JEAN RICHARD DE LA TOUR

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2021. november 25.(1)

C‑519/20. sz. ügy

K,

a Landkreis Gifhorn

részvételével

(az Amtsgericht Hannover [hannoveri helyi bíróság, Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Előzetes döntéshozatal – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – 2008/115/EK irányelv – A harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatos közös normák és eljárások – Kitoloncolás céljából elrendelt őrizet – A 16. cikk (1) bekezdése – A »különleges idegenrendészeti fogda« fogalma – A 18. cikk (1) bekezdése – A »szükséghelyzet« fogalma – Olyan nemzeti jogszabály, amelynek értelmében az őrizetre szükséghelyzet miatt büntetés‑végrehajtási intézetben is sor kerülhet – Az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságra háruló értékelés terjedelme”

I.      Bevezetés

1.        A jelen ügyben a Bíróságot a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok őrizetbe vételére vonatkozó, a 2008/115/EK irányelvben(2) szereplő, a 2014. július 17‑i Bero és Bouzalmate ítélet,(3) a 2014. július 17‑i Pham ítélet,(4) valamint a 2020. július 2‑i Stadt Frankfurt am Main ítélet(5) sorába illeszkedő több részletszabály pontosítására kérik.

2.        Ez az ügy arra a különös esetre vonatkozik, amikor a Németországi Szövetségi Köztársaság az ezen irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében vett szükséghelyzetre hivatkozik annak érdekében, hogy eltérjen attól a szabálytól, amely szerint ezeket az állampolgárokat a kitoloncolásuk céljából különleges idegenrendészeti fogdákban kell elhelyezni. K pakisztáni állampolgárt egy ilyen jogszabály alapján vettek őrizetbe 2020 szeptemberében Hannover város (Németország) büntetés‑végrehajtási intézetének langenhageni részlegében.

3.        Az Amtsgericht Hannovernek (hannoveri helyi bíróság, Németország) jelenleg azt kell mérlegelnie, hogy a 2008/115 irányelv 16. és 18. cikkében foglalt rendelkezések alapján jogszerű‑e ez az intézkedés. Ezért előzetes döntéshozatal céljából több kérdést terjeszt a Bíróság elé.

4.        A kérdést előterjesztő bíróság mindenekelőtt annak pontosítását kéri a Bíróságtól, hogy valamely tagállam milyen feltételek mellett hivatkozhat az ezen irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében vett szükséghelyzetre a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok büntetés‑végrehajtási intézetekben történő őrizete érdekében. Ezt követően e bíróság arra kéri a Bíróságot, hogy határozza meg az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságokat ezzel összefüggésben megillető jogköröket. Végül az említett bíróság arra keresi a választ, hogy a langenhageni részleg, amelyben K‑t elhelyezték, minősíthető‑e az említett irányelv 16. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „különleges idegenrendészeti fogdának”. E kérdés lehetővé teszi a Bíróság számára azon kritériumok meghatározását, amelyek alapján a különleges idegenrendészeti fogda különösen a létesítmény vezetésére, az őrizet rendszerére és anyagi jogi feltételeire tekintettel eltér a büntetés‑végrehajtási intézettől.

5.        A jelen indítványban először kifejtem azokat az okokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely három éves időszakra lehetővé teszi a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok büntetés‑végrehajtási intézetekben való őrizetét, nem felel meg az uniós jogalkotó által a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében meghatározott szükséghelyzet feltételeinek.

6.        Másodszor kifejtem, hogy a kivételes intézkedéseknek e cikk alapján történő elfogadása nem foszthatja meg az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságot attól, hogy minden egyes egyedi helyzetben megvizsgálja, hogy a szükséghelyzet elismerését igazoló körülmények továbbra is fennállnak‑e.

7.        Harmadszor kifejtem azokat az indokokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság és a német kormány által szolgáltatott információkra tekintettel Hannover város büntetés‑végrehajtási intézetének langenhageni részlegét K őrizetbe vételének időpontjában nem lehetett a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében vett „különleges idegenrendészeti fogdának” minősíteni.

II.    Jogi háttér

A.      A 2008/115 irányelv

8.        A 2008/115 irányelv (13), (16), (17) és (24) preambulumbekezdése kimondja:

(13)      A kényszerítő intézkedésekre kifejezetten alkalmazni kell az arányosság és a hatékonyság elvét a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában. […] A tagállamoknak több lehetőséggel kell rendelkezniük a kitoloncolások ellenőrzésére.

[…]

(16)      A kitoloncolás céljából elrendelt őrizet alkalmazását korlátozni kell, és az arányosság elvét kell rá alkalmazni a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában. Az őrizetet [helyesen: őrizet] kizárólag abban az esetben indokolt, ha az a kiutasítás előkészítését vagy a kitoloncolási eljárás végrehajtását szolgálja, és a kevésbé kényszerítő intézkedések alkalmazása nem bizonyulna elegendőnek.

(17)      Az őrizetben lévő harmadik országbeli állampolgárokkal emberséges és méltó módon, alapvető jogaikat, valamint a nemzetközi és nemzeti jogot betartva kell bánni. A nemzeti jog által szabályozott, a bűnüldöző szervek által alkalmazott előzetes letartóztatás sérelme nélkül az őrizetet általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani.

[…]

(24)      Az irányelv tiszteletben tartja és betartja a különösen az Európai Unió Alapjogi Chartája által elismert alapvető jogokat és elveket.”

9.        A 2008/115 irányelv 1. cikke előírja:

„Ez az irányelv megállapítja a tagállamok által alkalmazandó, a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló közös normákat és eljárásokat, összhangban a[z uniós] jog általános elveiként szereplő alapvető jogokkal és a nemzetközi joggal, beleértve a menekültek védelmét és az emberi jogi kötelezettségeket.”

10.      A 2008/115 irányelvnek „Az őrizet körülményei” című 16. cikke (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„Az őrizetet általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani. Amennyiben egy tagállam nem tud különleges idegenrendészeti fogdákban helyet biztosítani, és kénytelen büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezéshez folyamodni, az őrizet alatt álló harmadik országbeli állampolgárokat a többi fogva tartottól elkülönítve kell tartani.”

11.      Ezen irányelv 17. cikkének (2) bekezdése a következőket írja elő:

„A kitoloncolásra váró családok számára gondoskodni kell a magánéletük megfelelő védelmét biztosító elkülönített elhelyezéséről.”

12.      Az említett irányelv „Szükséghelyzetek” című 18. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)      Azokban az esetekben, amikor a kiutasítandó harmadik országbeli állampolgárok kivételesen nagy száma előre nem látott, súlyos terhet ró valamely tagállam idegenrendészeti fogdáinak kapacitására, illetve közigazgatási vagy igazságügyi alkalmazottaira, akkor ez a tagállam – ameddig a kivételes helyzet fennáll – dönthet úgy, hogy […] – a 16. cikk (1) bekezdésében és a 17. cikk (2) bekezdésében előírt körülményektől eltérve – sürgős lépéseket tesz az őrizet körülményeinek tekintetében.

(2)      Amikor a tagállam ilyen kivételes intézkedéseket tesz, tájékoztatnia kell [az Európai] Bizottságot. Amint a kivételes intézkedések alkalmazásának okai megszűnnek, ismét tájékoztatnia kell a Bizottságot.

(3)      E cikkben semmi nem értelmezhető úgy, hogy a tagállamok eltérhetnének attól az általános kötelezettségüktől, hogy minden – általános vagy egyedi – megfelelő intézkedést megtegyenek az ebből az irányelvből eredő kötelezettségeik teljesítésének biztosítása érdekében.”

13.      A 2008/115 irányelv átdolgozására vonatkozó javaslatában(6) a Bizottság az irányelv 16. és 18. cikkében foglalt szabályok vonatkozásában egyetlen módosításra sem tesz javaslatot.

B.      A német jog

14.      A Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (a Németországi Szövetségi Köztársaság alaptörvénye) 83. és 84. cikkének megfelelően a Bundesländer (szövetségi tartományok) feladata a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárai kitoloncolása érdekében elrendelt őrizetek végrehajtásának biztosítása.

15.      A 2004. július 30‑i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (a külföldieknek az országban való tartózkodásáról, munkavállalásáról és integrációjáról szóló törvény)(7) 62a. §‑a (1) bekezdésének – amelynek a célja a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének a német jogrendbe való átültetése volt – a 2017. július 29‑től 2019. augusztus 20‑ig hatályos változata a következőképpen rendelkezik:

„A kitoloncolás céljából elrendelt őrizetet általában különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani. Amennyiben nincsen különleges idegenrendészeti fogda a szövetségi területen, vagy a külföldi állampolgár jelentős veszélyt jelent harmadik személyek testi épségére és életére vagy jogilag védett, fontos belső biztonsági érdekekre, az őrizet egyéb büntetés‑végrehajtási intézetben is végrehajtható; ilyen esetben a kitoloncolásukra váró személyeket el kell különíteni a többi fogvatartottól.”

16.      Ezt a rendelkezést a 2019. augusztus 15‑i Zweiten Gesetzes zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (a terület elhagyására vonatkozó kötelezettség végrehajtásának javítását célzó második törvény)(8) hatálybalépését követően módosították.

17.      E törvény 1. cikkének 22. pontja a következőképpen rendelkezik:

„Az [AufenthG] 62a. §‑ának (1) bekezdése helyébe a következő szöveg lép:

„(1)      A kitoloncolás céljából fogva tartott személyeket el kell különíteni a többi fogvatartottól. Ha egy család több tagját is őrizetben tartják, e személyeket a kitoloncolás céljából fogva tartott többi személytől elkülönülten kell elhelyezni. Biztosítani kell számukra a magánéletük megfelelő védelmét”.

