STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JEANA RICHARDA DE LA TOUR
přednesené dne 25. listopadu 2021(1)
Věc C‑519/20
K
za účasti
Landkreis Gifhorn
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Amtsgericht Hannover (okresní soud v Hannoveru, Německo)]
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Směrnice 2008/115/ES – Společné normy a postupy při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Zajištění za účelem vyhoštění – Článek 16 odst. 1 – Pojem ‚zvláštní zajišťovací zařízení‘ – Článek 18 odst. 1 – Pojem ‚mimořádná situace‘ – Vnitrostátní právní úprava, která umožňuje zajištění ve věznici z důvodu mimořádné situace – Rozsah posuzovací pravomoci justičního orgánu rozhodujícího o zajištění“
I. Úvod
1. V projednávané věci má Soudní dvůr upřesnit několik pravidel týkajících se zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, stanovených ve směrnici 2008/115/ES(2) s ohledem na rozsudky ze dne 17. července 2014, Bero a Bouzalmate(3), ze dne 17. července 2014, Pham(4), a ze dne 2. července 2020, Stadt Frankfurt am Main(5).
2. Projednávaná věc se týká konkrétního případu, kdy se Spolková republika Německo dovolává mimořádné situace ve smyslu čl. 18 odst. 1 této směrnice jako důvodu pro odchýlení se od pravidla, podle kterého jsou tito státní příslušníci umisťováni za účelem jejich vyhoštění ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Na základě takové právní úpravy byl K, pákistánský státní příslušník, v září 2020 zajištěn v oddělení městské věznice Hannover v Langenhagenu (Německo).
3. Amtsgericht Hannover (okresní soud v Hannoveru, Německo) má nyní posoudit zákonnost tohoto opatření s ohledem na ustanovení článků 16 a 18 směrnice 2008/115. Za tímto účelem položil Soudnímu dvoru několik předběžných otázek.
4. V první řadě předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby upřesnil podmínky, za kterých se může členský stát dovolávat mimořádné situace ve smyslu čl. 18 odst. 1 této směrnice jako důvodu pro povolení vykonávat zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve věznicích. Dále předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby určil, jaké pravomoci přísluší v tomto kontextu justičnímu orgánu rozhodujícímu o zajištění. Konečně se uvedený soud ptá, zda lze oddělení v Langenhagenu, do kterého byl K umístěn, považovat za „zvláštní zajišťovací zařízení“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 uvedené směrnice. Tato otázka poskytuje Soudnímu dvoru příležitost definovat kritéria, podle nichž se zvláštní zajišťovací zařízení odlišuje od věznice, zejména s ohledem na správu daného objektu, režim zajištění a jeho materiální podmínky.
5. V tomto stanovisku zaprvé uvedu důvody, proč podle mého názoru vnitrostátní právní úprava, která připouští zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve věznicích po dobu tří let, nesplňuje podmínky mimořádné situace stanovené unijním normotvůrcem v čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115.
6. Zadruhé vysvětlím, že přijetí výjimečných opatření na základě tohoto článku nezprošťuje justiční orgán rozhodující o zajištění povinnosti ověřit v každém jednotlivém případě, zda okolnosti, které odůvodňovaly uznání existence mimořádné situace, nadále trvají.
7. Zatřetí uvedu důvody, proč mám za to, že s ohledem na informace poskytnuté předkládajícím soudem a německou vládou nebylo možné oddělení městské věznice Hannover v Langenhagenu považovat ke dni, kdy v něm byl zajištěn K, za „zvláštní zajišťovací zařízení“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 věty první směrnice 2008/115.
II. Právní rámec
A. Směrnice 2008/115
8. V bodech 13, 16, 17 a 24 odůvodnění směrnice 2008/115 se uvádí:
„(13) Používání donucovacích opatření by mělo výslovně podléhat zásadám proporcionality a účinnosti, pokud jde o použité prostředky a sledované cíle […] Členské státy by měly být schopny využívat různé možnosti sledování nuceného návratu.
[…]
(16) Využití zajištění za účelem vyhoštění by mělo být omezeno a mělo by podléhat zásadě proporcionality, pokud jde o použité prostředky a sledované cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či pro výkon vyhoštění a pouze v případě, že by uplatnění mírnějších donucovacích opatření nebylo dostatečně účinné.
(17) Se zajištěnými státními příslušníky třetích zemí by se mělo zacházet důstojně, za dodržování jejich základních práv a v souladu se zásadami lidskosti a s mezinárodním a vnitrostátním právem. Aniž je dotčeno počáteční zadržení donucovacími orgány, jež je upraveno vnitrostátními právními předpisy, mělo by se zajištění zpravidla vykonávat ve zvláštních zajišťovacích zařízeních.
[…]
(24) Tato směrnice dodržuje základní práva a ctí zásady uznané zejména Listinou základních práv Evropské unie.“
9. Článek 1 směrnice 2008/115 stanoví:
„Tato směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva [Unie] i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.“
10. Článek 16 směrnice 2008/115, nadepsaný „Podmínky zajištění“, v odstavci 1 stanoví:
„Zajištění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Nemůže-li členský stát poskytnout ubytovací prostor ve zvláštním zajišťovacím zařízení a musí-li se uchýlit k umístění ve věznici, musí být zajištění státní příslušníci třetí země odděleni od běžných vězňů.“
11. Článek 17 odst. 2 téže směrnice zní:
„Zajištěným rodinám se až do vyhoštění poskytuje samostatné ubytování zaručující přiměřené soukromí.“
12. Článek 18 uvedené směrnice, nadepsaný „Mimořádné situace“, stanoví:
„1. Vznikne-li důsledkem výjimečně rozsáhlého množství státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být navráceni, nepředvídatelně velká zátěž pro kapacitu zajišťovacích zařízení členského státu nebo pro jeho správní či soudní zaměstnance, může tento členský stát po dobu trvání uvedené mimořádné situace rozhodnout […] přijmout naléhavá opatření, pokud jde o podmínky zajištění odchylující se od opatření stanovených v čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 2.
2. Uchýlí-li se dotyčný členský stát k takovým mimořádným opatřením, uvědomí o tom [Evropskou k]omisi. Rovněž uvědomí Komisi, jakmile důvody pro uplatnění těchto mimořádných opatření pominou.
3. Žádné ustanovení tohoto článku nelze vykládat tak, že by umožňovalo členským státům odchýlit se od své obecné povinnosti přijmout veškerá přiměřená obecná či konkrétní opatření k plnění svých povinností vyplývajících z této směrnice.“
13. Komise ve svém návrhu přepracovaného znění směrnice 2008/115(6) nenavrhuje žádnou změnu pravidel stanovených v jejích článcích 16 a 18.
B. Německé právo
14. Podle ustanovení § 83 a 84 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Základní zákon Spolkové republiky Německo) spadá výkon zajištění nařízených za účelem vyhoštění neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí do pravomoci Bundesländer (spolkových zemí).
15. Ustanovení § 62a odst. 1 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobytu, výdělečné činnosti a integraci cizinců na území spolkové republiky)(7) ze dne 30. července 2004, ve znění platném v době od 29. července 2017 do 20. srpna 2019, jehož účelem je provedení článku 16 odst. 1 směrnice 2008/115 do německého práva, znělo:
„Zajištění za účelem vyhoštění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Není-li na spolkovém území zvláštní zajišťovací zařízení nebo představuje-li cizinec vážnou hrozbu pro zdraví a život, nebo z důvodu významných právem chráněných zájmů vnitřní bezpečnosti může být zajištění vykonáno v jiných vězeňských zařízeních; v takovém případě musí být osoby zajištěné za účelem vyhoštění umístěny odděleně od běžných vězňů.“
16. Toto ustanovení bylo změněno po vstupu v platnost Zweiten Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (druhý zákon o lepším prosazování povinnosti opustit území)(8) ze dne 15. srpna 2019.
