te begroten, hieruit kan niet worden afgeleid dat een verzoek om schadevergoeding wegens het verlies van een kans ambtshalve niet-ontvankelijk of ongegrond moet worden verklaard.
(cf. punten 277, 280)
20. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 290‑293)