18.      Az említett törvény tervezetének indokolása az 1. cikkének 22. pontjával(9) kapcsolatban pontosítja:

„A 62a. § (1) bekezdésének módosítása következtében a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése alapján már nincs szükség arra, hogy a kitoloncolás céljából fogva tartott személyeket ideiglenesen különleges idegenrendészeti fogdákban helyezzék el. A kitoloncolás céljából elrendelt őrizetre ideiglenesen bármelyik idegenrendészeti fogdában, valamint legfeljebb 500 főig büntetés‑végrehajtási intézetekben is sor kerülhet. A kitoloncolás céljából fogva tartott személyeket és a többi fogvatartottat továbbra is külön kell választani. A 62a. § (1) bekezdésének harmadik és negyedik mondatában foglalt, az egyazon család több tagjának elhelyezésére vonatkozó jelenleg hatályos szabály, valamint a 2008/115 irányelv 16. és 17. cikkének követelményei egyébként továbbra is alkalmazandók. Ezenkívül továbbra is elemezni és vizsgálni kell azt a kérdést, hogy a büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezés a konkrét esetben elfogadható és jogszerű‑e, például a valamely kiszolgáltatott csoporthoz tartozó személyek esetében. A [szövetségi tartományok] igazságügyi hatóságai kötelesek legfeljebb 500 férőhelyet biztosítani a kitoloncolás céljából fogva tartott személyek számára annak érdekében, hogy a [szövetségi tartományok] idegenrendészeti fogdáiban a kitoloncolás céljából elrendelt őrizet céljára szolgáló helyek számának előirányzott növekedésére tekintettel körülbelül 1000 idegenrendészeti őrizetre szolgáló férőhely álljon rendelkezésre […]. A 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése szükséghelyzet esetére megteremti annak lehetőségét, hogy a 16. cikk (1) bekezdése szerinti elkülönítési kötelezettségtől, valamint azon követelménytől el lehessen térni, hogy a 17. cikk (2) bekezdésének megfelelően a családok számára gondoskodni kell az elkülönített elhelyezésről. Az elkülönítési kötelezettséget jelenleg a 62a. § (1) bekezdésének első és második mondata ülteti át a német jogba. A családok elhelyezésére vonatkozó követelményt a 62a. § (1) bekezdésének harmadik és negyedik mondata írja elő. A 18. cikk (1) bekezdésében előírt eltérés lehetősége azzal a feltétellel alkalmazható, hogy a kiutasítandó harmadik országbeli állampolgárok kivételesen nagy száma előre nem látott, súlyos terhet ró valamely tagállam idegenrendészeti fogdáinak kapacitására, illetve közigazgatási vagy igazságügyi alkalmazottaira. Ez a feltétel a Németországi Szövetségi Köztársaság esetében teljesül. Németországban (2019. március 27‑én) a teljes szövetségi területen kitoloncolás céljából elrendelt őrizetre körülbelül 487 férőhely állt rendelkezésre. A végrehajtható kiutasítási határozatban kötelezett személyek és a kitoloncolás céljából elrendelt őrizet céljára szolgáló helyek száma közötti egyensúly hiánya miatt egyértelműen túlzott teher hárul e meglévő kapacitásokra. A kapacitások ilyen túlterhelése valójában olyan szűk keresztmetszetet jelent, amely gátolja a végrehajtható kiutasítási határozat végrehajtását. A kitoloncolás céljából történő őrizetre szolgáló meglévő férőhelyeket szövetségi szinten már a lehető leghatékonyabban kihasználják a [szövetségi tartományok] között fennálló kapcsolatok koordinációja révén. Ugyanez igaz a kitoloncolás céljából elrendelt őrizet céljára szolgáló helyek kezelésének a 2017‑ben létrehozott Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr (a visszatérést támogató közös központ, Németország [ZUR]) által elérni kívánt hatékonyabbá tételére. A ZUR közreműködésével felhasznált férőhelyeknek a szövetségi terület egészén rendelkezésre álló, kitoloncolás céljából történő őrizetre szolgáló helyekhez viszonyított aránya 10%. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy jelentős számban még akkor sem nyújtható be őrizetbe vétel iránti kérelem, ha a feltételek teljesülnek. Egyébként nem volt előre látható, hogy a terhelés meghaladja a kapacitásokat. Mivel az újonnan érkezett [nemzetközi] védelmet kérelmezők száma 2015‑ig folyamatosan csökkent, a [szövetségi tartományok] az évek során a kapacitást a kitoloncolás céljából elrendelt őrizet céljára szolgáló férőhelyek számának csökkentésével az akkor alacsonyabb igényekhez igazították. A fennálló helyzet 2015‑ben történő megváltozása és a [nemzetközi] védelmet kérelmezők számának drasztikus mértékű növekedése következtében a szövetségi állam és a [szövetségi tartományok] elsődleges kötelezettsége az volt, hogy férőhelyeket hozzanak létre annak érdekében, hogy eleget tegyenek e személyek szükségleteinek. Ez a kötelezettség többek között a[z uniós] jogból, különösen a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 2013/33/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvből (HL 2013. L 180., 96. o.). valamint a harmadik országok állampolgárainak, illetve a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvből (HL 2011. L 337., 9. o.; helyesbítés: HL 2017. L 167., 58. o.; HL 2019. L 19., 20. o.), továbbá ezenfelül az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezményből [(10)] ered. Ebben a helyzetben az újonnan érkező személyek ellátása elsőbbséget élvezett az őrizeti kapacitások növelésével szemben, azzal a céllal, hogy egy későbbi időpontban (a menedékjog iránti kérelemmel kapcsolatos eljárás és a jogorvoslati eljárás eredményes lefolytatását követően) megfeleljenek a 2008/115 irányelv követelményeinek. Az [ezen irányelv] 18. cikk[é]ben előírt, eltérést engedő szabály tárgya és célja ugyanis az, hogy ilyen helyzetben lehetővé tegye a hatóságok számára, hogy elsődlegesen az újonnan érkezők ellátásáról gondoskodjanak anélkül, hogy előre látható módon megsértenék a jövőbeni kötelezettségeket. A 2008/115 irányelv nem szorítkozik az őrizet feltételeire vonatkozó követelmények megállapítására, a 8. cikkének (1) bekezdésében arra is kötelezi a tagállamokat, hogy tegyenek meg minden szükséges intézkedést a kiutasítási határozat végrehajtásához. A 2008/115 irányelv 18. cikkének éppen az a célja, hogy egy előre nem látható kivételes helyzetben – mint amilyen 2015‑ben és az azt követő években fennállt – feloldja a célok között esetleg bekövetkező összeütközést, így most e cikket alkalmazni kell. A kivételes helyzet megszűnését követően [a szövetségi tartományok] haladéktalanul megkezdték az őrizeti kapacitások fejlesztését, és már (2019. március 27‑ig) sikerült az őrizeti férőhelyek számát a teljes szövetségi területen 487‑re növelni. Tekintettel az építési projektek megvalósításához és az idegenrendészeti fogdák létrehozásához általában szükséges időre, a kitoloncolás céljából elrendelt őrizetre szolgáló férőhelyek száma még nem éri el teljes mértékben az aktuális igényeket. Figyelembe véve a meghozott intézkedéseket, számítani kell arra, hogy a kitoloncolás céljából elrendelt őrizetre szolgáló férőhelyek száma 2022. június 30‑án megfelel majd az igényeknek. Ezen időpontig a kivételes helyzet fennmarad, következésképpen a 62a. § (1) bekezdését a jelenlegi megszövegezésében ezen időpontig hatályon kívül kell helyezni. A jelenleg alkalmazandó szabályozások akkor fognak ismét hatályba lépni.”

19.      A terület elhagyására vonatkozó kötelezettség végrehajtásának javítását célzó második törvénynek „Az Aufenth[G] 2022. július 1‑jei hatállyal történő módosítása” című 6. cikke a következőképpen rendelkezik:

„A 2008. február 25‑én kihirdetett AufenthG‑nek (BGBl. 2008 I., 162. o.) a legutóbb a jelen törvény 1. cikkével módosított 62a. §‑a (1) bekezdésének helyébe a következő szöveg lép:

»A kitoloncolás céljából elrendelt őrizetet általában különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani. Amennyiben nincsen különleges idegenrendészeti fogda a szövetségi területen, vagy a külföldi állampolgár jelentős veszélyt jelent harmadik személyek testi épségére és életére vagy jogilag védett, fontos belső biztonsági érdekekre, az őrizet egyéb büntetés‑végrehajtási intézetben is végrehajtható; ilyen esetben a kitoloncolásukra váró személyeket el kell különíteni a többi fogvatartottól. Ha egy család több tagját is őrizetben tartják, a kitoloncolás céljából fogva tartott többi személytől elkülönülten kell őket elhelyezni. Biztosítani kell számukra a magánéletük megfelelő védelmét«.”

III. Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

20.      A felperes, K pakisztáni állampolgár, akit 2020. augusztus 11‑én kitoloncolás céljából őrizetbe vettek Hannover város büntetés‑végrehajtási intézetének langenhageni részlegében. Ezt az intézkedést egy 2020. szeptember 25‑i végzéssel 2020. november 12‑ig meghosszabbították. A felperes e végzéssel szemben keresetet nyújtott be azzal az indokkal, hogy a vele szemben 2020. szeptember 25. és október 2. között foganatosított őrizetre irányuló intézkedés ellentétes az AufenthG 62a. §‑a (1) bekezdésének a 2017. július 29‑től 2019. augusztus 20‑ig hatályos változata szerinti, a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok „különleges idegenrendészeti fogdában” való elhelyezésére irányuló kötelezettséggel.

21.      A kérdést előterjesztő bíróság e jogszerűség vizsgálata iránti kereset keretében kérdőjelezi meg a 2008/115 irányelv 18. cikkében foglalt feltételekre tekintettel az AufenthG 62a. §‑ának (1) bekezdése által 2019. augusztus 15‑től bevezetett módosítások jogszerűségét.

22.      Az e rendelkezés értelmezésével kapcsolatos kétségeire tekintettel az Amtsgericht Hannover (hannoveri helyi bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

„1)      Úgy kell‑e értelmezni az uniós jogot – különösen a [2008/115] irányelv 18. cikkének (1) és (3) bekezdését –, hogy a kitoloncolás céljából történő őrizetről határozatot hozó nemzeti bíróságnak minden egyes konkrét esetben meg kell vizsgálnia e rendelkezés feltételeit, különösen azt, hogy a kivételes helyzet még fennáll‑e, amennyiben a nemzeti jogalkotó a 18. cikk (1) bekezdésére hivatkozva eltér az [ezen irányelv] 16. cikk[ének] (1) bekezdésében foglalt feltételektől?

2)      Úgy kell‑e értelmezni az uniós jogot – különösen a [2008/115] irányelv 16. cikkének (1) bekezdését –, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely ideiglenesen – 2022. július 1‑jéig – lehetővé teszi a kitoloncolás céljából elrendelt őrizetben lévő személyek büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezését annak ellenére, hogy a tagállamban különleges idegenrendészeti fogdák állnak rendelkezésre, és a [2008/115] irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében vett szükséghelyzet ezt nem teszi szükségessé?

3)      Úgy kell‑e értelmezni a [2008/115] irányelv 16. cikkének (1) bekezdését, hogy a kitoloncolás céljából elrendelt őrizetben lévő személyek fogva tartását szolgáló »különleges idegenrendészeti fogda« már akkor sem áll rendelkezésre, ha:

–        a »különleges idegenrendészeti fogda« a fogvatartottak büntetés végrehajtási intézeteihez hasonlóan közvetetten ugyanannak a kormánytagnak, azaz a Justizministerinnek [igazságügyi miniszter, Németország] az irányítása alá tartozik,

–        a »különleges idegenrendészeti fogda« a büntetés végrehajtási intézet részlegét képezi, és ezáltal ugyan saját vezetője van, a büntetés végrehajtási intézet egyik részlegeként azonban a büntetés végrehajtási intézet vezetése alá van rendelve?

4)      A harmadik kérdésre adott nemleges válasz esetén:

Úgy kell‑e értelmezni a [2008/115] irányelv 16. cikkének (1) bekezdését, hogy a kitoloncolás céljából elrendelt őrizetben lévő személyeknek »különleges idegenrendészeti fogdában» való elhelyezéséről van szó, amikor idegenrendészeti fogda céljából a büntetés‑végrehajtási intézet külön részleget hoz létre, e részleg kerítéssel körülhatárolt, a kitoloncolás céljából elrendelt őrizetben lévő személyek számára rendelkezésre álló három épülettel ellátott külön területet tart fenn, és e három épület közül egy épületben ideiglenesen kizárólag olyan fogvatartottakat helyeznek el, akik pénzbüntetés helyébe lépő szabadságvesztés‑büntetésüket vagy rövid időtartamú szabadságvesztés‑büntetésüket töltik, amelynek során a büntetés‑végrehajtási intézet ügyel a kitoloncolás céljából elrendelt őrizetben lévő személyek és a fogvatartottak elkülönítésére, különösképp mindegyik épület saját létesítményekkel (saját ruhatárral, betegszobával, sportteremmel) rendelkezik, és az udvar / kinti terület ugyan mindegyik épületből látható, azonban mindegyik épület esetében a fogvatartottak számára saját, szögesdrót kerítéssel körbekerített terület van fenntartva, és így az épületek közvetlenül nem kapcsolódnak egymáshoz?”

23.      A felperes, a német és a holland kormány, valamint a Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett elő. E felek – a holland kormány kivételével – válaszoltak a Bíróság által hozzájuk intézett, írásban megválaszolandó kérdésekre is, és a 2021. szeptember 16‑án tartott tárgyaláson előterjesztették szóbeli észrevételeiket.

IV.    Elemzés

24.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre eltérő sorrendben válaszolok, mint amilyen sorrendben a kérdést előterjesztő bíróság a kérdéseket feltette.

25.      Mindenekelőtt a második kérdést vizsgálom meg, amely azokra a körülményekre vonatkozik, amelyek között valamely tagállam a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében vett szükséghelyzet fennállására hivatkozhat a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok büntetés‑végrehajtási intézetben való őrizetének elrendelése érdekében. Úgy látom ugyanis, hogy ez az aggály áll a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem középpontjában. Bár a Bíróság már határozott az Európai Unió Tanácsa által a 2015‑ös migrációs válságra válaszul elfogadott sürgősségi intézkedésekről(11), még nem volt alkalma a 2008/115 irányelv 18. cikke (1) bekezdésének pontos hatályát, és különösen a tagállamok azon lehetőségét illetően támpontokkal szolgálni, hogy nemzeti szükséghelyzet fennállása miatt a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok őrizetét büntetés‑végrehajtási intézetekben biztosítsák.

26.      Ezt követően az őrizetbe vételt elrendelő bíróság hivatalból történő eljárására vonatkozó első kérdést vizsgálom meg annak meghatározása érdekében, hogy e bíróságnak az egyes egyedi helyzetekben milyen mértékben kell vizsgálnia az ezen irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében vett szükséghelyzet fennállását, vagy akár fennmaradását.

27.      Végül a harmadik és negyedik kérdés megválaszolása érdekében pontosítom azokat a kritériumokat, amelyek alapján többek között a létesítmény vezetésére, az őrizet rendszerére és anyagi jogi feltételeire tekintettel különbséget kell tenni azon helyzet között, amelyben a harmadik országbeli állampolgárt különleges idegenrendészeti fogdában, illetve amikor őt a többi fogvatartottól elkülönítve büntetés‑végrehajtási intézetben helyezték el.

A.      A kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok büntetés‑végrehajtási intézetben való őrizetét megalapozó indokokról (második kérdés)

28.      Előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy ellentétes‑e a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdésével az olyan nemzeti szabályozás, amely három évre lehetővé teszi, hogy a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárokat büntetés‑végrehajtási intézetekben tartsák őrizetben, jóllehet nem áll fenn az ezen irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében vett szükséghelyzet.

29.      E kérdés megválaszolása előtt először azokra az elvekre emlékeztetek, amelyeket a Bíróság a Bero és Bouzalmate ítéletben, a Pham ítéletben, valamint a Stadt Frankfurt am Main ítéletben állapított meg az uniós jogalkotó által a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének francia nyelvi változatában(12) rögzített őrizet feltételeit illetően. Ezen ítéleteket az őrizet jogszerűségének az AufenthG 62a. §‑a (1) bekezdése korábbi változatainak alapján történő vizsgálatával kapcsolatos jogviták keretében hozták meg.

