ĢENERĀLADVOKĀTA ŽANA RIŠĀRA DELATŪRA
[JEAN RICHARD DE LA TOUR]
SECINĀJUMI,
sniegti 2021. gada 25. novembrī (1)
Lieta C‑519/20
K,
piedaloties
Landkreis Gifhorn
(Amtsgericht Hannover (Hannoveres pirmās instances tiesa, Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Brīvības, drošības un tiesiskuma telpa – Direktīva 2008/115/EK – Kopīgi standarti un procedūras attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi – Aizturēšana izraidīšanas nolūkā – 16. panta 1. punkts – Jēdziens “īpašas aizturēšanas telpas” – 18. panta 1. punkts – Jēdziens “ārkārtas situācija” – Valsts tiesību akti, atbilstoši kuriem ārkārtas situācijas dēļ aizturēšana var notikt ieslodzījuma vietā – Vērtējuma, kas jāveic par aizturēšanu atbildīgajai tiesu iestādei, apjoms
I. Ievads
1. Šajā lietā Tiesai tiek lūgts precizēt vairākus Direktīvā 2008/115/EK (2) paredzētus noteikumus par tādu trešo valstu valstspiederīgo aizturēšanu, kuri gaida izraidīšanu, ievērojot 2014. gada 17. jūlija spriedumu Bero un Bouzalmate (3), 2014. gada 17. jūlija spriedumu Pham (4), kā arī 2020. gada 2. jūlija spriedumu Stadt Frankfurt am Main (5).
2. Šī lieta ir īpaša, jo Vācijas Federatīvā Republika atsaucas uz ārkārtas situāciju minētās direktīvas 18. panta 1. punkta izpratnē, lai atkāptos no noteikuma, saskaņā ar kuru šie valstspiederīgie izraidīšanas nolūkā tiek ievietoti īpašās aizturēšanas telpās. Pamatojoties uz šādiem tiesību aktiem, K, Pakistānas valstspiederīgais, tika aizturēts Hannoveres (Vācija) ieslodzījuma vietas Langenhāgenes [Langenhagen] nodaļā 2020. gada septembrī.
3. Amtsgericht Hannover (Hannoveres pirmās instances tiesa, Vācija) tagad ir jāizvērtē šī pasākuma tiesiskums saistībā ar Direktīvas 2008/115 16. un 18. pantā ietvertajām normām. Tieši tādēļ tā uzdod Tiesai vairākus prejudiciālus jautājumus.
4. Vispirms iesniedzējtiesa lūdz Tiesu precizēt apstākļus, kādos dalībvalsts var atsaukties uz ārkārtas situāciju šīs direktīvas 18. panta 1. punkta izpratnē, lai veiktu trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, aizturēšanu ieslodzījuma vietās. Pēc tam šī tiesa aicina Tiesu noteikt pilnvaras, kādas šajā saistībā ir tiesu iestādei, kura ir atbildīga par aizturēšanu. Visbeidzot minētā tiesa vēlas noskaidrot, vai Langenhāgenes nodaļa, kurā tika ievietots K, var tikt kvalificēta kā “īpašas aizturēšanas telpas” minētās direktīvas 16. panta 1. punkta izpratnē. Šis jautājums ļaus Tiesai noteikt kritērijus, pēc kādiem īpašas aizturēšanas telpas atšķiras no ieslodzījuma vietas, it īpaši attiecībā uz iestādes vadību, aizturēšanas režīmu un materiālajiem nosacījumiem.
5. Šajos secinājumos, pirmkārt, izklāstīšu iemeslus, kuru dēļ uzskatu, ka valsts tiesiskais regulējums, ar ko uz trim gadiem ir atļauts veikt trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, aizturēšanu ieslodzījuma vietās, neatbilst ārkārtas apstākļiem, kādus Savienības likumdevējs ir paredzējis Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktā.
6. Otrkārt, paskaidrošu, ka ārkārtas pasākumu veikšana, pamatojoties uz šo pantu, nevar liegt par aizturēšanu atbildīgajai tiesu iestādei katrā individuālā situācijā pārbaudīt, vai joprojām pastāv apstākļi, kas ir bijuši pamats ārkārtas situācijas atzīšanai.
7. Treškārt, izklāstīšu iemeslus, kuru dēļ uzskatu, ka, ņemot vērā gan iesniedzējtiesas, gan Vācijas valdības sniegtās norādes, šķiet, ka Hannoveres ieslodzījuma vietas Langenhāgenes nodaļa K aizturēšanas dienā nevar tikt kvalificēta kā “īpašas aizturēšanas telpas” Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta pirmā teikuma izpratnē.
II. Atbilstošās tiesību normas
A. Direktīva 2008/115
8. Direktīvas 2008/115 13., 16., 17. un 24. apsvērumā ir noteikts:
“(13) Piespiedu līdzekļu piemērošanai no izmantojamo līdzekļu un mērķu viedokļa jābūt skaidri saistītai ar proporcionalitātes [samērīguma] un efektivitātes principu. [..] Dalībvalstīm būtu jābūt dažādām iespējām piespiedu izraidīšanas pārraudzīšanai.
[..]
(16) Aizturēšanai izraidīšanas nolūkā no izmantojamo līdzekļu un mērķu viedokļa būtu jābūt ierobežotai un saistītai ar proporcionalitātes [samērīguma] principu. Aizturēšana ir pamatota tikai, ja jāsagatavojas atpakaļnosūtīšanai vai jāīsteno atgriešanas process un ja vājāku piespiedu līdzekļu izmantošana nebūtu pietiekama.
(17) [Pret] trešo valstu valstspiederīgajiem, kurus tur apsardzībā [aiztur], būtu jānodrošina humāna un cieņpilna attieksme, ievērojot viņu pamattiesības saskaņā ar starptautiskiem un valsts tiesību aktiem. Neskarot sākotnēju aizturēšanu, ko veic tiesībaizsardzības iestādes un ko reglamentē valsts tiesību akti, turēšana apsardzībā [aizturēšana] parasti būtu īstenojama šim nolūkam īpaši paredzētās telpās.
[..]
(24) Šajā direktīvā ir ievērotas pamattiesības un principi, kas jo īpaši atzīti Eiropas Savienības Pamattiesību hartā.”
9. Direktīvas 2008/115 1. pantā ir paredzēts:
“Šajā direktīvā ir noteikti kopēji standarti un procedūras, kas dalībvalstīs ir jāpiemēro attiecībā uz nelikumīgi uzturošos trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, ievērojot pamattiesības kā galvenos [Savienības] tiesību, kā arī starptautisko tiesību principus, tostarp pienākumu nodrošināt bēgļu aizsardzību un cilvēktiesības.”
10. Direktīvas 2008/115 16. panta “Turēšanas apsardzībā [aizturēšanas] apstākļi” 1. punktā ir noteikts:
“Turēšanu apsardzībā [aizturēšanu] parasti īsteno īpašās aizturēšanas telpās. Ja dalībvalsts nespēj nodrošināt uzturēšanos īpašās aizturēšanas telpās un ir spiesta izmantot cietuma [ieslodzījuma vietas] telpas, aizturētos trešo valstu valstspiederīgos nošķir no parastiem ieslodzītiem.”
11. Šīs direktīvas 17. panta 2. punkts ir izteikts šādā redakcijā:
“Ģimenēm, kas tiek turētas apsardzībā [aizturētas], gaidot izraidīšanu, nodrošina uzturēšanos atsevišķās telpās, garantējot pietiekamu privātās dzīves aizsardzību.”
12. Minētās direktīvas 18. pantā “Ārkārtas situācijas” ir paredzēts:
“1. Gadījumos, ja ārkārtīgi liels skaits trešo valstu valstspiederīgo, kuri ir atgriežami, izraisa neparedzēti lielu turēšanai apsardzībā [aizturēšanai] paredzēto telpu izmantojuma slodzi dalībvalstī vai izraisa administratīvā vai tiesas iestāžu personāla slodzi, šāda dalībvalsts, ņemot vērā to, cik ilgi šāda ārkārtas situācija turpinās, var nolemt [..] veikt steidzamus pasākumus [ārkārtas pasākumus] attiecībā uz turēšanas apsardzībā [aizturēšanas] apstākļiem, atkāpjoties no tiem, kas paredzēti 16. panta 1. punktā un 17. panta 2. punktā.
2. Izšķiroties veikt šādus ārkārtas pasākumus, attiecīgā dalībvalsts ietekmē [informē] [Eiropas] Komisiju. Tā arī informē Komisiju, tiklīdz ir novērsti iemesli, lai šādus ārkārtas pasākumus vairs nepiemērotu [tiklīdz iemesli šādu ārkārtas pasākumu piemērošanai ir beiguši pastāvēt].
3. Šo pantu netulko tā, ka tas ļautu dalībvalstīm atkāpties no to vispārējā pienākuma veikt visus vispārējos un īpašus atbilstošos pasākumus, lai nodrošinātu to pienākumu izpildi, kuri noteikti šajā direktīvā.”
13. Priekšlikumā Direktīvas 2008/115 pārstrādātajai redakcijai (6) Komisija neierosina nekādus grozījumus tās 16. un 18. pantā paredzētajos noteikumos.
B. Vācijas tiesības
14. Saskaņā ar Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Vācijas Federatīvās Republikas Pamatlikums) 83. un 84. pantu tieši Bundesländer (federālajām zemēm) ir jānodrošina, ka tiek izpildītas aizturēšanas, kas ar rīkojumiem noteiktas to trešo valstu valstspiederīgo izraidīšanai, kuri [valstī] uzturas nelikumīgi.
15. 2004. gada 30. jūlija Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Likums par ārvalstnieku uzturēšanos, nodarbinātību un integrāciju Vācijas Federatīvajā Republikā) (7), redakcijā, kas bija spēkā no 2017. gada 29. jūlija līdz 2019. gada 20. augustam, 62.a panta 1. punkts, kura mērķis ir transponēt Vācijas tiesību sistēmā Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punktu, bija izteikts šādā redakcijā:
“Aizturēšanu izraidīšanas nolūkā principā īsteno īpašās aizturēšanas iestādēs. Ja federālajā teritorijā nav nevienas īpašas aizturēšanas iestādes vai ja ārvalstnieks rada nopietnus draudus trešo personu veselībai un dzīvībai vai būtiskām iekšējās drošības interesēm, aizturēšanu var veikt citās ieslodzījuma vietās; šādā gadījumā personas, kas tiek aizturētas izraidīšanas nolūkā, tiek nošķirtas no parastiem ieslodzītajiem.”
16. Šī tiesību norma tika grozīta, stājoties spēkā 2019. gada 15. augusta Zweites Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (Otrais likums izceļošanas pienākuma labākai īstenošanai) (8).
17. Šī likuma 1. panta 22. punktā ir noteikts:
“[AufenthG] 62a. panta 1. punktu aizstāj ar šādu tekstu:
“(1) Personas, kas tiek aizturētas izraidīšanas nolūkā, ir nošķirtas no parastiem ieslodzītajiem. Ja tiek aizturēti vairāki vienas ģimenes locekļi, viņi tiek izmitināti atsevišķi no pārējām personām, kas tiek aizturētas izraidīšanas nolūkā. Ir jānodrošina tām atbilstīgs privātums.””
