Sprawa T‑217/11
Claire Staelen
przeciwko
Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich
Odpowiedzialność pozaumowna – Rozpatrzenie przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skargi na administrowanie listą przydatności do pracy kandydatów w konkursie otwartym – Uprawnienia dochodzeniowe – Obowiązek staranności – Utrata szansy – Krzywda
Streszczenie – wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 29 kwietnia 2015 r.
1. Skarga o odszkodowanie i zadośćuczynienie – Przedmiot – Żądanie naprawienia szkody spowodowanej zarzucanym niewłaściwym rozpatrzeniem skargi przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich – Dopuszczalność
(art. 268 TFUE, art. 340 akapit drugi TFUE)
2. Skarga o odszkodowanie i zadośćuczynienie – Autonomia w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność – Dopuszczalność skargi dotyczącej zachowania, jakie można przypisać instytucji lub organowi Unii – Brak ostatecznej decyzji w przedmiocie elementów stanu faktycznego, które były przedmiotem dochodzenia prowadzonego z własnej inicjatywy przez pozwaną – Brak wpływu
(art. 268 TFUE, art. 340 akapit drugi TFUE)
3. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Przesłanki kumulatywne – Niespełnienie jednej z przesłanek – Oddalenie skargi o odszkodowanie w całości
(art. 340 akapit drugi TFUE)
4. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii – Naruszenie przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich obowiązku staranności w ramach dochodzenia dotyczącego przypadków niewłaściwego administrowania – Zaliczenie
(art. 340 akapit drugi TFUE; decyzja Parlamentu Europejskiego 94/262)
5. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich – Dochodzenia – Uprawnienia dyskrecjonalne przy wykonywaniu uprawnień dochodzeniowych – Granice – Przestrzeganie obowiązku staranności – Naruszenie – Zawinione zachowanie mogące powodować powstanie odpowiedzialności Unii
(art. 228 ust. 1 TFUE, art. 340 akapit drugi TFUE; decyzja Parlamentu Europejskiego 94/262, art. 3 ust. 1)
6. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Zasada dobrej administracji – Obowiązek staranności – Zakres
7. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich – Dochodzenia – Dochodzenia prowadzone z własnej inicjatywy – Wszczęcie – Przesłanki
(decyzja Parlamentu Europejskiego 94/262)
8. Skarga o stwierdzenie nieważności – Właściwość sądu Unii – Żądania stwierdzenia popełnienia przestępstwa – Niedopuszczalność
(art. 256 TFUE, 263 TFUE)
9. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich – Dochodzenia – Prawa osób, których dotyczy dochodzenie – Wniosek o zachowanie poufności dokumentów i zebranych informacji – Zakwestionowanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich – Wyłączenie
(decyzja Parlamentu Europejskiego 94/262)
10. Urzędnicy – Konkurs – Komisja konkursowa – Sporządzenie listy przydatności do pracy – Ustalanie okresu ważności – Uznanie przysługujące organowi powołującemu – Granice
(regulamin pracowniczy, art. 29, 30)
11. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Równość traktowania – Pojęcie
12. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich – Dochodzenia – Obowiązek staranności – Stwierdzenie braku niewłaściwego administrowania wyłącznie w oparciu o twierdzenia instytucji, której dotyczy dochodzenie – Naruszenie – Zawinione zachowanie mogące powodować powstanie odpowiedzialności Unii
(art. 340 akapit drugi TFUE; decyzja Parlamentu Europejskiego 94/262)
13. Postępowanie sądowe – Podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania – Przesłanki – Rozszerzenie istniejącego zarzutu – Dopuszczalność
[regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c), art. 48 § 2]
14. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Nadużycie władzy – Pojęcie
(art. 263 TFUE)
15. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Dochowanie rozsądnego terminu – Postępowanie administracyjne – Kryteria oceny
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41)
16. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich – Kodeks dobrego postępowania – Skutek wiążący – Brak
(art. 228 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41)
17. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Rzeczywista i pewna szkoda – Ciężar dowodu
(art. 340 akapit drugi TFUE)
18. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Związek przyczynowy – Pojęcie – Szkoda wynikająca z utraty przez kandydata konkursu szansy na zatrudnienie w następstwie uchybień popełnionych przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich – Decydująca przyczyna szkody nieleżąca w zachowaniach Rzecznika Praw Obywatelskich – Brak związku przyczynowego
(art. 340 akapit drugi TFUE)
19. Skarga o odszkodowanie i zadośćuczynienie – Przedmiot – Naprawienie szkody, jaka miała zostać poniesiona w wyniku utraty szansy na zatrudnienie w instytucji Unii – Dopuszczalność
(art 268 TFUE, art. 340 akapit drugi TFUE; regulamin pracowniczy, art. 30)
20. Odpowiedzialność pozaumowna – Szkoda – Szkoda podlegająca naprawieniu – Krzywda spowodowana utratą zaufania do urzędu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich – Zaliczenie
(art. 340 akapit drugi TFUE)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 55)
2. Skarga o odszkodowanie została przewidziana w traktacie FUE jako odrębny środek prawny, odgrywający szczególną rolę w systemie środków zaskarżenia i podlegający zasadom ustanowionym z uwzględnieniem jego szczególnych celów. Podczas gdy celem skargi o stwierdzenie nieważności lub skargi na bezczynność jest wymierzenie sankcji za niezgodność z prawem wiążącego aktu prawnego lub braku takiego aktu, przedmiotem skargi o odszkodowanie jest żądanie naprawienia szkody wynikłej z aktu, bez względu na to, czy byłby on niezgodny z prawem czy nie, lub postępowania, które można przypisać instytucji lub organowi wspólnotowemu.
Zatem w odniesieniu do skargi o odszkodowanie mającej na celu naprawienie szkody, jaka miała zostać poniesiona wskutek rozpatrzenia skargi przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, na dopuszczalność tej skargi nie może wpłynąć okoliczność, że Rzecznik nie podjął jeszcze ostatecznej decyzji w odniesieniu do niektórych aspektów dochodzenia prowadzonego z jego inicjatywy, które zostało przez niego wszczęte w celu sprawdzenia, czy doszło do niewłaściwego administrowania z jego strony podczas oceny sytuacji skarżącej.
(por. pkt 59, 60)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 68, 69)
4. W zakresie powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, w odniesieniu do przesłanki dotyczącej bezprawnego zachowania instytucji wymagane jest, aby zostało ustalone wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom. Ta przesłanka odnosząca się do charakteru ochronnego jest spełniona, jeżeli naruszona norma prawna, chociaż dotyczy zasadniczo interesów o charakterze ogólnym, jednocześnie zapewnia ochronę indywidualnych interesów zainteresowanych osób. Tymczasem zasada staranności lub prawo do dobrej administracji posiadają wyraźnie charakter ochronny względem jednostek. To samo dotyczy zasad prowadzenia dochodzeń przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, które umożliwiają jednostkom skierowanie skargi dotyczącej przypadku niewłaściwego administrowania oraz bycia poinformowanym o wyniku dochodzeń prowadzonych w tym względzie przez Rzecznika.
(por. pkt 70, 88)
5. Jeżeli chodzi o zakres uznania przysługującego Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich w odniesieniu do wszczynania dochodzeń i ich zakresu, a także wyboru instrumentów do przeprowadzania dochodzenia, jedynie oczywiste i poważne naruszenie granic przysługujących mu uprawnień przyznanych mu na mocy art. 3 ust. 1 decyzji 94/262 w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz art. 4.1, 5 i 9.2 przepisów wykonawczych przyjętych przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich na mocy art. 14 tej decyzji, może stanowić wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii mogące skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii.