30.      Ezt követően másodszor azt vizsgálom meg, hogy egy tagállam az adott ügy sajátos körülményein kívül milyen mértékben hivatkozhat a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében vett szükséghelyzet fennállására az őrizet büntetés‑végrehajtási intézetben történő végrehajtásának igazolása érdekében.

31.      Végül harmadszor azt vizsgálom meg, hogy egy, az AufenthG 62a. §‑a (1) bekezdésének 2019. augusztus 15‑től hatályos változatához hasonló szabályozás mennyiben felel meg az e cikkben foglalt feltételeknek.

1.      A 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében előírt általános szabályozás

32.      Az EUMSZ 79. cikk (2) bekezdésének megfelelően a 2008/115 irányelv célja egy közös normákon és jogi biztosítékokon alapuló hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozása annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon, és emberi jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza.(13)

33.      Ezen irányelv (13) és (16) preambulumbekezdéséből, valamint 15. cikke (1) bekezdésének szövegéből következik, hogy a tagállamoknak a lehető legkevésbé kényszerítő intézkedések segítségével kell végrehajtaniuk a jogellenesen tartózkodó állampolgárok kitoloncolását. A kitoloncolási eljárások hatékonyságának biztosítása érdekében az említett irányelv tehát az intézkedések fokozatosságát írja elő: attól az intézkedéstől, amely a legnagyobb szabadságot biztosítja az érintettnek, vagyis határidőt ad az önkéntes távozására, halad azon intézkedések felé, amelyek leginkább korlátozzák a szabadságát, mint a különleges fogdában való őrizet. Ezen államok őrizetbe vétel útján kizárólag abban az esetben foszthatják meg a szabadságától az érintettet, ha az egyes különleges helyzetek értékelésére tekintettel a kiutasítási határozat kitoloncolás formájában történő végrehajtását veszélyezteti az érintett magatartása.(14)

34.      Ez utóbbi intézkedés a kitoloncolási eljárás keretében a 2008/115 irányelv által megengedett legsúlyosabb szabadságot korlátozó intézkedés.(15) Főszabály szerint végső eszközként alkalmazott intézkedésről van szó.(16) Az uniós jogalkotó ezért azt ezen irányelv IV. fejezetében szigorú korlátokhoz köti, oly módon, hogy garantálja egyrészt az arányosság elvének tiszteletben tartását a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában, másrészt pedig az érintett állampolgárok alapvető jogainak tiszteletben tartását.(17)

35.      A 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése ebben az összefüggésben mondja ki az őrizet feltételeire és rendszerére vonatkozó szabályokat.

36.      E cikk első mondatának megfelelően a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolás céljából elrendelt őrizetét általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani. Abban az esetben, ha valamely tagállam „nem tud” eleget tenni e követelménynek, és az őrizetbe vételt büntetés‑végrehajtási intézetben rendeli végrehajtani, az említett cikk második mondata megköveteli, hogy a harmadik országbeli állampolgárokat elkülönítsék a többi fogvatartottól.

37.      A 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének célja az emberi méltóság és az alapvető jogok tiszteletben tartásának biztosítása azon személy számára, aki semmilyen bűncselekményt nem követett el, oly módon, hogy gondoskodni kell arról, hogy az őrizet elkülönüljön a büntetés‑végrehajtástól, és azt e személy jogállásának megfelelő feltételek mellett és szabályok keretében hajtsák végre.

38.      A 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondatában előírt azon kötelezettséget illetően, amely szerint az őrizetet általában különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani, a Bíróság úgy ítéli meg, hogy annak tiszteletben tartása a tagállamokra ilyenként, nem pedig a tagállamokra közigazgatási vagy alkotmányos felépítésüktől függően érvényes.(18) Az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságoknak tehát képeseknek kell lenniük arra, hogy adott esetben az e célból kötött közigazgatási együttműködési megállapodások igénybevételével elrendeljék a különleges idegenrendészeti fogdákban történő őrizetet.(19)

39.      A 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének második mondatában szabályozott eltérést szigorúan kell értelmezni.(20) A Bíróság szerint e rendelkezés „feljogosítja a tagállamokat arra, hogy kivételesen és [ezen] irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében kifejezetten felsorolt helyzeteken kívül, a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárt kitoloncolás céljából elrendelt őrizetének végrehajtása érdekében büntetés‑végrehajtási intézetben helyezzék el, amennyiben, az adott ügy sajátos körülményei folytán, az [említett] irányelv által követett célokat nem tudják tiszteletben tartani e személyek őrizetének különleges fogdákban történő biztosítása által”(21). A Bíróság úgy ítéli meg, hogy ez történhet abban az esetben, amikor az érintett valódi, közvetlen és kellően súlyos fenyegetést jelent, amely a társadalom valamely alapvető érdekére vagy az érintett tagállam belső vagy külső biztonságára hatással van,(22) azzal, hogy a közrendi követelményeket szigorúan kell értelmezni.(23) Ezzel szemben a Bíróság úgy tekinti, hogy önmagában sem az érintett kinyilvánított szándéka,(24) sem az a körülmény, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság valamely tartománya nem rendelkezik különleges idegenrendészeti fogdával,(25) nem igazolhatja a kitoloncolás céljából elrendelt őrizetnek a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének második mondata szerint büntetés‑végrehajtási intézetben való foganatosítását.

40.      Ami a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében előírt, a büntetés‑végrehajtási intézetben őrizet alatt álló harmadik országbeli állampolgároknak a többi fogvatartottól való elkülönítésére irányuló kötelezettséget illeti, a Bíróság úgy ítéli meg, hogy feltétel nélküli kötelezettségről van szó,(26) amely „alól semmilyen kivétel nem megengedett, és az a jogok tiszteletben tartásának az uniós jogalkotó által […] kifejezetten elismert garanciájának minősül”(27).

2.      A 2008/115 irányelv 18. cikkében előírt különleges intézkedések

41.      A 2008/115 irányelv „Szükséghelyzetek” című 18. cikkének célja azon feltételek meghatározása, amelyek teljesülése esetén egy tagállam „dönthet” úgy, hogy olyan sürgősségi intézkedéseket fogad el, amelyek eltérnek az ezen irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében és 17. cikkének (2) bekezdésében meghatározott őrizeti feltételektől amiatt, hogy előre nem látott, súlyos teher hárul az idegenrendészeti fogdák kapacitására. Fakultatív rendelkezésről van szó, mivel a tagállamok szabadon mérlegelhetik, hogy az általuk elszenvedett migrációs nyomás kezelése milyen mértékben követeli meg a harmadik országbeli állampolgárok őrizetének az említett irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében meghatározott feltételeitől és rendszerétől való eltérést.

42.      E mérlegelési mozgástér terjedelme azonban nem korlátlan.

43.      Úgy vélem ugyanis, hogy a sürgősségi intézkedések elfogadása rendkívül súlyos következményekkel járhat az érintett harmadik országbeli állampolgárok tekintetében, mivel az őrizet végrehajtási rendszere így összemosódhat a büntetés‑végrehajtási rendszerrel.

44.      Magából a 2008/115 irányelv 18. cikkének szövegéből kitűnik, hogy a sürgősségi intézkedések eltérhetnek az őrizetnek az ezen irányelv „16. cikk[ének] (1) bekezdésében és a 17. cikk[ének] (2) bekezdésében előírt” feltételektől. Az uniós jogalkotó nem tett különbséget az említett irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondata (a különleges idegenrendészeti fogdában való őrizet elve) és e bekezdés második mondata (büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezés esetén a harmadik országbeli állampolgárok és a többi fogvatartott elkülönítésének kötelezettsége) között. Másként fogalmazva, a szükséghelyzet fennállása lehetővé teszi a tagállamok számára a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok büntetés‑végrehajtási intézetekben való őrizetét anélkül, hogy kötelesek lennének a többi fogvatartottól való elkülönítésüket biztosítani,(28) vagy a családoknak elkülönített szálláshelyet rendelkezésre bocsátani.

45.      Kétségtelen, hogy a tagállamok még a 2008/115 irányelv 18. cikkében előírt szükséghelyzetekben sem térhetnek el az ezen irányelv 16. cikkének (2)–(5) bekezdésében, valamint 17. cikkének (1) és (3)–(5) bekezdésében foglalt, a harmadik országbeli állampolgárok és különösen az őrizetben tartott kiskorúak jogai tiszteletben tartásának biztosítására irányuló kötelezettségektől.(29) Ezzel együtt nem gondolom, hogy ez elegendő lenne az érintett személyek emberi méltósága és alapvető jogai tiszteletben tartásának biztosításához, annál is inkább, mivel a büntetés‑végrehajtási intézetben foganatosított őrizetre irányuló intézkedés nem e személyek sajátos magatartásától, hanem azon tagállam közigazgatási és igazságügyi helyzetétől függ, amelyben tartózkodnak. Egyértelmű ugyanis, hogy a büntetés‑végrehajtási intézetben foganatosított őrizet önmagában a különleges idegenrendészeti fogdában való elhelyezéssel járó korlátozáshoz képest szigorúbb szabadságkorlátozást jelent. Ráadásul a börtönkörülmények között a harmadik országbeli állampolgárok és a többi fogvatartott elkülönítésének hiánya azzal a kockázattal jár, hogy e harmadik országbeli állampolgárok számára a büntetés‑végrehajtási rendszer alkalmazását jelenti. Az őrizet tehát de facto büntető intézkedés formáját ölti.(30)

46.      A 2008/115 irányelv 18. cikkében előírt kivételi rendszerből eredő következmények általam bemutatott súlyosságára tekintettel úgy vélem, hogy alapvető fontosságú. hogy e rendszert kivételes és arányos módon, az uniós jogalkotó által előírt anyagi jogi feltételek szigorú értelmezése alapján hajtsák végre.(31)

47.      E feltételeket először a 2008/115 irányelv 18. cikke (1) bekezdésének szó szerinti értelmezése alapján fogom megvizsgálni, majd második lépésben azok hatályát ezen irányelv rendszerére és céljára tekintettel pontosítom.

a)      A 2008/115 irányelv 18. cikke (1) bekezdésének szó szerinti értelmezése

48.      A 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében előírt sürgősségi intézkedések elfogadása számos anyagi jogi és alaki feltétel tiszteletben tartásától függ, amelyek célja e kivételi rendszer alkalmazásának szigorú keretek közé szorítása.

49.      Először is, a 2008/115 irányelv 18. cikke – amint azt címe is tanúsítja – szükséghelyzet fennállását követeli meg.

50.      A „sürgős” kifejezést a Larousse szótár „késedelmet nem tűrő jellegként” határozza meg.

51.      Az eljárás területén a sürgősség azon helyzettel szemléltethető, amelyben súlyos és helyrehozhatatlan kár következhet be, ha azt rövid határidőn belül nem orvosolják, lehetővé téve a bíróság számára, hogy bizonyos intézkedéseket gyorsított eljárással fogadjon el.(32) Az uniós jogban és különösen a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség keretében a sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárás így lehetővé teszi az ügy „rövid határidőkön” belüli vizsgálatát abban az esetben, ha az érintett személyt megfosztották a szabadságától.(33)

52.      A bevándorlási és menekültügyi politika területén a migrációs hullámok kezelésével kapcsolatos nehézségeket és az e politika által megkövetelt sürgősségi intézkedéseket az uniós jogalkotó számos elsődleges és másodlagos jogszabályban szabályozza.

53.      Például a sürgősséget jól szemlélteti az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése, amely arra a helyzetre vonatkozik, amelyben a tagállamok harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlásával szembesülnek.(34) A Tanács a 2014. és 2015. évi migrációs válságot követően 2015 szeptemberétől e rendelkezés alapján hozta létre a nyilvánvalóan nemzetközi védelemre szoruló személyek áthelyezésének átmeneti és kivételes mechanizmusát.(35)

54.      A sürgősséget szemlélteti az (EU) 2016/399 rendelet(36) 29. cikke is, amely azokra a helyzetekre vonatkozik, amelyekben valamely tagállam kivételesen és azonnal visszaállíthatja a belső határokon történő határellenőrzést, amennyiben a közrend vagy a belső biztonság sürgős cselekvést követel meg.(37) A Németországi Szövetségi Köztársaság az 562/2006/EK rendeletnek(38) a 2016/399 rendelet 29. cikkével felváltott 25. cikke alapján, valamint a 2014. és 2015. évi migrációs válságra válaszul 2015‑ben belső határain újra bevezette az ellenőrzést.