18. Minētā likuma projekta pamatojuma izklāstā attiecībā uz 1. panta 22. punktu ir precizēts (9):
“62.a panta 1. punkta grozījumu rezultātā saskaņā ar Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktu uz laiku vairs netiek prasīts, lai personas, kas aizturētas izraidīšanas nolūkā, tiktu izmitinātas īpašās aizturēšanas telpās. Aizturēšana izraidīšanas nolūkā uz laiku var notikt visās aizturēšanas telpās un līdz 500 vietām – ieslodzījuma vietās. Joprojām tiek prasīts, lai personas, kas tiek aizturētas izraidīšanas nolūkā, un parastie ieslodzītie tiktu nošķirti. Turklāt joprojām ir piemērojams spēkā esošais noteikums par vairāku vienas ģimenes locekļu izmitināšanu, kurš paredzēts 62.a panta 1. punkta trešajā un ceturtajā teikumā, tāpat joprojām ir piemērojamas Direktīvas 2008/115 16. un 17. pantā izvirzītās prasības. Bez tam joprojām ir jāizvērtē un jāatrisina jautājums par to, vai izmitināšana ieslodzījuma vietā ir pieņemama un likumīga konkrētajā gadījumā, piemēram, attiecībā uz neaizsargātā grupā ietilpstošām personām. Ir paredzēts, ka [federālo zemju] tiesu iestādes nodrošina līdz 500 vietām personām, kas aizturētas izraidīšanas nolūkā, lai, ņemot vērā vietu aizturēšanai izraidīšanas nolūkā skaita pieaugumu [federālo zemju] aizturēšanas telpās, kopā būtu pieejams aptuveni 1000 vietu aizturēšanai izraidīšanas nolūkā [..]. Ar Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktu ārkārtas situācijās ir radīta iespēja atkāpties no nošķiršanas pienākuma atbilstoši 16. panta 1. punktam, kā arī no 17. panta 2. punktā izvirzītās prasības, lai ģimenēm būtu atsevišķas telpas. Pašlaik nošķiršanas pienākums Vācijas tiesībās ir transponēts ar 62.a panta 1. punkta pirmo un otro teikumu. Prasība par ģimeņu izmitināšanu ir noteikta 62.a panta 1. punkta trešajā un ceturtajā teikumā. Nosacījums, lai varētu izmantot 18. panta 1. punktā paredzēto atkāpes iespēju, ir tāds, ka ārkārtīgi liels skaits trešo valstu valstspiederīgo, uz kuriem attiecas atgriešanās pienākums, rada tādu aizturēšanas telpu izmantojuma slodzi vai administratīvo un tiesu iestāžu personāla slodzi, ka tā pārsniedz šīs iespējas. Attiecībā uz Vācijas Federatīvo Republiku šis nosacījums ir izpildīts. Vācijā esošās iespējas (2019. gada 27. martā) ir aptuveni 487 aizturēšanas izraidīšanas nolūkā vietas visā federālajā teritorijā. Tā kā pastāv nelīdzsvarotība starp to personu skaitu, kurām ir pienākums atstāt izpildes teritoriju, un aizturēšanas izraidīšanas nolūkā vietu skaitu, šīs esošās iespējas acīmredzami ir pārmērīgi noslogotas. Šī slodze, kas pārsniedz iespējas, faktiski ir būtisks, grūti pārvarams apstāklis, kas rada šķērsli pienākuma atstāt izpildes teritoriju īstenošanai. Esošās aizturēšanas izraidīšanas nolūkā vietas jau vislabāk tiek izmantotas federālajā mērogā, koordinējoties [federālajām zemēm]. Tas ir arī uzlabojums vietu aizturēšanai izraidīšanas nolūkā pārvaldībā, ko īsteno Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr [(Kopējais atgriešanas atbalsta centrs, Vācija, ZUR)], kas izveidots 2017. gadā. Aizturēšanas vietu skaita, kas ar ZUR starpniecību tiek aizņemtas visā federālajā teritorijā, apjoms ir apmēram desmit procenti. Tas nozīmē, ka praksē nevar tikt iesniegts liels skaits aizturēšanas pieprasījumu, pat ja ir izpildīti to nosacījumi. Turklāt nebija paredzams, ka minētā slodze tik ļoti pārsniegs iespējas. Tā kā no jauna ieradušos [starptautiskās] aizsardzības pieteikumu iesniedzēju skaits ik gadu līdz 2015. gadam pastāvīgi samazinājās, [federālās zemes] gadu gaitā pielāgoja esošās aizturēšanas izraidīšanas nolūkā iespējas, samazinot šo vietu skaitu, kas tolaik bija mazāks. Ņemot vērā situācijas izmaiņas 2015. gadā un [starptautiskās] aizsardzības pieteikumu iesniedzēju skaita straujo pieaugumu, pirmais federālās valsts un [federālo zemju] pienākums bija radīt iespējas, lai apmierinātu šo personu vajadzības. Šis pienākums tostarp izriet no [Savienības] tiesībām, it īpaši no Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2013/33/ES (2013. gada 26. jūnijs), ar ko nosaka standartus starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēju uzņemšanai (OV 2013, L 180, 96. lpp.), un no Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2011/95/ES (2011. gada 13. decembris) par standartiem, lai trešo valstu valstspiederīgos vai bezvalstniekus kvalificētu kā starptautiskās aizsardzības saņēmējus, par bēgļu vai personu, kas tiesīgas saņemt alternatīvo aizsardzību, vienotu statusu un par piešķirtās aizsardzības saturu (OV 2011, L 337, 9. lpp.), kā arī, vēl jo vairāk, no Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas [(10)]. Šādā situācijā no jauna ieradušos personu uzņemšana bija prioritāra attiecībā pret aizturēšanas iespēju palielināšanu, lai vēlāk (pēc tam, kad patvēruma pieteikuma un pārsūdzības procedūra būs pabeigta) izpildītu Direktīvas 2008/115 prasības. Proti, [šīs direktīvas] 18. pantā paredzētā atkāpes ietverošā noteikuma priekšmets un mērķis ir šādā situācijā ļaut iestādēm prioritāri rūpēties par jaunpienācēju uzņemšanu, jau iepriekš neradot turpmāko pienākumu pārkāpumus. Direktīvā 2008/115 nav tikai izvirzītas prasības attiecībā uz aizturēšanas apstākļiem, bet gan tās 8. panta 1. punktā arī ir noteikts, ka dalībvalstīm ir jāveic visi vajadzīgie pasākumi, lai izpildītu atgriešanas lēmumu. Direktīvas 2008/115 18. panta mērķis tieši ir atrisināt iespējamo mērķu kolīziju neparedzētā ārkārtas situācijā, kāda pastāvēja 2015. gadā un nākamajos gados; tādēļ tagad tas ir jāpiemēro. Pēc ārkārtas situācijas beigām [federālās zemes] nekavējoties sāka attīstīt aizturēšanas iespējas, un tām jau ir izdevies paaugstināt aizturēšanas vietu skaitu līdz 487 vietām visā federālajā teritorijā (2019. gada 27. martā). Ņemot vērā laiku, kāds parasti ir vajadzīgs, lai īstenotu būvniecības projektus un radītu aizturēšanas izraidīšanas nolūkā telpas, vēl nav sasniegts tāds aizturēšanas izraidīšanas nolūkā vietu skaits, kas pilnībā atbilstu pašreizējām vajadzībām. Ņemot vērā veiktos pasākumus, ir sagaidāms, ka aizturēšanas izraidīšanas nolūkā vietu skaits atbildīs vajadzībām 2022. gada 30. jūnijā. Līdz minētajai dienai ārkārtas situācija turpinās pastāvēt, un tādējādi līdz minētajai dienai ir jāatceļ 62.a panta 1. punkts tā pašreizējā redakcijā. Tādējādi pašlaik piemērojamie tiesību akti atkal stāsies spēkā.”
19. Otrā likuma izceļošanas pienākuma labākai īstenošanai 6. pantā “Citi grozījumi Aufenth[G] no 2022. gada 1. jūlija” ir noteikts:
“AufenthG 62.a panta 1. punktu, redakcijā, kas publicēta 2008. gada 25. februārī (BGBl. 2008 I, 162. lpp.), kurā jaunākie grozījumi izdarīti ar šī likuma 1. pantu, aizstāj ar šādu tekstu:
“Aizturēšanu izraidīšanas nolūkā principā īsteno īpašās aizturēšanas iestādēs. Ja federālajā teritorijā nav nevienas īpašas aizturēšanas iestādes vai ja ārvalstnieks rada nopietnus draudus trešo personu veselībai un dzīvībai vai būtiskām iekšējās drošības interesēm, aizturēšanu var veikt citās ieslodzījuma vietās; šādā gadījumā personas, kas tiek aizturētas izraidīšanas nolūkā, tiek nošķirtas no parastiem ieslodzītajiem. Ja tiek aizturēti vairāki vienas ģimenes locekļi, viņi tiek izmitināti atsevišķi no pārējām personām, kas tiek aizturētas izraidīšanas nolūkā. Ir jānodrošina tām atbilstīgs privātums.””
III. Pamatlieta un prejudiciālie jautājumi
20. Prasītājs K ir Pakistānas valstspiederīgais, kurš 2020. gada 11. augustā izraidīšanas nolūkā tika aizturēts Hannoveres ieslodzījuma vietas Langenhāgenes nodaļā. Ar 2020. gada 25. septembra rīkojumu šis pasākums tika pagarināts līdz 2020. gada 12. novembrim. Prasītājs cēla prasību pret šo rīkojumu, pamatodamies uz to, ka aizturēšanas pasākums attiecībā uz viņu laikposmā no 2020. gada 25. septembra līdz 2. oktobrim ir pretrunā pienākumam trešo valstu valstspiederīgos, kas gaida izraidīšanu, ievietot “īpašā aizturēšanas iestādē” AufenthG 62.a panta 1. punkta izpratnē, redakcijā, kas bija spēkā no 2017. gada 29. jūlija līdz 2019. gada 20. augustam.
21. Izvērtējot šīs prasības tiesiskumu, iesniedzējtiesa šaubās par to grozījumu tiesiskumu, kuri ar AufenthG 62.a panta 1. punktu ir ieviesti no 2019. gada 15. augusta, ņemot vērā Direktīvas 2008/115 18. pantā paredzētos nosacījumus.
22. Ņemot vērā šaubas par šīs tiesību normas interpretāciju, Amtsgericht Hannover (Hannoveres pirmās instances tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai Savienības tiesības, it īpaši Direktīvas [2008/115] 18. panta 1. un 3. punkts, ir jāinterpretē tādējādi, ka valsts tiesai, kas lemj par aizturēšanu izraidīšanas nolūkā, katrā atsevišķā gadījumā ir jāvērtē tiesību normā izvirzītie priekšnoteikumi, it īpaši tas, ka ārkārtas situācija turpinās, ja valsts likumdevējs, atsaucoties uz 18. panta 1. punktu, valsts tiesībās ir atkāpies no [šīs direktīvas] 16. panta 1. punktā izvirzītajiem priekšnoteikumiem?
2) Vai Savienības tiesības, it īpaši Direktīvas [2008/115] 16. panta 1. punkts, ir jāinterpretē tādējādi, ka tām pretrunā ir valsts tiesiskais regulējums, atbilstoši kuram uz laiku līdz 2022. gada 1. jūlijam ir atļauta piespiedu kārtā izraidāmo personu izmitināšana ieslodzījuma vietā, lai gan dalībvalstī ir pieejamas īpašas aizturēšanas telpas un tas nav obligāti nepieciešams ārkārtas situācijas dēļ [minētās direktīvas] 18. panta 1. punkta izpratnē?