17. Ustanovení § 1 bod 22 tohoto zákona stanoví:
„Ustanovení § 62a odst. 1 [AufenthG] se nahrazuje tímto zněním:
‚(1) Osoby zajištěné za účelem vyhoštění jsou odděleny od běžných vězňů. Je-li zajištěno více členů jedné rodiny, jsou ubytováni odděleně od jiných osob zajištěných za účelem vyhoštění. Je třeba jim zaručit přiměřené soukromí.‘ “
18. V důvodové zprávě k návrhu uvedeného zákona se k § 1 bodu 22 uvádí(9):
„V důsledku změny § 62a odst. 1 se v souladu s čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115 dočasně nevyžaduje, aby osoby zajištěné za účelem vyhoštění byly ubytovány ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Zajištění za účelem vyhoštění lze dočasně vykonávat ve všech zajišťovacích zařízeních a ve věznicích, v posledně uvedeném případě nejvýše v počtu 500 míst. Nadále platí požadavek, aby byly osoby zajištěné za účelem vyhoštění odděleny od běžných vězňů. Kromě toho nadále platí stávající pravidlo týkající se ubytování více rodinných příslušníků stanovené v § 62a odst. 1 větě třetí a čtvrté, jakož i požadavky stanovené v článcích 16 a 17 směrnice 2008/115. Mimoto je nadále vždy nutné posoudit a rozhodnout, zda je umístění ve věznici v konkrétním případě přípustné a legální, například pokud jde o osoby patřící do zranitelné skupiny. Předpokládá se, že justiční orgány [spolkových zemí] dají k dispozici až 500 míst pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění tak, aby s ohledem na plánované zvýšení počtu míst pro tyto osoby v zajišťovacích zařízeních [spolkových zemí] bylo k dispozici celkem přibližně 1 000 míst pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění […] Článek 18 odst. 1 směrnice 2008/115 stanoví možnost odchýlit se v mimořádných situacích od požadavku na oddělené umístění stanoveného v čl. 16 odst. 1, jakož i od požadavku na samostatné ubytování rodin stanoveného v čl. 17 odst. 2. V současné době je povinnost odděleného umístění provedena do německého práva ustanovením § 62a odst. 1 věta první a druhá. Požadavek na ubytování rodin je stanoven v § 62a odst. 1 větě třetí a čtvrté. Podmínkou pro uplatnění možnosti odchýlit se od uvedených pravidel stanovené v čl. 18 odst. 1 je, že v důsledku výjimečně rozsáhlého množství státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být navráceni, vznikla taková zátěž pro kapacitu zajišťovacích zařízení nebo pro správní či soudní zaměstnance, že došlo k překročení této kapacity. V případě Spolkové republiky Německo je tato podmínka splněna. Stávající kapacita v Německu (k 27. březnu 2019) je přibližně 487 míst pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění na celém spolkovém území. Vzhledem k nerovnováze mezi počtem osob, na které se vztahuje vymahatelná povinnost opustit území, a počtem míst v zařízeních pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění je zřejmá nadměrná zátěž pro tyto stávající kapacity. Tato nadměrná zátěž pro kapacity představuje v praxi podstatnou překážku, která brání provádění vymahatelné povinnosti opustit území. Stávající místa pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění jsou již nyní využívána v největším možném rozsahu na federální úrovni prostřednictvím spolupráce mezi [jednotlivými spolkovými zeměmi]. Zlepšení správy míst pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění je rovněž úkolem Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr [Společné středisko pro podporu navracení, Německo (ZUR)], které bylo zřízeno v roce 2017. Prostřednictvím střediska ZUR je obsazeno přibližně deset procent míst pro zajištěné osoby na celém spolkovém území. V praxi tak v mnoha případech nelze podat žádost o zajištění, i když jsou pro ně splněny podmínky. Kromě toho nebylo možné předvídat, že zatížení takto překročí kapacitu. Vzhledem k tomu, že počet nově příchozích žadatelů o [mezinárodní] ochranu se až do roku 2015 průběžně snižoval, přizpůsobovaly [spolkové země] v průběhu let kapacitu míst pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění tehdejším nižším potřebám tím, že snižovaly počet těchto míst. V důsledku změny situace v roce 2015 a nárůstu počtu žadatelů o [mezinárodní] ochranu se stalo prvořadou povinností spolkové republiky a [jednotlivých spolkových zemí] vytvořit potřebné kapacity pro zajištění potřeb těchto osob. Tato povinnost vyplývá mimo jiné z [unijního] práva, zejména ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. 2013, L 180, s. 96) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9), a kromě toho rovněž z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod[(10)]. V této situaci bylo upřednostněno zajištění péče o nově příchozí osoby před zvyšováním kapacit zajišťovacích zařízení tak, aby bylo možné později (po skončení řízení o žádosti o azyl a řízení o opravném prostředku) splnit požadavky směrnice 2008/115. Cílem a účelem odchylky stanovené v článku 18 [této směrnice] je totiž právě umožnit orgánům, aby se v takové situaci přednostně věnovaly zajištění péče o nově příchozí osoby, aniž by předvídatelným způsobem porušovaly své povinnosti v budoucnosti. Směrnice 2008/115 se neomezuje na stanovení požadavků, pokud jde o podmínky zajištění, ale v čl. 8 odst. 1 rovněž ukládá členským státům, aby přijaly veškerá opatření nezbytná k výkonu rozhodnutí o navrácení. Účelem článku 18 směrnice 2008/115 je právě řešit případný střet sledovaných cílů, který může nastat v takové nepředvídatelné mimořádné situaci, jaká vznikla v roce 2015 a v následujících letech; je tedy namístě jej nyní uplatnit. Po skončení mimořádné situace začaly [spolkové země] okamžitě vytvářet kapacity zajišťovacích zařízení a již se jim podařilo zvýšit počet míst pro zajištěné osoby, které mají být vyhoštěny, na 487 na celém spolkovém území (k 27. březnu 2019). S ohledem na dobu, která je obvykle potřebná na dokončení stavebních projektů a vytvoření zajišťovacích středisek pro účely vyhoštění, zatím počet existujících míst pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění plně neodpovídá aktuálním potřebám. S ohledem na přijatá opatření lze očekávat, že počet míst pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění bude odpovídat potřebám ke dni 30. června 2022. Do uvedeného data trvá mimořádná situace, a je tudíž namístě zrušit § 62a odst. 1, v platném znění, s účinností do uvedeného data. Poté opět vstoupí v platnost v současnosti platné právní předpisy.“
19. Ustanovení § 6 druhého zákona o lepším prosazování povinnosti opustit území, nadepsaného „Další změna zákona Aufenth[G] s účinností od 1. července 2022“, stanoví:
„Ustanovení § 62a odst. 1 AufenthG, ve znění zveřejněném dne 25. února 2008 (BGBl. 2008 I, s. 162), naposledy pozměněném ustanovením § 1 tohoto zákona, se nahrazuje tímto zněním:
‚Zajištění za účelem vyhoštění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Není-li na spolkovém území zvláštní zajišťovací zařízení nebo představuje-li cizinec vážnou hrozbu pro zdraví a život nebo z důvodu významných právem chráněných zájmů vnitřní bezpečnosti může být zajištění vykonáno v jiných vězeňských zařízeních; v takovém případě musí být osoby zajištěné za účelem vyhoštění umístěny odděleně od běžných vězňů. Je-li zajištěno více členů jedné rodiny, jsou ubytováni odděleně od jiných osob zajištěných za účelem vyhoštění. Je třeba jim zaručit přiměřené soukromí.‘ “
III. Spor v původním řízení a předběžné otázky
20. Žalobce, K, je pákistánský státní příslušník, který byl dne 11. srpna 2020 umístěn za účelem jeho vyhoštění v oddělení městské věznice Hannover v Langenhagenu. Toto opatření bylo usnesením ze dne 25. září 2020 prodlouženo do 12. listopadu 2020. Žalobce podal proti tomuto usnesení stížnost z důvodu, že opatřením spočívajícím v jeho zajištění v době od 25. září do 2. října 2020 byla porušena povinnost umístit státní příslušníky třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve „zvláštním zajišťovacím zařízení“ ve smyslu § 62a odst. 1 AufenthG, ve znění platném v době od 29. července 2017 do 20. srpna 2019.
21. Právě v rámci této žaloby na určení legality vznáší předkládající soud otázku legálnosti změn provedených ustanovením § 62a odst. 1 AufenthG s platností od 15. srpna 2019 s ohledem na podmínky stanovené v článku 18 směrnice 2008/115.
22. Vzhledem k pochybnostem ohledně výkladu tohoto ustanovení se Amtsgericht Hannover (okresní soud v Hannoveru) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být unijní právo, zejména čl. 18 odst. 1 a odst. 3 směrnice [2008/115], vykládáno v tom smyslu, že vnitrostátní soud, který rozhoduje o zajištění pro účely vyhoštění, musí v každém konkrétním případě přezkoumat podmínky tohoto ustanovení, zejména trvání mimořádné situace, jestliže se vnitrostátní zákonodárce s odvoláním na čl. 18 odst. 1 ve vnitrostátním právu odchýlil od podmínek čl. 16 odst. 1 [této směrnice]?
2) Musí být unijní právo, zejména čl. 16 odst. 1 směrnice [2008/115], vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která dočasně do 1. července 2022 umožňuje umístění osob zajištěných za účelem vyhoštění ve věznici, ačkoliv jsou v dotčeném členském státě k dispozici zvláštní zajišťovací zařízení a závazným způsobem to nevyžaduje mimořádná situace ve smyslu čl. 18 odst. 1 uvedené směrnice?
3) Musí být čl. 16 odst. 1 směrnice [2008/115] vykládán v tom smyslu, že se o ‚zvláštní zajišťovací zařízení‘ pro umístění osob zajištěných za účelem vyhoštění nejedná, pokud je:
– toto ‚zvláštní zajišťovací zařízení‘ nepřímo podřízeno stejnému členovi vlády jako zajišťovací zařízení pro vězně, totiž Justizministerin [ministryně spravedlnosti, Německo],
– toto ‚zvláštní zajišťovací zařízení‘ zřízeno jako oddělení věznice a má tedy sice vlastního vedoucího, avšak jako jedno z několika oddělení věznice je celkově podřízeno vedení věznice?