Jednak zważywszy, że korzystanie przez Rzecznika z przysługującego mu zakresu uznania w odniesieniu do prowadzenia dochodzenia powinno odbywać się w poszanowaniu nadrzędnych norm prawa Unii, zakres uznania przyznany na mocy decyzji 94/262 oraz przepisów wykonawczych w odniesieniu do środków dochodzeniowych, które może on podjąć w ramach wykonywania swoich zadań, nie zwalnia go od przestrzegania zasady staranności. O ile Rzecznik może swobodnie zdecydować o wszczęciu dochodzenia i następnie faktycznie podejmuje taką decyzję, o tyle może on podjąć wszelkie środki dochodzeniowe, które uważa za uzasadnione, niemniej jednak musi upewnić się, że w wyniku podjęcia tych środków dokona starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności w celu rozstrzygnięcia o zasadności zarzutu dotyczącego przypadku niewłaściwego administrowania oraz zdecydowania o ewentualnych konsekwencjach tego zarzutu. Poszanowanie zasady staranności przez Rzecznika w wykonywaniu jego uprawnień jest tym bardziej istotne, że na mocy art. 228 ust. 1 TFUE i art. 3 ust. 1 decyzji 94/262 powierzono mu zadanie polegające właśnie na wykrywaniu i dążeniu do wyeliminowania przypadków niewłaściwego administrowania w interesie ogólnym oraz w interesie zainteresowanego obywatela.
Rzecznikowi nie przysługuje zatem zakres uznania w odniesieniu do poszanowania, w konkretnym przypadku, zasady staranności. W konsekwencji zwykłe naruszenie zasady staranności wystarcza do stwierdzenia wystarczająco istotnego naruszenia mogącego skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii. Jednak nie każda nieprawidłowość popełniona przez Rzecznika stanowi naruszenie tej zasady. Wyłącznie taka nieprawidłowość, która skutkuje niemożnością dokonania przez niego starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności w celu rozstrzygnięcia o zasadności zarzutu dotyczącego przypadku niewłaściwego administrowania ze strony instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii oraz zdecydowania o ewentualnych konsekwencjach tego zarzutu, może skutkować powstaniem odpowiedzialności pozaumownej Unii ze względu na naruszenie zasady staranności.
(por. pkt 78–80, 85–87)
6. W przypadku gdy instytucji Unii przysługuje szeroki zakres uznania, podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania gwarancji zapewnianych przez porządek prawny Unii w ramach postępowania administracyjnego. Wśród tych gwarancji znajduje się poszanowanie zasady staranności, czyli obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez właściwą instytucję wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku.
W tym względzie poszanowanie ciążącego na właściwej instytucji obowiązku zebrania z należytą starannością faktów niezbędnych do skorzystania z przysługującego jej szerokiego zakresu uznania, jak i jego kontrola przez sąd Unii są tym bardziej istotne, że korzystanie ze wspomnianego uznania jest poddane wyłącznie zawężonej merytorycznej kontroli sądu, ograniczonej do ustalenia istnienia oczywistego błędu. Ciążący na właściwej instytucji obowiązek starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy stanowi zatem niezbędną przesłankę do tego, by sąd Unii mógł sprawdzić, czy okoliczności faktyczne i prawne warunkujące korzystanie z uprawnień dyskrecjonalnych zostały spełnione.
(por. pkt 83, 84)
7. Rzecznik nie jest zobowiązany z urzędu, w ramach dochodzenia prowadzonego z własnej inicjatywy, zakończyć czynności dochodzeniowe, w przypadku gdy zainteresowana osoba mu się sprzeciwiła. Żaden przepis decyzji 94/262 w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ani przepisy wykonawcze przyjęte przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich na mocy art. 14 tej decyzji nie nakładają na Rzecznika obowiązku uzyskania zgody skarżącego na prowadzenie dochodzenia względem instytucji lub organu Unii. Podobnie żaden przepis nie nakłada na Rzecznika obowiązku wszczęcia dochodzenia z własnej inicjatywy wyłącznie w przypadku, gdy wymaga tego nadrzędny interes publiczny.
Ciążący na nim obowiązek starannego przeprowadzenia dochodzenia wymaga jednak uwzględnienia przez niego wszystkich istotnych okoliczności, gdy podejmuje czynności dochodzeniowe. Wśród tych okoliczności znajduje się postawa zainteresowanych osób oraz interes publiczny leżący w prowadzeniu dochodzenia. Rzecznikowi przysługuje zakres uznania odnośnie do oceny wagi tych okoliczności, aby móc podjąć decyzję, czy dalsze prowadzenie dochodzenia jest uzasadnione.