55.      Amint arról e jogszabályok tanúskodnak, a szükséghelyzet tehát gyors, sőt azonnali cselekvést igényel.

56.      Másodszor megállapítom, hogy az uniós jogalkotó pontosan meghatározza azokat a körülményeket, amelyek között valamely tagállam a harmadik országbeli állampolgárok kiutasításával összefüggésben a szükséghelyzet fennállására hivatkozhat. A 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében ezt a helyzetet „a kiutasítandó harmadik országbeli állampolgárok kivételesen nagy száma [jellemzi, amely] előre nem látott, súlyos terhet ró valamely tagállam idegenrendészeti fogdáinak kapacitására, illetve közigazgatási vagy igazságügyi alkalmazottaira”.

57.      Ezen indokok pontosítása véleményem szerint azt jelenti, hogy a tagállam a lehető legteljesebb és legfrissebb adatok alapján értékeli azokat a körülményeket, amelyek arra utalnak, hogy sürgősségi intézkedéseket kell hozni.

58.      Ebben az összefüggésben úgy vélem, hogy nem elegendő, ha a tagállam közli a kiutasítandó harmadik országbeli állampolgárok számára vonatkozó adatokat. Véleményem szerint ezek nem teszik lehetővé a különleges idegenrendészeti fogdák kapacitására nehezedő valós és tényleges teher megkívánt pontossággal történő értékelését. Egyrészt az őrizet végső lehetőségként elfogadott intézkedés a kiutasítandó harmadik országbeli állampolgárokkal szemben. Így a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a tagállamok őrizetbe vétel útján kizárólag abban az esetben foszthatják meg a szabadságától az érintettet, ha az egyes konkrét helyzetek értékelésére tekintettel a kitoloncolást veszélyezteti az érintett magatartása, és nincs más lehetőség.(39) Másrészt a kiutasítandó harmadik országbeli állampolgárok őrizetbe vételének száma tagállamonként, a Németországi Szövetségi Köztársasághoz hasonló tagállamban pedig szövetségi tartományokként jelentős mértékben változik.

59.      Ezenkívül a 2008/115 irányelv 18. cikke (1) bekezdésének szövegéből kitűnik, hogy a tagállam által közölt adatoknak lehetővé kell tenniük annak bizonyítását, hogy a tagállam anyagi és emberi kapacitásait érintő „súlyos és előre nem látható teher” áll fenn. E két feltételnek együttesen kell fennállnia. Az „előre nem látható” teher említése az uniós jogalkotónak az ezen irányelv 18. cikkében előírt eltérést engedő rendszer alkalmazásának azon esetekre történő korlátozására irányuló szándékáról tanúskodik, amikor a tagállam nem számíthatott arra, hogy ilyen mértékű nyomás alá kerülnek a különleges idegenrendészeti fogdái kapacitása vagy az alkalmazottai. Ezzel szemben a „súlyos teherre” hivatkozva nincs szükség annak bizonyítására, hogy a kapacitások telítettek.

60.      Harmadszor és végezetül, az uniós jogalkotó a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében pontosítja, hogy a tagállam csak addig hozhat sürgősségi intézkedéseket, amíg a rendkívüli helyzet fennáll. Ebből egyrészt az következik, hogy ezen intézkedéseket meg kell szüntetni, amint a kivételes helyzet véget ér, másrészt pedig, hogy ezen irányelv nem határozza meg ezen intézkedések maximális időtartamát. Az említett irányelv eltér a közös európai menekültügyi rendszer más eszközeitől, amelyekben a sürgősségi intézkedéseket rövid és meghosszabbítható időtartamra kell elfogadni. Ez nem jelenti azt ugyanakkor, hogy a szóban forgó intézkedések nem kellene ugyanazon jellemzőknek megfelelniük. A helyzet „kivételes” jellege önmagában rövid időtartamú intézkedéseket von maga után. Így a 2008/115 irányelv átdolgozását előkészítő munkálatok keretében a Parlament ezen intézkedések alkalmazása időtartamának három hónapra történő korlátozását javasolja.(40) Ezenkívül az uniós jogalkotó azáltal, hogy az említett intézkedések alkalmazását a szükséghelyzet fennmaradásától teszi függővé, megköveteli a tagállamoktól, hogy rendszeresen újraértékeljék a helyzetet oly módon, amely az arányosság elvének megfelelően biztosítsák, hogy a sürgősségi intézkedések időtartama nem haladja meg a válság kezeléséhez szigorúan szükséges mértéket.

61.      E feltételek hatályát azon rendszerre tekintettel is meg kell vizsgálni, amelybe a 2008/115 irányelv 18. cikke illeszkedik, valamint azon célkitűzésekre figyelemmel, amelyeket az uniós jogalkotó követett.

b)      A 2008/115 irányelv rendszere és célja

62.      Amint arra rámutattam, a 2008/115 irányelv célja egy közös normákon alapuló hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozása annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon, és emberi jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza.(41)

63.      Ezen irányelv 18. cikkének célja e célkitűzéseknek a nemzeti szükséghelyzet fennállása ellenére történő megvalósítása.

64.      Egyrészt az uniós jogalkotó azáltal, hogy lehetővé teszi a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok büntetés‑végrehajtási intézetekben, a többi fogvatartottól való elkülönítés nélküli őrizetét, olyan eszközöket kíván biztosítani a tagállamok számára, amelyek az idegenrendészeti fogdák befogadóképessége telítettségének kockázata ellenére biztosítják e személyek kitoloncolását. Ezen intézkedésnek így hozzá kell járulnia a hatékony visszatérési politika kialakításához, általánosabban pedig a migrációs hullámok hatékony kezeléséhez, amely az EUMSZ 79. cikk (1) bekezdésének megfelelően az Unió egyik célkitűzése.(42)

65.      Másrészt az uniós jogalkotó a 2008/115 irányelv 18. cikkének (3) bekezdésében annak pontosítását is előírja, hogy a tagállamok a szükséghelyzet ellenére sem térhetnek el attól az általános kötelezettségüktől, hogy minden – általános vagy egyedi – megfelelő intézkedést megtegyenek az ebből az irányelvből eredő kötelezettségeik teljesítésének biztosítása érdekében.(43)

66.      E rendelkezés az uniós jogalkotó azon szándékáról tanúskodik, hogy a szükséghelyzettől függetlenül biztosítsa – a 2008/115 irányelv 1. cikkével, valamint (2), (17) és (24) preambulumbekezdésével összhangban – az érintett harmadik országbeli állampolgárok emberi méltósághoz való jogának és alapvető jogainak, valamint – ezen irányelv (13) és (16) preambulumbekezdésével összhangban – az arányosság elvének tiszteletben tartását.(44) A Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján az arányosság elvének tiszteletben tartása azt jelenti, hogy az így elfogadott intézkedések – időtartamukat és alkalmazási szabályaikat tekintve – nem haladják meg az uniós jogalkotó által kitűzött célok elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket.(45)

67.      Ebből először is az következik, hogy a sürgősségi intézkedések nem vezethetnek olyan mechanizmushoz, amelynek révén a büntetés‑végrehajtási intézetben a fogvatartottaktól való elkülönítés nélkül történő őrizet rendszeres és általános. A 2008/115 irányelv 18. cikkében említett helyzetet jellemző sürgősség nem igazolja ezt a mechanizmust, mivel a különleges idegenrendészeti fogdák befogadóképességét érintő különösen súlyos teher nem foszthatja meg az őrizetbe vételért felelős hatóságokat attól, hogy bármikor és prioritásként megvizsgálják, hogy ezekben az idegenrendészeti fogdákban rendelkezésre állnak‑e férőhelyek.

68.      Másodszor ebből az következik, hogy a sürgősségi intézkedések nem foszthatják meg az őrizetbe vételért felelős közigazgatási vagy igazságügyi hatóságokat attól, hogy egyedileg megvizsgáljanak minden egyes helyzetet annak meghatározása érdekében, hogy arányos‑e az őrizet, ha büntetés‑végrehajtási intézetben kell lefolytatni, ráadásul a többi fogvatartottól való elkülönítés nélkül.(46)

69.      Egyrészt egy olyan helyzetben, amelyet a különleges idegenrendészeti fogdák befogadóképessége telítettségének kockázata jellemez, mindez magában foglalja annak vizsgálatát, hogy a megállapított sürgősség hatékony orvoslása érdekében nem lehet‑e kevésbé korlátozó intézkedést hozni.(47) Ebben az összefüggésben úgy vélem, hogy a 2008/115 irányelv 18. cikke alapján elfogadott sürgősségi intézkedéseknek együtt kell járniuk az olyan alternatív intézkedések fokozottabb alkalmazásával, mint amelyek az ezen irányelv 7. cikkének (3) bekezdésében szerepelnek, különösen azokkal, amelyek a legkiszolgáltatottabb személyeknek szólnak.(48)

70.      Másrészt ez azt jelenti, hogy minden egyes esetben meg kell vizsgálni, hogy a büntetés‑végrehajtási intézetben történő őrizet, amelynek során el lehet tekinteni a többi fogvatartottól való elkülönítéstől, többek között az életkorára, fizikai vagy szellemi állapotára, jogállására, illetve családi helyzetére tekintettel megfelel‑e az érintett állampolgár helyzetének. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése nem hatalmazza fel a tagállamokat arra, hogy eltérjenek az ezen irányelv 16. cikkének (2)–(5) bekezdésében, valamint 17. cikkének (1) és (3)–(5) bekezdésében foglalt, a kiszolgáltatott személyek és a kiskorúak helyzetére vonatkozó kötelezettségeiktől.(49) E szabálynak csak akkor van értelme, ha az illetékes nemzeti hatóságok az egyes érintett állampolgárok sajátos helyzetét az őrizetük végrehajtásának anyagi jogi feltételeire tekintettel vizsgálhatják.

71.      Ezt az értelmezést véleményem szerint az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata is megerősíti.

72.      E bíróság ugyanis úgy ítéli meg, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők őrizetbe vételére vonatkozó általános vagy automatikus határozatok ellentétesek lehetnek az EJEE 5. cikke (1) bekezdésének f) pontjával,(50) ha azokat nem előzi meg az érintettek sajátos szükségleteinek egyedi értékelése. Az illetékes nemzeti hatóságok tehát kötelesek megfelelő intézkedések elfogadásával gondoskodni az érintett személyről, és meg kell vizsgálniuk, hogy lehetséges‑e ezeket az intézkedéseket egyéb, kevésbé radikális intézkedéssel helyettesíteni.(51) Így a Rahimi kontra Görögország ítéletben(52) az Emberi Jogok Európai Bírósága azzal az indokkal marasztalta el a Görög Köztársaságot, hogy a kísérő nélküli kiskorú szabadságtól való megfosztásáról szóló határozat a jogszabályok „automatikus alkalmazásának” eredménye volt, mivel e határozatot anélkül fogadták el, hogy a görög hatóságok megvizsgálták volna a kísérő nélküli kiskorú sajátos helyzetét, és figyelembe vették volna a mindenek felett álló érdekét.(53)

73.      Harmadszor, az arányosság elvének tiszteletben tartásából következik, hogy a kivételi rendszer alkalmazásának időtartama nem haladhatja meg a helyzet sürgősségének elbírálásához feltétlenül szükséges mértéket. A 2008/115 irányelv 18. cikkének (2) bekezdése egyébiránt megköveteli, hogy a tagállamok tájékoztassák a Bizottságot, amint a kivételes intézkedések alkalmazásának okai megszűnnek. E rendszernek tehát a lehető legrövidebb ideig kell fennállnia, és azt követeli meg a tagállamoktól, hogy előírják a helyzet oly módon történő újraértékelését, hogy az említett rendszer folyamatosan megfeleljen a körülményeknek.

74.      E körülmények összességére tekintettel kell értékelni, hogy az AufenthG 62a. §‑a (1) bekezdésének 2019. augusztus 15‑től hatályos változatához hasonló jogszabály megfelel‑e a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételeknek.

3.      A nemzeti szabályozás értékeléséről

75.      A Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnik, hogy a szóban forgó jogszabályok értelmében a szövetségi tartományok már nem kötelesek elrendelni a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok különleges idegenrendészeti fogdákban történő elhelyezését. E személyeket elhelyezhetik büntetés‑végrehajtási intézetekben, feltéve hogy ez az elhelyezés biztosítja a többi fogvatartottól való elkülönítést, és biztosítva van a családok elkülönített elhelyezése. Azt is biztosítani kell, hogy a büntetés‑végrehajtási intézetben történő elhelyezés – például a kiszolgáltatott személyek esetében – „a konkrét esetben elfogadható és jogszerű” legyen.(54)

76.      A Bíróság rendelkezésére álló információkból az is kitűnik, hogy e szabályozást a 2008/115 irányelv 18. cikkének (2) bekezdése alapján 2019. augusztus 27‑én közölték a Bizottsággal, és a német kormány feltüntette mind a hatálybalépésének időpontját, mind az alkalmazásának időtartamát. A sürgősségi intézkedéseket és az ezen intézkedések által megvalósított, az uniós szabályozástól való eltérést hároméves időszakon keresztül, azaz 2019. augusztus 15‑től 2022. június 30‑ig kell alkalmazni; a német kormány ez utóbbi időpontban határozza meg a szükséghelyzet végét.