4) V případě záporné odpovědi na třetí předběžnou otázku:
Musí být čl. 16 odst. 1 směrnice [2008/115] vykládán v tom smyslu, že se jedná o umístění ve ‚zvláštním zajišťovacím zařízení‘ pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění, jestliže věznice zřídí zvláštní oddělení pro zajištění těchto osob, toto oddělení disponuje pro osoby zajištěné za účelem vyhoštění zvláštním pozemkem se třemi budovami za oplocením a z těchto tří budov je jedna budova dočasně obsazena výlučně vězni, kteří vykonávají náhradní trest odnětí svobody nebo krátký trest odnětí svobody, přičemž věznice dbá na oddělení osob zajištěných za účelem vyhoštění od vězňů, zejména každý dům disponuje vlastními zařízeními (vlastním skladem oblečení, vlastním zdravotním oddělením, vlastní tělocvičnou) a dvůr/venkovní prostory jsou sice viditelné ze všech domů, ale každý dům má vlastní prostor ohraničený drátěným plotem pro zajištěné osoby, a mezi domy tak není přímý přístup?“
23. Písemná vyjádření předložili žalobce, německá a nizozemská vláda, a rovněž Komise. Tito zúčastnění, s výjimkou nizozemské vlády, rovněž poskytli písemné odpovědi na otázky položené Soudním dvorem a přednesli svá ústní vyjádření na jednání konaném dne 16. září 2021.
IV. Analýza
24. Na položené předběžné otázky odpovím v jiném pořadí, než v jakém je položil předkládající soud.
25. Nejprve se budu zabývat druhou předběžnou otázkou, která se týká okolností, za nichž se členský stát může dovolávat existence mimořádné situace ve smyslu čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115 jako důvodu k tomu, aby nařídil zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve věznici. Tento problém je totiž podle mého názoru podstatou tohoto řízení o předběžné otázce. Soudní dvůr se sice již vyjádřil k mimořádným opatřením přijatým Radou Evropské unie v reakci na migrační krizi v roce 2015(11), avšak dosud neměl příležitost poskytnout upřesnění ohledně dosahu čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115, zejména pokud jde o možnost členských států zajistit státní příslušníky třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve věznicích z důvodů souvisejících s existencí mimořádné situace na vnitrostátní úrovni.
26. Následně posoudím první předběžnou otázku, týkající se povinností soudu rozhodujícího o zajištění, s cílem určit, do jaké míry je soud povinen v každé jednotlivé situaci ověřit existenci, nebo případně trvání mimořádné situace ve smyslu čl. 18 odst. 1 této směrnice.
27. Konečně za účelem poskytnutí odpovědi na třetí a čtvrtou předběžnou otázku upřesním kritéria, podle nichž je třeba rozlišovat situaci, kdy je státní příslušník třetí země umístěn ve zvláštním zajišťovacím zařízení, a situaci, kdy je umístěn ve věznici odděleně od běžných vězňů, a to zejména s ohledem na správu daného objektu, režim zajištění a jeho materiální podmínky.
A. K důvodům, na jejichž základě lze zajistit státní příslušníky třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve věznici (druhá předběžná otázka)
28. Podstatou druhé předběžné otázky položené předkládajícím soudem je, zda čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje po dobu tří let umístění za účelem zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve věznicích, ačkoli není dána mimořádná situace ve smyslu čl. 18 odst. 1 této směrnice.
29. Než odpovím na tuto otázku, připomenu nejprve zásady, jež stanovil Soudní dvůr v rozsudcích Bero a Bouzalmate, Pham a Stadt Frankfurt am Main, pokud jde o podmínky zajištění stanovené unijním normotvůrcem v čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115, v jejím francouzském znění(12). Uvedené rozsudky byly vydány ve věcech týkajících se posouzení legality zajištění na základě § 62a odst. 1 AufenthG v předchozím znění.
30. Následně zadruhé posoudím, do jaké míry se může členský stát dovolávat existence mimořádné situace ve smyslu čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115 jako důvodu pro výkon zajištění ve věznici bez ohledu na konkrétní skutkové okolnosti projednávané věci.
31. Konečně zatřetí posoudím, do jaké míry taková právní úprava, jako je právní úprava obsažená v § 62a odst. 1 AufenthG, ve znění platném od 15. srpna 2019, splňuje podmínky stanovené v tomto článku.
1. K obecnému režimu stanovenému v čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115
32. V souladu s čl. 79 odst. 2 SFEU je cílem směrnice 2008/115 zavést účinnou politiku pro vyhošťování a dobrovolný návrat založenou na společných normách a zárukách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich základních práv a důstojnosti(13).
33. Z bodů 13 a 16 odůvodnění směrnice, jakož i ze znění jejího čl. 15 odst. 1, v tomto ohledu plyne, že členské státy musí vyhostit neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí prostřednictvím co nejmírnějších donucovacích opatření. Uvedená směrnice tedy s cílem zajistit účinnost postupů při navracení odstupňuje opatření od toho, které ponechává dotčené osobě největší svobodu, a sice poskytnutí lhůty k dobrovolnému opuštění země, až po opatření, která tuto osobu omezují nejvíce, a sice zajištění ve zvláštním zařízení. Pouze v případě, kdy výkon rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem na posouzení každé konkrétní situace ohrožen jednáním dotčené osoby, mohou členské státy zbavit tuto osobu svobody jejím zajištěním(14).
34. Toto posledně uvedené opatření představuje opatření nejvíce omezující svobodu, které směrnice připouští v rámci řízení o nuceném návratu(15). Jedná se v zásadě o krajní opatření(16). Unijní normotvůrce ho proto v kapitole IV směrnice přísně reguluje tak, aby bylo zaručeno dodržení zásady proporcionality s ohledem na použité prostředky a sledované cíle a základní práva dotyčných státních příslušníků(17).
35. V tomto kontextu stanoví čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 pravidla týkající se podmínek a režimu zajištění.
36. Podle věty první tohoto článku se zajištění neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí za účelem vyhoštění zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. „Nemůže-li“ členský stát tento požadavek splnit a nařídí-li zajištění osob ve věznici, stanoví věta druhá tohoto článku požadavek, že tito státní příslušníci třetích zemí musí být odděleni od běžných vězňů.
37. Cílem článku 16 odst. 1 směrnice 2008/115 je zajistit respektování lidské důstojnosti a základních práv osoby, která se nedopustila trestného činu, tím, že bude zaručeno, aby bylo opatření spočívající v zajištění odlišné od výkonu trestu a probíhalo za podmínek a v režimu odpovídajícím právnímu postavení dotyčné osoby.
38. Pokud jde o povinnost umístění ve zvláštním zajišťovacím zařízení stanovenou v čl. 16 odst. 1 větě první směrnice 2008/115, Soudní dvůr konstatoval, že tuto povinnost mají členské státy jako takové, a nikoliv členské státy podle jejich příslušné správní nebo ústavní struktury(18). Justiční orgány rozhodující o zajištění tak musí mít možnost nařídit zajištění osoby ve zvláštních zajišťovacích zařízeních, a to případně na základě dohod o administrativní spolupráci uzavřených za tímto účelem(19).
39. Pokud jde o odchylku stanovenou v čl. 16 odst. 1 větě druhé směrnice 2008/115, platí, že tato odchylka musí být vykládána striktně(20). Podle Soudního dvora tato odchylka „umožňuje členským státům výjimečně a nad rámec situací výslovně uvedených v čl. 18 odst. 1 [této] směrnice […] umístit neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí do věznice, pokud z důvodu zvláštních okolností projednávaného případu nemohou splnit cíle sledované [uvedenou] směrnicí jejich zajištěním ve zvláštních zařízeních“(21). Podle Soudního dvora lze takto postupovat v případě, že dotčená osoba představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti nebo vnitřní či vnější bezpečnosti dotčeného členského státu(22), přičemž požadavky veřejného pořádku musí být chápány striktně(23). Naproti tomu má Soudní dvůr za to, že ani vůle dotyčného(24), ani skutečnost, že spolková země Spolkové republiky Německo nemá k dispozici zvláštní zajišťovací zařízení(25), nemohou samy o sobě odůvodnit zajištění osoby za účelem vyhoštění ve věznici podle čl. 16 odst. 1 druhé věty směrnice 2008/115.
40. Pokud jde o povinnost oddělení zajištěných státních příslušníků třetích zemí od běžných vězňů stanovenou v čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115, Soudní dvůr rozhodl, že tato povinnost je bezpodmínečná(26), „není [z ní] stanovena žádná výjimka a tato povinnost představuje záruku respektování práv výslovně přiznaných unijním [normotvůrcem]“(27).
2. Mimořádná opatření stanovená v článku 18 směrnice 2008/115
41. Účelem článku 18 směrnice 2008/115, nadepsaného „Mimořádné situace“, je stanovit podmínky, za kterých „může“ členský stát z důvodu nepředvídatelně velké zátěže pro kapacitu zajišťovacích zařízení přijmout mimořádná opatření odchylující se od podmínek zajištění stanovených v čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 2 této směrnice. Jedná se o dispozitivní ustanovení, neboť členským státům je poskytnut prostor pro uvážení, pokud jde o posouzení, do jaké míry je pro zvládnutí tlaku způsobeného migrací, jemuž čelí, nutné odchýlit se od podmínek a režimu zajištění státních příslušníků třetích zemí stanovených v čl. 16 odst. 1 uvedené směrnice.
42. Tento prostor pro uvážení však není neomezený.
43. Domnívám se totiž, že přijetí mimořádných opatření může mít pro dotyčné státní příslušníky třetích zemí velmi závažné důsledky, jelikož režim výkonu zajištění může být v takovém případě zaměňován s režimem výkonu trestu.
