CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. RICHARD DE LA TOUR

van 25 november 2021 (1)

Zaak C‑519/20

K

in tegenwoordigheid van

Landkreis Gifhorn

[verzoek van het Amtsgericht Hannover (rechter in eerste aanleg Hannover, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Richtlijn 2008/115/EG – Gemeenschappelijke normen en procedures voor de terugkeer van derdelanders die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven – Bewaring met het oog op verwijdering – Artikel 16, lid 1 – Begrip ‚speciale inrichting voor bewaring’ – Artikel 18, lid 1 – Begrip ‚noodsituatie’ – Nationale wetgeving op grond waarvan de bewaring wegens een noodsituatie kan plaatsvinden in een gevangenis – Reikwijdte van de beoordeling die moet worden verricht door de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit”

I.      Inleiding

1.        In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht om precisering met betrekking tot verscheidene in richtlijn 2008/115/EG(2) vastgelegde regels inzake de bewaring van derdelanders in afwachting van verwijdering, in het verlengde van de arresten van 17 juli 2014, Bero en Bouzalmate(3), 17 juli 2014, Pham(4), en 2 juli 2020, Stadt Frankfurt am Main(5).

2.        Deze zaak betreft de specifieke situatie waarin de Bondsrepubliek Duitsland zich beroept op een noodsituatie in de zin van artikel 18, lid 1, van deze richtlijn om af te wijken van de regel dat derdelanders met het oog op hun verwijdering in speciale inrichtingen voor bewaring worden ondergebracht. Op grond van dergelijke wetgeving is K, een Pakistaans staatsburger, in september 2020 in de afdeling Langenhagen van de penitentiaire inrichting van de stad Hannover (Duitsland) in bewaring gesteld.

3.        Het Amtsgericht Hannover (rechter in eerste aanleg Hannover, Duitsland) dient thans te beoordelen of die maatregel rechtmatig is in het licht van de artikelen 16 en 18 van richtlijn 2008/115. Daartoe heeft deze rechter het Hof een aantal prejudiciële vragen voorgelegd.

4.        Om te beginnen verzoekt de verwijzende rechter het Hof te preciseren onder welke voorwaarden een lidstaat zich kan beroepen op een noodsituatie in de zin van artikel 18, lid 1, van deze richtlijn om toe te staan dat derdelanders in afwachting van verwijdering in bewaring worden gehouden in een gevangenis. Vervolgens verzoekt deze rechter het Hof te bepalen welke bevoegdheden de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit in deze context heeft. Ten slotte wenst de verwijzende rechter te vernemen of de afdeling Langenhagen, waarin K is ondergebracht, kan worden aangemerkt als een „speciale inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16, lid 1, van deze richtlijn. Deze vraag stelt het Hof in de gelegenheid om vast te stellen op grond van welke criteria een speciale inrichting voor bewaring zich onderscheidt van een gevangenis, met name in het licht van de leiding van de inrichting, het bewaringsregime en de materiële omstandigheden van de bewaring.

5.        In deze conclusie zal ik om te beginnen uiteenzetten waarom ik van mening ben dat een nationale regeling die gedurende drie jaar toestaat dat derdelanders in afwachting van hun verwijdering in een gevangenis worden ondergebracht, niet voldoet aan de door de Uniewetgever in artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 genoemde voorwaarden om te kunnen spreken van een noodsituatie.

6.        Vervolgens zal ik uitleggen dat het feit dat op grond van dat artikel uitzonderlijke maatregelen worden getroffen, de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit er niet van mag weerhouden om in elke afzonderlijke situatie na te gaan of de omstandigheden die de erkenning van een noodsituatie hebben gerechtvaardigd, zich nog steeds voordoen.

7.        Ten slotte zal ik uiteenzetten waarom de afdeling Langenhagen van de penitentiaire inrichting van de stad Hannover, gelet op de aanwijzingen van zowel de verwijzende rechter als de Duitse regering, naar mijn mening op de dag van inbewaringstelling van K niet kon worden gekwalificeerd als „speciale inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/115.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Richtlijn 2008/115

8.        In de overwegingen 13, 16, 17 en 24 van richtlijn 2008/115 staat te lezen:

„(13)      Het gebruik van dwangmaatregelen moet, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, uitdrukkelijk aan de beginselen van evenredigheid en doeltreffendheid worden onderworpen. [...] De lidstaten moeten voor het toezicht op gedwongen terugkeer op meerdere mogelijkheden kunnen vertrouwen.

[…]

(16)      Inbewaringstelling met het oog op verwijdering moet worden beperkt en, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, aan het evenredigheidsbeginsel worden onderworpen. Inbewaringstelling is alleen gerechtvaardigd om de terugkeer voor te bereiden of de verwijdering uit te voeren en indien minder dwingende middelen niet afdoende zouden zijn.

(17)      De in bewaring gestelde onderdanen van derde landen dienen op humane en waardige wijze te worden behandeld, met eerbiediging van hun grondrechten en het internationale en nationale recht. Onverminderd de aanvankelijke aanhouding door de rechtshandhavingsinstanties, die in de nationale wetgeving is geregeld, moet bewaring in de regel plaatsvinden in gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring.

[…]

(24)      In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden erkend.”

9.        Artikel 1 van richtlijn 2008/115 bepaalt:

„In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het [Unierecht] en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.”

10.      Artikel 16 van richtlijn 2008/115, met het opschrift „Omstandigheden van bewaring”, bepaalt in lid 1:

„Voor bewaring wordt in de regel gebruikgemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Indien een lidstaat de onderdanen van een derde land die in bewaring worden gehouden, niet kan onderbrengen in een gespecialiseerde inrichting voor bewaring en gebruik dient te maken van een gevangenis, worden zij gescheiden gehouden van de gewone gevangenen.”

11.      Artikel 17, lid 2, van deze richtlijn luidt als volgt:

„In bewaring gestelde gezinnen krijgen, in afwachting van verwijdering afzonderlijke accommodatie, waarbij voldoende privacy is gegarandeerd.”

12.      Artikel 18 van deze richtlijn, met het opschrift „Noodsituaties”, bepaalt:

„1.      In situaties waarin een uitzonderlijk groot aantal onderdanen van derde landen moet terugkeren en de inrichtingen voor bewaring van een lidstaat of zijn bestuurlijk of gerechtelijk personeel hierdoor onverwacht zwaar worden belast, kan die lidstaat besluiten, voor de duur van de uitzonderlijke situatie, [...] bij dringende maatregel bewaringsomstandigheden vast te stellen die afwijken van het bepaalde in artikel 16, lid 1, en artikel 17, lid 2.

2.      De lidstaat die deze uitzonderlijke maatregelen neemt, stelt de [Europese] Commissie ervan in kennis. De Commissie wordt tevens in kennis gesteld zodra de redenen voor het toepassen van deze uitzonderlijke maatregelen niet langer bestaan.

3.      Dit artikel kan niet aldus worden uitgelegd, dat het de lidstaten wordt toegestaan af te wijken van hun algemene verplichting alle, algemene dan wel bijzondere, maatregelen te treffen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat zij aan hun verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn voldoen.”

13.      In het kader van haar voorstel voor herschikking van richtlijn 2008/115(6) heeft de Commissie geen enkele wijziging van de regels van de artikelen 16 en 18 van deze richtlijn voorgesteld.

B.      Duits recht

14.      Volgens de artikelen 83 en 84 van het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Duitse grondwet; hierna: „Grundgesetz”) staat het aan de Bundesländer (deelstaten) om de met het oog op de verwijdering van illegaal verblijvende derdelanders bevolen bewaringsmaatregelen ten uitvoer te leggen.

15.      § 62a, lid 1, van het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (wet betreffende het verblijf, de beroepsactiviteiten en de integratie van vreemdelingen op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland)(7) van 30 juli 2004, in de van 29 juli 2017 tot en met 20 augustus 2019 toepasselijke versie ervan, waarbij artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 in Duits recht is omgezet, luidde als volgt:

„Voor bewaring met het oog op verwijdering wordt in beginsel gebruikgemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Indien op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland geen speciale inrichtingen voor bewaring beschikbaar zijn of indien de vreemdeling een ernstige bedreiging vormt voor de fysieke integriteit en het leven van derden of voor zwaarwegende rechtsbelangen in verband met de binnenlandse veiligheid, kan de bewaring in andere detentie-inrichtingen ten uitvoer worden gelegd. In dat geval worden de met het oog op hun verwijdering gedetineerde personen gescheiden gehouden van de gewone gevangenen.”

16.      Deze bepaling is gewijzigd na de inwerkingtreding van het Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (tweede wet inzake de betere handhaving van het terugkeerbesluit)(8), van 15 augustus 2019.

17.      Artikel 1, punt 22 van deze wet bepaalt:

„§ 62a, lid 1, [AufenthG] wordt vervangen door de volgende tekst:

‚1.      Personen die met het oog op hun verwijdering worden gedetineerd, worden gescheiden gehouden van de gewone gevangenen. Wanneer meerdere leden van een gezin in bewaring worden gesteld, worden zij gescheiden gehouden van de andere personen die met het oog op verwijdering worden gedetineerd. Hun moet voldoende privacy worden gegarandeerd.’”