3) Vai Direktīvas [2008/115] 16. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka “īpaša aizturēšanas telpa” piespiedu kārtā izraidāmo personu turēšanai apsardzībā [aizturēšanai] nav konstatējama jau tādēļ vien, [ka]:
– “īpašā aizturēšanas telpa” ir tieši pakļauta tam pašam valdības pārstāvim, [kura pakļautībā ir] ieslodzīto aizturēšanas telpas, proti, Justizministerin [Vācijas tieslietu ministrei];
– “īpašā aizturēšanas telpa” ir organizēta kā ieslodzījuma vietas nodaļa un tāpēc tai gan ir sava vadītāja, bet kā viena no vairākām ieslodzījuma vietas nodaļām tā kopumā ir pakļauta ieslodzījuma vietas vadībai?
4) Ja uz trešo jautājumu tiek atbildēts noliedzoši:
vai Direktīvas [2008/115] 16. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka ir konstatējama izmitināšana piespiedu kārtā izraidāmām personām paredzētā “īpašā aizturēšanas telpā”, ja ieslodzījuma vieta izveido īpašu izraidīšanas cietuma nodaļu, šī nodaļa apsaimnieko piespiedu kārtā izraidāmām personām paredzētu īpašu iežogotu teritoriju ar trim ēkām un no šīm trim ēkām vienā ēkā uz laiku tiek ievietoti tikai ieslodzītie, kuri izcieš alternatīvo brīvības atņemšanas sodu vai īsu brīvības atņemšanas sodu, un turklāt ieslodzījuma vieta pievērš uzmanību piespiedu kārtā izraidāmo personu un ieslodzīto nošķiršanai, it īpaši katrai ēkai ir pašai savas palīgtelpas (sava pārģērbšanās telpa, savs medicīnas kabinets, sava sporta zāle) un, lai gan pagalms/ārējā teritorija ir redzama no visām ēkām, katrai ēkai ir sava ar pītu ruļļveida žogu iežogota ieslodzītajiem paredzēta teritorija un tādējādi ēkas nav tieši savienotas?”
23. Prasītājs, Vācijas un Nīderlandes valdības, kā arī Komisija iesniedza rakstveida apsvērumus. Šie lietas dalībnieki, izņemot Nīderlandes valdību, arī atbildēja uz Tiesas uzdotajiem rakstveida jautājumiem un sniedza mutvārdu apsvērumus tiesas sēdē, kas notika 2021. gada 16. septembrī.
IV. Vērtējums
24. Atbildēšu uz prejudiciālajiem jautājumiem citā secībā, nevis tajā, kādā iesniedzējtiesa šos jautājums ir uzdevusi.
25. Vispirms aplūkošu otro jautājumu par apstākļiem, kādos dalībvalsts var atsaukties uz ārkārtas situāciju Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punkta izpratnē, lai izdotu rīkojumu par trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, aizturēšanu ieslodzījuma vietā. Manuprāt, šīs bažas ir šī lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pamatā. Lai gan Tiesa jau ir lēmusi par ārkārtas pasākumiem, kurus Eiropas Savienības Padome ir veikusi, atbildot uz 2015. gada migrācijas krīzi (11), tai vēl nav bijis izdevības sniegt norādes par Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punkta piemērojamību un it īpaši par dalībvalstu iespēju nodrošināt trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, aizturēšanu ieslodzījuma vietā tādu iemeslu dēļ, kas ir saistīti ar ārkārtas situāciju valstī.
26. Turpinājumā aplūkošu pirmo jautājumu par tiesneša, kas ir atbildīgs par aizturēšanu, uzdevumu, lai noteiktu, cik lielā mērā viņam katrā individuālā situācijā ir jāpārbauda, vai pastāv vai turpinās ārkārtas situācija šīs direktīvas 18. panta 1. punkta izpratnē.
27. Visbeidzot, lai atbildētu uz trešo un ceturto jautājumu, precizēšu kritērijus, uz kuriem pamatojoties ir jānošķir situācija, kad trešās valsts valstspiederīgais tiek ievietots īpašās aizturēšanas telpās, no situācijas, kad viņš tiek ievietots ieslodzījuma vietā atsevišķi no parastiem ieslodzītajiem, it īpaši, ņemot vērā šīs iestādes vadību, aizturēšanas režīmu un materiālos nosacījumus.
A. Par iemesliem, kas attaisno trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, aizturēšanu ieslodzījuma vietā (otrais jautājums)
28. Ar otro prejudiciālo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vaicā Tiesai, vai Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkts nepieļauj tādus valsts tiesību aktus, kas ļauj trešo valstu valstspiederīgos, kuri gaida izraidīšanu, trīs gadus aizturēt ieslodzījuma vietās, lai gan nepastāv ārkārtas situācija šīs direktīvas 18. panta 1. punkta izpratnē.
29. Pirms atbildes sniegšanas uz šo jautājumu, pirmām kārtām, atgādināšu principus, ko Tiesa ir izstrādājusi spriedumos Bero un Bouzalmate, Pham, kā arī Stadt Frankfurt am Main attiecībā uz aizturēšanas apstākļiem, kādus Savienības likumdevējs noteicis Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta franču valodas versijā (12). Šie spriedumi tika taisīti tiesvedībās par aizturēšanas, pamatojoties uz AufenthG 62.a panta 1. punktu, agrākajās redakcijās, tiesiskuma vērtējumu.
30. Pēc tam, otrām kārtām, izvērtēšu, cik lielā mērā dalībvalsts var atsaukties uz ārkārtas situācijas esamību Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punkta izpratnē, lai attaisnotu aizturēšanas izpildi ieslodzījuma vietā gadījumos, kad nepastāv īpaši lietas apstākļi.
31. Visbeidzot, trešām kārtām, izvērtēšu, cik lielā mērā tāds tiesiskais regulējums, kāds paredzēts AufenthG 62.a panta 1. punktā – redakcijā, kas ir spēkā kopš 2019. gada 15. augusta –, atbilst šajā pantā izvirzītajiem nosacījumiem.
1. Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punktā paredzētais vispārējais režīms
32. Saskaņā ar LESD 79. panta 2. punktu Direktīvas 2008/115 mērķis ir ieviest efektīvu izraidīšanas un atgriešanas politiku, kas pamatota ar kopīgiem standartiem un juridiskām garantijām, lai attiecīgās personas tiktu atgrieztas humāni un pilnībā ievērojot viņu pamattiesības un cieņas neaizskaramību (13).
33. No šīs direktīvas 13. un 16. apsvēruma, kā arī 15. panta 1. punkta redakcijas izriet, ka dalībvalstīm izraidīšana ir jāveic, piemērojot iespējami vājākos piespiedu līdzekļus. Lai nodrošinātu izraidīšanas procedūru efektivitāti, minētajā direktīvā tādējādi ir paredzēta pasākumu gradācija, sākot no līdzekļa, kas ieinteresētajai personai dod lielāko brīvību, proti, laikposma noteikšanas brīvprātīgai izceļošanai, līdz līdzekļiem, kas brīvību visvairāk ierobežo, proti, aizturēšanai īpašās aizturēšanas telpās. Tikai tad, ja ieinteresētās personas rīcība varētu apdraudēt atgriešanas lēmuma izpildi izraidīšanas formā, ņemot vērā katras konkrētās situācijas novērtējumu, šīs dalībvalstis var ierobežot ieinteresētās personas brīvību, piemērojot aizturēšanu(14).
34. Šis pēdējais minētais līdzeklis ir brīvību visvairāk ierobežojošais līdzeklis, kas Direktīvā 2008/115 ir atļauts saistībā ar piespiedu izraidīšanas procedūru (15). Tas principā ir galējais līdzeklis (16). Tādēļ Savienības likumdevējs to ir stingri noteicis šīs direktīvas IV nodaļā, lai nodrošinātu, pirmkārt, samērīguma principa ievērošanu attiecībā uz izmantotajiem līdzekļiem un izvirzītajiem mērķiem un, otrkārt, attiecīgo valstspiederīgo pamattiesību ievērošanu (17).
35. Tieši šādā saistībā Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punktā ir paredzēti noteikumi par aizturēšanas apstākļiem un režīmu.
36. Saskaņā ar šī panta pirmo teikumu trešo valstu valstspiederīgo, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi, aizturēšana izraidīšanas nolūkā parasti notiek īpašās aizturēšanas telpās. Ja dalībvalsts “nevar” izpildīt šo prasību un izdod rīkojumu par aizturēšanu ieslodzījuma vietā, minētā panta otrajā teikumā ir prasīts nodalīt trešo valstu valstspiederīgos no parastiem ieslodzītajiem.
37. Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta mērķis ir garantēt, ka tiek ievērota personas, kura nav izdarījusi noziedzīgu nodarījumu, cilvēka cieņa un pamattiesības, nodrošinot, ka aizturēšanas pasākums atšķiras no soda izpildes un notiek apstākļos un saskaņā ar režīmu, kas atbilst šīs personas juridiskajam statusam.
38. Attiecībā uz ievietošanas īpašās aizturēšanas telpās pienākumu, kas noteikts Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta pirmajā teikumā, Tiesa spriež, ka tā izpilde ir jānodrošina pašām dalībvalstīm, nevis dalībvalstīm atkarībā no to attiecīgās administratīvās vai konstitucionālās struktūras (18). Tādējādi par aizturēšanu atbildīgajām tiesu iestādēm ir jāspēj izdot rīkojumu par aizturēšanu īpašās aizturēšanas telpās, attiecīgā gadījumā atbilstoši šajā nolūkā noslēgtiem administratīvās sadarbības nolīgumiem (19).
39. Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta otrajā teikumā noteiktā atkāpe ir jāinterpretē šauri (20). Pēc Tiesas uzskatiem, “ar [to] dalībvalstīm – izņēmuma kārtā un neietverot [šīs direktīvas] 18. panta 1. punktā īpaši minētās situācijas – ir ļauts trešo valstu valstspiederīgos, kuri nelikumīgi uzturas to teritorijā, turēt apsardzībā [aizturēt] [ieslodzījuma vietā] piespiedu izraidīšanas nolūkā, ja īpašu konkrētā gadījuma apstākļu dēļ tās nevar [ievērot] mērķus, kam [minētā] direktīva kalpo, proti, nodrošināt to turēšanu apsardzībā [aizturēšanu] īpašās aizturēšanas telpās” (21). Tiesa spriež, ka tā var būt gadījumā, ja ieinteresētā persona rada reālus, pastāvošus un pietiekami nopietnus draudus, kas skar sabiedrības pamatintereses vai attiecīgās dalībvalsts iekšējo vai ārējo drošību (22), ņemot vērā, ka sabiedriskās kārtības prasības ir jāinterpretē šauri (23). Toties Tiesa uzskata, ka nedz ieinteresētās personas paustā griba (24), nedz īpašu aizturēšanas telpu neesamība Vācijas Federatīvās Republikas Land [federālajā zemē] (25) viena pati nevar pamatot aizturēšanu ieslodzījuma vietā izraidīšanas nolūkā saskaņā ar Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta otro teikumu.
40. Attiecībā uz Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punktā paredzēto pienākumu aizturētos trešo valstu valstspiederīgos nošķirt no parastiem ieslodzītajiem Tiesa uzskata, ka tas ir beznosacījumu (26), “neparedz nekādu ierobežojumu un ir garantija, lai tiktu ievērotas tiesības, kuras [..] ir piešķīris Savienības likumdevējs” (27).