44. Ze samotného znění článku 18 směrnice 2008/115 vyplývá, že se mimořádná opatření mohou odchýlit od podmínek zajištění stanovených „v čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 2“ této směrnice. Unijní normotvůrce nerozlišuje mezi ustanovením článku 16 odst. 1 věty prvé uvedené směrnice (zásada zajištění osoby ve zvláštním zařízení) a ustanovením jeho věty druhé (povinnost oddělit státní příslušníky třetích zemí od běžných vězňů, jsou-li umístěni ve věznici). Jinak řečeno, existence mimořádné situace umožňuje členským státům, aby zajistily státní příslušníky třetích zemí pro účely vyhoštění ve věznicích, aniž by byly povinny zaručit jejich oddělení od běžných vězňů(28) nebo jim poskytnout samostatné ubytování rodin.
45. Je pravda, že členské státy se ani v mimořádných situacích stanovených v článku 18 směrnice 2008/115 nemohou odchýlit od povinností stanovených v čl. 16 odst. 2 až 5 a čl. 17 odst. 1 a 3 až 5 uvedené směrnice, jejichž cílem je zaručit dodržování práv státních příslušníků třetích zemí, zejména nezletilých osob, umístěných v zajišťovacích zařízeních(29). Nehledě na výše uvedené se nedomnívám, že by to bylo dostatečné pro zaručení, že bude respektována lidská důstojnost a základní práva dotyčných osob, tím spíše v situaci, kdy zajištění osob ve věznici nezávisí na konkrétním chování těchto osob, ale na situaci ve správě soudnictví v členském státě, ve kterém se tyto osoby nacházejí. Je zřejmé, že zajištění ve věznici je samo o sobě ještě přísnějším zásahem do osobní svobody než omezení spojené s umístěním ve zvláštním zajišťovacím zařízení. Navíc v případě, že státní příslušníci třetích zemí nejsou ve vězeňském prostředí odděleni od běžných vězňů, hrozí, že na tyto státní příslušníky třetích zemí bude uplatňován režim výkonu trestu. Zajištění tudíž fakticky nabývá podoby trestního opatření(30).
46. S ohledem na výše popsané závažné důsledky spojené s režimem odchylky stanovené v článku 18 směrnice 2008/115 tak považuji za nezbytné, aby bylo toto ustanovení uplatňováno jen výjimečně a v souladu se zásadou proporcionality na základě striktního výkladu hmotněprávních podmínek stanovených unijním normotvůrcem(31).
47. Nejprve posoudím tyto podmínky na základě doslovného výkladu článku 18 odst. 1 směrnice 2008/115 a následně upřesním jejich dosah s ohledem na systematiku a účel této směrnice.
a) Doslovný výklad čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115
48. Přijetí mimořádných opatření podle čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115 je podmíněno splněním souboru věcných a formálních podmínek, jejichž cílem je striktně vymezit rámec možného uplatnění tohoto režimu odchylky.
49. Zaprvé článek 18 směrnice 2008/115 vyžaduje, jak vyplývá z jeho nadpisu, existenci mimořádné situace.
50. Pojem „mimořádná situace“ je ve slovníku Larousse definován jako situace „takové povahy […], jež nesnese odkladu“.
51. V procesní oblasti je mimořádná situace dána v případě, kdy může dojít k závažné a nenapravitelné újmě, pokud nebude urychleně zjednána náprava, což umožňuje soudu vydat určitá opatření ve zkráceném řízení(32). V unijním právu, zejména v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva, tak naléhavé řízení o předběžné otázce umožňuje posoudit věc „v co nejkratší lhůtě“, pokud je dotyčný zbaven svobody(33).
52. V oblasti přistěhovalecké a azylové politiky upravil unijní normotvůrce problematické otázky týkající se řízení migračních toků a s ním související nezbytná mimořádná opatření v mnoha textech primárního a sekundárního práva.
53. Příklad mimořádné situace lze nalézt například v čl. 78 odst. 3 SFEU, který se týká případu, kdy členské státy čelí náhlému přílivu státních příslušníků třetích zemí(34). Právě na základě tohoto ustanovení zavedla Rada v návaznosti na migrační krizi v letech 2014 a 2015 od září 2015 mechanismus dočasné a výjimečné relokace osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu(35).
54. Mimořádnost je rovněž vykreslena v článku 29 nařízení (EU) 2016/399(36), který se týká situací, kdy může dotčený členský stát ve výjimečných případech okamžitě znovu zavést ochranu vnitřních hranic, jestliže je z důvodu veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti nutno neprodleně přijmout opatření(37). Právě na základě článku 25 nařízení (ES) č. 562/2006(38), který byl nahrazen článkem 29 nařízení 2016/399, Spolková republika Německo v roce 2015 znovu zavedla ochranu vnitřních hranic za účelem řešení migrační krize, která nastala v letech 2014 a 2015.
55. Z těchto textů tedy vyplývá, že mimořádná situace vyžaduje rychlé, nebo případně okamžité jednání.
56. Zadruhé uvádím, že unijní normotvůrce přesně definuje okolnosti, za kterých se může členský stát dovolávat existence mimořádné situace v souvislosti s vyhoštěním státních příslušníků třetích zemí. Podle čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115 musí tato situace spočívat ve „výjimečně rozsáhlé[m] množství státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být navráceni, [v jehož důsledku vznikne] nepředvídatelně velká zátěž pro kapacitu zajišťovacích zařízení členského státu nebo pro jeho správní či soudní zaměstnance“.
57. Takto přesný popis důvodů podle mého názoru vyžaduje, aby členský stát provedl co nejúplnější a nejaktuálnější posouzení těchto okolností, z nichž vyplývá potřeba přijmout mimořádná opatření.
58. V tomto kontextu mám za to, že nestačí, aby členský stát poskytl údaje o počtu státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být navráceni. Podle mého názoru tyto údaje neumožňují přesně posoudit skutečnou aktuální zátěž pro kapacitu zvláštních zajišťovacích zařízení. Na jedné straně je zajištění krajním opatřením, které lze uložit ve vztahu ke státním příslušníkům třetích zemí, kteří mají být navráceni. Z judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že pouze v případě, kdy výkon rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem na posouzení každé konkrétní situace ohrožen jednáním dotčené osoby nebo pokud neexistuje jiná alternativa, mohou tyto státy zbavit tuto osobu svobody jejím zajištěním(39). Na druhé straně existují podstatné rozdíly v počtu zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být navráceni, mezi jednotlivými členskými státy, a v takovém členském státě, jako je Spolková republika Německo, i mezi jednotlivými spolkovými zeměmi.
59. Z článku 18 odst. 1 směrnice 2008/115 navíc vyplývá, že údaje sdělené členským státem musí prokazovat existenci „nepředvídatelně velk[é] zátěž[e]“ pro materiální a lidské kapacity členského státu. Tato dvě kritéria jsou kumulativní. Stanovením, že zátěž má být „nepředvídateln[á]“, vyjadřuje unijní normotvůrce vůli omezit použití režimu odchylky stanoveného v článku 18 této směrnice na případy, kdy členský stát nemohl očekávat takový tlak na kapacitu svých zvláštních zajišťovacích zařízení nebo na jejich zaměstnance. Naproti tomu použitím výrazu „velká zátěž“ uvedený normotvůrce nevyžaduje, aby bylo prokázáno naplnění kapacit.
60. Zatřetí a konečně unijní normotvůrce v čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115 upřesňuje, že členský stát může přijmout mimořádná opatření pouze po dobu trvání mimořádné situace. Z toho vyplývá na jedné straně, že tato opatření musí být zrušena, jakmile mimořádná situace pomine, a na druhé straně, že zmíněná směrnice nestanoví maximální dobu trvání těchto opatření. Uvedená směrnice se liší od jiných nástrojů společného evropského azylového systému, podle kterých musí být mimořádná opatření přijata na krátkou dobu s možností prodloužení. Dotčená opatření nicméně musí mít stejnou povahu. „Mimořádná“ povaha dané situace sama o sobě předpokládá krátkodobá opatření. V rámci přípravných prací na přepracovaném znění směrnice 2008/115 tak Parlament navrhuje, aby byla doba platnosti těchto opatření omezena na tři měsíce(40). Kromě toho unijní normotvůrce tím, že použití těchto opatření podmiňuje trváním mimořádné situace, vyžaduje od členských států, aby pravidelně přehodnocovaly situaci tak, aby bylo v souladu se zásadou proporcionality zaručeno, že doba trvání mimořádných opatření nepřekročí dobu nezbytně nutnou ke zvládnutí krize.
61. Dosah těchto podmínek je třeba posoudit rovněž s ohledem na místo článku 18 v systematice směrnice 2008/115 a cíle sledované unijním normotvůrcem.
b) K systematice a účelu směrnice 2008/115
62. Jak jsem uvedl výše, cílem směrnice 2008/115 je vypracovat účinnou politiku pro vyhošťování a dobrovolný návrat založenou na společných normách pro navracení osob humánním způsobem při plném respektování jejich lidských práv a důstojnosti(41).
63. Účelem článku 18 této směrnice je dosáhnout těchto cílů i přes existenci mimořádné situace na vnitrostátní úrovni.