(por. pkt 155, 156)
8. O ile sąd Unii jest właściwy do dokonania oceny, czy pewne działania instytucji mogą skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii, o tyle nie jest on właściwy do stwierdzenia, na podstawie tych działań, popełnienia przestępstwa. W związku z tym żądanie stwierdzenia przez sąd Unii, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich był winny popełnienia przestępstwa fałszerstwa, jest niedopuszczalne.
(por. pkt 165)
9. Zgodnie z art. 13.3 przepisów wykonawczych przyjętych przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich na mocy art. 14 decyzji 94/262 w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący nie ma dostępu do dokumentów lub informacji uzyskanych przez Rzecznika od innych instytucji w trakcie dochodzenia, które zostały przekazane Rzecznikowi jako poufne. Artykuł 10.1 przepisów wykonawczych stanowi, że na wniosek skarżącego Rzecznik klasyfikuje skargę jako poufną. Wspomniane przepisy nie przewidują odstępstw ani szczególnej procedury mającej na celu sprawdzenie zasadności wniosków o zachowanie poufności.
W konsekwencji w gestii Rzecznika nie leży kwestionowanie wniosków instytucji o zachowanie poufności niektórych dokumentów czy informacji względem skarżących, podobnie jak nie leży w jego gestii kwestionowanie wniosku o zachowanie poufności danej skargi skarżącego.
Jednakże w przypadku, gdy Rzecznik opiera ocenę zawartą w swojej decyzji na informacjach poufnych oraz gdy skarżący kwestionuje zgodność z prawem wspomnianej decyzji przed sądem Unii, Rzecznik nie może skutecznie przeciwstawić zarzutom skarżącego argumentów opartych na informacjach poufnych, do których ani skarżący, ani Sąd nie mają dostępu. Jeżeli bowiem Rzecznik sprzeciwi się przedstawieniu wszystkich tych informacji lub ich części z tym uzasadnieniem, że są one poufne, sąd Unii przeprowadzi badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie okoliczności, które zostały mu przekazane.
(por. pkt 178, 179, 181)
10. Z art. 29 w związku z art. 30 regulaminu pracowniczego wynika, że do organu powołującego należy ustalenie okresu ważności listy przydatności do pracy kandydatów w ramach danego konkursu. Organ ten posiada w tym względzie szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, z których powinien korzystać z poszanowaniem ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania oraz obowiązek uzasadnienia.
(por. pkt 193)
11. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 198)
12. Okoliczność, że wyjaśnienie udzielone Rzecznikowi przez instytucję w trakcie dochodzenia może się wydawać przekonujące, nie zwalnia Rzecznika z ciążącego na nim obowiązku upewnienia się, że okoliczności faktyczne, na których opiera się to wyjaśnienie, są prawdziwe, wówczas gdy wyjaśnienie to stanowi jedyną podstawę stwierdzenia przez niego braku niewłaściwego administrowania ze strony wspomnianej instytucji. Rzecznik nie postąpił zatem z wymaganą należytą starannością, gdy stwierdził brak niewłaściwego administrowania ze strony instytucji, polegając na jej wyjaśnieniach w przedmiocie zatrudnienia laureatów konkursu, nie otrzymawszy dowodów potwierdzających datę zatrudnienia każdego z tych laureatów, i gdy wyjaśnienia te okazały się bezzasadne. Taki brak staranności może skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii za zachowanie Rzecznika.
Natomiast okoliczność, iż Rzecznik błędnie oparł się na twierdzeniach instytucji, nie wykazuje w sposób zgodny z wymogami prawa istnienia złej wiary Rzecznika czy zamiaru ukrycia własnego uchybienia.