2. Direktīvas 2008/115 18. pantā paredzētie ārkārtas pasākumi
41. Direktīvas 2008/115 18. panta “Ārkārtas situācijas” mērķis ir noteikt apstākļus, kādos dalībvalsts “var” nolemt veikt ārkārtas pasākumus, kuri veido atkāpi no šīs direktīvas 16. panta 1. punktā un 17. panta 2. punktā paredzētajiem aizturēšanas apstākļiem, tādēļ, ka pastāv neparedzēti liela aizturēšanai domāto telpu izmantojuma slodze. Jautājums ir par fakultatīvu normu, jo dalībvalstīm ir rīcības brīvība vērtējumā par to, cik lielā mērā migrācijas spiediena, kas tām ir radies, pārvaldība liek atkāpties no minētās direktīvas 16. panta 1. punktā paredzētajiem trešo valstu valstspiederīgo aizturēšanas apstākļiem un režīma.
42. Tomēr šīs novērtējuma brīvības apjoms nav neierobežots.
43. Proti, es uzskatu, ka ārkārtas pasākumu veikšana var izraisīt ārkārtīgi smagas sekas attiecīgajiem trešo valstu valstspiederīgajiem, jo aizturēšanas izpildes režīms tādējādi var sakrist ar soda izpildes režīmu.
44. No paša Direktīvas 2008/115 18. panta teksta izriet, ka ar ārkārtas pasākumiem var atkāpties no šīs direktīvas “16. panta 1. punktā un 17. panta 2. punktā” paredzētajiem aizturēšanas apstākļiem. Savienības likumdevējs nav nošķīris minētās direktīvas 16. panta 1. punkta pirmo teikumu (turēšanas īpašās aizturēšanas telpās princips) no minētā punkta otrā teikuma (pienākums, ievietojot ieslodzījuma vietā, nošķirt trešo valstu valstspiederīgos no parastiem ieslodzītajiem). Citiem vārdiem, ārkārtas situācijas esamība ļauj dalībvalstīm aizturēt trešo valstu valstspiederīgos, kas gaida izraidīšanu, ieslodzījuma vietās, neuzliekot tām pienākumu nedz garantēt viņu nošķiršanu no parastiem ieslodzītajiem (28), nedz arī nodrošināt atsevišķu izmitināšanas vietu ģimenēm.
45. Protams, dalībvalstis pat Direktīvas 2008/115 18. pantā paredzētajās ārkārtas situācijās nedrīkst atkāpties no pienākumiem, kas noteikti šīs direktīvas 16. panta 2.–5. punktā un 17. panta 1. un 3.–5. punktā, kuru mērķis ir garantēt aizturēto trešo valstu valstspiederīgo un it īpaši nepilngadīgo tiesību ievērošanu (29). Ņemot to vērā, nedomāju, ka ar to pietiek, lai nodrošinātu attiecīgo personu cilvēka cieņas un pamattiesību ievērošanu, vēl jo vairāk situācijā, kad aizturēšanas ieslodzījuma vietā pasākums ir atkarīgs nevis no šo personu īpašas rīcības, bet gan no dalībvalsts, kurā šīs personas atrodas, administratīvā un tiesu iestāžu stāvokļa. Proti, ir skaidrs, ka pati aizturēšana ieslodzījuma vietā ir vēl lielāks šķērslis brīvībai nekā ierobežojums, kāds raksturīgs ievietošanai īpašās aizturēšanas telpās. Turklāt trešo valstu valstspiederīgo un parastu ieslodzīto nenošķiršana cietuma vidē var nozīmēt, ka attiecībā uz šiem trešo valstu valstspiederīgajiem tiek piemērots sodu izpildes režīms. Tātad aizturēšana de facto izpaužas kā sodīšanas pasākums (30).
46. Tādēļ attiecībā uz manis aprakstīto to seku smagumu, ko rada Direktīvas 2008/115 18. pantā paredzētais ārkārtas režīms, man šķiet, ir būtiski, lai [šis režīms] tiktu īstenots izņēmuma kārtā un samērīgi, pamatojoties uz Savienības likumdevēja paredzēto materiāltiesisko nosacījumu šauru interpretāciju (31).
47. Pirmkārt, izvērtēšu šos nosacījumus, pamatojoties uz Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punkta gramatisko interpretāciju, pēc tam, otrkārt, precizēšu to piemērojamību, ņemot vērā šīs direktīvas sistēmu un mērķi.
a) Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punkta gramatiskā interpretācija
48. Veicot Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktā paredzētos ārkārtas pasākumus, ir jāievēro visi materiāltiesiskie un formas nosacījumi, kuru mērķis ir stingri ierobežot šī ārkārtas režīma izmantošanu.
49. Pirmām kārtām, Direktīvas 2008/115 18. pantā, kā liecina tā nosaukums, ir prasīta ārkārtas [steidzamības] situācija.
50. Vārds “steidzamība” [“urgence”] Larousse vārdnīcā ir definēts kā “caractère [..] de ce qui ne souffre aucun retard” [“īpašība, kas nepieļauj nekādu kavēšanos”].
51. Procesuālajā jomā steidzamība tiek raksturota kā situācija, kurā var rasties būtisks un neatgriezenisks kaitējums, ja tas nav novērsts īsā termiņā, kas ļauj tiesnesim veikt atsevišķus pasākumus ātrā procedūrā (32). Savienības tiesībās un it īpaši saistībā ar brīvības, drošības un tiesiskuma telpu steidzamības prejudiciālā nolēmuma tiesvedība tādējādi ļauj izskatīt lietu “īsā termiņā”, ja ieinteresētajai personai ir piemērota brīvības atņemšana (33).
52. Imigrācijas un patvēruma politikas jomā grūtības saistībā ar migrācijas plūsmu pārvaldību un tajā prasītajiem ārkārtas pasākumiem Savienības likumdevējs ir paredzējis daudzos primāro un atvasināto tiesību aktos.
53. Piemēram, steidzamību ilustrē LESD 78. panta 3. punkts, kas attiecas uz situāciju, kad dalībvalstis saskaras ar pēkšņu trešo valstu valstspiederīgo pieplūdumu (34). Tieši pamatojoties uz šo normu, pēc 2014. un 2015. gada migrantu krīzes Padome kopš 2015. gada septembra ieviesa pagaidu un ārkārtas mehānismu to personu pārcelšanai, kurām ir nepārprotami vajadzīga starptautiskā aizsardzība (35).
54. Steidzamība ar piemēriem ir izskaidrota arī Regulas (ES) 2016/399 (36) 29. pantā, kas attiecas uz situācijām, kad dalībvalsts var ārkārtas gadījumā nekavējoties atjaunot robežkontroli pie iekšējām robežām, ja sabiedriskās kārtības vai iekšējās drošības dēļ nepieciešama steidzama rīcība (37). Tieši pamatodamās uz Regulas (EK) Nr. 562/2006 (38) 25. pantu, kas ir aizstāts ar Regulas 2016/399 29. pantu, un reaģēdama uz 2014. un 2015. gada migrācijas krīzi, Vācijas Federatīvā Republika 2015. gadā atjaunoja robežkontroli pie savām iekšējām robežām.
55. Kā liecina šie tiesību akti, tādējādi ārkārtas situācijā ir nepieciešama ātra vai pat tūlītēja rīcība.
56. Otrām kārtām, nākas konstatēt, ka Savienības likumdevējs precīzi definē apstākļus, kādos dalībvalsts var atsaukties uz ārkārtas situācijas esamību saistībā ar trešo valstu valstspiederīgo izraidīšanu. Atbilstoši Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktam šai situācijai ir jābūt raksturīgam “ārkārtīgi liel[am] to trešo valstu valstspiederīgo skait[am], kuriem ir pienākums atgriezties, [kas] apgrūtina dalībvalsts aizturēšanas telpu ietilpību vai tās administratīvo un tiesas personālu”.
57. Šo iemeslu precizējums, manuprāt, nozīmē, ka dalībvalsts veic cik iespējams pilnīgu un atjauninātu to apstākļu novērtējumu, kuri liecina, ka ir jāveic ārkārtas pasākumi.
58. Šajā saistībā es domāju, ka nepietiek ar to, ka dalībvalsts paziņo datus par to trešo valstu valstspiederīgo skaitu, kuriem ir noteikts atgriešanās pienākums. Manuprāt, šie dati neļauj ar precizitāti, kāda ir prasīta, novērtēt reālo un pastāvošo īpašo aizturēšanas telpu izmantojuma slodzi. Pirmkārt, aizturēšana ir galējais līdzeklis attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgajiem, kuriem ir noteikts atgriešanās pienākums. No Tiesas judikatūras izriet, ka tikai tad, ja, ņemot vērā katras konkrētās situācijas novērtējumu, ieinteresētās personas rīcība var apdraudēt izraidīšanu vai ja nav nekādas citas alternatīvas, dalībvalstis var atņemt brīvību, piemērojot aizturēšanu(39). Otrkārt, trešo valstu valstspiederīgo, kuriem ir noteikts atgriešanās pienākums, aizturēšanas līmenis dažādās dalībvalstīs būtiski atšķiras, un tādā dalībvalstī kā Vācijas Federatīvā Republika tas būtiski atšķiras dažādās federālajās zemēs.
59. Turklāt no Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punkta formulējuma izriet, ka ar dalībvalsts paziņotajiem datiem ir jāspēj pierādīt, ka pastāv “neparedzēti liela slodze” dalībvalsts materiālajām un cilvēciskajām iespējām. Šie abi kritēriji ir kumulatīvi. Minēdams “neparedzētu” slodzi, Savienības likumdevējs apliecina savu gribu šīs direktīvas 18. pantā paredzētā atkāpes ietverošā regulējuma īstenošanu attiecināt tikai uz gadījumiem, kad dalībvalsts nav varējusi gaidīt šādu spiedienu uz savu īpašo aizturēšanas telpu izmantojuma slodzi vai uz savu personālu. Savukārt, norādot uz “lielu slodzi”, tajā nav prasīts pierādīt, ka iespējas ir izsmeltas.
60. Trešām kārtām un visbeidzot, Savienības likumdevējs Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktā precizē, ka dalībvalsts ārkārtas pasākumus var veikt tikai tik ilgi, kamēr turpinās ārkārtas situācija. No tā izriet, pirmkārt, ka šie pasākumi ir jāatceļ, tiklīdz ārkārtas situācija beidzas, un, otrkārt, ka šajā direktīvā nav noteikts šo pasākumu maksimālais ilgums. Minētā direktīva atšķiras no citiem kopējās Eiropas patvēruma sistēmas instrumentiem, kuros ārkārtas pasākumi ir jāpieņem uz īsu laiku, kas var tikt pagarināts. Attiecīgajiem pasākumiem tomēr ir jābūt vienādām iezīmēm. Pats situācijas “ārkārtas” raksturs nozīmē īslaicīgus pasākumus. Tādējādi Direktīvas 2008/115 pārstrādātās redakcijas sagatavošanas darbos Eiropas Parlaments ierosina ierobežot šo pasākumu piemērošanas termiņu līdz trim mēnešiem (40). Turklāt, paredzot, ka minēto pasākumu piemērošana ir atkarīga no ārkārtas situācijas turpināšanās, Savienības likumdevējs prasa, lai dalībvalstis periodiski no jauna izvērtētu situāciju, lai saskaņā ar samērīguma principu nodrošinātu, ka ārkārtas pasākumu ilgums nepārsniedz to, kas ir absolūti nepieciešams krīzes pārvaldībai.
61. Šo nosacījumu piemērojamība arī ir jāpārbauda, ņemot vērā sistēmu, kurā iekļaujas Direktīvas 2008/115 18. pants, un Savienības likumdevēja izvirzītos mērķus.
b) Direktīvas 2008/115 sistēma un mērķis
62. Kā jau esmu norādījis, Direktīvas 2008/115 mērķis ir ieviest ar kopīgiem standartiem pamatotu efektīvu izraidīšanas un atgriešanas politiku, lai personas atgriešana notiktu humānā veidā un pilnībā ievērojot viņu cilvēktiesības un cieņas neaizskaramību (41).