18.      In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp wordt met betrekking tot artikel 1, punt 22(9), van deze wet verduidelijkt:

„Als gevolg van de wijziging van § 62a, lid 1, is het op grond van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 tijdelijk niet meer vereist dat personen die met het oog op hun verwijdering worden gedetineerd, in speciale inrichtingen voor bewaring worden ondergebracht. Bijgevolg kan de bewaring met het oog op verwijdering tijdelijk plaatsvinden in alle inrichtingen voor bewaring en, met een maximum van 500 plaatsen, in gevangenissen. Het blijft verplicht om personen die met het oog op hun verwijdering worden gedetineerd en gewone gevangenen van elkaar gescheiden te houden. Daarnaast blijven de huidige regel betreffende het onderbrengen van meerdere leden van één gezin, zoals vastgelegd in § 62a, lid 1, derde en vierde volzin, alsmede de vereisten in de artikelen 16 en 17 van richtlijn 2008/115 van kracht. Bovendien blijft het noodzakelijk om in elk concreet geval, bijvoorbeeld in geval van personen die tot een kwetsbare groep behoren, te beoordelen en te beslissen of het aanvaardbaar en rechtmatig is om hen in een gevangenis onder te brengen. De rechterlijke autoriteiten van de [deelstaten] dienen maximaal 500 plaatsen ter beschikking te stellen voor personen die met het oog op hun verwijdering worden gedetineerd, zodat er, rekening houdend met de geplande toename van het aantal plaatsen voor bewaring met het oog op verwijdering in de inrichtingen voor bewaring van de [deelstaten], in totaal ongeveer 1 000 plaatsen voor bewaring met het oog op verwijdering beschikbaar zijn. [...] Artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 biedt de mogelijkheid om in noodsituaties af te wijken van de verplichting tot scheiding op grond van artikel 16, lid 1, alsmede van het vereiste dat gezinnen over afzonderlijke accommodatie beschikken, zoals genoemd in artikel 17, lid 2. De verplichting tot scheiding is momenteel bij § 62a, lid 1, eerste en tweede volzin, in Duits recht omgezet. Het vereiste inzake het onderbrengen van gezinnen is vastgelegd in § 62a, lid 1, derde en vierde volzin. Aan de in artikel 18, lid 1, geboden mogelijkheid om af te wijken is de voorwaarde verbonden dat een uitzonderlijk groot aantal derdelanders dat moet terugkeren de capaciteit van de inrichtingen voor bewaring of van het bestuurlijk of gerechtelijk personeel overbelast. Die voorwaarde wordt voor de Bondsrepubliek Duitsland vervuld. De capaciteit in Duitsland bedraagt (op 27 maart 2019) voor het hele grondgebied van de Bondsrepubliek ongeveer 487 plaatsen voor bewaring met het oog op verwijdering. Als gevolg van de wanverhouding tussen het aantal personen op wie een uitvoerbaar terugkeerbesluit van toepassing is en het aantal plaatsen voor bewaring met het oog op verwijdering, wordt de bestaande capaciteit duidelijk overbelast. Deze overbelasting vormt in de praktijk een wezenlijk knelpunt, dat de tenuitvoerlegging van het uitvoerbare terugkeerbesluit belemmert. De bestaande plaatsen voor bewaring met het oog op verwijdering worden op landelijk niveau al optimaal benut dankzij coördinatie tussen de [deelstaten]. Ook met het Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr [gemeenschappelijk centrum ter ondersteuning van terugkeer, Duitsland (ZUR)], dat in 2017 is opgericht, wordt naar verbetering van het beheer van plaatsen voor bewaring met het oog op verwijdering gestreefd. Op het hele grondgebied van de Bondsrepubliek ligt het aantal plaatsen dat door tussenkomst van het ZUR wordt bezet op tien procent of iets meer. Dat houdt in dat in de praktijk een groot aantal verzoeken tot bewaring niet kan worden ingediend, terwijl de voorwaarden zijn vervuld. Overigens kon een dergelijke overbelasting niet worden voorzien. Omdat het aantal pas aangekomen aanvragers van [internationale] bescherming tot 2015 al jaren voortdurend was gedaald, hadden de [deelstaten] het aantal plaatsen voor bewaring met het oog op verwijdering, gelet op die geringere behoeften, in de loop der jaren naar beneden bijgesteld. Als gevolg van de gewijzigde situatie in de loop van 2015 en de sterke stijging van het aantal aanvragers van [internationale] bescherming dienden de Bondsrepubliek Duitsland en de [deelstaten] primair capaciteit te creëren om in de behoeften van de mensen te voorzien. Die verplichting vloeit onder meer voort uit het [Unierecht], met name richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming [(PB 2013, L 180, blz. 96)], richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming [(PB 2011, L 337, blz. 9)], en daarnaast het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden^[(10)^]. In die situatie had de verzorging van pas aangekomen personen voorrang boven de uitbreiding van de bewaringscapaciteit om op een latere datum (na afronding van de asielaanvraag- en beroepsprocedure) aan de vereisten van richtlijn 2008/115 te voldoen. De in artikel 18 [van deze richtlijn] opgenomen uitzonderingsregeling heeft immers juist tot doel de autoriteiten in een dergelijke situatie in staat te stellen de prioriteit te leggen bij de verzorging van de pas aangekomenen, zonder voorzienbare niet-nakoming van verplichtingen in de toekomst. Richtlijn 2008/115 stelt niet alleen eisen aan de voorwaarden voor bewaring, maar legt de lidstaten in artikel 8, lid 1, tevens de verplichting op om alle maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om het terugkeerbesluit uit te voeren. Artikel 18 van richtlijn 2008/115 beoogt juist een eventueel conflict tussen doelen in een niet-voorzienbare uitzonderlijke situatie, zoals die in 2015 en de jaren daarna, op te lossen, en moet thans dus worden toegepast. Na afloop van de uitzonderlijke situatie zijn de [deelstaten] onmiddellijk gestart met het creëren van capaciteit voor bewaring en zij zijn er reeds in geslaagd het aantal plaatsen voor bewaring uit te breiden tot 487 voor het hele grondgebied van de Bondsrepubliek (op 27 maart 2019). Als gevolg van de tijd die het gewoonlijk kost om bouwprojecten te verwezenlijken en inrichtingen voor bewaring met het oog op verwijdering te creëren, is het aantal plaatsen voor bewaring met het oog op verwijdering nog niet volledig afgestemd op de huidige behoeften. Gelet op de getroffen maatregelen zal het aantal plaatsen voor bewaring met het oog op verwijdering naar verwachting op 30 juni 2022 aan de behoeften voldoen. Tot die datum duurt de uitzonderlijke situatie voort en moet bijgevolg worden afgeweken van § 62a, lid 1, in de huidige versie. Daarna zal de thans toepasselijke wetgeving weer in werking treden.”

19.      Artikel 6 van het Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht draagt het opschrift „Verdere wijziging van het [AufenthG] met ingang van 1 juli 2022” en bepaalt:

„§ 62a, lid 1, [AufenthG], zoals op 25 februari 2008 gepubliceerd (BGBl. 2008 I, blz. 162) en laatstelijk gewijzigd bij artikel 1 van deze wet, wordt vervangen door de volgende tekst:

‚Voor bewaring met het oog op verwijdering wordt in beginsel gebruikgemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Indien op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland geen speciale inrichtingen voor bewaring beschikbaar zijn of indien de vreemdeling een ernstige bedreiging vormt voor de fysieke integriteit en het leven van derden of voor zwaarwegende rechtsbelangen in verband met de binnenlandse veiligheid, kan de bewaring in andere detentie-inrichtingen ten uitvoer worden gelegd. In dat geval worden de met het oog op hun verwijdering gedetineerde personen gescheiden gehouden van de gewone gevangenen. Wanneer meerdere leden van een gezin in bewaring worden gesteld, worden zij gescheiden gehouden van de andere personen die met het oog op verwijdering worden gedetineerd. Hun moet voldoende privacy worden gegarandeerd.’”

III. Hoofdgeding en prejudiciële vragen

20.      Verzoeker, K, is een Pakistaans staatsburger die op 11 augustus 2020 met het oog op zijn verwijdering in bewaring is gesteld in de afdeling Langenhagen van de penitentiaire inrichting van de stad Hannover. Deze maatregel is bij beschikking van 25 september 2020 verlengd tot 12 november 2020. Verzoeker heeft tegen deze beschikking beroep ingesteld op grond dat de maatregel van bewaring die van 25 september tot en met 2 oktober 2020 aan hem is opgelegd, in strijd is met de verplichting om derdelanders in afwachting van verwijdering onder te brengen in een „speciale inrichting voor bewaring” in de zin van § 62a, lid 1, AufenthG, in de van 29 juli 2017 tot en met 20 augustus 2019 toepasselijke versie.

21.      In het kader van dit beroep tot beoordeling van de rechtmatigheid vraagt de verwijzende rechter zich af of de bij § 62a, lid 1, AufenthG op 15 augustus 2019 ingevoerde wijzigingen rechtmatig zijn in het licht van de in artikel 18 van richtlijn 2008/115 genoemde voorwaarden.

22.      Gelet op de twijfels over de uitlegging van deze bepaling heeft het Amtsgericht Hannover de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Dient het Unierecht, meer in het bijzonder artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn [2008/115], aldus te worden uitgelegd dat een nationale rechter die over de inbewaringstelling met het oog op verwijdering oordeelt, in elk concreet geval de voorwaarden van die bepaling, met name dat de uitzonderlijke situatie voortduurt, moet toetsen wanneer de nationale wetgever met een beroep op artikel 18, lid 1, in het nationale recht is afgeweken van de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van die richtlijn?

2)      Dient het Unierecht, meer in het bijzonder artikel 16, lid 1, van richtlijn [2008/115], aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling die tijdelijk – tot en met 1 juli 2022 – het onderbrengen van met het oog op hun verwijdering gedetineerde personen in een penitentiaire inrichting toestaat, hoewel in de lidstaat speciale inrichtingen voor bewaring beschikbaar zijn en geen noodsituatie in de zin van artikel 18, lid 1, van richtlijn [2008/115] dat dwingend vereist?

3)      Dient artikel 16, lid 1, van richtlijn [2008/115] aldus te worden uitgelegd dat er reeds geen sprake is van een „speciale inrichting voor bewaring” van met het oog op hun verwijdering gedetineerde personen wanneer:

–        de ‚speciale inrichting voor bewaring’ indirect onder hetzelfde lid van de regering, namelijk de minister van Justitie, ressorteert als inrichtingen voor bewaring van gevangenen die een straf uitzitten,

–        de ‚speciale inrichting voor bewaring’ als afdeling van een penitentiaire inrichting is georganiseerd en daarmee wel beschikt over een eigen leiding, maar als een van meerdere afdelingen van de penitentiaire inrichting gezamenlijk ondergeschikt is aan de leiding van de penitentiaire inrichting?