64. Na jedné straně unijní normotvůrce tím, že připouští zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve věznicích bez jejich oddělení od běžných vězňů, poskytuje členským státům prostředky, aby mohly zajistit jejich vyhoštění i v případě, kdy hrozí naplnění kapacit zajišťovacích zařízení. Účelem tohoto opatření je tak přispět k vypracování účinné politiky pro vyhošťování a obecněji k účinnému řízení migračních toků, která je podle čl. 79 odst. 1 SFEU jedním z cílů Unie(42).
65. Na druhé straně unijní normotvůrce v čl. 18 odst. 3 směrnice 2008/115 upřesňuje, že ani v případě mimořádné situace se členské státy nemohou odchýlit od své obecné povinnosti přijmout veškerá přiměřená obecná či konkrétní opatření k plnění svých povinností vyplývajících z této směrnice(43).
66. Toto ustanovení odráží vůli unijního normotvůrce zaručit, nehledě na mimořádnou situaci, respektování práva na ochranu lidské důstojnosti a základních práv dotyčných státních příslušníků třetích zemí – v souladu s článkem 1 a body 2, 17 a 24 odůvodnění směrnice 2008/115 – ale rovněž dodržení zásady proporcionality – v souladu s body 13 a 16 této směrnice(44). Podle judikatury Soudního dvora dodržení zásady proporcionality vyžaduje, aby takto přijatá opatření nepřekračovala z hlediska doby platnosti a pravidel jejich uplatňování meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných unijním normotvůrcem(45).
67. Z toho zaprvé vyplývá, že tato opatření nesmí vést k vytvoření mechanismu, ve kterém by bylo zajištění ve věznicích bez oddělení od běžných vězňů prováděno systematicky a obecně. Mimořádnost, kterou se vyznačuje situace upravená v článku 18 směrnice 2008/115, takový postup neodůvodňuje, jelikož zvlášť velká zátěž pro kapacitu zvláštních zajišťovacích zařízení nemůže zprostit orgány rozhodující o zajištění povinnosti v každém jednotlivém případě nejprve ověřit, zda nejsou volná místa v zajišťovacích zařízeních.
68. Zadruhé z výše uvedeného vyplývá, že mimořádná opatření nemohou zprostit správní nebo justiční orgány rozhodující o zajištění povinnosti v každém jednotlivém případě ověřit, zda je zajištění přiměřené, pokud má být zajištěná osoba umístěna ve věznici, a to navíc nikoli odděleně od běžných vězňů(46).
69. Na jedné straně to v situaci, kdy hrozí naplnění kapacity zvláštních zajišťovacích zařízení, vyžaduje ověřit, zda by nebylo možné uplatnit méně omezující opatření, která by mohla napravit zjištěnou mimořádnou situaci(47). V této souvislosti se domnívám, že mimořádná opatření přijatá podle článku 18 směrnice 2008/115 by měla být doprovázena větším využíváním alternativních opatření k zajištění, jako jsou opatření stanovená v čl. 7 odst. 3 této směrnice, zejména pokud jde o nejzranitelnější osoby(48).
70. Na druhé straně to vyžaduje v každém jednotlivém případě ověřit, zda zajištění ve věznici, kde nemusí existovat možnost oddělení od běžných vězňů, odpovídá situaci dotyčného státního příslušníka, například vzhledem k jeho věku, fyzickému nebo duševnímu zdraví, postavení nebo rodinné situaci. K tomuto bodu připomínám, že čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115 neopravňuje členské státy, aby se odchýlily od svých povinností stanovených v čl. 16 odst. 2 až 5 a čl. 17 odst. 1 a 3 až 5 této směrnice, které se týkají situace zranitelných osob a nezletilých(49). Toto pravidlo má smysl pouze tehdy, pokud mají příslušné vnitrostátní orgány možnost posoudit konkrétní situaci každého z dotyčných státních příslušníků s ohledem na materiální podmínky jejich zajištění.
71. Tento výklad se mi zdá být v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva.
72. Evropský soud pro lidská práva totiž rozhodl, že obecná nebo automatická rozhodnutí o zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu mohou být v rozporu s čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP(50), pokud jim nepředchází individuální posouzení konkrétních potřeb dotyčných osob. Příslušné vnitrostátní orgány jsou tak povinny při převzetí dotyčné osoby přijmout přiměřená opatření a zjistit, zda je možné tato opatření nahradit jiným méně radikálním alternativním opatřením(51). Například v rozsudku Rahimi v. Řecko(52) Evropský soud pro lidská práva rozhodl, že Řecká republika nesplnila své povinnosti z důvodu, že rozhodnutí o zbavení svobody nezletilého bez doprovodu bylo „výsledkem automatického uplatnění“ právní úpravy, jelikož toto rozhodnutí bylo přijato, aniž řecké orgány posoudily konkrétní situaci dotyčného jakožto nezletilého bez doprovodu a zohlednily jeho nejlepší zájem(53).
73. Zatřetí z dodržení zásady proporcionality vyplývá, že doba platnosti režimu odchylky nesmí překročit dobu nezbytně nutnou k překonání mimořádné situace. Článek 18 odst. 2 směrnice 2008/115 kromě toho vyžaduje, aby členské státy uvědomily Komisi, jakmile důvody pro uplatnění těchto mimořádných opatření pominou. Tento režim by proto měl být co nejkratší a vyžaduje, aby členské státy upravily přezkum situace tak, aby byl uvedený režim průběžně přizpůsobován okolnostem.
74. S ohledem na všechny tyto skutečnosti je třeba posoudit, zda taková právní úprava, jako je právní úprava stanovená v § 62a odst. 1 AufenthG, ve znění platném od 15. srpna 2019, splňuje podmínky stanovené v čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115.
3. K posouzení vnitrostátní úpravy
75. Z informací ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že podle dotčené právní úpravy již nejsou spolkové země povinny nařídit zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Mohou je umístit do věznic, pod podmínkou, že toto umístění zaručuje jejich oddělení od běžných vězňů a je zaručeno samostatné ubytování pro rodiny. Musí být také zabezpečeno, aby bylo umístění ve věznici „v konkrétním případě přípustné a legální“, například pokud jde o zranitelné osoby(54).
76. Z informací, které má Soudní dvůr k dispozici, rovněž vyplývá, že Komise byla o této právní úpravě uvědomena podle čl. 18 odst. 2 směrnice 2008/115 dne 27. srpna 2019, přičemž německá vláda uvedla jak datum jejího vstupu v platnost, tak dobu její platnosti. Mimořádná opatření a s nimi spojená odchylka od unijní právní úpravy platí po dobu tří let, tedy od 15. srpna 2019 do 30. června 2022, kdy německá vláda očekává ukončení mimořádné situace.
77. Z důvodů, které uvedu níže, mám za to, že dotčená právní úprava, zejména s ohledem na její povahu a cíl, který sleduje, nesplňuje podmínky stanovené v čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115.
78. Je pravda, že tato právní úprava jednoznačně stanoví mechanismus na dobu určitou, takže jeho dočasnou povahu nelze zpochybnit. Nicméně se nedomnívám, že situaci, kterou má uvedená právní úprava řešit, lze považovat za „mimořádnou situaci“ ve smyslu článku 18 této směrnice.
79. Zaprvé mimořádná situace vyžaduje rychlé a okamžité rozhodování. Dotčená právní úprava přitom byla přijata 15. srpna 2019, tedy čtyři roky po začátku migrační krize, což nesvědčí ani o rychlém, ani o okamžitém rozhodnutí, jak vyžaduje mimořádnost situace. Ačkoli je nepopiratelné, že v roce 2015 bylo možné situaci označit za „mimořádnou“ a „nepředvídatelnou“ – jak je zdůrazněno v důvodové zprávě k návrhu druhého zákona o lepším prosazování povinnosti opustit území – mám naproti tomu za to, že příslušné vnitrostátní orgány mohly rozumně očekávat exponenciální zvýšení tlaku na kapacitu svých zajišťovacích zařízení v následujících letech, přičemž údaje Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO), Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) a Statistického úřadu Evropské unie (Eurostat) dokládají prudký a setrvalý nárůst počtu neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v letech 2015 až 2017 a jeho následnou stabilizaci a později pokles. Za těchto okolností se domnívám, že v roce 2019 nebylo možné zatížení kapacity zvláštních zajišťovacích zařízení považovat za „nepředvídatelné“ ve smyslu čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115.
80. Zadruhé se domnívám, že doba platnosti dotčené právní úpravy přesahuje dobu, která by měla být nezbytně nutná pro zvládnutí takové mimořádné situace, jako je situace upravená v čl. 18 odst. 1 této směrnice. Německý zákonodárce totiž zvolil platnost této právní úpravy nikoliv na krátkou dobu s možností prodloužení, ale na dobu určitou v délce tří let, do 30. června 2022, kdy předpokládá dokončení projektů výstavby zvláštních zajišťovacích zařízení. V důvodové zprávě k návrhu druhého zákona o lepším prosazování povinnosti opustit území tento zákonodárce zdůrazňuje, že „do [dne 30. června 2022] trvá mimořádná situace“. To považuji za obtížně slučitelné s požadavkem vyplývajícím z čl. 18 odst. 1 uvedené směrnice, podle kterého musí být situace pravidelně přehodnocována. Rovněž je to podle mého názoru v rozporu s tvrzením německé vlády, že za účelem tohoto posouzení opakovaně zjišťuje obsazenost zvláštních zajišťovacích zařízení.