63. Šīs direktīvas 18. panta mērķis ir sasniegt šos mērķus, neraugoties uz ārkārtas situāciju valstī.
64. Pirmkārt, atļaudams trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, aizturēšanu ieslodzījuma vietās, nenošķirot viņus no parastiem ieslodzītajiem, Savienības likumdevējs vēlas sniegt dalībvalstīm iespējas nodrošināt viņu izraidīšanu, lai gan pastāv risks, ka aizturēšanas telpu uzņemšanas iespējas tiks izsmeltas. Tādējādi šim pasākumam ir jābūt daļai no efektīvas izraidīšanas politikas ieviešanas un, vispārīgāk, efektīvas migrācijas plūsmu pārvaldības, kas saskaņā ar LESD 79. panta 1. punktu ir viens no Savienības mērķiem (42).
65. Otrkārt, Savienības likumdevējs Direktīvas 2008/115 18. panta 3. punktā arī precizē, ka, neraugoties uz situācijas steidzamību, dalībvalstīm nav atļauts atkāpties no to vispārējā pienākuma veikt visus vispārējos un īpašos atbilstošos pasākumus, lai nodrošinātu to pienākumu izpildi, kuri noteikti šajā direktīvā (43).
66. Šī norma liecina par Savienības likumdevēja gribu neatkarīgi no situācijas steidzamības [ne tikai] nodrošināt attiecīgo trešo valstu valstspiederīgo tiesību uz cilvēka cieņu un pamattiesību ievērošanu – saskaņā ar Direktīvas 2008/115 1. pantu, kā arī 2., 17. un 24. apsvērumu –, bet arī samērīguma principa ievērošanu – saskaņā ar šīs direktīvas 13.–16. apsvērumu (44). Atbilstoši Tiesas judikatūrai samērīguma principa ievērošana nozīmē, ka šādi veiktie pasākumi pēc ilguma un piemērošanas noteikumiem nepārsniedz to, kas ir atbilstošs un vajadzīgs, lai sasniegtu Savienības likumdevēja izvirzītos mērķus (45).
67. No tā izriet, pirmkārt, ka ārkārtas pasākumu rezultātā nevar rasties mehānisms, saskaņā ar kuru aizturēšana ieslodzījuma vietā bez nošķiršanas no parastiem ieslodzītajiem būtu sistemātiska un vispārēja. Tas nav attaisnojams ar steidzamību, kas raksturīga situācijai, kura minēta Direktīvas 2008/115 18. pantā, jo īpaši lielais īpašo aizturēšanas telpas uzņemšanas iespēju izmantojums nevar liegt par aizturēšanu atbildīgajām iestādēm katrā brīdī un prioritāri noskaidrot, vai šajās aizturēšanas telpās ir pieejamas vietas.
68. No tā izriet, otrkārt, ka ārkārtas pasākumu rezultātā par aizturēšanu atbildīgajām administratīvajām vai tiesu iestādēm nevar tikt liegts veikt individuālu katras situācijas pārbaudi, lai noteiktu, vai aizturēšana, ja tai ir jānotiek ieslodzījuma vietā, kas turklāt notiek bez nošķiršanas no parastiem ieslodzītajiem, ir samērīga (46).
69. Pirmām kārtām, situācijā, kad pastāv risks, ka īpašo aizturēšanas telpu izmantojuma iespējas tiks izsmeltas, tas nozīmē, ka ir jāpārbauda, vai konstatētās steidzamības efektīvai novēršanai nevarētu tikt paredzēts mazāk ierobežojošs līdzeklis (47). Šajā saistībā domāju, ka līdzās ārkārtas pasākumiem, kas pieņemti saskaņā ar Direktīvas 2008/115 18. pantu, būtu vairāk jāizmanto aizturēšanai alternatīvi pasākumi, kādi minēti šīs direktīvas 7. panta 3. punktā, it īpaši attiecībā pret neaizsargātākajām personām (48).
70. Otrām kārtām, tas nozīmē, ka katrā atsevišķā gadījumā ir jāpārbauda, vai aizturēšana ieslodzījuma vietā ar iespēju, ka šī persona nav nošķirta no parastiem ieslodzītajiem, ir piemērota attiecīgā valstspiederīgā situācijai, piemēram, viņa vecuma, fiziskās vai garīgās veselības stāvokļa, statusa vai ģimenes stāvokļa dēļ. Šajā ziņā atgādinu, ka Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktā dalībvalstīm nav atļauts atkāpties no šīs direktīvas 16. panta 2.–5. punktā, kā arī 17. panta 1. un 3.–5. punktā minētajiem pienākumiem attiecībā uz neaizsargātu personu un nepilngadīgo situāciju (49). Šim noteikumam ir jēga tikai tad, ja kompetentās valsts iestādes var izskatīt katra attiecīgā valstspiederīgā īpašo situāciju, ņemot vērā materiālos nosacījumus, kādos veikta viņu aizturēšana.
71. Manuprāt, šīs interpretācijas apstiprinājums ir rodams Eiropas Cilvēktiesību tiesas judikatūrā.
72. Proti, tā ir nospriedusi, ka vispārēji vai automātiski lēmumi par starptautiskās aizsardzības pieteikumu iesniedzēju aizturēšanu var būt pretrunā ECPAK 5. panta 1. punkta f) apakšpunktam (50), ja pirms tiem nav veikts individuāls ieinteresēto personu īpašo vajadzību vērtējums. Tātad kompetentajām valsts iestādēm ir jārūpējas par ieinteresēto personu, veicot atbilstīgus pasākumus, un jāizpētī, vai ir iespējams aizstāt aizturēšanu ar citu, mazāk radikālu līdzekli (51). Tā spriedumā Rahimi pret Grieķiju (52) Eiropas Cilvēktiesību tiesa ir nosodījusi Grieķijas Republiku, pamatodamās uz to, ka lēmums par brīvības atņemšanu nepavadītam nepilngadīgajam bija “automātiskas tiesību aktu piemērošanas rezultāts”, jo šis lēmums tika pieņemts, Grieķijas iestādēm neizvērtējot nepavadīta nepilngadīgā īpašo situāciju un neņemot vērā viņa interešu prioritāti (53).
73. Treškārt, no samērīguma principa ievērošanas izriet, ka ārkārtas režīma piemērošanas ilgums nedrīkst pārsniegt to, kas ir absolūti nepieciešams, lai reaģētu uz situācijas steidzamību. Turklāt Direktīvas 2008/115 18. panta 2. punktā ir prasīts, lai dalībvalstis informē Komisiju, tiklīdz iemesli šādu ārkārtas pasākumu piemērošanai ir beiguši pastāvēt. Tātad šim režīmam ir jābūt cik vien iespējams īslaicīgam un tajā dalībvalstīm ir prasīts paredzēt situācijas atkārtotu izvērtēšanu, lai minētais režīms pastāvīgi būtu pielāgots apstākļiem.
74. Tas, vai tāds tiesiskais regulējums, kāds ietverts AufenthG 62.a panta 1. punktā, redakcijā, kas piemērojama kopš 2019. gada 15. augusta, atbilst Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktā izvirzītajiem nosacījumiem, ir jāizvērtē attiecībā uz visiem šiem elementiem.
3. Par valsts tiesību aktu vērtējumu
75. No Tiesas rīcībā esošajiem lietas materiāliem izriet, ka atbilstoši aplūkojamiem tiesību aktiem federālajām zemēm vairs nav pienākuma izdot rīkojumu par trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, aizturēšanu īpašās aizturēšanas telpās. Tās var viņus ievietot ieslodzījuma vietās ar nosacījumu, ka šī ievietošana garantē nošķīrumu no parastiem ieslodzītajiem un ka tiek nodrošināta ģimenes izmitināšana atsevišķi. Tāpat ir jāpārliecinās, ka ievietošana ieslodzījuma vietā ir “pieņemama un likumīga konkrētajā gadījumā”, piemēram, attiecībā uz neaizsargātām personām (54).
76. No Tiesas rīcībā esošās informācijas arī izriet, ka šie tiesību akti Komisijai tika paziņoti 2019. gada 27. augustā, pamatojoties uz Direktīvas 2008/115 18. panta 2. punktu, jo Vācijas valdība norāda gan to spēkā stāšanās datumu, gan piemērošanas ilgumu. Ārkārtas pasākumi un atkāpe, ko tie rada Savienības tiesiskajam regulējumam, ir piemērojami trīs gadus, proti, no 2019. gada 15. augusta līdz 2022. gada 30. jūnijam, kad Vācijas valdība paredz ārkārtas situācijas beigas.
77. Turpmāk izklāstīto iemeslu dēļ es uzskatu, ka aplūkojamie tiesību akti, it īpaši, ņemot vērā to raksturu un mērķi, neatbilst Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktā paredzētajiem nosacījumiem.
78. Protams, šajos tiesību aktos nepārprotami ir paredzēts mehānisms uz noteiktu laiku, tādējādi tā pagaidu raksturs nevar tikt apstrīdēts. Tomēr nedomāju, ka situācija, kuru ar minētajiem tiesību aktiem ir paredzēts novērst, varētu tikt kvalificēta kā “ārkārtas situācija” šīs direktīvas 18. panta izpratnē.
79. Pirmkārt, situācijas steidzamība nozīmē ātru un tūlītēju lēmuma pieņemšanu. Taču aplūkojamie tiesību akti tika pieņemti 2019. gada 15. augustā, proti, četrus gadus pēc migrācijas krīzes sākuma, un tas nav nedz ātri, nedz tūlītēji, kā prasītu situācijas steidzamība. Lai gan nav noliedzams, ka 2015. gadā situācija varēja tikt kvalificēta kā “ārkārtas” un “neparedzama” – kā ir uzsvērts priekšlikuma Otrajam likumam izceļošanas pienākuma labākai īstenošanai pamatojuma izklāstā –, es savukārt uzskatu, ka kompetentās valsts iestādes saprātīgi varēja paredzēt, ka turpmākajos gados eksponenciāli pieaugs spiediens uz to aizturēšanas telpu iespējām, jo Eiropas Patvēruma atbalsta biroja (EASO), Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūras (Frontex), kā arī Eiropas Savienības Statistikas biroja (Eurostat) dati liecināja par būtisku un pastāvīgu trešo valstu valstspiederīgo, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi, skaita pieaugumu 2015.–2017. gadā, līdz šis skaits nostabilizējās un pēc tam samazinājās. Šādos apstākļos es uzskatu, ka 2019. gadā īpašo aizturēšanas telpu izmantojuma slodze nevarēja tikt kvalificēta kā “neparedzama” Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punkta izpratnē.
80. Otrkārt, aplūkojamo tiesību aktu piemērošanas ilgums, manuprāt, pārsniedz to, kam vajadzētu būt absolūti nepieciešamam tādas ārkārtas situācijas pārvaldībai, kāda norādīta šīs direktīvas 18. panta 1. punktā. Proti, Vācijas likumdevējs ir izvēlējies piemērot šos tiesību aktus nevis uz īsu laiku, kas var tikt pagarināts, bet gan uz noteiktu triju gadu termiņu līdz 2022. gada 30. jūnijam, kad tas paredz, ka būs pabeigti īpašo aizturēšanas telpu būvniecības projekti. Priekšlikuma Otrajam likumam izceļošanas pienākuma labākai īstenošanai pamatojuma izklāstā šis likumdevējs uzsver, ka “līdz [2022. gada 30. jūnijam] ārkārtas situācija turpinās”. Manuprāt, tas ir grūti savienojams ar prasību, kas izriet no minētās direktīvas 18. panta 1. punkta, – periodiski no jauna izvērtēt situāciju. Tas man šķiet arī pretrunā Vācijas valdības apgalvojumam, ka tā veic atkārtotu izmeklēšanu par īpašo aizturēšanas telpu izmantojuma pakāpi, lai veiktu šo atkārtoto vērtējumu.