4)      Indien de derde vraag ontkennend wordt beantwoord:

Dient artikel 16, lid 1, van richtlijn [2008/115] aldus te worden uitgelegd dat er sprake is van het onderbrengen in een ‚speciale inrichting voor bewaring’ voor met het oog op hun verwijdering gedetineerde personen, wanneer een penitentiaire inrichting een gespecialiseerde afdeling inricht als detentiecentrum met het oog op verwijdering en deze afdeling een speciaal terrein met drie gebouwen binnen de omheining gebruikt voor met het oog op hun verwijdering gedetineerde personen en van deze drie gebouwen één gebouw tijdelijk uitsluitend wordt bezet met gevangenen die een vervangende vrijheidsstraf of een korte vrijheidsstraf uitzitten, waarbij door de penitentiaire inrichting wordt gezorgd voor een scheiding van de met het oog op hun verwijdering gedetineerde personen en gevangenen, en in het bijzonder elk gebouw over eigen voorzieningen beschikt (eigen kleedkamers, eigen ziekenafdeling, eigen sportruimte) en de binnenplaats/het buitenterrein weliswaar vanuit alle gebouwen is te zien, maar voor elk gebouw een eigen met gaashekwerk omheind terrein voor de gedetineerden beschikbaar is en er aldus tussen de gebouwen geen rechtstreekse toegang bestaat?”

23.      Verzoeker, de Duitse en de Nederlandse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Dezelfde partijen, met uitzondering van de Nederlandse regering, hebben tevens gereageerd op de aan hen gestelde schriftelijk te beantwoorden vragen van het Hof en hebben ter terechtzitting van 16 september 2021 mondelinge opmerkingen gemaakt.

IV.    Analyse

24.      Ik zal de prejudiciële vragen beantwoorden in een andere volgorde dan waarin zij door de verwijzende rechter zijn gesteld.

25.      Om te beginnen onderzoek ik de tweede vraag, die de omstandigheden betreft waarin een lidstaat zich kan beroepen op het bestaan van een noodsituatie in de zin van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115, om te gelasten dat derdelanders in afwachting van verwijdering in bewaring worden gesteld in een gevangenis. Deze kwestie vormt mijns inziens namelijk de kern van de onderhavige prejudiciële verwijzing. Hoewel het Hof zich reeds heeft uitgesproken over de dringende maatregelen die door de Raad van de Europese Unie zijn vastgesteld in reactie op de migratiecrisis van 2015(11), heeft het nog niet de gelegenheid gehad om zich uit te spreken over de draagwijdte van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115, en meer in het bijzonder over de mogelijkheid waarover de lidstaten beschikken om derdelanders in afwachting van verwijdering in de bewaring te houden in een gevangenis, om redenen die verband houden met het bestaan van een nationale noodsituatie.

26.      Vervolgens onderzoek ik de eerste vraag, die betrekking heeft op de taken van de met de inbewaringstelling belaste rechter, om te bepalen in hoeverre deze in elk individueel geval moet nagaan of er een noodsituatie in de zin van artikel 18, lid 1, van deze richtlijn bestaat of zelfs voortduurt.

27.      Om de derde en de vierde vraag te beantwoorden, zal ik ten slotte de criteria noemen op grond waarvan onderscheid moet worden gemaakt tussen de situatie waarin een derdelander in een speciale inrichting voor bewaring wordt ondergebracht en de situatie waarin hij, gescheiden van de gewone gevangenen, in een gevangenis wordt ondergebracht, in het licht van met name de leiding van de inrichting, het bewaringsregime en de materiële omstandigheden van de bewaring.

A.      Gronden die rechtvaardigen dat derdelanders in afwachting van verwijdering in bewaring worden gehouden in een gevangenis (tweede vraag)

28.      Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 in de weg staat aan nationale wetgeving die gedurende drie jaar toestaat dat derdelanders in afwachting van verwijdering in bewaring worden gesteld in een gevangenis, terwijl er geen sprake is van een noodsituatie in de zin van artikel 18, lid 1, van deze richtlijn.

29.      Voordat ik die vraag beantwoord, breng ik om te beginnen de beginselen in herinnering die het Hof in de arresten Bero en Bouzalmate, Pham en Stadt Frankfurt am Main heeft ontwikkeld met betrekking tot de omstandigheden van bewaring die de Uniewetgever heeft vastgesteld in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115, in de Franse taalversie ervan(12). Deze arresten zijn gewezen in het kader van gedingen betreffende de beoordeling van de rechtmatigheid van een bewaring op grond van § 62a, lid 1, AufenthG, in de vroegere versies ervan.

30.      Vervolgens zal ik onderzoeken in hoeverre een lidstaat zich kan beroepen op het bestaan van een noodsituatie in de zin van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 om de tenuitvoerlegging van de bewaring in een gevangenis los van de buitengewone omstandigheden van het concrete geval te rechtvaardigen.

31.      Ten slotte zal ik onderzoeken in hoeverre een wettelijke regeling zoals die welke is opgenomen in § 62a, lid 1, AufenthG, in de versie van 15 augustus 2019, voldoet aan de in dat artikel genoemde criteria.

1.      Algemene regeling van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115

32.      Overeenkomstig artikel 79, lid 2, VWEU beoogt richtlijn 2008/115 een op gemeenschappelijke normen en wettelijke waarborgen gebaseerd doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden.(13)

33.      Uit de overwegingen 13 en 16 van de richtlijn, alsmede uit de tekst van artikel 15, lid 1, ervan, volgt dat de lidstaten de verwijdering van illegaal op hun grondgebied verblijvende staatsburgers dienen uit te voeren met de minst dwingende maatregelen. Ter verzekering van een doeltreffende verwijdering voorziet deze richtlijn dus in een trapsgewijze verzwaring van de maatregelen, beginnend met de maatregel die de meeste vrijheid aan de betrokkene laat, namelijk de toekenning van een termijn voor zijn vrijwillige vertrek, en eindigend met de maatregel die hem het meest beperkt, namelijk bewaring in een speciale inrichting. Enkel in het geval waarin de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit – door middel van verwijdering – in gevaar dreigt te komen door het gedrag van de betrokkene, hetgeen per geval moet worden beoordeeld, kunnen de lidstaten laatstgenoemde zijn vrijheid ontnemen door hem in bewaring te stellen.(14)

34.      Vreemdelingenbewaring is de zwaarste vrijheidsbeperkende maatregel die de richtlijn in het kader van een procedure tot gedwongen verwijdering toestaat.(15) Het is in beginsel een uiterste middel.(16) De Uniewetgever heeft deze maatregel in hoofdstuk IV van deze richtlijn dan ook strikt gereguleerd om ervoor te zorgen dat zowel het evenredigheidsbeginsel – het ingezette middel moet in verhouding staan tot het beoogde doel – als de grondrechten van de betrokken personen worden geëerbiedigd.(17)

35.      In deze context zijn in artikel 16, lid 1, van de richtlijn de regels inzake de omstandigheden en het regime van bewaring vastgelegd.

36.      Overeenkomstig de eerste volzin van dat artikel moet voor bewaring van illegaal verblijvende derdelanders met het oog op hun verwijdering in de regel gebruik worden gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Ingeval een lidstaat aan dat vereiste „niet kan” voldoen en onderbrenging in een gevangenis gelast, vereist de tweede volzin van dit artikel dat derdelanders worden gescheiden van gewone gevangenen.

37.      Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 beoogt te garanderen dat de menselijke waardigheid en de grondrechten van iemand die geen strafbaar feit heeft gepleegd worden geëerbiedigd, door te garanderen dat de maatregel van bewaring zich onderscheidt van het uitzitten van een straf en plaatsvindt onder een regime en in omstandigheden die passen bij de juridische status van de betrokkene.

38.      Wat betreft de verplichting tot onderbrenging in speciale inrichtingen voor bewaring, die is opgenomen in artikel 16, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/115, oordeelt het Hof dat het naleven daarvan voor de lidstaten als zodanig geldt en niet voor de lidstaten naargelang van hun respectieve bestuurlijke of constitutionele structuur.(18) De met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteiten dienen dus bewaring in speciale inrichtingen voor bewaring te kunnen gelasten, in voorkomend geval met een beroep op overeenkomsten inzake bestuurlijke samenwerking die daartoe zijn gesloten.(19)

39.      Wat de in artikel 16, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2008/115 genoemde afwijking betreft, deze moet strikt worden uitgelegd.(20) Volgens het Hof staat deze afwijking „de lidstaten [toe] om, bij wijze van uitzondering en mits geen van de uitdrukkelijk in artikel 18, lid 1, van [deze richtlijn] bedoelde situaties zich voordoet, illegaal verblijvende derdelanders in bewaring te stellen in een gevangenis, wanneer deze lidstaten wegens de bijzondere omstandigheden van het geval niet kunnen voldoen aan de door [deze] richtlijn nagestreefde doelstellingen doordat zij die derdelanders niet in bewaring kunnen stellen in speciale inrichtingen voor bewaring”.(21) Het Hof heeft geoordeeld dat dit het geval kan zijn indien de betrokkene een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving of de interne of externe veiligheid van de betrokken lidstaat aantast(22), waarbij de eisen van openbare orde restrictief moeten worden opgevat.(23) Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat noch de wil van de betrokkene(24), noch het ontbreken van speciale inrichtingen voor bewaring in een deelstaat van de Bondsrepubliek Duitsland(25) als zodanig kan rechtvaardigen dat de bewaring met het oog op verwijdering op grond van artikel 16, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2008/115 plaatsvindt in een gevangenis.

40.      Wat betreft de verplichting van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115, om de derdelanders die in een gevangenis in bewaring worden gehouden, gescheiden te houden van de gewone gevangenen, heeft het Hof geoordeeld dat deze onvoorwaardelijk is(26), „dat er geen enkele uitzondering bestaat op [deze] verplichting [...] en dat deze verplichting een garantie vormt voor de eerbiediging van de rechten die de Uniewetgever [...] uitdrukkelijk heeft toegekend [...]”(27).

2.      In artikel 18 van richtlijn 2008/115 bedoelde uitzonderlijke maatregelen

41.      Artikel 18 van richtlijn 2008/115, met het opschrift „Noodsituaties”, heeft tot doel de voorwaarden te bepalen waaronder een lidstaat „kan” besluiten dringende maatregelen te treffen die afwijken van de in artikel 16, lid 1, en artikel 17, lid 2, van deze richtlijn genoemde bewaringsomstandigheden, wegens een onverwacht zware belasting van de inrichtingen voor bewaring. Het gaat om een facultatieve bepaling, waarbij de lidstaten beschikken over een marge bij de beoordeling van de mate waarin het beheer van de migratiedruk die zij ondervinden, noopt tot afwijking van de omstandigheden en het regime van bewaring van derdelanders, zoals genoemd in artikel 16, lid 1, van deze richtlijn.