81. Zatřetí žádné informace obsažené ve spise neumožňují posoudit, do jaké míry je dotčená právní úprava založena na přesném posouzení toho, jaký byl v roce 2019 poměr mezi počtem státních příslušníků třetích zemí, na které se vztahuje rozhodnutí o zajištění, a kapacitou zvláštních zajišťovacích zařízení. Německá vláda uvádí, že tyto údaje nemá za srpen 2019 ani za následující měsíce k dispozici. Komise uvádí, že tyto údaje za rok 2019 ani za předchozí roky nebyly uvedeny ani v oznámení podle čl. 18 odst. 2 směrnice 2008/115 ze dne 27. srpna 2019, přičemž německý zákonodárce pouze poukázal na nedostatek míst ve zvláštních zajišťovacích zařízeních s ohledem na vysoký počet státních příslušníků třetích zemí, na které se vztahovala povinnost opustit území.
82. Kladu si otázku, zda předmětná právní úprava není ve skutečnosti založena na článku 18 směrnice 2008/115 nesprávně, jelikož nejsou splněny podmínky pro jeho uplatnění, zatímco důvody, které vedly k přijetí této právní úpravy, jsou zřejmě zcela jiné.
83. Především totiž uvádím, že tato právní úprava sice stanoví, že zajištění probíhá ve věznicích, avšak zároveň stanoví, že státní příslušníci třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, musí být odděleni od běžných vězňů a že musí být zajištěno samostatné ubytování rodin. Přitom, jak jsem již uvedl výše, účelem uplatnění článku 18 směrnice 2008/115 je umožnit členským státům odchýlit se jak od povinnosti umístit státní příslušníky třetích zemí odděleně od běžných vězňů, tak od povinnosti zajistit samostatné ubytování rodin. Jediným účinkem uvedené právní úpravy tak je umožnit zajištění ve věznicích, což připouští čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115, pokud z důvodu zvláštních okolností projednávaného případu členské státy nemohou splnit cíle sledované touto směrnicí jejich zajištěním ve zvláštních zařízeních(55).
84. Z důvodové zprávy k návrhu druhého zákona o lepším prosazování povinnosti opustit území dále vyplývá, že tato právní úprava je především programovým zákonem. Tato právní úprava byla přijata s cílem řešit nedostatek kapacit ve zvláštních zajišťovacích zařízeních, jelikož německá vláda během migrační krize v letech 2014 a 2015 upřednostnila přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu. Současným cílem uvedené právní úpravy je tak umožnit po dobu tří let výstavbu dostatečného počtu zvláštních zajišťovacích zařízení. V této důvodové zprávě k § 1 odst. 22 druhého zákona o lepším prosazování povinnosti opustit území uvádí, že „[v] důsledku změny situace v roce 2015 a nárůstu počtu žadatelů o [mezinárodní] ochranu se stalo prvořadou povinností spolkové republiky a [jednotlivých spolkových zemí] vytvořit potřebné kapacity pro zajištění potřeb těchto osob […] V této situaci bylo upřednostněno zajištění péče o nově příchozí osoby před zvyšováním kapacit zajišťovacích zařízení tak, aby bylo možné později (po skončení řízení o žádosti o azyl a řízení o opravném prostředku) splnit požadavky směrnice 2008/115. Cílem a účelem odchylky stanovené v článku 18 [této směrnice] je totiž právě umožnit orgánům, aby se v takové situaci přednostně věnovaly zajištění péče o nově příchozí osoby, aniž by předvídatelným způsobem porušovaly své povinnosti v budoucnosti […] Účelem článku 18 směrnice 2008/115 je právě řešit případný střet sledovaných cílů, který může nastat v takové nepředvídatelné mimořádné situaci“.
85. S názorem německého zákonodárce vyjádřeným ve zmíněné důvodové zprávě však nesouhlasím. Ačkoli normy týkající se přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu stanovené ve směrnici 2013/33 a normy týkající se zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, stanovené ve směrnici 2008/115 spadají do oblasti působnosti společného evropského azylového systému, má každá z těchto směrnic vlastní oblast působnosti a sleduje jiné cíle. Žádná z norem stanovených v uvedených směrnicích neumožňuje učinit závěr, že by ochrana základních práv prvně uvedených osob měla být zaručena na úkor práv druhých uvedených osob.
86. S ohledem na výše uvedené mám tudíž za to, že § 62a odst. 1 AufenthG, ve znění platném od 15. srpna 2019, nesplňuje podmínky stanovené v čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115, a to vzhledem jak k důvodům, kterými německý zákonodárce odůvodnil zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve věznicích, tak k podmínkám přijetí této právní úpravy a jejího uplatňování. Připustit opačný závěr by znamenalo omluvit nesplnění povinností vyplývajících z čl. 16 odst. 1 této směrnice členskými státy, čímž by byl dotčen cíl sledovaný uvedenou směrnicí a její užitečný účinek.
87. Vyrozuměl jsem, že tento názor sdílí i Komise. Na jednání totiž Komise sdělila Soudnímu dvoru, že na základě nařízení Rady (EU) č. 1053/2013 ze dne 7. října 2013 o vytvoření hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis a o zrušení rozhodnutí výkonného výboru ze dne 16. září 1998, kterým se zřizuje Stálý výbor pro hodnocení a provádění Schengenu(56), začala v únoru 2020 provádět kontroly na místě. Na jejich základě dospěla Komise k závěru, že v Německu není dána mimořádná situace, a doporučila proto tomuto členskému státu, aby situaci přehodnotil a předložil akční plán.
88. S ohledem na veškeré tyto úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl, že čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje po dobu tří let zajistit státní příslušníky třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve věznicích, pokud ani důvody, na nichž je tato právní úprava založena, ani podmínky jejího přijetí a pravidla jejího uplatňování nedokládají existenci mimořádné situace ve smyslu tohoto článku.
B. K rozsahu pravomocí justičního orgánu rozhodujícího o zajištění (první předběžná otázka)
89. Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu, kterou položil Soudnímu dvoru, je, zda musí být čl. 18 odst. 1 a 3 směrnice 2008/115 vykládán v tom smyslu, že vyžaduje, aby justiční orgán rozhodující o zajištění ověřil v každém jednotlivém případě existenci nebo případně trvání mimořádné situace odůvodňující zajištění dotyčné osoby ve věznici.
90. Z důvodů, které vysvětlím níže, mám za to, že justiční orgán rozhodující o zajištění musí být schopen kdykoli ověřit, zda jsou splněny podmínky stanovené v čl. 18 odst. 1 této směrnice odůvodňující přijetí mimořádných opatření.
91. Je pravda, že určení existence mimořádné situace a s tím spojené přijetí mimořádných opatření spadá primárně do pravomoci členského státu. S ohledem na povahu a závažnost okolností upravených v čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115 přísluší členskému státu provést toto určení na základě obecného a důkladného posouzení s přihlédnutím ke všem údajům, které má k dispozici ohledně zátěže pro kapacitu jeho zajišťovacích zařízení nebo pro jeho správní či soudní zaměstnance. Podle čl. 18 odst. 2 uvedené směrnice je Komise pouze uvědomena o přijetí a zrušení těchto mimořádných opatření, aniž by unijní normotvůrce stanovil přezkum ex ante uvedených opatření. S výjimkou přezkumu, který je příslušný provést unijní soud v rámci řízení o předběžné otázce, se na tato opatření vztahuje pouze hodnotící a monitorovací řízení stanovené v nařízení č. 1053/2013, a to po jejich přijetí.
92. Soudní orgán rozhodující o zajištění státního příslušníka třetí země, který má být vyhoštěn, nicméně musí mít pravomoc vykonávat přezkum.
93. Tento přezkum je totiž podle mého názoru odůvodněn skutečností, že v souladu s čl. 18 odst. 1 směrnice 2008/115 smí být mimořádná opatření uplatňována pouze po dobu trvání mimořádné situace, přičemž podle čl. 18 odst. 2 uvedené směrnice je členský stát povinen uvědomit Komisi, „jakmile důvody pro uplatnění těchto mimořádných opatření pominou“. S ohledem na výše uvedené mám za to, že justiční orgán rozhodující o zajištění musí mít možnost v každém projednávaném případě ověřit, zda jsou mimořádná opatření odůvodněná s ohledem na podmínky stanovené v čl. 18 odst. 1 uvedené směrnice.
94. Takový přezkum je podle mého názoru o to nezbytnější, že existence mimořádné situace a s ní spojené hrozící naplnění kapacit – pokud se prokáže – představují objektivní kritéria, k nimž musí justiční orgán rozhodující o zajištění ve svém rozhodnutí o zajištění přihlédnout. Z bodu 6 odůvodnění směrnice 2008/115, jakož i z judikatury Soudního dvora, totiž vyplývá, že rozhodnutí o zajištění musí být přijímána individuálně a musí být založena na objektivních kritériích zahrnujících i jiné skutečnosti než samotný neoprávněný pobyt(57). Tomuto orgánu tak přísluší ověřit na základě individuálního posouzení zohledňujícího konkrétní potřeby dotyčného státního příslušníka, zda je možné přijmout namísto zajištění alternativní opatření, a pokud to možné není, zda lze posledně uvedeného umístit do zvláštního zajišťovacího zařízení nebo do věznice v případě naplnění kapacit.