81. Treškārt, nekas lietas materiālos neļauj izvērtēt to, cik lielā mērā aplūkojamie tiesību akti ir balstīti uz precīzu vērtējumu par saikni starp to trešo valstu valstspiederīgo skaitu, attiecībā uz kuriem ir pieņemts lēmums par aizturēšanu, un īpašo aizturēšanas telpu izmantojumu 2019. gadā. Vācijas valdība norāda, ka tās rīcībā nav šādas informācijas nedz par 2019. gada augustu, nedz nākamajiem mēnešiem. Tāpat Komisija norāda, ka 2019. gada 27. augusta paziņojumā atbilstoši Direktīvas 2008/115 18. panta 2. punktam nebija nevienas no šīm norādēm nedz par 2019. gadu, nedz par iepriekšējiem gadiem, jo Vācijas likumdevējs vienkārši ņēma vērā nepietiekamo vietu skaitu īpašajās aizturēšanas telpās attiecībā pret trešo valstu valstspiederīgo, kuriem ir pienākums atstāt teritoriju, lielo skaitu.
82. Patiesībā man rodas jautājums, vai aplūkojamie tiesību akti kļūdaini nav balstīti uz Direktīvas 2008/115 18. pantu, kura īstenošanas nosacījumi nav izpildīti, lai gan apsvērumi, uz kuriem pamatojoties tika pieņemts šis tiesiskais regulējums, šķiet, ir pavisam citi.
83. Vispirms nākas konstatēt, ka šajā tiesiskajā regulējumā, protams, ir paredzēts, ka aizturēšana tiek veikta ieslodzījuma vietās, bet trešo valstu valstspiederīgie, kuri gaida izraidīšanu, ir jānošķir no parastiem ieslodzītajiem un ka ir jānodrošina ģimenes atsevišķa izmitināšana. Kā esmu jau izklāstījis, Direktīvas 2008/115 18. panta īstenošanas mērķis ir ļaut dalībvalstīm atkāpties gan no pienākuma nošķirt trešo valstu valstspiederīgos no parastiem ieslodzītajiem, gan no pienākuma nodrošināt ģimenes izmitināšanu atsevišķi. Tātad minēto tiesību aktu vienīgās sekas ir tādas, ka tiek atļauta aizturēšana ieslodzījuma vietās – kas ir atļauts Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punktā –, ja šīs lietas īpašo apstākļu dēļ dalībvalstis nevar ievērot šajā direktīvā izvirzītos mērķus, nodrošinādamas viņu turēšanu īpašās aizturēšanas telpās (55).
84. Turpinot – šķiet, ka no priekšlikuma Otrajam likumam izceļošanas pienākuma labākai īstenošanai pamatojuma izklāsta izriet, ka šis tiesību akts galvenokārt ir plānošanas likums. Tas tika pieņemts, lai labotu to, ka īpašo aizturēšanas telpu uzņemšanas iespējas nav pietiekamas, jo Vācijas valdība ir devusi priekšroku starptautiskās aizsardzības pieteikumu iesniedzēju uzņemšanai 2014. un 2015. gada migrācijas krīzes laikā. Tātad pašlaik minētā tiesību akta mērķis ir ļaut trijos gados uzbūvēt pietiekami daudz īpašo aizturēšanas telpu. Minētajā pamatojuma izklāstā attiecībā uz Otrā likuma izceļošanas pienākuma labākai īstenošanai 1. panta 22. punktu ir precizēts, ka, “ņemot vērā situācijas izmaiņas 2015. gadā un [starptautiskās] aizsardzības pieteikumu iesniedzēju skaita straujo pieaugumu, pirmais federālās valsts un [federālo zemju] pienākums bija radīt iespējas, lai apmierinātu šo personu vajadzības. [..] Šādā situācijā no jauna ieradušos personu uzņemšana bija prioritāra attiecībā pret aizturēšanas iespēju palielināšanu, lai vēlāk (pēc tam, kad patvēruma pieteikuma un pārsūdzības procedūra būs pabeigta) izpildītu Direktīvas 2008/115 prasības. Proti, [šīs direktīvas] 18. pantā paredzētā atkāpes ietverošā noteikuma priekšmets un mērķis ir šādā situācijā ļaut iestādēm prioritāri rūpēties par jaunpienācēju uzņemšanu, jau iepriekš neradot turpmāko pienākumu pārkāpumus. [..] Direktīvas 2008/115 18. panta mērķis tieši ir atrisināt iespējamo mērķu kolīziju neparedzētā ārkārtas situācijā [..]”.
85. Nepiekrītu viedoklim, ko Vācijas likumdevējs paudis minētajā pamatojuma izklāstā. Lai gan Direktīvā 2013/33 paredzētie standarti starptautiskās aizsardzības pieteikumu iesniedzēju uzņemšanai un Direktīvā 2008/115 paredzētie standarti attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo aizturēšanu, kuri gaida izraidīšanu, ietilpst Kopējā Eiropas patvēruma sistēmā, šīm direktīvām tomēr ir [katrai] sava piemērošanas joma un to mērķi ir atšķirīgi. Neviens no minētajās direktīvās noteiktajiem standartiem neļauj uzskatīt, ka pirmo minēto personu pamattiesību aizsardzība ir jānodrošina, kaitējot otro minēto personu tiesībām.
86. Ņemot vērā šos elementus, domāju, ka tādējādi AufenthG 62.a panta 1. punkts, redakcijā kopš 2019. gada 15. augusta, neatbilst Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktā izvirzītajiem nosacījumiem gan to iemeslu dēļ, ko Vācijas likumdevējs norādījis, pamatodams trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, aizturēšanas ieslodzījuma vietās izpildi, gan šī tiesību akta pieņemšanas apstākļu un piemērošanas noteikumu dēļ. Atzīt pretējo nozīmētu attaisnot dalībvalstu to pienākumu neizpildi, kuri tām noteikti šīs direktīvas 16. panta 1. punktā, un tas apdraudētu minētās direktīvas mērķi un lietderīgo iedarbību.
87. Es saprotu, ka šim viedoklim piekrīt arī Komisija. Tiesas sēdē Komisija informēja Tiesu, ka saskaņā ar Padomes Regulu (ES) Nr. 1053/2013 (2013. gada 7. oktobris), ar ko izveido izvērtēšanas un uzraudzības mehānismu, lai pārbaudītu Šengenas acquis piemērošanu, un ar ko atceļ Izpildu komitejas lēmumu (1998. gada 16. septembris), ar ko izveido Šengenas izvērtēšanas un īstenošanas pastāvīgo komiteju (56), Komisija kopš 2020. gada februāra veica apmeklējumus uz vietas. Tā kā tie ļāva konstatēt, ka Vācijā ārkārtas situācijas nav, Komisija ieteica šai dalībvalstij atkārtoti izvērtēt situāciju un iesniegt rīcības plānu.
88. Ņemot vērā visus šos apsvērumus, ierosinu Tiesai nospriest, ka Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, saskaņā ar kuru uz trim gadiem ir atļauts veikt trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, aizturēšanu ieslodzījuma vietās, ja nedz iemesli, ar kādiem pamatots šis tiesiskais regulējums, nedz apstākļi, kādos tas pieņemts, nedz tā piemērošanas noteikumi neliecina par šīs situācijas steidzamību šī panta izpratnē.
B. Par tiesu iestādes, kas atbildīga par aizturēšanu, pilnvaru apjomu (pirmais jautājums)
89. Ar pirmo prejudiciālo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vaicā Tiesai, vai Direktīvas 2008/115 18. panta 1. un 3. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tie prasa, lai par aizturēšanu atbildīgā tiesu iestāde katrā individuālā situācijā pārbaudītu, vai pastāv vai turpinās ārkārtas situācija, kas pamato attiecīgās personas aizturēšanu ieslodzījuma vietā.
90. To iemeslu dēļ, kurus tagad izklāstīšu, es uzskatu, ka par aizturēšanu atbildīgajai tiesu iestādei ir jāspēj katrā brīdī pārbaudīt, vai ir izpildīti šīs direktīvas 18. panta 1. punktā paredzētie nosacījumi, kas pamato ārkārtas pasākumu veikšanu.
91. Protams, konstatējumi par ārkārtas situācijas esamību un no tā izrietošo ārkārtas pasākumu noteikšanu vispirms ir dalībvalsts atbildība. Ņemot vērā Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktā minēto apstākļu raksturu un smagumu, šie konstatējumi ir jāveic dalībvalstij, pamatojoties uz vispārēju un padziļinātu pārbaudi, ņemot vērā visus tās rīcībā esošos datus par dalībvalsts īpašo aizturēšanas telpu izmantojuma slodzi vai tās administratīvā un tiesu personāla slodzi. Saskaņā ar šīs direktīvas 18. panta 2. punktu Komisija tiek informēta tikai par šo ārkārtas pasākumu noteikšanu un atcelšanu, Savienības likumdevējam neparedzot minēto pasākumu ex ante pārbaudi. Izņemot pārbaudi, ko Savienības tiesa var veikt saistībā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, uz šiem pasākumiem attiecas vienīgi izvērtēšanas un uzraudzības procedūra, kura izveidota ar Regulu Nr. 1053/2013 pēc šo pasākumu veikšanas.
92. Tomēr par trešās valsts valstspiederīgā, kurš gaida izraidīšanu, aizturēšanu atbildīgajai tiesu iestādei ir jābūt iespējai veikt pārbaudi.
93. Šī pārbaude, manuprāt, ir pamatota ar to, ka atbilstoši Direktīvas 2008/115 18. panta 1. punktam ārkārtas pasākumi var tikt saglabāti tikai tad, ja ārkārtas situācija turpinās, jo saskaņā ar šīs direktīvas 18. panta 2. punktu dalībvalstij ir jāinformē Komisija, “tiklīdz ir novērsti iemesli, lai šādus ārkārtas pasākumus vairs nepiemērotu [tiklīdz iemesli šādu ārkārtas pasākumu piemērošanai ir beiguši pastāvēt]”. Tādējādi man šķiet, ka par aizturēšanu atbildīgajai tiesu iestādei ir jābūt iespējai katrā tajā izskatāmajā gadījumā pārbaudīt, vai ārkārtas pasākumi ir pamatoti, ņemot vērā minētās direktīvas 18. panta 1. punktā izvirzītos nosacījumus.
94. Šāda pārbaude man šķiet vēl jo vairāk nepieciešama tādēļ, ka ārkārtas situācijas esamība un ar to saistītais iespēju izsmelšanas risks – ja [ārkārtas situācijas esamība] ir pierādīta – ir objektīvi kritēriji, kas par aizturēšanu atbildīgajai tiesu iestādei ir jāņem vērā, pieņemot lēmumu par aizturēšanu. Proti, no Direktīvas 2008/115 6. apsvēruma, kā arī Tiesas judikatūras izriet, ka lēmumi par aizturēšanu ir jāpieņem, izvērtējot katru atsevišķu gadījumu un ņemot vērā objektīvus kritērijus, nevis tikai kritēriju saistībā ar vienkāršu nelikumīgu uzturēšanos (57). Tātad šai iestādei, pamatojoties uz individuālu pārbaudi, kurā ņemtas vērā attiecīgā valstspiederīgā īpašās vajadzības, ir jāpārbauda, vai ir iespējams izmantot aizturēšanai alternatīvu pasākumu, un, ja tas nav iespējams, tad – vai ir iespējams valstspiederīgo aizturēt īpašās aizturēšanas telpās vai – ja to iespējas ir izsmeltas – ieslodzījuma vietā.