42.      Die beoordelingsmarge is evenwel niet onbegrensd.

43.      Ik ben namelijk van mening dat het treffen van dringende maatregelen extreem zware gevolgen voor de betrokken derdelanders met zich mee kan brengen, omdat er dan mogelijk geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen het regime voor uitvoering van de bewaring en het regime voor uitvoering van een straf.

44.      Uit de bewoordingen van artikel 18 van richtlijn 2008/115 op zich vloeit voort dat de dringende maatregelen kunnen afwijken van de bewaringsomstandigheden die zijn genoemd „in artikel 16, lid 1, en artikel 17, lid 2”, van deze richtlijn. De Uniewetgever heeft geen onderscheid gemaakt tussen artikel 16, lid 1, eerste volzin, van deze richtlijn (het beginsel van bewaring in een speciale inrichting) en de tweede volzin ervan (de verplichting tot scheiding van derdelanders en gewone gevangenen in geval van onderbrenging in een gevangenis). Met andere woorden, het bestaan van een noodsituatie betekent dat de lidstaten derdelanders in afwachting van verwijdering in bewaring mogen houden in gevangenissen en dat zij hen niet gescheiden hoeven te houden van de gewone gevangenen(28), noch aan gezinnen afzonderlijke accommodatie ter beschikking hoeven te stellen.

45.      Het is juist dat de lidstaten, zelfs in de in artikel 18 van richtlijn 2008/115 bedoelde noodsituaties, niet mogen afwijken van de in artikel 16, leden 2 tot en met 5, en artikel 17, leden 1 en 3 tot en met 5, van deze richtlijn bedoelde verplichtingen, die tot doel hebben de eerbiediging van de rechten van derdelanders en in het bijzonder van in bewaring gestelde minderjarigen te garanderen.(29) Naar mijn mening volstaat dit evenwel niet om de eerbiediging van de menselijke waardigheid en de grondrechten van de betrokkenen te waarborgen, des te meer in een situatie waarin de maatregel van bewaring in een gevangenis niet afhankelijk is van het specifieke gedrag van die personen maar van de bestuurlijke en gerechtelijke situatie van de lidstaat waar zij zich bevinden. Het is immers duidelijk dat de bewaring in een gevangenis op zich resulteert in een nog grotere belemmering van de vrijheid dan de beperking die inherent is aan onderbrenging in een speciale inrichting voor bewaring. Indien de derdelanders in een gevangenisomgeving niet worden gescheiden van de gewone gevangenen, kan dit bovendien voor die derdelanders leiden tot toepassing van het regime voor uitvoering van straffen. De bewaring neemt dan dus in feite de vorm aan van een strafmaatregel.(30)

46.      Gelet op de door mij beschreven ernst van de gevolgen van de uitzonderingsregeling waarin artikel 18 van richtlijn 2008/115 voorziet, is het mijns inziens dus essentieel dat deze regeling enkel in uitzonderlijke gevallen en op evenredige wijze wordt toegepast, op basis van een strikte uitlegging van de door de Uniewetgever gestelde materiële voorwaarden.(31)

47.      Ik zal om te beginnen deze voorwaarden onderzoeken op basis van een letterlijke uitlegging van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115, om vervolgens de betekenis van die voorwaarden voor de algemene opzet en het doel van deze richtlijn te specificeren.

a)      Letterlijke uitlegging van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115

48.      Om de in artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 genoemde dringende maatregelen te mogen treffen, moet worden voldaan aan een scala van materiële en procedurele voorwaarden die tot doel hebben de toepassing van deze uitzonderingsregeling strikt af te bakenen.

49.      In de eerste plaats vereist artikel 18 van richtlijn 2008/115, zoals uit het opschrift ervan blijkt, dat er sprake is van een noodsituatie.

50.      Het begrip „nood” kan worden gedefinieerd als het kenmerk van een situatie die geen uitstel duldt.

51.      Op procedureel vlak wordt een spoedeisende of noodsituatie omschreven als een situatie waarin ernstige en onherstelbare schade kan ontstaan indien er niet op korte termijn een einde aan wordt gemaakt, zodat het de rechter is toegestaan door middel van een snelle procedure bepaalde maatregelen te treffen.(32) In het Unierecht, en met name in het kader van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, maakt de prejudiciële spoedprocedure aldus een „spoedig” onderzoek van de zaak mogelijk indien de betrokkene zijn vrijheid is ontnomen.(33)

52.      Op het gebied van immigratie- en asielbeleid heeft de Uniewetgever in vele teksten van primair en afgeleid recht aandacht besteed aan de problemen waarmee het beheer van de migratiestromen gepaard gaat en de voor dat beheer noodzakelijke dringende maatregelen.

53.      Zo wordt het dringende karakter geïllustreerd in artikel 78, lid 3, VWEU, dat betrekking heeft op de situatie waarin de lidstaten worden geconfronteerd met een plotselinge toestroom van derdelanders.(34) Op grond van die bepaling heeft de Raad, na de migratiecrisis in 2014 en 2015, vanaf september 2015 een mechanisme ingesteld voor de tijdelijke en uitzonderlijke herplaatsing van personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben.(35)

54.      Het dringende karakter wordt ook geïllustreerd in artikel 29 van verordening (EU) 2016/399(36), dat ziet op situaties waarin een lidstaat bij wijze van uitzondering het grenstoezicht aan de binnengrenzen onmiddellijk opnieuw kan invoeren indien de openbare orde of de binnenlandse veiligheid onmiddellijk optreden vereist.(37) Op grond van artikel 25 van verordening (EG) nr. 562/2006(38), dat is vervangen door artikel 29 van verordening 2016/399, en in reactie op de migratiecrisis in 2014 en 2015, heeft de Bondsrepubliek Duitsland het grenstoezicht aan de binnengrenzen in de loop van 2015 opnieuw ingevoerd.

55.      Zoals uit deze teksten blijkt, vergt een noodsituatie dus snel of zelfs onmiddellijk optreden.

56.      In de tweede plaats stel ik vast dat de Uniewetgever nauwgezet heeft omschreven in welke omstandigheden een lidstaat zich in het kader van de verwijdering van derdelanders kan beroepen op het bestaan van een noodsituatie. Volgens artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 moet die situatie worden gekenmerkt door „een uitzonderlijk groot aantal onderdanen van derde landen [dat] moet terugkeren [waardoor] de inrichtingen voor bewaring van een lidstaat of zijn bestuurlijk of gerechtelijk personeel [...] onverwacht zwaar worden belast”.

57.      De precisering van deze gronden houdt mijns inziens in dat de lidstaat een zo volledig en actueel mogelijke evaluatie verricht van de omstandigheden waaruit blijkt dat dringende maatregelen geboden zijn.

58.      In dit kader ben ik van mening dat de lidstaat niet kan volstaan met het verstrekken van de gegevens betreffende het aantal derdelanders dat moet terugkeren. Naar mijn mening kan op grond van die gegevens niet met de vereiste nauwkeurigheid worden beoordeeld wat de werkelijke en actuele belasting is voor de speciale inrichtingen voor bewaring. Ten eerste vormt bewaring een uiterste middel tegen derdelanders die moeten terugkeren. Zo blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de lidstaten enkel in het geval waarin de verwijdering in gevaar dreigt te komen door het gedrag van de betrokkene, hetgeen per geval moet worden beoordeeld, en waarin geen enkel ander alternatief bestaat, hem zijn vrijheid kunnen ontnemen door hem in bewaring te stellen.(39) Ten tweede varieert het aantal inbewaringstellingen van derdelanders die moeten terugkeren aanzienlijk naargelang van de lidstaten en, binnen een lidstaat zoals de Bondsrepubliek Duitsland, naargelang van de deelstaten.

59.      Bovendien blijkt uit de bewoordingen van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 dat uit de door de lidstaat verstrekte gegevens moet blijken dat de materiële en menselijke middelen van de lidstaat „onverwacht zwaar worden belast”. Deze twee criteria zijn cumulatief. Door te verwijzen naar een „onverwachte” belasting, geeft de Uniewetgever blijk van zijn wens de toepassing van de in artikel 18 van deze richtlijn bedoelde uitzonderingsregeling te beperken tot uitsluitend de situaties waarin de lidstaat een dergelijke druk op zijn inrichtingen voor bewaring of zijn personeel niet kon verwachten. Met zijn verwijzing naar een „zware” belasting verlangt hij daarentegen niet dat wordt aangetoond dat de opvangcapaciteit overbelast is.

60.      In de derde plaats, ten slotte, preciseert de Uniewetgever in artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 dat de lidstaat uitsluitend dringende maatregelen kan treffen zolang de uitzonderlijke situatie voortduurt. Dit betekent ten eerste dat die maatregelen moeten worden opgeheven zodra er een einde komt aan de uitzonderlijke situatie en ten tweede dat er in deze richtlijn geen maximumduur van die maatregelen wordt vastgelegd. Deze richtlijn onderscheidt zich van de andere instrumenten in het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, waarin dringende maatregelen van korte duur moeten zijn, met de mogelijkheid tot verlenging. Wel moeten de betrokken maatregelen dezelfde kenmerken hebben. Alleen al door de „uitzonderlijke” aard van de situatie zijn de maatregelen van korte duur. Zo stelt het Parlement in het kader van de voorbereidende werkzaamheden voor de herschikking van richtlijn 2008/115 voor de duur van de toepassing van deze maatregelen tot drie maanden te beperken.(40) Doordat de Uniewetgever aan de toepassing van genoemde maatregelen de voorwaarde verbindt dat de noodsituatie voortduurt, eist hij bovendien van de lidstaten dat zij de situatie periodiek opnieuw beoordelen, om overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel te garanderen dat de dringende maatregelen niet langer duren dan strikt noodzakelijk is voor het beheersen van de crisis.