77.      Az alábbiakban kifejtendő okokból úgy vélem, hogy a szóban forgó jogszabály, figyelembe véve többek között a jellegét és a célját, nem felel meg a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételeknek.

78.      Kétségtelen, hogy e jogszabály egyértelműen egy határozott időre szóló mechanizmust ír elő, így átmeneti jellege véleményem szerint nem vitatható. Mindazonáltal nem gondolom, hogy azt a helyzetet, amelynek orvoslására az említett jogszabály irányul, az ezen irányelv 18. cikke értelmében vett „szükséghelyzetnek” lehetne minősíteni.

79.      Először is egy helyzet sürgőssége gyors és azonnali határozat meghozatalát vonja maga után. Márpedig a szóban forgó jogszabályt 2019. augusztus 15‑én, vagyis négy évvel a migrációs válság kezdete után fogadták el, ami nem tartozik sem a helyzet sürgőssége által megkövetelt gyorsaság, sem a közvetlenség körébe. Bár tagadhatatlan, hogy 2015‑ben a helyzet – amint azt a terület elhagyására vonatkozó kötelezettség végrehajtásának javítását célzó második törvény tervezetének indokolása hangsúlyozza – „kivételesnek” és „előre nem láthatónak” volt minősíthető, mégis úgy vélem, hogy az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatalnak (EASO), az Európai Határ‑ és Partvédelmi Ügynökségnek (Frontex) és az Európai Unió Statisztikai Hivatalának (Eurostat) a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak 2015 és 2017 közötti jelentős és állandó létszámnövekedéséről tanúskodó adataira tekintettel a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok észszerűen számíthattak arra, hogy a 2015. évet követő évek során az idegenrendészeti fogdáik kapacitására gyakorolt nyomás exponenciális növekedést mutat, mielőtt állandósul, majd csökkenni kezd. E körülmények között úgy vélem, hogy 2019‑ben a különleges idegenrendészeti fogdák kapacitására nehezedő terhet nem lehetett a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében „előre nem láthatónak” minősíteni.

80.      Másodszor, úgy tűnik számomra, hogy a szóban forgó jogszabály alkalmazásának időtartama meghaladja azt az időtartamot, amelynek feltétlenül szükségesnek kell lennie az ezen irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében szereplőhöz hasonló kivételes helyzet kezeléséhez. A német jogalkotó ugyanis úgy döntött, hogy e jogszabályt nem rövid és meghosszabbítható időszakra, hanem hároméves, 2022. június 30‑ig, a különleges idegenrendészeti fogdák megépítésére irányuló projektek megvalósítására előirányzott időpontig tartó határozott időtartamra alkalmazza. A terület elhagyására vonatkozó kötelezettség végrehajtásának javítását célzó második törvény tervezetének indokolásában e jogalkotó hangsúlyozza, hogy „[2022. június 30‑ig] a rendkívüli helyzet fennmarad”. Úgy vélem ez nehezen egyeztethető össze az említett irányelv 18. cikkének (1) bekezdéséből eredő, a helyzet időszakos újraértékelésére vonatkozó követelménnyel. Úgy tűnik számomra, hogy ez a német kormány azon állításának is ellentmond, amely szerint a különleges idegenrendészeti fogdák telítettségére vonatkozóan ismételt vizsgálatokat folytat ezen újraértékelés elvégzése érdekében.

81.      Harmadszor, az ügy iratainak egyetlen eleme sem teszi lehetővé annak értékelését, hogy a szóban forgó szabályozás milyen mértékben alapul az őrizetbe vételről hozott határozat hatálya alá tartozó harmadik országbeli állampolgárok száma és a különleges idegenrendészeti fogdák kapacitása közötti, 2019‑ben fennálló kapcsolat pontos értékelésén. A német kormány rámutat, hogy ezek az információk sem 2019 augusztusára, sem az azt követő hónapokra vonatkozóan nem állnak rendelkezésére. Hasonlóképpen a Bizottság rámutat arra, hogy a 2019. augusztus 27‑i 2008/115 irányelv 18. cikkének (2) bekezdése szerinti értesítés nem tartalmazta ezeket az adatokat sem a 2019‑es évre, sem pedig az azt megelőző évekre vonatkozóan, mivel a német jogalkotó pusztán azt állapította meg, hogy a különleges idegenrendészeti fogdákban lévő férőhelyek száma nem elegendő, tekintettel az ország elhagyására kötelezett harmadik országbeli állampolgárok jelentős számára.

82.      Valójában felmerül bennem a kérdés, hogy a szóban forgó jogszabály nem alapul‑e tévesen a 2008/115 irányelv 18. cikkén, amelynek alkalmazási feltételei nem teljesülnek, míg úgy tűnik, hogy az e jogszabály elfogadásához vezető indokok teljesen eltérő jellegűek.

83.      Ugyanis mindenekelőtt megállapítom, hogy ez a jogszabály kétségtelenül előírja, hogy az őrizetet büntetés‑végrehajtási intézetekben kell végrehajtani, azonban a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárokat el kell különíteni a többi fogvatartottól, és biztosítani kell a családok elkülönített elhelyezését. Márpedig, amint azt kifejtettem, a 2008/115 irányelv 18. cikke végrehajtásának a célja annak lehetővé tétele a tagállamok számára, hogy eltérjenek mind a harmadik országbeli állampolgároknak a többi fogvatartottól való elkülönítésére vonatkozó kötelezettségtől, mind pedig a családok elkülönített elhelyezésének biztosítására irányuló kötelezettségtől. Az említett jogszabálynak tehát kizárólag az a hatása, hogy lehetővé teszi a büntetés‑végrehajtási intézetekben történő őrizetet, amit a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése akkor engedélyez, ha az adott ügy sajátos körülményei folytán, a tagállamok az ezen irányelv által követett célokat nem tudják tiszteletben tartani e személyek őrizetének különleges fogdákban történő biztosítása által(55).

84.      Ezt követően a terület elhagyására vonatkozó kötelezettség végrehajtásának javítását célzó második törvény tervezetének indokolásából úgy tűnik, hogy e szabályozás mindenekelőtt egy programozási törvény. Ezt az intézkedést a különleges idegenrendészeti fogdák elégtelen befogadóképességének orvoslása érdekében fogadták el, mivel a német kormány a 2014. és 2015. évi migrációs válság során előnyben részesítette a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadását. Az említett jogszabály célja tehát jelenleg az, hogy három évre lehetővé tegye elegendő számú különleges idegenrendészeti fogda építését. Ez az indokolás a terület elhagyására vonatkozó kötelezettség végrehajtásának javítását célzó második törvény 1. cikkének 22. pontját illetően pontosítja, hogy „[a] fennálló helyzet 2015‑ben történő megváltozása és a [nemzetközi] védelmet kérelmezők számának drasztikus mértékű növekedése következtében a szövetségi állam és a [szövetségi tartományok] elsődleges kötelezettsége az volt, hogy férőhelyeket hozzanak létre annak érdekében, hogy eleget tegyenek a személyek szükségleteinek […] Ebben a helyzetben az újonnan érkező személyek ellátása elsőbbséget élvezett az őrizeti kapacitások növelésével szemben, azzal a céllal, hogy egy későbbi időpontban (a menedékjog iránti kérelemmel kapcsolatos eljárás és jogorvoslati eljárás eredményes lefolytatását követően) megfeleljenek a 2008/115 irányelv követelményeinek. Az [ezen irányelv] 18. cikk[é]ben előírt eltérést engedő szabály tárgya és célja ugyanis az, hogy ilyen helyzetben lehetővé tegye a hatóságok számára, hogy elsődlegesen az újonnan érkezők ellátásáról gondoskodjanak anélkül, hogy előre látható módon megsértenék a jövőbeni kötelezettségeket […] A 2008/115 irányelv 18. cikkének éppen az a célja, hogy egy előre nem látható kivételes helyzetben […] feloldja a célok között esetleg bekövetkező összeütközést”.

85.      Márpedig nem osztom a német jogalkotó által az említett indokolásban kifejtett álláspontot. Noha a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozóan a 2013/33 irányelvben, és a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok őrizetére vonatkozóan a 2008/115 irányelvben rögzített szabályok a közös európai menekültügyi rendszer részét képezik, ezen irányelvek hatálya eltérő, és eltérő célokat követnek. Az említett irányelvekben előírt egyik szabály sem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők alapvető jogainak védelmét a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok jogainak hátrányára kell megvalósítani.

86.      E körülményekre tekintettel úgy vélem, hogy az AufenthG 62a. §‑a (1) bekezdésének a 2019. augusztus 15‑től hatályos változata tehát mind a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok büntetés‑végrehajtási intézetekben foganatosított őrizete végrehajtásának igazolására a német jogalkotó által felhozott indokok, mind e jogszabály elfogadásának és alkalmazásának feltételei következtében nem felel meg a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételeknek. Az ezzel ellentétes megállapítás a tagállamokat az ezen irányelv 16. cikkének (1) bekezdése alapján terhelő kötelezettségek megszegésének kimentését jelentené, ami sértené az említett irányelv célját és hatékony érvényesülését.

87.      Megértem, hogy ezt a véleményt a Bizottság is osztja. A tárgyaláson ugyanis a Bizottság arról tájékoztatta a Bíróságot, hogy a schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és monitoringmechanizmus létrehozásáról és a végrehajtó bizottságnak a Schengent Értékelő és Végrehajtását Felügyelő Állandó Bizottság létrehozásáról szóló 1998. szeptember 16‑i határozatának hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. október 7‑i 1053/2013/EU tanácsi rendelet(56) alapján 2020 februárjától helyszíni vizsgálatokat végzett. Mivel ez utóbbiak lehetővé tették annak megállapítását, hogy Németországban nem áll fenn szükséghelyzet, a Bizottság azt javasolta e tagállamnak, hogy vizsgálja felül a helyzetet, és nyújtson be cselekvési tervet.

88.      E megfontolások összességére tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy állapítsa meg, hogy a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely hároméves időszakra lehetővé teszi a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok büntetés‑végrehajtási intézetekben való őrizetét, amennyiben sem az elfogadásának, sem az alkalmazásának feltételei nem támasztják alá az e cikk értelmében vett szükséghelyzetet.

B.      Az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságot megillető jogkörök terjedelméről (első kérdés)

89.      Előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy a 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) és (3) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az megköveteli az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságtól, hogy minden egyes egyedi helyzetben megvizsgálja az érintett büntetés‑végrehajtási intézetben való őrizetét igazoló szükséghelyzet fennállását, vagy akár fennmaradását.

90.      Az alábbiakban kifejtendő okokból úgy vélem, hogy az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságnak képesnek kell lennie arra, hogy bármikor megvizsgálja az ezen irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében foglalt és a kivételes intézkedések elfogadását igazoló feltételek teljesülését.

91.      Kétségtelen, hogy a szükséghelyzet fennállására és az abból eredő rendkívüli intézkedések elfogadására vonatkozó megállapítások mindenekelőtt a tagállam felelősségi körébe tartoznak. A 2008/115 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében említett körülmények jellegére és súlyára tekintettel a tagállamnak kell megállapításokat tennie a különleges idegenrendészeti fogdák kapacitására, illetve a közigazgatási és igazságügyi személyzetére háruló teherre vonatkozóan rendelkezésére álló összes adat figyelembevételével végzett általánosított és mélyreható vizsgálat alapján. Ezen irányelv 18. cikkének (2) bekezdése alapján a Bizottságot kizárólag e sürgősségi intézkedések elfogadásáról és hatályon kívül helyezéséről tájékoztatják, anélkül azonban, hogy az uniós jogalkotó előírná az említett intézkedések előzetes ellenőrzését. Az uniós bíróság által az előzetes döntéshozatali eljárás keretében végezhető felülvizsgálat kivételével ezen intézkedésekre csak az elfogadásukat követő értékelési és felülvizsgálati eljárás terjed ki, amelyet az 1053/2013 rendelet vezetett be.

92.      A kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgár őrizetbe vételéért felelős igazságügyi hatóságnak mindazonáltal képesnek kell lennie a felülvizsgálat elvégzésére.

93.      Véleményem szerint ugyanis e vizsgálatot az a tény indokolja, hogy a sürgősségi intézkedéseket a 2008/115 irányelv 18. cikke (1) bekezdésének megfelelően csak akkor lehet fenntartani, ha a kivételes helyzet továbbra is fennáll, mivel a tagállam ezen irányelv 18. cikkének (2) bekezdése alapján köteles tájékoztatni a Bizottságot, „amint a kivételes intézkedések alkalmazásának okai megszűnnek”. Következésképpen úgy vélem, hogy az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságnak minden egyes elé terjesztett esetben lehetőséggel kell rendelkeznie annal vizsgálatára, hogy a sürgősségi intézkedések az említett irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételekre tekintettel igazoltak‑e.