95. Takový přezkum je podle mého názoru rovněž o to nezbytnější, že čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 musí být považován za ustanovení s přímým účinkem(58). Tento článek totiž nemusí být upřesněn ustanoveními unijního nebo vnitrostátního práva k tomu, aby bylo státním příslušníkům třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, přiznáno právo uplatnitelné jako takové. Za těchto okolností a v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora přísluší justičnímu orgánu zajistit účinné uplatňování zásad a požadavků stanovených v tomto článku unijním normotvůrcem.
96. S ohledem na tyto skutečnosti mám za to, že článek 18 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že justiční orgán rozhodující o zajištění musí ověřit v každém jednotlivém případě, zda okolnosti uvedené v čl. 18 odst. 1 této směrnice, které odůvodňovaly přijetí mimořádných opatření, stále trvají.
C. K pojmu „zvláštní zajišťovací zařízení“ (třetí a čtvrtá předběžná otázka)
97. Svou třetí a čtvrtou předběžnou předkládající soud v podstatě žádá Soudní dvůr, aby upřesnil kritéria, podle nichž se zvláštní zajišťovací zařízení odlišuje od věznice, ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115, zejména s ohledem na správu daného objektu, režim zajištění a jeho materiální podmínky.
98. Předkládající soud se zaprvé ptá, zda pojem „zvláštní zajišťovací zařízení“ vylučuje objekt v podobě zvláštního oddělení věznice, jehož vedení je v plném rozsahu podřízeno vedení věznice a které stejně jako tato věznice spadá do působnosti ministra spravedlnosti.
99. V případě, že by takový objekt mohl být takto kvalifikován, se předkládající soud zadruhé ptá, zda pod pojem „zvláštní zajišťovací zařízení“ spadá i objekt v podobě zvláštního oddělení věznice, kde jsou státní příslušníci třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, odděleni od běžných vězňů a který se skládá ze tří budov obehnaných plotem z ostnatého drátu, mezi nimiž není přímý přístup a každá z nich disponuje vlastním vybavením (sklad oblečení, zdravotní oddělení, tělocvična, dvůr), přičemž jedna z těchto budov je dočasně určena pro výkon náhradního trestu odnětí svobody nebo krátkého trestu odnětí svobody.
100. Připomínám, že Soudní dvůr rozhodující o předběžné otázce může poskytnout vnitrostátnímu soudu vodítko pro výklad unijní normy. Přísluší však předkládajícímu soudu, aby ověřil konkrétní skutkové okolnosti věci, kterou se zabývá, zejména projednal otázku, zda materiální podmínky zajištění, které existovaly v oddělení městské věznice Hannover v Langenhagenu v době od 25. září do 2. října 2020, brání tomu, aby bylo toto oddělení považováno za „zvláštní zajišťovací zařízení“(59). Takový přezkum představuje otázku skutkového stavu, která nepatří do pravomoci Soudního dvora v rámci řízení podle článku 267 SFEU a je věcí vnitrostátního soudu.
1. Zajištění ve zvláštním zařízení
101. Unijní normotvůrce přesně nedefinuje režim a materiální kritéria zvláštních zajišťovacích zařízení. Lze je však dovodit s ohledem na definici pojmu „zajištění“, na práva státních příslušníků třetích zemí po dobu zajištění a na zásady stanovené Evropským soudem pro lidská práva a Radou Evropy.
102. Ve směrnici 2008/115 není pojem „zajištění“ definován. Naproti tomu je upřesněn v rámci směrnice 2013/33, pokud jde o zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu. Podle Soudního dvora je tato definice použitelná i v kontextu směrnice 2008/115(60).
103. Podle čl. 2 písm. h) směrnice 2013/33 je pojem „zajištění“ definován jako „zadržování žadatele [o mezinárodní ochranu] členským státem na určitém místě, kde je žadatel zbaven svobody pohybu“(61). Podle Soudního dvora představuje umístění ve zvláštním zajišťovacím zařízení „opatření spojené se zbavením osobní svobody“(62), neboli „donucovací opatření, které [dotyčného] zbavuje svobody pohybu a odděluje ho od zbytku obyvatelstva, neboť mu ukládá, aby se neustále zdržoval v omezeném a uzavřeném prostoru“(63).
104. Povaha a účel zajištění se svou podstatou liší od povahy a účelu sankčního opatření, jelikož účelem zajištění je pouze připravit vyhoštění neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí(64). Stanovením zásady obsažené v čl. 16 odst. 1 první větě směrnice 2008/115, podle které musí být zajištění vykonáváno ve zvláštním zařízení, vyjádřil unijní normotvůrce svou vůli, aby byla na území členských států zřízena zařízení speciálně určená pro přípravu a výkon vyhoštění státních příslušníků třetích zemí.
105. Kromě toho rozlišování mezi zajištěním ve zvláštním zajišťovacím zařízení a zajištěním ve věznici upravené v čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 vyžaduje, aby bylo zvláštní zařízení odlišné od věznice jak vnitřními pravidly provozu, tak uspořádáním jeho prostor. V této souvislosti je třeba uvést, že rozdíl mezi těmito dvěma kategoriemi zařízení by měl být o to jasnější, že v souladu s čl. 8 odst. 3 směrnice 2013/33 jsou zvláštní zajišťovací zařízení určena rovněž pro zajištění některých žadatelů o mezinárodní ochranu (pro jiné účely než pro účely vyhoštění)(65).
106. Režim a materiální podmínky zajištění vyplývají rovněž z článků 16 a 17 směrnice 2008/115. Unijní normotvůrce stanovil práva, která musí členské státy zaručit po dobu zajištění, jako je například právo na přístup k neodkladné lékařské péči nebo na kontakt s rodinnými příslušníky, právními zástupci nebo konzulárními orgány. Unijní normotvůrce rovněž upravuje materiální podmínky vyžadované pro účely zajištění rodin a nezletilých osob, přičemž vyžaduje, aby členské státy zohlednily především nejlepší zájem dítěte, v souladu s povinnostmi stanovenými v článku 7, čl. 14 odst. 1 a článku 24 Listiny základních práv, které jsou rovněž uvedeny v bodě 22 odůvodnění a stanoveny v článku 5 této směrnice. Rodinám musí být poskytnuto samostatné ubytování zaručující přiměřené soukromí a nezletilí musejí mít možnost věnovat se volnočasovým aktivitám včetně her a rekreačních aktivit přiměřených jejich věku, a případně přístup ke vzdělání. Pokud jde o nezletilé osoby bez doprovodu, měla by jim být poskytována zvláštní péče ze strany kvalifikovaného personálu v odpovídajících zařízeních.
107. Konečně režim a materiální podmínky zajištění vyplývají z povinnosti každého členského státu respektovat důstojnost osob zbavených svobody a jejich právo nebýt podrobeny nelidskému nebo ponižujícímu zacházení(66).
108. Požadavky stanovené unijním normotvůrcem v podstatě spojují požadavky stanovené Evropským soudem pro lidská práva a Radou Evropy.
109. Evropský soud pro lidská práva posuzuje „přiměřenost“ režimu zajištění s ohledem na práva zakotvená v článcích 3, 5 a 8 EÚLP na základě údajů týkajících se místa, podmínek a doby trvání zajištění. ESLP posuzuje každý případ zvlášť, přičemž přihlíží ke kumulativním účinkům podmínek zajištění, zejména s ohledem na konkrétní situaci dotyčných státních příslušníků třetích zemí(67).
110. Evropský soud pro lidská práva věnuje zvláštní pozornost organizaci a vybavení prostor a kvalifikaci pracovníků, kteří dohlížejí na státní příslušníky třetích zemí, zejména pokud jde o rodiny. Tyto prostory musí být čisté a poskytovat zázemí odpovídající počtu osob, které by v nich mohly být umístěny. Musí zejména disponovat volně přístupnými hygienickými zařízeními v dostatečném počtu, zázemím a vybavením potřebným pro zajištění stravování, jakož i volně přístupným telefonním přístrojem. Uvedené prostory musí mít také zdravotnické vybavení, jakož i prostor určený pro přijímání rodin a konzulárních orgánů. Musí mít rovněž zázemí pro vzdělávání a trávení volného času, včetně prostoru určeného k procházení se na čerstvém vzduchu. A konečně v případě, že v zařízení mají být umístěny rodiny, Evropský soud pro lidská práva vyžaduje, aby byly pokoje speciálně vybaveny základní infrastrukturou požadovanou pro zajištění malých dětí a vhodnými a bezpečnými dětskými potřebami(68).
111. Kromě toho desátý pokyn obsažený v dokumentu „Dvacet pokynů pro nucené navracení“ přijatém Výborem ministrů Rady Evropy dne 4. května 2005, na nějž odkazuje bod 3 odůvodnění směrnice 2008/115, v bodě 1 požaduje, aby osoby zajištěné před vyhoštěním byly „obvykle“ umístěny v prostorách určených zvlášť k tomuto účely, které poskytují materiální podmínky a režim odpovídající právnímu postavení těchto osob(69). V bodě 4 rovněž ukládá, aby byly tyto osoby odděleny od obžalovaných a odsouzených osob. Jedenáctý pokyn těchto pokynů pak v bodech 2 až 4 vyžaduje, aby byly rodiny za účelem zachování svého soukromí ubytovány samostatně v zařízeních, jež disponují personálem a vybavením zohledňujícím specifické potřeby dětí a těmto dětem umožňují zejména přístup ke vzdělávání a zapojení se do volnočasových aktivit(70).