61.      De draagwijdte van die voorwaarden moet ook worden onderzocht in het licht van de algemene opzet van artikel 18 van richtlijn 2008/115 en de doelstellingen die de Uniewetgever nastreeft.

b)      Algemene opzet en oogmerk van richtlijn 2008/115

62.      Zoals ik heb opgemerkt, beoogt richtlijn 2008/115 een op gemeenschappelijke normen gebaseerd doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, kunnen worden teruggezonden.(41)

63.      Met artikel 18 van deze richtlijn wordt beoogd deze doelstellingen ook in een nationale noodsituatie te verwezenlijken.

64.      Enerzijds beoogt de Uniewetgever, met zijn toestemming om derdelanders in afwachting van verwijdering in bewaring te houden in gevangenissen zonder hen gescheiden te houden van de gewone gevangenen, de lidstaten de middelen aan te reiken om verwijdering van deze derdelanders te garanderen, ondanks het risico van overbelasting van de inrichtingen voor bewaring. Deze maatregel moet dus bijdragen tot de ontwikkeling van een doeltreffend verwijderingsbeleid en meer in het algemeen tot een efficiënt beheer van de migratiestromen, dat overeenkomstig artikel 79, lid 1, VWEU een van de doelstellingen van de Unie is.(42)

65.      Anderzijds preciseert de Uniewetgever in artikel 18, lid 3, van richtlijn 2008/115 tevens dat het de lidstaten, ondanks het dringende karakter van de situatie, niet is toegestaan af te wijken van hun algemene verplichting om alle, algemene dan wel bijzondere, maatregelen te treffen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat zij aan hun verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn voldoen.(43)

66.      Deze bepaling getuigt van de wens van de Uniewetgever om, ongeacht het dringende karakter van de situatie, de eerbiediging van het recht op menselijke waardigheid en de grondrechten van de betrokken derdelanders – overeenkomstig artikel 1 alsmede de overwegingen 2, 17 en 24 van richtlijn 2008/115 –, maar ook van het evenredigheidsbeginsel – overeenkomstig de overwegingen 13 en 16 van deze richtlijn – te garanderen.(44) Volgens de rechtspraak van het Hof houdt eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel in dat de aldus getroffen maatregelen wegens de duur en de toepassingsbepalingen ervan niet buiten de grenzen mogen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de door de Uniewetgever nagestreefde doelstellingen.(45)

67.      Hieruit vloeit in de eerste plaats voort dat de dringende maatregelen niet mogen leiden tot een mechanisme waarbij derdelanders systematisch en in de regel in bewaring worden gehouden in een gevangenis zonder dat zij gescheiden worden gehouden van de gewone gevangenen. Het in artikel 18 van richtlijn 2008/115 bedoelde dringende karakter van de situatie vormt geen rechtvaardiging daarvoor, omdat de bijzonder zware belasting van de opvangcapaciteit van de speciale inrichtingen voor bewaring de met de inbewaringstelling belaste autoriteiten niet ervan mag weerhouden om op elk moment en met prioriteit te onderzoeken of er plaatsen beschikbaar zijn in die inrichtingen.

68.      In de tweede plaats vloeit hieruit voort dat de dringende maatregelen er niet toe mogen leiden dat de met de inbewaringstelling belaste administratieve of rechterlijke autoriteiten geen afzonderlijk onderzoek verrichten van elk concreet geval om te bepalen of de bewaring, indien die moet plaatsvinden in een gevangenis en bovendien zonder de betrokkenen gescheiden te houden van de gewone gevangenen, evenredig is.(46)

69.      In een situatie waarin het risico bestaat van overbelasting van de speciale inrichtingen voor bewaring betekent dit ten eerste dat moet worden nagegaan of er geen minder beperkende maatregel kan worden toegepast om de geconstateerde noodsituatie doeltreffend te verhelpen.(47) In dit kader ben ik van mening dat de op grond van artikel 18 van richtlijn 2008/115 getroffen dringende maatregelen vergezeld moeten gaan van een verdergaande toepassing van de maatregelen die een alternatief vormen voor bewaring, zoals de in artikel 7, lid 3, van deze richtlijn genoemde maatregelen, met name voor de meest kwetsbare personen.(48)

70.      Ten tweede betekent dit dat in elk concreet geval moet worden nagegaan of de bewaring in een gevangenis, eventueel zonder dat de betrokkenen gescheiden worden gehouden van de gewone gevangenen, passend is voor de situatie van de betrokken derdelander, gelet op bijvoorbeeld zijn leeftijd, zijn fysieke of mentale gezondheid, zijn status of zijn gezinssituatie. Op dit punt breng ik in herinnering dat artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 de lidstaten niet toestaat af te wijken van hun in artikel 16, leden 2 tot en met 5, alsmede artikel 17, leden 1 en 3 tot en met 5, van deze richtlijn genoemde verplichtingen in verband met de situatie van kwetsbare personen en minderjarigen.(49) Dat voorschrift heeft enkel betekenis indien de bevoegde nationale autoriteiten de specifieke situatie van elk van de betrokken derdelanders kunnen onderzoeken in het licht van de materiële omstandigheden waarin hun bewaring plaatsvindt.

71.      Naar mijn mening wordt deze uitlegging ondersteund door de rechtspraak van het EHRM.

72.      Dat hof oordeelt immers dat algemene of geautomatiseerde beslissingen tot inbewaringstelling van personen die om internationale bescherming verzoeken in strijd kunnen zijn met artikel 5, lid 1, onder f), EVRM(50) indien deze niet worden voorafgegaan door een afzonderlijke beoordeling van de specifieke behoeften van de betrokkenen. De bevoegde nationale autoriteiten zijn dus gehouden de zorg voor de betrokkene op zich te nemen door passende maatregelen te treffen en te onderzoeken of het mogelijk is deze te vervangen door een minder radicale maatregel.(51) Zo heeft het EHRM in het arrest in de zaak Rahimi tegen Griekenland(52) de Helleense Republiek veroordeeld op grond dat het besluit om de niet-begeleide minderjarige zijn vrijheid te ontnemen „het resultaat van de geautomatiseerde toepassing” van de wetgeving was, aangezien het was genomen zonder dat de Griekse autoriteiten zijn specifieke situatie van niet-begeleide minderjarige hadden onderzocht en rekening hadden gehouden met zijn belang.(53)

73.      In de derde plaats vloeit uit de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel voort dat de toepassing van de uitzonderingsregeling niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk is om op de noodsituatie te reageren. Artikel 18, lid 2, van richtlijn 2008/115 vereist overigens dat de lidstaten de Commissie in kennis stellen zodra de redenen voor het toepassen van de uitzonderlijke maatregelen niet langer bestaan. Deze regeling moet dus zo kort mogelijk zijn en vereist dat de lidstaten voorzien in een herbeoordeling van de situatie, opdat de regeling voortdurend aan de omstandigheden wordt aangepast.

74.      In het licht van al het voorgaande moet worden beoordeeld of wetgeving zoals die welke is opgenomen in § 62a, lid 1, AufenthG, in de versie van 15 augustus 2019, voldoet aan de in artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 genoemde criteria.

3.      Beoordeling van de nationale wetgeving

75.      Uit de elementen van het dossier waarover het Hof beschikt, komt naar voren dat de deelstaten krachtens de betrokken wetgeving niet meer verplicht zijn te gelasten dat derdelanders in afwachting van verwijdering in bewaring worden gesteld in speciale inrichtingen voor bewaring. Zij kunnen hen in gevangenissen plaatsen, op voorwaarde dat daarbij wordt gegarandeerd dat zij gescheiden worden gehouden van de gewone gevangenen en dat gezinnen in afzonderlijke accommodatie worden ondergebracht. Ook dient men zich ervan te vergewissen dat de bewaring in gevangenissen „in elk concreet geval aanvaardbaar en rechtmatig is”, bijvoorbeeld als het gaat om kwetsbare personen.(54)

76.      Uit de informatie waarover het Hof beschikt, blijkt tevens dat de Commissie op 27 augustus 2019 van deze wetgeving in kennis is gesteld op grond van artikel 18, lid 2, van richtlijn 2008/115, waarbij de Duitse regering zowel de datum van inwerkingtreding als de toepassingsduur heeft vermeld. De dringende maatregelen en de daaruit voortvloeiende afwijking van de Unieregeling zijn van toepassing gedurende een periode van drie jaar, te weten van 15 augustus 2019 tot en met 30 juni 2022, de datum waarop er naar verwachting van de Duitse regering een einde zal zijn gekomen aan de noodsituatie.

77.      Om redenen die ik nu uiteen zal zetten, ben ik van mening dat de betrokken wetgeving, gelet op met name de aard ervan en het doel dat zij nastreeft, niet voldoet aan de door artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 gestelde voorwaarden.

78.      Deze wetgeving voorziet ongetwijfeld ondubbelzinnig in een mechanisme voor bepaalde tijd, zodat het voorlopige karakter ervan niet valt te betwisten. Ik denk evenwel niet dat de situatie waaraan deze wetgeving beoogt het hoofd te bieden, kan worden aangemerkt als „noodsituatie” in de zin van artikel 18 van deze richtlijn.

79.      In de eerste plaats houdt een noodsituatie in dat er snel en onmiddellijk een besluit moet worden genomen. De betrokken wetgeving is op 15 augustus 2019 aangenomen, oftewel vier jaar na aanvang van de migratiecrisis, hetgeen niet overeenkomt met de in geval van een noodsituatie vereiste snelheid of onmiddellijkheid. Hoewel niet kan worden ontkend dat de situatie in 2015 kon worden gekwalificeerd als „uitzonderlijk” en „niet voorzienbaar” – zoals wordt onderstreept in de memorie van toelichting bij het ontwerp van het Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht – ben ik van mening dat de bevoegde nationale autoriteiten in de loop van de daaropvolgende jaren een exponentiële stijging van de druk op hun inrichtingen voor bewaring redelijkerwijs hadden kunnen verwachten, aangezien de gegevens van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) en het Bureau voor de Statistiek van de Europese Unie (Eurostat) blijk gaven van een sterke en voortdurende toename van het aantal illegaal verblijvende derdelanders in de jaren 2015 tot en met 2017, voordat dit aantal zich zou stabiliseren en vervolgens zou afnemen. Naar mijn mening kon de belasting van de speciale inrichtingen voor bewaring in die omstandigheden in 2019 niet worden gekwalificeerd als „onverwacht” in de zin van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115.