94.      Az ilyen felülvizsgálatot annál is inkább szükségesnek látom, mivel a szükséghelyzet fennállása és a befogadóképesség telítettségének ezzel kapcsolatos kockázata – amennyiben bebizonyosodik – olyan objektív szempontnak minősül, amelyet az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságnak figyelembe kell vennie az őrizetbe vételt elrendelő határozat meghozatalakor. A 2008/115 irányelv (6) preambulumbekezdéséből, valamint a Bíróság ítélkezési gyakorlatából ugyanis az következik, hogy az őrizetbe vételt elrendelő határozatokat eseti alapon és az egyszerű jogellenes tartózkodáson alapuló feltételektől eltérő tárgyilagos kritériumok szerint kell elfogadni.(57) E hatóság feladata tehát, hogy az érintett állampolgár különös szükségleteit figyelembe vevő egyedi vizsgálat alapján ellenőrizze, hogy van‑e lehetőség az őrizet alternatívájának alkalmazására, és ha nem, akkor e személyt különleges idegenrendészeti fogdában, vagy e fogdák telítettsége esetén büntetés‑végrehajtási intézetben lehet‑e elhelyezni.

95.      Az ilyen felülvizsgálat annál is inkább elengedhetetlennek tűnik számomra, mivel a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdését közvetlen hatállyal rendelkezőnek kell tekinteni.(58) E cikket ugyanis nem kell uniós vagy nemzeti jogi rendelkezésekkel pontosítani ahhoz, hogy önmagában hivatkozható jogot biztosítson a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok számára. E körülmények között és a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően az igazságügyi hatóságnak biztosítania kell az e cikkben az uniós jogalkotó által meghatározott elvek és követelmények hatékony alkalmazását.

96.      E körülményekre tekintettel úgy vélem, hogy a 2008/115 irányelv 18. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságnak minden egyes egyedi helyzetben meg kell vizsgálnia, hogy az ezen irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében foglalt, a kivételes intézkedések elfogadását igazoló körülmények továbbra is fennállnak‑e.

C.      A „különleges idegenrendészeti fogda” fogalmáról (harmadik és negyedik kérdés)

97.      Előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik és negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra kéri a Bíróságot, hogy pontosítsa azokat a feltételeket, amelyek alapján a különleges idegenrendészeti fogda a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése értelmében, különösen a létesítmény vezetésére, az őrizet rendszerére és anyagi jogi feltételeire tekintettel eltér a büntetés‑végrehajtási intézettől.

98.      A kérdést előterjesztő bíróság először is azt kérdezi, hogy a „különleges idegenrendészeti fogda” fogalma kizárja‑e az olyan létesítményt, amely egy büntetés‑végrehajtási intézet különleges részlegeként jelenik meg, amelynek irányítását teljes egészében a büntetés‑végrehajtási intézet igazgatósága végzi, és amely ezen intézethez hasonlóan az igazságügyi miniszter hatáskörébe tartozik.

99.      Abban az esetben, ha egy ilyen létesítményt ekként lehet minősíteni, a kérdést előterjesztő bíróság másodszor azt kérdezi, hogy a „különleges idegenrendészeti fogda” fogalmába beletartozik‑e az olyan létesítmény, amely egy büntetés‑végrehajtási intézet olyan sajátos részlegeként jelenik meg, amelyben a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárokat elkülönítik a többi fogvatartottól, amely szögesdrót kerítéssel körbekerített három, egymással közvetlen kapcsolatban nem álló, saját létesítményekkel (saját ruhatárral, betegszobával, sportteremmel, udvarral) ellátott épületből áll azzal, hogy ezen épületek közül az egyikben ideiglenesen olyan fogvatartottakat helyezhetnek el, akik pénzbüntetés helyébe lépő szabadságvesztés‑büntetésüket vagy rövid időtartamú szabadságvesztés‑büntetésüket töltik.

100. Emlékeztetek arra, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelem keretében a kérdést előterjesztő bíróságnak irányt mutató pontosításokat adhat az uniós jog értelmezése céljából. Mindazonáltal ez utóbbi feladata az előtte folyamatban lévő jogvita konkrét körülményeinek vizsgálata, és különösen annak eldöntése, hogy a 2020. szeptember 25. és október 2. között Hannover város büntetés‑végrehajtási intézetének langenhageni részlegében foganatosított őrizet anyagi feltételei kizárják‑e a „különleges idegenrendészeti fogdaként” történő minősítést.(59) Az ilyen vizsgálat ténykérdésnek minősül, amely az EUMSZ 267. cikk alapján folyamatban lévő eljárás keretében nem a Bíróság, hanem a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik.

1.      Különleges idegenrendészeti fogdában foganatosított őrizet

101. Az uniós jogalkotó nem határozza meg pontosan a különleges idegenrendészeti fogdára jellemző rendszert és anyagi kritériumokat. Mindazonáltal ezeket az „őrizet” fogalmának meghatározása, a harmadik országok állampolgárait az őrizetük alatt megillető jogok, valamint az Emberi Jogok Európai Bírósága és az Európa Tanács által rögzített elvek alapján lehet meghatározni.

102. Az „őrizet” fogalmát a 2008/115 irányelv nem határozza meg. Ezzel szemben a 2013/33 irányelv a nemzetközi védelmet kérelmezők őrizetbe vételére vonatkozóan pontosítja ezt a fogalmat. A Bíróság szerint ezt a meghatározást kell alkalmazni a 2008/115 irányelv összefüggésében.(60)

103. A 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontja értelmében „őrizetnek” minősül „a [nemzetközi védelmet] kérelmező tartózkodásának olyan meghatározott helyre korlátozása a tagállam által, ahol a kérelmezőt mozgásszabadságától megfosztják”(61). A Bíróság szerint a különleges idegenrendészeti fogdában való elhelyezés szabadságelvonással járó intézkedésnek minősül,(62) vagy még inkább „olyan kényszerítő intézkedést képez, amely megfosztja [az érintetteket] a mozgásszabadságuktól, és elkülöníti őket a népesség többi részétől, továbbá arra kötelezi őket, hogy folyamatosan egy korlátozott és zárt területen tartózkodjanak”(63).

104. Az őrizet jellege és célja lényegét tekintve különbözik a büntető intézkedés jellegétől és céljától, mivel az őrizetnek csak annyi a célja, hogy hozzájáruljon a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolásának megvalósításához.(64) Az uniós jogalkotó tehát azáltal, hogy a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondatában rögzíti azt az elvet, amely szerint az őrizetet különleges idegenrendészeti fogdában kell végrehajtani, azon elvárását fejezi ki, hogy a tagállamok területén olyan fogdákat létesítsenek, amelyek kifejezetten a harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolásának előkészítésére és végrehajtására szolgálnak.

105. Ezenkívül az a megkülönböztetés, amelyet a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése a különleges idegenrendészeti fogdában való őrizet és a büntetés‑végrehajtási intézetben történő őrizet között tesz, megköveteli, hogy az előbbi mind belső működési szabályai, mind pedig helyiségeinek kialakítása tekintetében eltérjen ez utóbbitól. E tekintetben meg kell említeni, hogy az intézmények e két kategóriája közötti különbségtételnek annál is inkább egyértelműnek kell lennie, mivel a különleges idegenrendészeti fogdák a 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdésének megfelelően egyes nemzetközi védelmet kérelmezők (nem kitoloncolás céljából történő) őrizetének biztosítására is szolgálnak.(65)

106. Az őrizet rendszere és anyagi jogi feltételei a 2008/115 irányelv 16. és 17. cikkéből is következnek. Az uniós jogalkotó feladata azon jogok meghatározása, amelyeket a tagállamoknak az őrizet végrehajtása során biztosítaniuk kell, mint például a sürgősségi egészségügyi ellátás igénybevétele, illetve a családtagokkal, jogi képviselőkkel vagy akár a konzuli hatóságokkal való kapcsolattartás. Pontosítja továbbá a családok és kiskorúak őrizetéhez szükséges anyagi jogi feltételeket is, amelyek megkövetelik a tagállamoktól, hogy az Alapjogi Charta 7. cikkében, 14. cikkének (1) bekezdésében és 24. cikkében előírt, valamint az ezen irányelv (22) preambulumbekezdésében és 5. cikkében is megállapított kötelezettségekkel összhangban elsődleges szempontként vegyék figyelembe a gyermek mindenek felett álló érdekét. Így a családok számára gondoskodni kell a magánéletük megfelelő védelmét biztosító elkülönített elhelyezéséről, és a kiskorúaknak lehetőséget kell adni a koruknak megfelelő rekreációs tevékenységekre, és adott esetben az oktatáshoz való hozzáférésre. Ami a kísérő nélküli kiskorúakat illeti, velük kapcsolatban lehetőség szerint képzett személyzet közreműködésével megfelelő intézményekben egyedi elbánást kell alkalmazni.

107. Végül az őrizet rendszere és anyagi feltételei az egyes tagállamokat terhelő azon kötelezettségekből erednek, amely szerint tiszteletben kell tartaniuk a szabadságuktól megfosztott személyek méltóságát, valamint azon jogát, hogy ne legyenek kitéve embertelen vagy megalázó bánásmódnak.(66)

108. Az uniós jogalkotó által felállított követelmények lényegében az Emberi Jogok Európai Bírósága és az Európa Tanács által meghatározott követelményeket foglalják magukban.

109. Az Emberi Jogok Európai Bírósága az őrizet rendszerének „megfelelő” jellegét az EJEE 3., 5. és 8. cikkében biztosított jogokra tekintettel az őrizet helyére, feltételeire és időtartamára vonatkozó valószínűsítő körülmények alapján értékeli. Esetről esetre értékeli a fogvatartási körülmények halmozott hatásait, különös tekintettel az érintett harmadik országbeli állampolgárok sajátos helyzetére.(67)

110. Az Emberi Jogok Európai Bírósága különös figyelmet fordít a helyiségek elrendezésére és berendezésére, valamint a harmadik országbeli állampolgárokat, különösen a családokat ellátó személyzet képesítéseire. E helyiségeknek tisztáknak kell lenniük, és kellő életteret kell biztosítaniuk az ott elhelyezhető számú személy részére. Rendelkezniük kell különösen szabadon hozzáférhető és kellő számú higiénés felszereléssel, az étkeztetéshez szükséges térrel és felszereléssel, valamint szabadon hozzáférhető telefonnal. Az említett helyiségeknek rendelkezniük kell továbbá egészségügyi felszereléssel, valamint a családtagok és a konzuli hatóságok fogadására szolgáló helyiséggel. Emellett rendelkezniük kell oktatási és szabadidős térrel, és különösen egy szabadtéri sétára alkalmas területtel. Végül, amennyiben a helyiségek családokat fogadnak, az Emberi Jogok Európai Bírósága azt követeli meg, hogy a szobákat szereljék fel a fiatal gyermekek őrizete érdekében szükséges lényeges különleges berendezéssel, illetve megfelelő és biztonságos gyermekgondozási eszközökkel.(68)

111. Ezenkívül az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által 2005. május 4‑én elfogadott, és a 2008/115 irányelv által a (3) preambulumbekezdésében hivatkozott, „a kitoloncolásról szóló húsz iránymutatás” 10. iránymutatásának 1. pontja előírja, hogy a kitoloncolást megelőzően fogva tartott személyeket „rendesen” az erre kialakított helyiségekben helyezzék el, amelyekben jogállásuknak megfelelő anyagi feltételeket és rezsimet biztosítanak.(69) A 4. pont azt is előírja, hogy e személyeket el kell különíteni az előzetes letartóztatásban lévőktől és az elítéltektől. A 11. iránymutatás 2–4. pontja azt írja elő, hogy a családokat elkülönített szálláshelyen kell elhelyezni, annak érdekében, hogy megőrizzék magánéletüket, és az ilyen szálláshelyeket olyan személyzettel, illetve felszereléssel kell ellátni, amely figyelembe veszi a gyermekek sajátos szükségleteit, lehetővé téve számukra többek között azt, hogy hozzáférjenek az oktatáshoz, és rekreációs tevékenységeket végezzenek.(70)

112. Ezen információk lehetővé teszik a különleges idegenrendészeti fogdára vonatkozó alapvető kritériumok meghatározását.

113. E fogdának mindenekelőtt egy olyan létesítménynek kell lennie, amely rendeltetésénél és szervezeténél fogva elkülönül a büntetés‑végrehajtási intézetektől, máskülönben félő, hogy az uniós jogalkotó által a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében alkalmazott különbségtétel elveszítené az értelmét és hatékony érvényesülését.

114. Továbbá olyan létesítménynek kell lennie, amely a harmadik országbeli állampolgárok, és különösen a legkiszolgáltatottabb személyek jogállásához igazodó, és az emberi méltóságot, valamint az alapvető jogokat tiszteletben tartó szabadságelvonó rendszernek és anyagi jogi feltételeknek megfelelően lehetővé teszi az őrizet szakképzett személyek általi végrehajtásának biztosítását.

115. Most azokat a feltételeket kell megvizsgálni, amelyek mellett az őrizetet foganatosítani kell abban az esetben, ha arra a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének második mondatában említett büntetés‑végrehajtási intézetben kerül sor.