95. Turklāt šāda pārbaude, manuprāt, vēl jo vairāk ir nepieciešama, jo ir uzskatāms, ka Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punktam ir tieša iedarbība (58). Proti, šis pants nav jāprecizē Savienības vai valsts tiesību normās, lai trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri gaida izraidīšanu, piešķirtu tiesības, uz kurām pašām par sevi var atsaukties. Šādos apstākļos un saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru tiesu iestādei ir jānodrošina to principu un prasību efektīva piemērošana, kurus Savienības likumdevējs noteicis šajā pantā.
96. Ņemot vērā šos elementus, es uzskatu, ka Direktīvas 2008/115 18. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka par aizturēšanu atbildīgajai tiesu iestādei katrā individuālā situācijā ir jāpārbauda, vai joprojām pastāv šīs direktīvas 18. panta 1. punktā minētie apstākļi, kas ir bijuši pamats ārkārtas pasākumu veikšanai.
C. Par jēdzienu “īpašas aizturēšanas telpas” (trešais un ceturtais jautājums)
97. Ar trešo un ceturto prejudiciālo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā lūdz Tiesu precizēt kritērijus, uz kuriem pamatojoties īpašas aizturēšanas telpas atšķiras no ieslodzījuma vietas Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta izpratnē, it īpaši attiecībā uz šīs iestādes vadību, aizturēšanas režīmu un materiālajiem nosacījumiem.
98. Iesniedzējtiesa jautā, pirmkārt, vai jēdziens “īpašas aizturēšanas telpas” izslēdz struktūru, kas ir īpaša ieslodzījuma vietas nodaļa, kuras vadība kopumā ir pakļauta ieslodzījuma vietas vadībai un tāpat kā šī iestāde ir tieslietu ministra pakļautībā.
99. Ja šāda struktūra varētu tikt kvalificēta šādi, tad iesniedzējtiesa, otrkārt, jautā, vai jēdziens “īpašas aizturēšanas telpas” aptver struktūru, kuru veido ieslodzījuma vietas īpaša nodaļa – kurā trešo valstu valstspiederīgie, kuri gaida izraidīšanu, tiek nošķirti no parastiem ieslodzītajiem –, kas sastāv no trim ēkām, kuras ir apjoztas ar pītu ruļļveida žogu, starp kurām nav tiešas piekļuves, no kurām katrai ir savas palīgtelpas (pārģērbšanās telpa, medicīnas kabinets, sporta zāle, pagalms) un no kurām viena ēka uz laiku ir paredzēta alternatīvo brīvības atņemšanas sodu vai īslaicīgu brīvības atņemšanas sodu izpildei.
100. Atgādinu, ka Tiesa, lemjot saistībā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, var sniegt precizējumus, lai palīdzētu valsts tiesai interpretēt Savienības tiesību normu. Tomēr tieši valsts tiesai ir jāpārbauda tajā izskatāmās lietas konkrētie elementi un it īpaši jāizlemj jautājums, vai aizturēšanas materiālie nosacījumi Hannoveres ieslodzījuma vietas Langenhāgenes nodaļā no 2020. gada 25. septembra līdz 2. oktobrim liedz kvalificēt šo nodaļu kā “īpašas aizturēšanas telpas” (59). Šāda pārbaude ir fakta jautājums, kas neietilpst Tiesas kompetencē LESD 267. pantā paredzētajā tiesvedībā, bet ir valsts tiesas kompetencē.
1. Aizturēšana īpašās aizturēšanas telpās
101. Savienības likumdevējs nav precīzi definējis īpašu aizturēšanas telpu režīmu un materiāltiesiskos kritērijus. Tomēr tos ir iespējams secināt no jēdziena “aizturēšana” definīcijas, trešo valstu valstspiederīgajiem atzītajām tiesībām aizturēšanas laikā un principiem, kurus noteikusi gan Eiropas Cilvēktiesību tiesa, gan Eiropas Padome.
102. Jēdziens “aizturēšana” Direktīvā 2008/115 nav definēts. Savukārt Direktīvā 2013/33 tas ir precizēts saistībā ar starptautiskās aizsardzības pieteikumu iesniedzēju aizturēšanu. Tiesa uzskata, ka šī definīcija ir piemērojama saistībā ar Direktīvu 2008/115 (60).
103. Saskaņā ar Direktīvas 2013/33 2. panta h) punktu aizturēšana tiek definēta kā “dalībvalsts veikta [starptautiskās aizsardzības] pieteikuma iesniedzēja ieslodzīšana noteiktā vietā, kur pieteikuma iesniedzējam vai iesniedzējai ir liegta pārvietošanās brīvība” (61). Tiesa norāda, ka ievietošana īpašās aizturēšanas telpās ir “ar brīvības atņemšanu saistīts pasākums” (62) vai arī “piespiedu līdzeklis, ar ko [ieinteresētajai personai] tiek liegta pārvietošanās brīvība un [tā] tiek izolēt[a] no pārējiem iedzīvotājiem, [tai] uzliekot pienākumu pastāvīgi uzturēties norobežotā un slēgtā teritorijā” (63).
104. Aizturēšanas raksturs un mērķis savā būtībā atšķiras no sodīšanas līdzekļa rakstura un mērķa, jo aizturēšanas mērķis ir tikai veicināt trešās valsts valstspiederīgā, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi, izraidīšanas īstenošanu (64). Tādējādi, Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta pirmajā teikumā paredzot principu, saskaņā ar kuru aizturēšanai jānotiek īpašās aizturēšanas telpās, Savienības likumdevējs pauž gribu, lai dalībvalstu teritorijā tiktu izveidotas telpas, kas īpaši paredzētas, lai sagatavotu un īstenotu trešo valstu valstspiederīgo izraidīšanu.
105. Turklāt Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punktā veiktais nošķīrums starp aizturēšanu īpašās aizturēšanas telpās un aizturēšanu ieslodzījuma vietā prasa, lai pirmā gan pēc iekšējās kārtības noteikumiem, gan pēc telpu plānojuma atšķirtos no otrās. Šajā ziņā ir jānorāda, ka šo abu kategoriju iestāžu nošķiršanai ir jābūt vēl skaidrākai tāpēc, ka īpašās aizturēšanas telpas ir paredzētas arī tam, lai nodrošinātu atsevišķu starptautiskās aizsardzības pieteikumu iesniedzēju aizturēšanu (citiem mērķiem, kas nav izraidīšana) saskaņā ar Direktīvas 2013/33 8. panta 3. punktu (65).
106. Aizturēšanas režīms un materiālie nosacījumi izriet arī no Direktīvas 2008/115 16. un 17. panta. Savienības likumdevējs rūpējas par to, lai tiktu noteiktas tiesības, kas dalībvalstīm ir jānodrošina aizturēšanas laikā, piemēram, piekļuve neatliekamajai medicīniskajai aprūpei vai saziņa ar ģimenes locekļiem [vai] likumiskajiem pārstāvjiem, vai ar konsulārajām iestādēm. Tāpat tajā ir precizēti materiālie nosacījumi, kādi ir prasīti, lai aizturētu ģimenes un nepilngadīgos; tajos dalībvalstīm tiek prasīts pirmām kārtām ņemt vērā bērna intereses saskaņā ar pienākumiem, kas paredzēti Pamattiesību hartas 7. pantā, 14. panta 1. punktā un 24. pantā un kas ir izklāstīti arī šīs direktīvas 22. apsvērumā un 5. pantā. Tādējādi ģimenēm ir jābūt iespējai izmantot atsevišķu izmitināšanas vietu, kas tām nodrošina atbilstīgu privātumu, un nepilngadīgajiem ir jāspēj iesaistīties atpūtas pasākumos, kas piemēroti viņu vecumam, kā arī vajadzības gadījumā tiem ir jābūt piekļuvei izglītībai. Attiecībā uz nepilngadīgajiem bez pavadības par viņiem, cik iespējams, piemērotās telpās ir īpaši jārūpējas kvalificētam personālam.
107. Visbeidzot aizturēšanas režīms un materiālie nosacījumi izriet no katras dalībvalsts pienākumiem ievērot personu, kurām atņemta brīvība, cieņu, kā arī to tiesības netikt pakļautām necilvēcīgai vai pazemojošai attieksmei (66).
108. Savienības likumdevēja izvirzītās prasības būtībā ietver Eiropas Cilvēktiesību tiesas un Eiropas Padomes noteiktās prasības.
109. Eiropas Cilvēktiesību tiesa aizturēšanas režīma “piemērotu” raksturu vērtē, ņemot vērā ECPAK 3., 5. un 8. pantā nostiprinātās tiesības, pamatojoties uz norādēm par aizturēšanas vietu, apstākļiem un ilgumu. Tā veic novērtējumu katrā atsevišķā gadījumā, ņemot vērā aizturēšanas apstākļu kumulatīvās sekas, it īpaši attiecībā uz attiecīgo trešo valstu valstspiederīgo īpašo situāciju (67).
110. Eiropas Cilvēktiesību tiesa pievērš īpašu uzmanību telpu iekārtojumam un aprīkojumam, kā arī tā personāla kvalifikācijai, kurš pārrauga trešo valstu valstspiederīgos, it īpaši attiecībā uz ģimenēm. Minētajām telpām ir jābūt tīrām un pietiekami plašām tam cilvēku skaitam, kas tajās var tikt ievietoti. It īpaši viņiem jābūt brīvi un pietiekamā skaitā pieejamām sanitārajām iekārtām, ēdināšanai nepieciešamajai vietai un aprīkojumam, kā arī brīvi pieejamam telefonam. Šajās telpās ir jābūt arī medicīnas aprīkojumam, kā arī telpai ģimeņu un konsulāro iestāžu darbinieku uzņemšanai. Turklāt ir jābūt arī mācību un atpūtas telpām un it īpaši vietai pastaigām svaigā gaisā. Visbeidzot, ja telpās būtu jāuzņem ģimenes, Eiropas Cilvēktiesību tiesa noteic, ka istabas ir īpaši jāaprīko ar pamata infrastruktūru, kas nepieciešama mazu bērnu aizturēšanai, nodrošinot atbilstīgas un drošas rotaļlietas (68).
111. Turklāt “Divdesmit pamatnostādņu piespiedu atgriešanai” – ko Eiropas Padomes Ministru komiteja ir pieņēmusi 2005. gada 4. maijā un uz ko ir atsauce Direktīvas 2008/115 3. apsvērumā – 10. pamatnostādnes 1. punktā ir noteikts, ka personas, kuras tiek aizturētas pirms izraidīšanas, “parasti” ir jāievieto telpās, kuras ir paredzētas īpaši šim nolūkam un kurās tiek nodrošināti materiālie nosacījumi un režīms, kas atbilst to juridiskajam statusam (69). Šīs [10.] pamatnostādnes 4. punktā arī ir noteikts, ka minētās personas ir jānošķir no apsūdzētajiem un notiesātajiem. Šo pamatnostādņu 11. pamatnostādnes 2.–4. punktā ir noteikts, ka ir jānodrošina ģimenēm atsevišķas izmitināšanas telpas, lai saglabātu ģimeņu privātumu, kā arī jānodrošina tām personāls un iekārtas, ņemot vērā bērnu īpašās vajadzības, kas it īpaši ļauj viņiem izmantot piekļuvi izglītībai un iesaistīties atpūtas pasākumos (70).