80.      In de tweede plaats wordt de betrokken wetgeving mijns inziens langer toegepast dan strikt noodzakelijk voor het beheer van een uitzonderlijke situatie zoals bedoeld in artikel 18, lid 1, van deze richtlijn. De Duitse wetgever heeft er immers voor gekozen die wetgeving niet toe te passen voor een korte duur met de mogelijkheid tot verlenging, maar voor een bepaalde duur van drie jaar, tot 30 juni 2022, de datum waarop hij verwacht dat de bouwprojecten van speciale inrichtingen voor bewaring afgerond zullen zijn. In de memorie van toelichting bij het ontwerp van het Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht onderstreept deze wetgever dat „de uitzonderlijke situatie voortduurt tot [30 juni 2022]”. Dit lijkt mij moeilijk verenigbaar met het vereiste van periodieke herbeoordeling van de situatie, dat voortvloeit uit artikel 18, lid 1, van genoemde richtlijn. Ook is dit mijns inziens in strijd met de verklaring van de Duitse regering dat zij herhaaldelijk onderzoek verricht naar de bezettingsgraad van de speciale inrichtingen voor bewaring om die herbeoordeling uit te voeren.

81.      In de derde plaats bevat het dossier geen enkel element op basis waarvan kan worden nagegaan in hoeverre de betrokken wetgeving steunt op een precieze evaluatie van de verhouding, in 2019, tussen het aantal derdelanders ten aanzien van wie een beslissing tot bewaring is genomen en de capaciteit van de speciale inrichtingen voor bewaring. De Duitse regering merkt op dat zij voor augustus 2019 noch voor de daaropvolgende maanden over die informatie beschikt. Evenzo merkt de Commissie op dat de overeenkomstig artikel 18, lid 2, van richtlijn 2008/115 verrichte kennisgeving van 27 augustus 2019 geen van deze aanwijzingen bevatte voor 2019 of de jaren daarvóór, aangezien de Duitse wetgever eenvoudigweg gewag had gemaakt van het ontoereikende aantal plaatsen in de speciale inrichtingen voor bewaring, gelet op het hoge aantal derdelanders dat het grondgebied moest verlaten.

82.      Ik vraag me af of de betrokken wetgeving in werkelijkheid niet ten onrechte is gebaseerd op artikel 18 van richtlijn 2008/115, waarvan de voorwaarden voor toepassing niet zijn vervuld, terwijl geheel andere gronden de vaststelling van die wetgeving lijken te hebben ingegeven.

83.      Om te beginnen stel ik namelijk vast dat die wetgeving weliswaar bepaalt dat bewaring plaatsvindt in gevangenissen, maar dat de derdelanders in afwachting van verwijdering gescheiden moeten worden gehouden van de gewone gevangenen en dat voor gezinnen afzonderlijke accommodatie moet worden gewaarborgd. Zoals ik reeds heb uiteengezet, is met artikel 18 van richtlijn 2008/115 beoogd om de lidstaten in staat te stellen af te wijken van zowel de verplichting om de derdelanders gescheiden te houden van gewone gevangenen als de verplichting om afzonderlijke accommodatie voor gezinnen te waarborgen. De betrokken wetgeving heeft dus uitsluitend tot gevolg dat bewaring in gevangenissen, die wordt toegestaan in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115, wordt toegestaan wanneer de lidstaten wegens bijzondere omstandigheden van het geval niet kunnen voldoen aan de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen, doordat zij die derdelanders niet in bewaring kunnen stellen in speciale inrichtingen voor bewaring.(55)

84.      Vervolgens lijkt uit de memorie van toelichting bij het ontwerp van het Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht voort te vloeien dat die wetgeving in de eerste plaats een programmawet is. Deze wet is aangenomen om de effecten tegen te gaan van het tekort aan opvangplaatsen in de speciale inrichtingen voor bewaring, doordat de Duitse regering voorrang had gegeven aan de opvang van personen die tijdens de migratiecrisis van 2014 en 2015 om internationale bescherming verzochten. Genoemde wetgeving heeft thans dus tot doel om gedurende een periode van drie jaar de bouw van een toereikend aantal speciale inrichtingen voor bewaring mogelijk te maken. De memorie van toelichting preciseert met betrekking tot artikel 1, punt 22, van het Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht dat „[a]ls gevolg van de gewijzigde situatie in de loop van 2015 en de sterke stijging van het aantal aanvragers van [internationale] bescherming [...] de Bondsrepubliek en de [deelstaten] primair capaciteit [dienden] te creëren om in de behoeften van de mensen te voorzien. [...] In die situatie had de verzorging van pas aangekomen personen voorrang boven de uitbreiding van de bewaringscapaciteit om op een latere datum (na afronding van de asielaanvraag- en beroepsprocedure) aan de vereisten van richtlijn 2008/115 te voldoen. De in artikel 18 [van deze richtlijn] opgenomen uitzonderingsregeling heeft immers juist tot doel de autoriteiten in een dergelijke situatie in staat te stellen de prioriteit te leggen bij de verzorging van de pas aangekomenen, zonder voorzienbare niet-nakoming van verplichtingen in de toekomst. [...] Artikel 18 van richtlijn 2008/115 heeft juist tot doel een eventueel conflict tussen doelen in een niet-voorzienbare uitzonderlijke situatie [...] op te lossen”.

85.      Ik ben het niet eens met het standpunt dat de Duitse wetgever in deze memorie inneemt. Hoewel de in richtlijn 2013/33 vervatte normen voor de opvang van aanvragers van internationale bescherming en de in richtlijn 2008/115 vervatte normen voor de bewaring van derdelanders in afwachting van verwijdering deel uitmaken van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, hebben deze richtlijnen een eigen werkingssfeer en streven zij verschillende doelen na. Geen van de door deze richtlijnen voorgeschreven normen rechtvaardigt de veronderstelling dat de grondrechten van eerstgenoemden moeten worden beschermd ten koste van de rechten van laatstgenoemden.

86.      Gelet op een en ander ben ik van mening dat § 62a, lid 1, AufenthG, in de versie van 15 augustus 2019, dus niet voldoet aan de in artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 vastgelegde voorwaarden, wegens zowel de door de Duitse wetgever gehanteerde gronden ter rechtvaardiging dat derdelanders in afwachting van verwijdering in bewaring worden gehouden in gevangenissen, als de voorwaarden voor de vaststelling en de wijze van toepassing van die wetgeving. Indien het tegendeel wordt aanvaard, wordt de lidstaten een excuus geboden voor schending van de verplichtingen die ingevolge artikel 16, lid 1, van die richtlijn op hen rusten, hetgeen afbreuk doet aan de doelstelling van die richtlijn en de nuttige werking ervan.

87.      Ik begrijp dat dit standpunt door de Commissie wordt gedeeld. Ter terechtzitting heeft de Commissie het Hof namelijk erover geïnformeerd dat zij op grond van verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad van 7 oktober 2013 betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis en houdende intrekking van het besluit van 16 september 1998 tot oprichting van de Permanente Schengenbeoordelings- en toepassingscommissie(56) vanaf februari 2020 bezoeken ter plaatse heeft verricht. Aangezien uit die bezoeken is gebleken dat er in Duitsland geen sprake was van een noodsituatie, had de Commissie die lidstaat geadviseerd de situatie opnieuw te beoordelen en een actieplan op te stellen.

88.      Gelet op al deze overwegingen geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren dat artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling die gedurende drie jaar toestaat dat derdelanders in afwachting van verwijdering in bewaring worden gesteld in een gevangenis, wanneer noch uit de gronden voor deze regeling, noch uit de voorwaarden waaronder deze is vastgesteld, noch uit de wijze van toepassing ervan blijkt dat er sprake is van een noodsituatie in de zin van dat artikel.

B.      Omvang van de bevoegdheden van de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit (eerste vraag)

89.      Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit verplicht is in elk concreet geval na te gaan of er een noodsituatie bestaat of zelfs voortduurt die bewaring van de betrokkene in een gevangenis rechtvaardigt.

90.      Om de redenen die ik thans uiteen zal zetten, ben ik van mening dat de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit op elk moment moet kunnen nagaan of er sprake is van de in artikel 18, lid 1, van deze richtlijn genoemde omstandigheden, die uitzonderlijke maatregelen rechtvaardigen.

91.      Het is juist dat de vaststellingen betreffende het bestaan van een noodsituatie en het treffen van daaruit voortvloeiende uitzonderlijke maatregelen in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaat zijn. Gelet op de aard en de ernst van de in artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 bedoelde omstandigheden staat het aan de lidstaat om deze vaststellingen te doen op basis van een alomvattend en grondig onderzoek, waarbij de lidstaat rekening houdt met alle hem ter beschikking staande gegevens betreffende de belasting van zijn speciale inrichtingen voor bewaring of van zijn bestuurlijk of gerechtelijk personeel. Op grond van artikel 18, lid 2, van deze richtlijn wordt de Commissie uitsluitend in kennis gesteld van het treffen en intrekken van die dringende maatregelen en de Uniewetgever voorziet niet in een controle vooraf van die maatregelen. Afgezien van een eventuele toetsing door de Unierechter in het kader van de prejudiciële verwijzing, worden die maatregelen, na vaststelling ervan, enkel onderworpen aan de bij verordening nr. 1053/2013 ingestelde evaluatie- en toezichtprocedure.

92.      De rechterlijke autoriteit die belast is met de inbewaringstelling van derdelanders in afwachting van verwijdering, dient die maatregelen evenwel te kunnen toetsen.

93.      Dat toezicht lijkt mij namelijk gerechtvaardigd doordat de dringende maatregelen overeenkomstig artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115 uitsluitend mogen worden gehandhaafd zolang de uitzonderlijke situatie voortduurt, waarbij de lidstaat op grond van artikel 18, lid 2, van deze richtlijn verplicht is de Commissie in kennis te stellen „zodra de redenen voor het toepassen van deze uitzonderlijke maatregelen niet langer bestaan”. Bijgevolg dient de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit naar mijn mening voor elke aan haar voorgelegde zaak te kunnen nagaan of de dringende maatregelen gerechtvaardigd zijn in het licht van de in artikel 18, lid 1, van deze richtlijn genoemde voorwaarden.