2.      Büntetés‑végrehajtási intézetben foganatosított őrizet

116. Emlékeztetek arra, hogy amennyiben valamely tagállam a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárt különleges idegenrendészeti fogda helyett büntetés‑végrehajtási intézetben helyezi el, a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdése második mondatának megfelelően biztosítania kell e személy elkülönítését a többi fogvatartottól.

117. Emlékeztetek arra, hogy a Pham ítéletben a Bíróság megállapította, hogy az elkülönítés kötelezettsége meghaladja a büntetés‑végrehajtási intézetekben történő őrizet puszta meghatározott végrehajtási módját, és ezen elhelyezés alapfeltételének minősül, amely nélkül az elhelyezés főszabály szerint nem felelne meg az említett irányelvnek.(71) Ezenkívül úgy ítélte meg, hogy ez az elkülönítési kötelezettség feltétel nélküli, amely alól semmilyen kivétel nem megengedett.(72)

118. A Bíróság által kidolgozott elvek a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok és a többi fogvatartott földrajzi és szervezeti elkülönítését foglalják magukban. A büntetés‑végrehajtási intézeteket ugyanis a kitoloncolást megelőző őrizettől eltérő használatra szánják. Az igazgatás és a büntetés‑végrehajtási rezsim olyan belső működési szabályokban, valamint adminisztratív és anyagi korlátokban nyilvánul meg, amelyek a büntetés‑végrehajtásához kapcsolódó konkrét célokat szolgálnak.

119. Ezen elkülönítési kötelezettség tiszteletben tartása tehát a büntetés‑végrehajtási intézet többi részétől elkülönülő és elzárt létesítmény létrehozása révén történő szigorú elkülönítést jelent. Ezenkívül a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok és a többi fogvatartott közötti eltérő bánásmódot is magában foglalja. A tagállamnak így biztosítania kell, hogy a harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolását szolgáló létesítményen belül az őrizet végrehajtásának részletes szabályai különbözzenek a büntetés‑végrehajtás részletes szabályaitól. Ez olyan őrizeti rendszer létrehozását és az őrizet olyan anyagi feltételeinek megteremtését feltételezi, amelyek megfelelnek a jogállásuknak, és alkalmasak arra, hogy megfeleljenek sajátos szükségleteiknek, ami azt jelenti, hogy e létesítményhez olyan személyzetet rendelnek, amelynek a feladatköre különbözik a többi fogvatartott mellett végzett feladatoktól.

120. E körülmények alapján kell megvizsgálni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által leírthoz hasonló létesítmény milyen mértékben minősíthető a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében vett „különleges idegenrendészeti fogdának”.

3.      Hannover város büntetés‑végrehajtási intézetének langenhageni részlege

121. Figyelemmel mind a kérdést előterjesztő bíróság, mind a német kormány által szolgáltatott információkra, számomra úgy tűnik, hogy a K‑val szemben a Hannover város büntetés‑végrehajtási intézetének langenhageni részlegében 2020. szeptember 25. és október 2. között foganatosított őrizetre irányuló intézkedés inkább a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében vett büntetés‑végrehajtási intézetben való őrizetre irányuló intézkedés, nem pedig az e rendelkezés első mondata értelmében vett különleges idegenrendészeti fogdában való őrizet.

122. Ez a megállapítás azon különböző jellemzők mérlegelésén alapul, amelyekkel e létesítmény láthatóan rendelkezik.

123. Bizonyos jellemzők lehetővé tehetnék az említett létesítmény „különleges idegenrendészeti fogdaként” történőt minősítését. Úgy tűnik ugyanis, hogy földrajzilag elkülönül egymástól a langenhageni részleg és Hannover város azon büntetés‑végrehajtási intézete, amelyhez ez előbbi kapcsolódik, mivel e két intézmény néhány kilométerre található egymástól. Emellett ez a részleg három épületből áll, amelyek mindegyike saját létesítményekkel, vagyis betegszobával, ruhatárral, betegszobával, sportteremmel és udvarral rendelkezik. A szobákat egyetlen személy foglalja el azon esetek kivételével, amikor az érintett személyek a közös elszállásolásukat kérik. Az egészségügyi ellátások egész nap szabadon hozzáférhetők. Az őrizetben lévő személyek naponta egy látogatót fogadhatnak, mobiltelefonnal rendelkezhetnek, és hozzáférhetnek az internethez.

124. Az, hogy a langenhageni részleg vezetése Hannover város büntetés‑végrehajtási intézetének irányítása alá, és ezen intézethez hasonlóan az igazságügyi miniszter hatáskörébe tartozik, nem elegendő ahhoz, hogy egy ilyen részleget kizárjon a „különleges idegenrendészeti fogdaként” történő minősítésből. A büntetés‑végrehajtási igazgatóságok feladatai, éppúgy, mint a minisztériumok feladatai ugyanis tagállamonként eltérőek, és a tagállamok ennélfogva igen eltérő létesítmények vonatkozásában gyakorolhatják hatáskörüket.

125. Ezzel szemben a langenhageni részleg más jellemzőkkel is rendelkezik, amelyek – úgy tűnik – jelentőségüknél fogva kizárják e részleg „különleges idegenrendészeti fogdaként” történő minősítését.

126. Ez a részleg ugyanis más fogvatartottaknak is helyt adhat. Így az említett részleget alkotó három épület közül az egyiket pénzbüntetés helyébe lépő szabadságvesztés‑büntetés vagy rövid időtartamú szabadságvesztés‑büntetés foganatosítására használták. Márpedig észszerűnek tűnik azt gondolni, hogy a hatáskörrel rendelkező igazságügyi hatóságok olyan létesítményben, amely harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolására szánt „különös idegenrendészeti fogdának minősült, nem rendelték el szabadságvesztés‑büntetés végrehajtását, még rövid időtartamú vagy pénzbüntetés helyébe lépő szabadságvesztés‑büntetés esetén sem, és nem alkalmaztak az 1976. március 16‑i Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherungban (a szabadságvesztés‑büntetések és a szabadságelvonással járó intézkedések végrehajtásáról szóló törvény)(73) foglaltaktól eltérő feltételeket és részletszabályokat. A Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnik, hogy az őrizetnek a langenhageni részlegben történő végrehajtására a büntetés‑végrehajtási rendszer szerint kerül sor, és a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok irányításáért és felügyeletéért felelős személyzet a többi fogvatartottért felelős büntetés‑végrehajtási személyi állomány volt. A Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszaiban a német kormány azt is jelezte, hogy „[a]z Amtsgericht Hannover (hannoveri helyi bíróság) 2020. szeptember 30‑i végzését(74) követően” a langenhageni részlegben elhelyezett tizenöt fogvatartottat áthelyezték „a tartomány egyéb büntetés‑végrehajtási intézeteibe”. E körülmények azt bizonyítják, hogy ez a létesítmény az alkalmazandó szabályozást és a konkrét működési szabályokat figyelembe véve mind az őrizeti intézkedések, mind pedig a szabadságvesztés‑büntetések végrehajtása céljából használható.

127. E körülmények között úgy vélem, hogy a Hannover város büntetés‑végrehajtási intézetének langenhageni részlegében foganatosított őrizetre irányuló intézkedés a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében vett büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezéssel kapcsolatos intézkedés körébe tartozik.

128. E megfontolások összességére tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy állapítsa meg, hogy a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondatát úgy kell értelmezni, hogy különleges idegenrendészeti fogdának minősül a harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolásának előkészítésére szolgáló olyan létesítmény, amelyben az őrizet végrehajtása ezen állampolgárok jogállásához és a kiszolgáltatottságához igazodó szabadságelvonásra vonatkozó rendszerben és anyagi jogi feltételek mellett kerül sor.

129. Nem tartozik a „különleges idegenrendészeti fogda” fogalmának körébe az a létesítmény, amely mind a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok őrizetére vonatkozó intézkedések, mind pedig szabadságelvonással járó büntetések végrehajtása céljából használható, és amelyben az őrizetre a büntetés‑végrehajtásról szóló jogszabályok szerint és e létesítmény büntetés‑végrehajtási személyzetének felügyelete mellett kerül sor.

V.      Végkövetkeztetés

130. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az Amtsgericht Hannover (hannoveri helyi bíróság, Németország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:

1)      A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 18. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely hároméves időszakra lehetővé teszi a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok büntetés‑végrehajtási intézetekben való őrizetét, amennyiben sem az elfogadásának, sem az alkalmazásának feltételei nem támasztják alá az e cikk értelmében vett szükséghelyzetet.

2)      A 2008/115 irányelv 18. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az őrizetbe vételért felelős igazságügyi hatóságnak minden egyes egyedi helyzetben meg kell vizsgálnia, hogy ezen irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében foglalt, a kivételes intézkedések elfogadását igazoló körülmények továbbra is fennállnak‑e.

3)      A 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondatát úgy kell értelmezni, hogy „különleges idegenrendészeti fogdának” minősül a harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolásának előkészítésére szolgáló olyan létesítmény, amelyben az őrizet végrehajtása ezen állampolgárok jogállásához és kiszolgáltatottságához igazodó szabadságelvonásra vonatkozó rendszerben és anyagi jogi feltételek mellett kerül sor.

4)      Nem tartozik a „különleges idegenrendészeti fogda” fogalmának körébe az a létesítmény, amely mind a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok őrizetére vonatkozó intézkedések, mind pedig szabadságelvonással járó büntetések végrehajtása céljából használható, és amelyben az őrizetre a büntetés‑végrehajtásról szóló jogszabályok szerint és e létesítmény büntetés‑végrehajtási személyzetének felügyelete mellett kerül sor.

1      Eredeti nyelv: francia.

2      A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 348., 98. o.).

3      C‑473/13 és C‑514/13, a továbbiakban: Bero és Bouzalmate ítélet, EU:C:2014:2095.

4      C‑474/13, a továbbiakban: Pham ítélet, EU:C:2014:2096.

5      C‑18/19, a továbbiakban: Stadt Frankfurt am Main ítélet, EU:C:2020:511.

6      A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó javaslat (COM(2018) 634 final).

7      BGBl. 2004 I, 1950. o., a továbbiakban: AufenthG.

8      BGBI 2019. I, 1294. o.

9      Lásd: Deutscher Bundestag, Drucksache 19/10047, elérhető a következő internetes címen: https://dserver.bundestag.de/btd/19/100/1910047.pdf (44. és 45. o.).

10      1950. november 4‑én írták alá Rómában (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény; a továbbiakban: EJEE).

11      Lásd e tekintetben: 2017. szeptember 6‑i Szlovákia és Magyarország kontra Tanács ítélet (C‑643/15 és C‑647/15, EU:C:2017:631), amely a nemzetközi védelem területén Olaszország és Görögország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról szóló, 2015. szeptember 22‑i (EU) 2015/1601 tanácsi határozatra (HL 2015. L 248., 80. o.) vonatkozik.

12      Amint azt a Bíróság a Bero és Bouzalmate ítéletben megállapította, a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése nem azonos módon került megfogalmazásra valamennyi nyelvi változatban (26. és 27. pont).

13      Lásd: a 2008/115 irányelv 1. cikke, valamint (2) és (11) preambulumbekezdése; Stadt Frankfurt am Main ítélet (37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

14      Lásd e tekintetben: 2011. április 28‑i El Dridi ítélet (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 39. és 41. pont).

15      Lásd e tekintetben: 2011. április 28‑i El Dridi ítélet (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 42. pont).

16      A 2012. január 19‑i Popov kontra Franciaország ítéletében (CE:ECHR:2012:0119JUD003947207) az Emberi Jogok Európai Bírósága ennek megfelelően emlékeztetett arra, hogy „a közigazgatási őrizetbe vétel végső eszközként alkalmazott intézkedés, amelyet semmilyen alternatíva sem tud kiváltani” (119. §). Lásd még: a 2010. január 28‑án elfogadott „La rétention administrative des demandeurs d’asile et des migrants en situation irrégulière en Europe” (a menedékkérők és illegális migránsok fogva tartásáról Európában) című 1707 (2010) határozatot, amelyben az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése arra emlékeztet, hogy „a rendezetlen jogi helyzetű migránsok […] őrizete kivételes intézkedés, amely csak akkor alkalmazandó, ha minden más alternatívát megvizsgáltak, és egyik sem bizonyult helytállónak” (9.1.1. pont).

17      Lásd: a 2008/115 irányelv (13), (16), (17) és (24) preambulumbekezdése.

18      Lásd: Bero és Bouzalmate ítélet (28. pont).

19      Lásd: Bero és Bouzalmate ítélet (31. pont).

20      Lásd: Stadt Frankfurt am Main ítélet (31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

21      Lásd: Stadt Frankfurt am Main ítélet (39. pont).

22      Lásd: Stadt Frankfurt am Main ítélet (46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

23      Lásd: Stadt Frankfurt am Main ítélet (42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

24      Lásd: Pham ítélet (22. pont).

25      Lásd: Bero és Bouzalmate ítélet (31. pont).

26      Lásd: Pham ítélet (17. pont).

27      Lásd: Pham ítélet (19. pont).

28      Ugyanakkor emlékeztetek arra, hogy a Pham ítéletben a Bíróság a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének második mondatát értelmezve kimondta, hogy a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgároknak a büntetés‑végrehajtás jogcímén fogvatartottaktól való elkülönítésének kötelezettsége „alól semmilyen kivétel nem megengedett”, és „[a harmadik országbeli állampolgároknak a büntetés‑végrehajtási intézetben való őrizete] alapfeltételének minősül, amely nélkül az elhelyezés főszabály szerint nem felelne meg [ezen] irányelvnek” (19. és 21. pont).