112. Z těchto údajů lze vyvodit základní kritéria pro zvláštní zajišťovací zařízení.
113. Především se musí jednat o zařízení, které je svým účelem a organizací odlišné od věznice, jelikož jinak hrozí, že by rozlišení provedené unijním normotvůrcem v čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 pozbylo smyslu a užitečného účinku.
114. Dále se musí jednat o zařízení, které umožňuje zajistit, aby zajištění vykonával kvalifikovaný personál v režimu zbavení svobody a za materiálních podmínek, které odpovídají právnímu postavení státních příslušníků třetích zemí, zejména těch nejzranitelnějších, a respektují lidskou důstojnost a základní práva.
115. Nyní je třeba posoudit podmínky, za kterých má probíhat zajištění ve věznici upravené v čl. 16 odst. 1 větě druhé směrnice 2008/115.
2. Zajištění ve věznici
116. Připomínám, že pokud členský stát nemůže umístit státního příslušníka třetí země, který má být vyhoštěn, do zvláštního zajišťovacího zařízení a musí jej umístit do věznice, musí v souladu s čl. 16 odst. 1 druhou větou směrnice 2008/115 zabezpečit jeho oddělení od běžných vězňů.
117. Připomínám rovněž, že v rozsudku Pham Soudní dvůr rozhodl, že povinnost oddělení jde nad rámec pouhého zvláštního pravidla pro výkon zajištění státních příslušníků třetích zemí ve věznicích a představuje hmotněprávní podmínku tohoto umístění, bez které v zásadě toto umístění není v souladu s uvedenou směrnicí(71). Kromě toho Soudní dvůr rozhodl, že tato povinnost oddělení je bezpodmínečná a není z ní stanovena žádná výjimka(72).
118. Síla zásad, které Soudní dvůr ve výše uvedené věci identifikoval, vyžaduje, aby byli státní příslušníci třetích zemí geograficky a organizačně odděleni od běžných vězňů. Věznice jsou totiž určeny k jinému účelu než k zajištění před vyhoštěním. Správa a režim věznice jsou upraveny ve vnitřním provozním řádu a v administrativních a materiálních omezeních, která odpovídají konkrétním účelům souvisejícím s výkonem trestu.
119. Splnění této povinnosti oddělení tedy vyžaduje přísné oddělení vytvořením zvláštního objektu separovaného od zbytku věznice. Kromě toho vyžaduje rozdílné zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, a s běžnými vězni. Členský stát tak musí zajistit, aby v rámci objektu určeného pro vyhoštění státních příslušníků třetích zemí platila pro výkon zajištění jiná pravidla než pravidla platná pro výkon trestu. To předpokládá vytvořit režim a materiální podmínky zajištění, které budou přizpůsobeny jejich právnímu postavení a budou schopny uspokojit jejich zvláštní potřeby, což vyžaduje, aby v takovém objektu pracovali zaměstnanci s jinou náplní práce, než je práce s obecnými vězni.
120. Právě na základě těchto skutečností je třeba posoudit, do jaké míry lze takový objekt, jako je objekt popsaný předkládajícím soudem, považovat za „zvláštní zajišťovací zařízení“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 věty první směrnice 2008/115.
3. Oddělení městské věznice Hannover v Langenhagenu
121. S ohledem na informace poskytnuté jak předkládajícím soudem, tak německou vládou mám za to, že opatření k zajištění K. v oddělení městské věznice Hannover v obci Langenhagen v době od 25. září do 2. října 2020 spadá spíše do opatření k umístění ve věznici ve smyslu čl. 16 odst. 1 věty druhé směrnice 2008/115 než do opatření k umístění ve zvláštním zajišťovacím zařízení ve smyslu první věty tohoto ustanovení.
122. Toto posouzení vychází z vyvážení jednotlivých vlastností, jimiž se tento objekt zřejmě vyznačuje.
123. Podle některých vlastností by bylo možné uvedený objekt považovat za „zvláštní zajišťovací zařízení“. Oddělení v Langenhagenu je totiž zřejmě geograficky odděleno od městské věznice Hannover, jejíž je součástí, jelikož se nachází několik kilometrů od této věznice. Toto oddělení se podle poskytnutých informací skládá ze třech budov, z nichž každá má vlastní vybavení, a to sklad oblečení, zdravotní oddělení, tělocvičnu a dvůr. Ubytovací místnosti jsou obsazeny výhradně jednou osobou, vyjma případů, kdy dotyčné osoby požádají o společné ubytování. Toalety jsou údajně volně přístupné po celý den. Zajištěné osoby mohou mít každý den návštěvy, mohou mít mobilní telefon a mají přístup k internetu.
124. Skutečnost, že vedení oddělení v Langenhagenu je podřízeno vedení městské věznice Hannover a stejně jako tato věznice spadá do působnosti ministra spravedlnosti, není dostatečným důvodem k tomu, aby takové oddělení nebylo možné považovat za „zvláštní zajišťovací zařízení“. Úlohy vedení věznic, stejně jako úlohy ministerstev, se totiž v jednotlivých členských státech liší, a do jejich působnosti tak mohou spadat objekty velmi rozdílné povahy.
125. Naproti tomu jiné vlastnosti oddělení v Langenhagenu vzhledem ke své závažnosti zřejmě vylučují, aby bylo toto oddělení považováno za „zvláštní zajišťovací zařízení“.
126. Do tohoto oddělení totiž mohou být umisťováni obecní vězni. Jedna ze tří budov tvořících toto oddělení tak byla využívána pro účely výkonu krátkodobých trestů odnětí svobody nebo náhradních trestů odnětí svobody. V této souvislosti lze důvodně předpokládat, že by příslušné justiční orgány nenařídily výkon trestu odnětí svobody, byť krátkodobého nebo náhradního, v objektu, který by představoval „zvláštní zajišťovací zařízení“ určené pro účely vyhoštění státních příslušníků třetích zemí, a za jiných podmínek a pravidel, než jaké stanoví Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung (zákon o výkonu trestu odnětí svobody a ochranných opatřeních ve věznici)(73) ze dne 16. března 1976. Z důkazů obsažených ve spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že výkon zajištění v oddělení v Langenhagen se skutečně řídí režimem výkonu trestu a kontrolu a dohled nad státními příslušníky třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, vykonávají zaměstnanci věznice odpovědní za běžné vězně. Ve svých odpovědích na otázky Soudního dvora německá vláda rovněž uvedla, že „[n]a základě usnesení Amtsgericht Hannover (okresní soud v Hannoveru) ze dne 30. září 2020“(74) bylo patnáct vězňů ubytovaných v oddělení v Langenhagenu přemístěno „do jiných věznic v této spolkové zemi“. Tyto skutečnosti svědčí spíše o tom, že s ohledem na uplatňovaný režim a konkrétní provozní pravidla lze tento objekt využívat jak pro výkon zajištění, tak pro výkon trestu odnětí svobody.
127. Za těchto okolností mám za to, že opatření k zajištění v oddělení městské věznice Hannover v Langenhagenu spadá pod opatření k umístění ve věznici ve smyslu čl. 16 odst. 1 věty druhé směrnice 2008/115.
128. S ohledem na všechny tyto úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že čl. 16 odst. 1 věta první směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že zvláštním zajišťovacím zařízením je zařízení určené k přípravě vyhoštění státních příslušníků třetích zemí, v němž výkon zajištění probíhá v režimu zbavení svobody a za materiálních podmínek, které odpovídají právnímu postavení a zranitelnosti těchto státních příslušníků.
129. Pod pojem „zvláštní zajišťovací zařízení“ nespadá objekt, který lze využívat pro výkon jak opatření k zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, tak trestů odnětí svobody a ve kterém se zajištění řídí právní úpravou o výkonu trestu a dohled v tomto objektu vykonávají zaměstnanci věznice.
V. Závěry
130. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Amtsgericht Hannover (okresní soud v Hannoveru, Německo) následovně:
„1) Článek 18 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje po dobu tří let zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, ve věznicích, pokud ani důvody, na nichž je tato právní úprava založena, ani podmínky jejího přijetí a pravidla jejího uplatňování nedokládají, že jde o mimořádnou situaci ve smyslu tohoto článku.
2) Článek 18 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že justiční orgán rozhodující o zajištění musí ověřit v každém jednotlivém případě, zda okolnosti uvedené v čl. 18 odst. 1 této směrnice, které odůvodňovaly přijetí mimořádných opatření, stále trvají.
3) Článek 16 odst. 1 věta první směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že ‚zvláštním zajišťovacím zařízením‘ je zařízení určené k přípravě vyhoštění státních příslušníků třetích zemí, v němž výkon zajištění probíhá v režimu zbavení svobody a za materiálních podmínek, které jsou přizpůsobeny právnímu postavení a zranitelnosti těchto státních příslušníků.
4) Pod pojem ‚zvláštní zajišťovací zařízení‘ nespadá objekt, který lze využívat pro výkon jak opatření k zajištění státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, tak trestů odnětí svobody a ve kterém se zajištění řídí právní úpravou o výkonu trestu a dohled v tomto objektu vykonávají zaměstnanci věznice.“