94.      Een dergelijk toezicht is mijns inziens des te meer noodzakelijk daar het bestaan van een noodsituatie en het daaruit voortvloeiende risico van overbelasting – indien die is gebleken – objectieve criteria vormen waarmee de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit rekening dient te houden bij de beslissing tot inbewaringstelling. Uit overweging 6 van richtlijn 2008/115 alsmede de rechtspraak van het Hof blijkt immers dat de beslissingen tot inbewaringstelling per geval moeten worden genomen en moeten berusten op andere objectieve criteria dan louter het illegale verblijf.(57) Het staat dus aan die autoriteit om op grond van een afzonderlijk onderzoek dat rekening houdt met de specifieke behoeften van de betrokken derdelander, na te gaan of het mogelijk is een maatregel toe te passen die een alternatief vormt voor bewaring en, indien dat niet het geval is, of het mogelijk is de betrokkene in een speciale inrichting voor bewaring of, in geval van overbelasting, in een gevangenis onder te brengen.

95.      Een dergelijk toezicht lijkt mij ook des te meer onontbeerlijk aangezien artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 moet worden geacht rechtstreekse werking te hebben.(58) Dat artikel hoeft namelijk niet te worden verduidelijkt door aanvullende bepalingen van Unierecht of van nationaal recht om derdelanders in afwachting van verwijdering een als zodanig inroepbaar recht te verlenen. In deze omstandigheden en overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof staat het aan de rechterlijke autoriteit om een effectieve toepassing van de door de Uniewetgever in dat artikel opgenomen beginselen en vereisten te waarborgen.

96.      Gelet op deze elementen ben ik van mening dat artikel 18 van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit in elk individueel geval moet nagaan of de in artikel 18, lid 1, van deze richtlijn genoemde omstandigheden, die het treffen van uitzonderlijke maatregelen hebben gerechtvaardigd, zich nog steeds voordoen.

C.      Begrip „speciale inrichting voor bewaring” (derde en vierde vraag)

97.      Met zijn derde en zijn vierde prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof in wezen te preciseren op grond van welke criteria een speciale inrichting voor bewaring zich onderscheidt van een gevangenis in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115, met name in het licht van de leiding van de inrichting, het bewaringsregime en de materiële omstandigheden van de bewaring.

98.      De verwijzende rechter vraagt in de eerste plaats of het begrip „speciale inrichting voor bewaring” een inrichting uitsluit die zich aandient als een specifieke afdeling van een gevangenis, waarvan de leiding in haar geheel beschouwd ondergeschikt is aan de leiding van de gevangenis en net zoals die gevangenis onder de minister van Justitie ressorteert.

99.      Indien een dergelijke inrichting wel als zodanig kan worden aangemerkt, vraagt de verwijzende rechter in de tweede plaats of het begrip „speciale inrichting voor bewaring” een inrichting omvat die zich aandient als een specifieke afdeling van een gevangenis waarin de derdelanders in afwachting van verwijdering gescheiden worden gehouden van de gewone gevangenen, die bestaat uit drie gebouwen binnen een gaashekwerk, waartussen geen rechtstreekse toegang bestaat, en die elk beschikken over eigen voorzieningen (kleedkamer, ziekenafdeling, sportruimte, binnenplaats), waarbij een van die gebouwen tijdelijk is bestemd voor de tenuitvoerlegging van vervangende vrijheidsstraffen of korte vrijheidsstraffen.

100. Ik breng in herinnering dat het Hof, in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing, preciseringen kan geven om de nationale rechter een richtsnoer te bieden bij zijn uitlegging van een Unierechtelijke norm. Het staat evenwel aan de nationale rechter om de concrete gegevens van het bij hem aanhangige geding na te gaan en met name om de vraag te beantwoorden of de materiële omstandigheden van de bewaring in de afdeling Langenhagen van de penitentiaire inrichting van de stad Hannover tussen 25 september en 2 oktober 2020 zich verzetten tegen de kwalificatie „speciale inrichting voor bewaring”.(59) Een dergelijk onderzoek vormt een vraag van feitelijke aard, die in het kader van een procedure op grond van artikel 267 VWEU buiten de bevoegdheid van het Hof valt en een aangelegenheid van de nationale rechter is.

1.      Bewaring in een speciale inrichting

101. De Uniewetgever heeft geen exacte omschrijving gegeven van het regime en de materiële criteria die kenmerkend zijn voor een speciale inrichting voor bewaring. Deze kunnen evenwel worden afgeleid uit de definitie van het begrip „bewaring”, de rechten die aan derdelanders worden verleend tijdens hun bewaring en de beginselen die zijn geformuleerd door zowel het EHRM als de Raad van Europa.

102. Het begrip „bewaring” wordt niet gedefinieerd in richtlijn 2008/115. Het is daarentegen wel nader bepaald in het kader van richtlijn 2013/33, met betrekking tot de bewaring van personen die om internationale bescherming verzoeken. Volgens het Hof is deze definitie van toepassing in het kader van richtlijn 2008/115.(60)

103. Volgens artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33 wordt bewaring gedefinieerd als „het vasthouden van een verzoeker [om internationale bescherming] door een lidstaat op een bepaalde plaats, waar de betrokkene geen bewegingsvrijheid geniet”.(61) Volgens het Hof vormt de plaatsing in een speciale inrichting voor bewaring een „vrijheidsbenemende maatregel”(62), of zelfs een „dwangmaatregel [...] die [de betrokkene] zijn bewegingsvrijheid ontneemt door hem te bevelen permanent op een beperkt en afgesloten terrein te blijven”(63).

104. Het karakter en het doel van de bewaring onderscheiden zich, naar hun aard, van het karakter en het doel van een strafmaatregel, omdat de bewaring uitsluitend tot doel heeft de verwijdering van de illegaal verblijvende derdelander te verwezenlijken.(64) Door in artikel 16, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/115 het beginsel te formuleren dat de bewaring moet plaatsvinden in een speciale inrichting, getuigt de Uniewetgever van zijn wens dat op het grondgebied van de lidstaten specifiek ontworpen inrichtingen worden opgezet om de verwijdering van derdelanders voor te bereiden en uit te voeren.

105. Bovendien vereist het door de Uniewetgever in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 gemaakte onderscheid tussen bewaring in een speciale inrichting voor bewaring enerzijds en bewaring in een gevangenis anderzijds dat deze beide inrichtingen zich zowel wat betreft de interne regels als wat betreft de inrichting van hun ruimten van elkaar onderscheiden. In dit verband moet worden opgemerkt dat het onderscheid tussen deze twee categorieën inrichtingen des te duidelijker moet zijn, daar de speciale inrichtingen voor bewaring ook bedoeld zijn voor de bewaring van bepaalde verzoekers om internationale bescherming (voor andere doeleinden dan verwijdering), overeenkomstig artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33.(65)

106. Het regime en de materiële omstandigheden van de bewaring zijn ook af te leiden uit de artikelen 16 en 17 van richtlijn 2008/115. De Uniewetgever noemt de rechten die de lidstaten tijdens de tenuitvoerlegging van de bewaring moeten garanderen, zoals toegang tot dringende medische zorg of de mogelijkheid om contact op te nemen met familieleden, wettelijke vertegenwoordigers of consulaire autoriteiten. Hij preciseert tevens welke materiële omstandigheden vereist zijn voor de bewaring van gezinnen en minderjarigen, waarbij het belang van het kind voorop moet staan, overeenkomstig de in artikel 7, artikel 14, lid 1, en artikel 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie opgenomen verplichtingen, die ook worden genoemd in overweging 22 en artikel 5 van deze richtlijn. Zo moeten gezinnen kunnen beschikken over afzonderlijke accommodatie die hun voldoende privacy garandeert en moeten minderjarigen op hun leeftijd afgestemde recreatie-activiteiten kunnen uitoefenen en in voorkomend geval toegang tot onderwijs hebben. Wat betreft niet-begeleide minderjarigen, zij moeten zoveel mogelijk een specifieke verzorging genieten door gekwalificeerd personeel en in aangepaste faciliteiten.

107. Ten slotte zijn het regime en de materiële omstandigheden van de bewaring af te leiden uit de verplichtingen van elk van de lidstaten om de waardigheid te eerbiedigen van personen aan wie hun vrijheid is ontnomen, alsmede hun recht om niet te worden blootgesteld aan onmenselijke of vernederende behandelingen.(66)

108. De door de Uniewetgever gestelde vereisten omvatten in wezen de door het EHRM en de Raad van Europa geformuleerde vereisten.

109. Het EHRM erkent het „geschikte” karakter van het regime van bewaring in het licht van de in de artikelen 3, 5 en 8 EVRM verankerde rechten op basis van aanwijzingen betreffende de plaats, de omstandigheden en de duur van de bewaring. Dat hof verricht per geval een beoordeling, rekening houdend met de cumulatieve effecten van de omstandigheden van de bewaring in het licht van met name de specifieke situatie van de betrokken derdelanders.(67)

110. Het EHRM heeft in het bijzonder aandacht voor de inrichting en uitrusting van de accommodaties, alsmede de kwalificaties van het personeel dat de derdelanders begeleidt, met name als het gaat om gezinnen. Deze accommodaties moeten schoon zijn en voldoende leefruimte bieden voor het aantal personen dat er kan worden ondergebracht. Zij moeten in het bijzonder beschikken over voldoende en vrij toegankelijke sanitaire voorzieningen, een eetzaal en toebehoren alsmede een telefoon die vrij toegankelijk is. Verder moet er medische uitrusting aanwezig zijn en moet er een ruimte zijn waar familie en consulaire autoriteiten kunnen worden ontvangen. De accommodaties moeten ook beschikken over een ruimte voor educatie en ontspanning, en met name over een buitenruimte. Als in de accommodaties van een inrichting ook gezinnen worden ondergebracht, vereist het EHRM tot slot dat de ruimten over de voor de bewaring van jonge kinderen noodzakelijke basisvoorzieningen beschikken en dat er geschikt en veilig materiaal voor hun verzorging aanwezig is.(68)

111. Bovendien vereist het tiende richtsnoer van de „twintig richtsnoeren inzake gedwongen terugkeer”, die het Comité van Ministers van de Raad van Europa op 4 mei 2005 heeft aangenomen en waarnaar overweging 3 van richtlijn 2008/115 verwijst, in punt 1 dat personen die voorafgaand aan hun uitzetting in bewaring worden gesteld, „normaal gesproken” worden ondergebracht in speciaal daarvoor opgezette accommodaties, met een regime en materiële omstandigheden die passen bij hun juridische status.(69) Volgens punt 4 van datzelfde richtsnoer moeten die personen gescheiden worden gehouden van verdachten en veroordeelden. Het elfde richtsnoer bepaalt in de punten 2 tot en met 4 dat gezinnen ter waarborging van hun privacy moeten worden ondergebracht in afzonderlijke accommodaties, met personeel en faciliteiten die zijn afgestemd op de specifieke behoeften van kinderen, die onder meer onderwijs moeten kunnen volgen en aan recreatieve activiteiten moeten kunnen deelnemen.(70)

112. Uit deze aanwijzingen kunnen de wezenlijke criteria voor een speciale inrichting voor bewaring worden afgeleid.

113. Het moet om te beginnen gaan om een inrichting die zich door haar bestemming en haar organisatie onderscheidt van een gevangenis, omdat anders het onderscheid dat de Uniewetgever in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 maakt, elke betekenis en elke nuttige werking wordt ontnomen.