29      Szemléltetésképp lásd: 2021. január 14‑i Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Kísérő nélküli kiskorú visszatérése) ítélet (C‑441/19, EU:C:2021:9, 42. pont); „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations”, az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége (FRA), 2019. szeptember, 7. o.

30      Az Emberi Jogok Európai Bírósága megköveteli, hogy kapcsolat álljon fenn az engedélyezett szabadságelvonás indoka és a fogva tartás helye és rezsimje között. Lásd többek között: az EJEB 2011. december 13‑i Kanagaratnam és társai kontra Belgium ítélete, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, 84. §.

31      A Bizottság ezt a mozgásteret még szigorúbban javasolja szabályozni a migrációs és menekültügyi válsághelyzetek és vis maior helyzetek kezeléséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatában (COM(2020) 613 végleges). A Bizottság szerint „[b]iztosított a szabadság és a szabad mozgás joga, mivel abban az esetben, ha a határon folytatott menekültügyi és kiutasítási eljárásra vonatkozó eltérést engedő szabályokkal összefüggésben őrizet alkalmazására kerül sor, az érintett eltérést engedő szabályok csak szigorúan szabályozott keretek között és korlátozott ideig alkalmazhatók” (3.3. pont, 13. o.). Lásd továbbá: a migrációval kapcsolatos felkészültségi és válságkezelési uniós mechanizmusról (migrációs felkészültségi és válságkezelési terv) szóló, 2020. szeptember 23‑i (EU) 2020/1366 bizottsági ajánlás (HL 2020. L 317., 26. o.).

32      Lásd: a Bíróság elnökhelyettesének 2016. január 14‑i AGC Glass Europe és társai kontra Bizottság végzése (C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, 27. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

33      Szemléltetésképpen lásd: 2019. február 12‑i RH végzés (C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110, 33. és 34. pont).

34      Az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének megfelelően, ha egy vagy több tagállam olyan szükséghelyzettel szembesül, amelyet harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlása jellemez, a Tanács a Bizottság javaslata alapján az érintett tagállam vagy tagállamok érdekében átmeneti intézkedéseket fogadhat el. A Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően határoz.

35      Lásd például: 2015/1601 határozat.

36      A személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ‑ellenőrzési kódex) szóló, 2016. március 9‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2016. L 77., 1. o.).

37      Lásd: a Bíróság előtt jelenleg folyamatban lévő Landespolizeidirektion Steiermark (A belső határellenőrzés maximális időtartama) (C‑368/20) és a Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (A belső határellenőrzés maximális időtartama) (C‑369/20) egyesített ügyek.

38      A személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ‑ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló, 2006. március 15‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 105., 1. o.; helyesbítés: HL 2015. L 57., 19. o.).

39      Lásd: a 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése; 2011. április 28‑i El Dridi ítélet (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 39. és 41. pont).

40      Ebben az összefüggésben megjegyzem, hogy a 2008/115 irányelv átdolgozását előkészítő munkálatok keretében a Parlament e mérlegelési mozgástér további korlátozását javasolja oly módon, hogy az „ameddig e kivételes helyzet fennáll” kifejezés helyébe egy legfeljebb három hónapos időtartam lépjen: lásd a jelen indítvány 6. lábjegyzetében hivatkozott irányelvre irányuló javaslatra vonatkozóan a Parlament által előterjesztett módosításoktásokat, amely a következő internetcímen érhető el: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/LIBE-AM-658738_FR.pdf, 21. cikk, (1) bekezdés (357. o.).

41      Lásd többek között: Stadt Frankfurt am Main ítélet (37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2021. január 14‑i Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Kísérő nélküli kiskorú visszatérése) ítélet (C‑441/19, EU:C:2021:9, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2021. február 24‑i M és társai (Átadás egy tagállamnak) ítélet (C‑673/19, EU:C:2021:127, 28. pont).

42      Az európai migrációs stratégia keretében a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak sikeres visszatérése alapvető szempontnak minősül, amint azt a jelen indítvány 6. lábjegyzetében idézett irányelvre irányuló javaslat is tanúsítja (1. o.).

43      Lásd: 2020. december 17‑i Bizottság kontra Magyarország (A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadása) ítélet (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 264. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

44      Lásd: 2020. május 14‑i Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság ítélet (C‑924/19 PPU és C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, 274. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); Stadt Frankfurt am Main ítélet (38. pont).

45      Lásd analógia útján: 2016. február 15‑i N. ítélet (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

46      A nemzetközi védelmet kérelmező őrizetével összefüggésben lásd: 2020. május 14‑i Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság ítélet (C‑924/19 PPU és C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, 258. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

47      A 2008/115 irányelv (13) és (16) preambulumbekezdéséből, valamint 15. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy a tagállamoknak a kitoloncolást a lehető legkevésbé kényszerítő intézkedésekkel kell végrehajtaniuk. Abban az esetben, ha több intézkedés is lehetővé teszi a kitűzött cél elérését, a legkevésbé korlátozó intézkedést kell előnyben részesíteni. Lásd e tekintetben: 2021. június 22‑i Ordre des barreaux francophones et germanophone (Kitoloncolás céljából foganatosított megelőző intézkedések) ítélet (C‑718/19, EU:C:2021:505, 58. pont).

48      Ezen irányelv 7. cikkének (3) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy kötelezettségeket írjanak elő a harmadik országbeli állampolgár számára annak érdekében, hogy elkerüljék az önkéntes távozásra nyitva álló időszakon belüli szökés veszélyét, mivel az e tekintetben kifejezetten felsorolt kötelezettségek a hatóságoknál való rendszeres jelentkezésre, megfelelő pénzügyi biztosíték letétbe helyezésére, okmányok benyújtására vagy egy adott helyen való tartózkodásra vonatkoznak.

49      Az Emberi Jogok Európai Bírósága úgy véli, hogy ez utóbbiakat nagyobb védelemben kell részesíteni abban az esetben, ha a szabadságot korlátozó intézkedés súlyosságának vagy akár embertelen vagy megalázó bánásmód fennállásának értékeléséről van szó (lásd többek között: EJEB, 2019. február 28., Khan kontra Franciaország ítélete, CE:ECHR:2019:0228JUD001226716).

50      Lásd többek között: az EJEB 2013. július 23‑i Suso Musa kontra Málta ítélete, CE:ECHR:2013:0723JUD004233712; 2016. november 22‑i Abdullahi Elmi és Aweys Abubakar kontra Málta ítélete, CE:ECHR:2016:1122JUD002579413; 2017. április 4‑i Thimothawes kontra Belgium ítélete, CE:ECHR:2017:0404JUD003906111.

51      Lásd: az EJEB 2011. április 5‑i Rahimi kontra Görögország ítélete, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708; 2011. december 13‑i Kanagaratnam és társai kontra Belgium ítélet, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, amely a felperesek (anya és három gyermeke) felnőtteknek szánt zárt épületben való őrizetéről szól.

52      Az EJEB, 2011. április 5‑i ítélete, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708.

53      Az ítélet 108. §‑a.

54      Lásd a terület elhagyására vonatkozó kötelezettség végrehajtásának javítását célzó második törvény tervezetének indokolását.

55      Lásd: Stadt Frankfurt am Main ítélet (39. pont).

56      HL 2013. L 295., 27. o.

57      Lásd: Stadt Frankfurt am Main ítélet (38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

58      Az uniós jog elsőbbségének elve alapján abban az esetben, ha nem tudja a nemzeti jogszabályokat az uniós jog követelményeivel összhangban értelmezni, minden nemzeti bíróságnak, mint tagállami szervnek – hatásköre keretében – kötelessége, hogy mellőzze a nemzeti jog mindazon rendelkezéseinek alkalmazását, amelyek ellentétesek az uniós jognak a folyamatban lévő jogvitában közvetlen hatállyal bíró rendelkezésével (2021. április 15‑i Braathens Regional Aviation ítélet, [C‑30/19, EU:C:2021:269, 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]).

59      Lásd analógia útján: 2014. június 5‑i Mahdi ítélet (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, 79. és azt követő pontok).

60      Lásd: 2020. május 14‑i Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság ítélet (C‑924/19 PPU és C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, 224. pont).

61      A 2013/33 irányelv 8. cikke (3) bekezdése d) pontjának megfelelően ez a meghatározás releváns a 2008/115 irányelv alapján elrendelt őrizet összefüggésében.

62      2021. június 3‑i Republika Slovenija végzés (Nemzetközi védelmet kérelmező személy őrizete) (C‑186/21 PPU, EU:C:2021:447, 26. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

63      Lásd: 2020. május 14‑i Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság ítélet (C‑924/19 PPU és C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, 216–223. pont).

64      Lásd a 2008/115 irányelv 15. cikkét. Lásd még e tekintetben: Bot főtanácsnoknak a Bero és Bouzalmate ügyekre vonatkozó indítványában (C‑473/13, C‑474/13 és C‑514/13, EU:C:2014:295, 91. és azt követő pontok) e kérdéssel kapcsolatos okfejtését. Bot főtanácsnok szerint az uniós jogalkotó az Emberi Jogok Európai Bíróságának azon ítélkezési gyakorlatát ülteti át, amely szerint a szabadságkorlátozás csak akkor egyeztethető össze az EJEE 5. cikke (1) bekezdésének f) pontjával, ha arra kitoloncolási eljárás végrehajtása érdekében kerül sor, és az e célhoz viszonyítva arányos (lásd: EJEB, 1996. november 15‑i Cahal kontra Egyesült Királyság ítélet, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, 112. és 113. §, valamint EJEB, 2012. január 19‑i Popov kontra Franciaország ítélet, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, 140. §) (33. lábjegyzet).

65      Az „őrizet” és a „különleges idegenrendészeti fogda” fogalmai ugyanis a közös európai menekültügyi rendszer több eszközének közös fogalmai.

66      Lásd: a 2008/115 irányelv (24) preambulumbekezdése és 1. cikke. Lásd még: EJEB, 2016. december 15‑i Khlaifia és társai kontra Olaszország ítélet, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, 161. és azt követő §‑ok.

67      Lásd többek között: EJEB, 2012. január 19‑i Popov kontra Franciaország ítélet, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, 89. és azt követő §‑ok; 2016. december 15‑i Khlaifia és társai ítélet kontra Olaszország ítélet, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, 163. és azt követő §‑ok.

68      Lásd: EJEB, 2012. január 19‑i Popov kontra Franciaország ítélet (CE:ECHR:2012:0119JUD003947207).

69      Lásd még az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése migrációs, menekültügyi és népességpolitikai bizottságának 2010. január 11‑én elfogadott „La rétention administrative des demandeurs d’asile et des migrants en situation irrégulière en Europe” (a menedékkérők és a rendezetlen jogi helyzetű migránsok őrizete Európában) című jelentését, és különösen az 1. mellékletének 8. iránymutatását, amelynek tárgya „[a]z azon körülmények meghatározásáról szóló tíz iránymutatás, amelyek között a menedékkérők és a rendezetlen jogi helyzetű migránsok őrizete jogilag elfogadható”, és amelyben az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése megjegyzi, hogy az őrizet helyének, feltételeinek és rezsimjének megfelelőnek kell lennie, valamint az Európa Tanács emberi jogi biztosának „Les droits fondamentaux des migrants en situation irrégulière en Europe” (Az európai rendezetlen jogi helyzetű migránsok alapvető jogai) című vitadokumentumát (III. cím, ii. pont, 16. és 17. o.).

70      Ugyanebben a gondolatmenetben az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése az 1707 (2010). sz. határozatának (lásd: a jelen indítvány 15. lábjegyzetét) 9.2. pontjában „ migránsok és a menedékkérők őrizetének feltételeire vonatkozó minimumszabályokat meghatározó 15 európai szabály” részeként megköveteli, hogy a fogva tartott személyeket börtönök helyett a bevándorláshoz kapcsolódó őrizet céljára kialakított sajátos intézményekben helyezzék el (2. szabály). Azt is előírja, hogy az erre a célra szánt helyiségekben biztosítsanak az érdekeltek jogállásának és ténybeli helyzetének megfelelő anyagi feltételeket és rezsimet (5. és 6. szabály).

71      Lásd: Pham ítélet (21. pont).

72      Lásd: Pham ítélet (17. és 19. pont).

73      BGBl. 1976 I, 581. o.

74      A Bíróság rendelkezésére álló iratok nem tesznek több említést e 2020. szeptember 30‑i végzésre.