112. Šīs norādes ļauj identificēt īpašo aizturēšanas telpu būtiskos kritērijus.
113. Vispirms ieslodzījuma vietā ir jābūt pēc mērķa un organizācijas atsevišķai iestādei, radot risku, ka Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punktā Savienības likumdevēja veiktajai nošķiršanai tiek atņemta jebkāda jēga un lietderīgā iedarbība.
114. Tāpat tai ir jābūt iestādei, kas ļauj nodrošināt, ka aizturēšanu veic kvalificēts personāls, ka aizturēšana tiek veikta saskaņā ar brīvības atņemšanas režīmu un materiālajiem nosacījumiem, kas ir piemēroti trešo valstu valstspiederīgo juridiskajam statusam, it īpaši mazāk aizsargāto personu juridiskajam statusam, un ka tiek ievērota cilvēka cieņa un pamattiesības.
115. Tagad ir jāaplūko apstākļi, kādos ir jānotiek aizturēšanai, ja tā notiek cietumā [ieslodzījuma vietā], kas minēta Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta otrajā teikumā.
2. Aizturēšana ieslodzījuma vietā
116. Atgādinu, ka tad, ja dalībvalsts nevar ievietot trešās valsts valstspiederīgo, kas gaida izraidīšanu, īpašās aizturēšanas telpās un tai ir jāievieto viņš ieslodzījuma vietā, dalībvalstij saskaņā ar Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta otro teikumu ir jānodrošina, ka viņš tiek nošķirts no parastiem ieslodzītajiem.
117. Tāpat atgādinu, ka spriedumā Pham Tiesa ir nospriedusi, ka nošķiršanas pienākums nav tikai aizturēšanas ieslodzījuma vietā īpašs izpildes nosacījums, bet ir šīs aizturēšanas pamatnosacījums, bez kura principā tā neatbilstu šai direktīvai (71). Turklāt tā ir nospriedusi, ka šis nošķiršanas pienākums ir beznosacījumu un ka tam nav nekādu izņēmumu (72).
118. Šeit Tiesas izstrādāto principu spēks nozīmē ģeogrāfisku un organizatorisku nošķīrumu starp trešo valstu valstspiederīgajiem, kas gaida izraidīšanu, un parastiem ieslodzītajiem. Ieslodzījuma vietas ir paredzētas citam izmantojumam, nevis aizturēšanai, gaidot izraidīšanu. Administrācija un ieslodzījuma režīms izpaužas iekšējās kārtības noteikumos, kā arī administratīvajos un materiāltiesiskajos ierobežojumos, kas atbilst precīziem mērķiem saistībā ar soda izpildi.
119. Tātad šī nošķiršanas pienākuma izpilde nozīmē stingru nošķiršanu, izveidojot atsevišķu un izolētu struktūru no pārējās ieslodzījuma vietas. Turklāt tā nozīmē atšķirīgu attieksmi pret trešo valstu valstspiederīgajiem, kas gaida izraidīšanu, un parastiem ieslodzītajiem. Tādējādi dalībvalstij ir jānodrošina, ka struktūrā, kas ir veltīta trešo valstu valstspiederīgo izraidīšanai, aizturēšanas izpildes noteikumi atšķiras no soda izpildes noteikumiem. Tas nozīmē, ka ir jāievieš tāds režīms un materiālie aizturēšanas nosacījumi, kuri būtu piemēroti viņu juridiskajam statusam un atbilstu viņu īpašajām vajadzībām, un tas nozīmē, ka šajā struktūrā ir jānorīko personāls, kura uzdevums atšķiras no uzdevuma, kas tiek veikts attiecībā uz parastiem ieslodzītajiem.
120. Pamatojoties uz šiem elementiem, ir jāpārbauda, cik lielā mērā tāda struktūra, kādu ir aprakstījusi iesniedzējtiesa, varētu tikt kvalificēta kā “īpašas aizturēšanas telpas” Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta pirmā teikuma izpratnē.
3. Hannoveres ieslodzījuma vietas Langenhāgenes nodaļa
121. Saistībā gan uz iesniedzējtiesas, gan Vācijas valdības sniegtajām norādēm man šķiet, ka aizturēšanas pasākums, kas attiecībā uz K tika piemērots Hannoveres ieslodzījuma vietas Langenhāgenes nodaļā no 2020. gada 25. septembra līdz 2. oktobrim, drīzāk atbilst ievietošanai ieslodzījuma vietā Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta otrā teikuma izpratnē, nevis ievietošanai īpašās aizturēšanas telpās šīs tiesību normas pirmā teikuma izpratnē.
122. Šī vērtējuma pamatā ir to dažādo īpašību izsvēršana, kādas, šķiet, piemīt šai struktūrai.
123. Dažas īpašības varētu ļaut kvalificēt minēto struktūru kā “īpašas aizturēšanas telpas”. Šķiet, ka pastāv ģeogrāfisks nošķīrums starp Langenhāgenes nodaļu un Hannoveres ieslodzījuma vietu, ar kuru tā ir saistīta, jo Langenhāgenes nodaļa atrodas dažu kilometru attālumā no Hannoveres ieslodzījuma vietas. Turklāt šo nodaļu veido trīs ēkas, no kurām katrai ir savas palīgtelpas, proti, pārģērbšanās telpa, medicīnas kabinets, sporta zāle un pagalms. Katrā istabā dzīvo viena persona, izņemot gadījumus, kad attiecīgās personas lūdz tās izmitināt kopā. Sanitārais mezgls ir brīvi pieejams visu dienu. Aizturētās personas katru dienu var pieņemt apmeklētājus, tām var piederēt mobilais telefons, un tās var piekļūt internetam.
124. Tas, ka Langenhāgenes nodaļas vadība ir pakļauta Hannoveres ieslodzījuma vietas vadībai un tāpat kā šī iestāde ir tieslietu ministra pakļautībā, nav pietiekams pierādījums, lai izslēgtu šādu nodaļu no kvalifikācijas par “īpašām aizturēšanas telpām”. Proti, ieslodzījuma vietu vadības, tāpat kā ministriju vadības, uzdevumi dažādās dalībvalstīs atšķiras, un tādējādi tās var īstenot savu varu attiecībā uz ļoti atšķirīgām struktūrām.
125. Savukārt Langenhāgenes nodaļai ir citas īpašības, kas to nozīmīguma dēļ, šķiet, to izslēdz no kvalifikācijas par “īpašām aizturēšanas telpām”.
126. Šajā nodaļā var tikt uzņemti parasti ieslodzītie. Tādējādi viena no trim ēkām, kas veido minēto nodaļu, tika izmantota, lai izpildītu īslaicīgus brīvības atņemšanas sodus vai alternatīvos brīvības atņemšanas sodus. Tomēr šķiet saprātīgi uzskatīt, ka kompetentās tiesu iestādes nav izdevušas rīkojumu par brīvības atņemšanas soda izpildi, pat ja tas būtu īslaicīgs vai alternatīvs, tādā struktūrā, kas būtu “īpaša aizturēšanas vieta”, kura paredzēta trešo valstu valstspiederīgo izraidīšanai, un saskaņā ar nosacījumiem un noteikumiem, kas atšķiras no tiem, kuri paredzēti 1976. gada 16. marta Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung (Likums par brīvības atņemšanas sodu un ar brīvības atņemšanu saistītu drošības līdzekļu izpildi) (73). No Tiesas rīcībā esošajiem lietas materiāliem izriet, ka aizturēšanas izpilde Langenhāgenes nodaļā notiek atbilstoši sodu izpildes režīmam un ka par trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, vadību un uzraudzību atbildīgais personāls ir ieslodzījuma vietas personāls, kas ir atbildīgs par parastiem ieslodzītajiem. Atbildēs uz Tiesas uzdotajiem jautājumiem Vācijas valdība arī norādīja, ka “pēc Amtsgericht Hannover [(Hannoveres pirmās instances tiesa)] 2020. gada 30. septembra rīkojuma izdošanas” (74) piecpadsmit ieslodzītie, kas bija izmitināti Langenhāgenes nodaļā, tika pārcelti uz “citām Land [federālās zemes] ieslodzījuma vietām”. Šie elementi liecina, ka minēto struktūru var izmantot, lai izpildītu gan aizturēšanas pasākumus, gan brīvības atņemšanas sodus, ņemot vērā piemērojamo režīmu un konkrētos kārtības noteikumus.
127. Šādos apstākļos domāju, ka aizturēšanas pasākums Hannoveres ieslodzījuma vietas Langenhāgenes nodaļā atbilst ievietošanai ieslodzījuma vietā Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta otrā teikuma izpratnē.
128. Ņemot vērā visus šos apsvērumus, ierosinu Tiesai nospriest, ka Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta pirmais teikums ir jāinterpretē tādējādi, ka īpašas aizturēšanas telpas ir iestāde, kura ir paredzēta, lai sagatavotu trešo valstu valstspiederīgo izraidīšanu, un kurā aizturēšanas izpilde notiek saskaņā ar brīvības atņemšanas režīmu un materiālajiem nosacījumiem, kas ir piemēroti trešo valstu valstspiederīgo juridiskajam statusam un neaizsargātībai.
129. Jēdzienam “īpašas aizturēšanas telpas” neatbilst struktūra, kura var tikt izmantota, lai izpildītu gan trešo valstu valstspiederīgo, kas gaida izraidīšanu, aizturēšanas pasākumus, gan brīvības atņemšanas sodus, un kurā aizturēšana notiek saskaņā ar tiesību aktiem par sodu izpildi un šīs struktūras ieslodzījuma vietas personāla uzraudzībā.
V. Secinājumi
130. Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Amtsgericht Hannover (Hannoveres pirmās instances tiesa, Vācija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2008/115/EK (2008. gada 16. decembris) par kopīgiem standartiem un procedūrām dalībvalstīs attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi, 18. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, saskaņā ar kuru uz trim gadiem ir atļauts veikt trešo valstu valstspiederīgo, kuri gaida izraidīšanu, aizturēšanu ieslodzījuma vietās, ja nedz iemesli, ar kādiem pamatots šis tiesiskais regulējums, nedz apstākļi, kādos tas pieņemts, nedz tā piemērošanas noteikumi neliecina par šīs situācijas steidzamību šī panta izpratnē.
2) Direktīvas 2008/115 18. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka par aizturēšanu atbildīgajai tiesu iestādei katrā individuālā situācijā ir jāpārbauda, vai joprojām pastāv šīs direktīvas 18. panta 1. punktā minētie apstākļi, kas ir bijuši pamats ārkārtas pasākumu veikšanai.
3) Direktīvas 2008/115 16. panta 1. punkta pirmais teikums ir jāinterpretē tādējādi, ka “īpašas aizturēšanas telpas” ir iestāde, kura ir paredzēta, lai sagatavotu trešo valstu valstspiederīgo izraidīšanu, un kurā aizturēšanas izpilde notiek saskaņā ar brīvības atņemšanas režīmu un materiālajiem nosacījumiem, kas ir piemēroti trešo valstu valstspiederīgo juridiskajam statusam un neaizsargātībai.
4) Jēdzienam “īpašas aizturēšanas telpas” neatbilst struktūra, kura var tikt izmantota, lai izpildītu gan trešo valstu valstspiederīgo, kas gaida izraidīšanu, aizturēšanas pasākumus, gan brīvības atņemšanas sodus, un kurā aizturēšana notiek saskaņā ar tiesību aktiem par sodu izpildi un šīs struktūras ieslodzījuma vietas personāla uzraudzībā.