(por. pkt 204, 205, 236)
13. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 214, 329)
14. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 247)
15. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 252)
16. Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej nie jest aktem normatywnym, lecz uchwałą Parlamentu wnoszącą zmiany do przedłożonego mu przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich projektu i wzywającą Komisję do przedstawienia w tym zakresie wniosku ustawodawczego. W tym względzie, przyjmując ten kodeks, Rzecznik nie miał na celu ustanowienia norm prawnych przyznających uprawnienia jednostkom. W konsekwencji ich nieprzestrzeganie nie wystarcza do stwierdzenia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie jednostkom praw, które może skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii. Przepisy tego kodeksu mogą skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii tylko w zakresie, w jakim stanowią wyrażenie prawa podstawowego do dobrej administracji zawartego w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Zatem w odniesieniu do zasady, zgodnie z którą w stosunku do każdego kierowanego do instytucji pisma wydawane jest potwierdzenie odbioru w terminie dwóch tygodni, zawartej w art. 14 kodeksu dobrej administracji, mamy tu do czynienia jedynie z zasadą formalną, która nie została wyraźnie przewidziana w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Nieprzestrzeganie tej zasady nie może zatem powodować powstania odpowiedzialności Unii.
(por. pkt 263–265)
17. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 273, 274)
18. W ramach skargi o odszkodowanie przyjmuje się istnienie związku przyczynowego, jeżeli wystąpi wystarczająco bezpośrednie powiązanie przyczyny i skutku między zachowaniem zarzucanym instytucji a podnoszoną szkodą, przy czym ciężar wykazania tego związku spoczywa na skarżącym. Zarzucane zachowanie musi zatem stanowić decydującą przyczynę poniesionej szkody.
Nie jest tak w przypadku, gdy chodzi o związek przyczynowy między szkodą polegającą na utracie przez kandydata konkursu szansy na zatrudnienie a uchybieniami popełnionymi przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, w sytuacji gdy decydująca przyczyna poniesionej szkody leży w zachowaniach instytucji Unii organizującej konkurs, a nie w zachowaniach Rzecznika. O ile bowiem Rzecznik powinien był wspólnie z instytucją znaleźć polubowne rozwiązanie, a jeśli takowe nie jest możliwe, sformułować uwagę krytyczną bądź sporządzić sprawozdanie, o tyle jednak żaden z tych środków nie jest prawnie wiążący. Zakończenie współpracy polubownym rozwiązaniem zależy zarówno od Rzecznika, jak i od danej instytucji. Jednak ponieważ środki, jakie może podjąć Rzecznik względem tej instytucji, nie są wiążące, nie mogą być one traktowane jako decydująca przyczyna poniesionej szkody polegającej na utracie szansy zatrudnienia przez skarżącą.
Oceny tej nie może podważyć argument, że dana instytucja postępowała zawsze według zaleceń Rzecznika, a jej odmowa w tym względzie mogła stanowić podstawę do wystąpienia ze skargą o odszkodowanie przeciwko tej instytucji. Nawet bowiem jeśli takie twierdzenie zostałoby udowodnione, nie wykazywałoby to wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowego między niezgodnymi z prawem działaniami Rzecznika a utratą szansy na zatrudnienie przez skarżącą.
(por. pkt 275, 281, 284–286)
19. Wpisanie nazwiska laureata na listę przydatności do pracy kandydatów w ramach konkursu nie oznacza przyznania mu prawa do bycia zatrudnionym. Zakres uznania przysługujący instytucjom odnośnie do zatrudnienia laureatów konkursu stoi na przeszkodzie przyznaniu takiego prawa. W konsekwencji, jeżeli chodzi o skargę o odszkodowanie, której celem jest naprawienie szkody poniesionej z uwagi na uchybienie związane z wpisaniem nazwiska danej osoby na listę przydatności do pracy kandydatów w ramach konkursu, poniesiona szkoda nie może odpowiadać utracie wynagrodzenia wynikającego z utraty tego prawa.
Ponadto, o ile nie ulega wątpliwości, że ustalenie metody pozwalającej na dokładne określenie szansy na zatrudnienie w instytucji i w konsekwencji oceny szkody wynikającej z takiej utraty szansy jest bardzo trudne, jeśli nie niemożliwe, o tyle nie można z tego wywnioskować, że skarga o odszkodowanie za utratę szansy powinna zostać z urzędu odrzucona jako niedopuszczalna lub oddalona jako bezzasadna.
(por. pkt 277, 280)
20. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 290–293)