114. Vervolgens moet het gaan om een inrichting die de waarborg biedt dat de bewaring door gekwalificeerd personeel ten uitvoer wordt gelegd, volgens een tot vrijheidsbeneming strekkend regime dat en materiële omstandigheden die zijn aangepast aan de juridische status van de derdelanders, in het bijzonder de meest kwetsbare, en waarin de menselijke waardigheid en grondrechten worden geëerbiedigd.

115. Thans moet worden onderzocht in welke omstandigheden de bewaring moet plaatsvinden indien gebruik wordt gemaakt van een gevangenis, zoals bedoeld in artikel 16, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2008/115.

2.      Bewaring in een gevangenis

116. Ik breng in herinnering dat een lidstaat die derdelanders in afwachting van verwijdering niet kan onderbrengen in een speciale inrichting voor bewaring en gebruik dient te maken van een gevangenis, hen gescheiden dient te houden van de gewone gevangenen, overeenkomstig artikel 16, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2008/115.

117. Tevens breng ik in herinnering dat het Hof in het arrest in de zaak Pham heeft geoordeeld dat de verplichting tot scheiding meer dan louter een specifieke wijze van uitvoering van de bewaring van derdelanders in gevangenissen is en een inhoudelijke voorwaarde voor deze onderbrenging vormt, zonder welke deze in beginsel niet in overeenstemming is met die richtlijn.(71) Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat die verplichting tot scheiding onvoorwaardelijk is en geen enkele uitzondering kent.(72)

118. De kracht waarmee de beginselen door het Hof in dat arrest zijn geformuleerd, brengt mee dat derdelanders in afwachting van verwijdering geografisch en organisatorisch gescheiden moeten worden gehouden van gewone gevangenen. Gevangenissen hebben immers een andere bestemming dan vreemdelingenbewaring. De leiding en het regime van een gevangenis komen tot uiting in interne regels voor het functioneren en in administratieve en materiële verplichtingen die beantwoorden aan specifieke doelstellingen die verband houden met de uitvoering van een straf.

119. Nakoming van die verplichting tot scheiding houdt dus in dat er door het opzetten van een afzonderlijke inrichting, los van de rest van de gevangenis, een strikte scheiding wordt gemaakt. Bovendien houdt dit in dat derdelanders in afwachting van verwijdering anders worden behandeld dan gewone gevangenen. Zo moet de lidstaat ervoor zorgen dat de wijzen van uitvoering van de bewaring binnen de voor de verwijdering van de derdelanders bestemde inrichting zich onderscheiden van de wijzen van uitvoering van een straf. Dit betekent dat voor hen een bewaringsregime en materiële omstandigheden moeten gelden die passen bij hun juridische status en recht doen aan hun specifieke behoeften, hetgeen inhoudt dat bij die inrichting personeel moet worden geplaatst van wie de taak zich onderscheidt van de taak die bij gewone gevangenen wordt uitgeoefend.

120. Op basis van het voorgaande moet worden onderzocht in hoeverre een inrichting zoals die welke door de verwijzende rechter is beschreven, kan worden aangemerkt als „speciale inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/115.

3.      Afdeling Langenhagen van de penitentiaire inrichting van de stad Hannover

121. Gelet op de aanwijzingen van zowel de verwijzende rechter als de Duitse regering ben ik van mening dat de maatregel van bewaring die van 25 september tot en met 2 oktober 2020 aan K is opgelegd in de afdeling Langenhagen van de penitentiaire inrichting van de stad Hannover, veeleer valt onder een maatregel van bewaring in een gevangenis in de zin van artikel 16, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2008/115 dan onder een maatregel van bewaring in een speciale inrichting voor bewaring in de zin van de eerste volzin van dat artikel.

122. Deze beoordeling berust op een afweging van de verschillende kenmerken die deze inrichting lijkt te hebben.

123. Wegens bepaalde kenmerken zou deze inrichting als „speciale inrichting voor bewaring” kunnen worden aangemerkt. Er lijkt namelijk sprake te zijn van een geografische scheiding tussen de afdeling Langenhagen en de penitentiaire inrichting van de stad Hannover, waaraan die afdeling is verbonden, omdat zij op enkele kilometers afstand van elkaar liggen. Deze afdeling bestaat bovendien uit drie gebouwen die elk over eigen voorzieningen beschikken, namelijk een ziekenafdeling, een kleedkamer, een sportzaal en een binnenplaats. De kamers worden gebruikt door één persoon, behalve wanneer de betrokken personen hebben verzocht samen te worden ondergebracht. De sanitaire voorzieningen zijn de hele dag vrij toegankelijk. De in bewaring gestelde personen kunnen elke dag bezoek ontvangen, bezitten een mobiele telefoon en hebben toegang tot het internet.

124. Het feit dat de leiding van de afdeling Langenhagen ondergeschikt is aan die van de penitentiaire inrichting van de stad Hannover en, net zoals die inrichting, ressorteert onder de minister van Justitie, volstaat niet om die afdeling te kunnen uitsluiten van de kwalificatie „speciale inrichting voor bewaring”. De taken van de leiding van gevangenissen, evenals die van de ministeries, verschillen namelijk naargelang van de lidstaat, waardoor de lidstaten hun gezag kunnen uitoefenen over inrichtingen van zeer verschillende aard.

125. De afdeling Langenhagen vertoont evenwel andere kenmerken die, wegens het belang ervan, de kwalificatie van „speciale inrichting voor bewaring” lijken uit te sluiten.

126. In deze afdeling kunnen immers gewone gevangenen worden ondergebracht. Zo is een van de drie gebouwen waaruit deze afdeling bestaat, gebruikt voor de tenuitvoerlegging van korte vrijheidsstraffen of vervangende vrijheidsstraffen. Het lijkt me redelijk om aan te nemen dat de bevoegde rechterlijke autoriteiten niet de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, zelfs niet van een korte of vervangende vrijheidsstraf, hebben gelast in een inrichting die een voor de verwijdering van derdelanders bestemde „speciale inrichting voor bewaring” is, onder andere voorwaarden en op andere wijzen dan die welke zijn opgenomen in het Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung (wet inzake de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen en vrijheidsbenemende veiligheidsmaatregelen)(73) van 16 maart 1976. Uit de gegevens in het dossier waarover het Hof beschikt blijkt dat de tenuitvoerlegging van de bewaring in de afdeling Langenhagen plaatsvindt volgens het regime voor de uitvoering van straffen en dat het personeel dat is belast met de leiding aan en de bewaking van de derdelanders in afwachting van verwijdering, het voor de gewone gevangenen verantwoordelijke gevangenispersoneel is. De Duitse regering heeft in antwoord op de door het Hof aan haar voorgelegde vragen ook opgemerkt dat „[o]p grond van de beschikking van het Amtsgericht Hannover van 30 september 2020”(74) de vijftien in de afdeling Langenhagen ondergebrachte gevangenen waren overgebracht „naar andere penitentiaire inrichtingen van de deelstaat”. Deze gegevens lijken aan te tonen dat deze inrichting kan worden gebruikt voor de tenuitvoerlegging van zowel bewaringsmaatregelen als vrijheidsstraffen, gelet op het toepasselijke regime en de concrete werkingswijzen.

127. In deze omstandigheden ben ik van mening dat de maatregel van bewaring in de afdeling Langenhagen van de penitentiaire inrichting van de stad Hannover valt onder een maatregel van bewaring in een gevangenis in de zin van artikel 16, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2008/115.

128. Gelet op al deze overwegingen geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren dat artikel 16, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat een inrichting die bestemd is voor de voorbereiding van de verwijdering van derdelanders en waarbinnen de tenuitvoerlegging van de bewaring plaatsvindt volgens een vrijheidsbenemend regime en in materiële omstandigheden die zijn aangepast aan de juridische status en de kwetsbaarheid van die derdelanders, een „speciale inrichting voor bewaring” vormt.

129. Onder het begrip „speciale inrichting voor bewaring” wordt niet verstaan een inrichting die kan worden gebruikt voor de tenuitvoerlegging van zowel bewaringsmaatregelen ten aanzien van derdelanders in afwachting van verwijdering als vrijheidsstraffen, en waarbinnen de bewaring plaatsvindt volgens de wetgeving inzake de tenuitvoerlegging van straffen en onder toezicht van het gevangenispersoneel van die inrichting.

V.      Conclusie

130. Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Amtsgericht Hannover te beantwoorden als volgt:

„1)      Artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling die gedurende drie jaar toestaat dat derdelanders in afwachting van verwijdering in bewaring worden gesteld in een gevangenis, wanneer noch uit de gronden voor deze regeling, noch uit de voorwaarden waaronder deze is vastgesteld, noch uit de wijze van toepassing ervan blijkt dat er sprake is van een noodsituatie in de zin van dat artikel.

2)      Artikel 18 van richtlijn 2008/115 moet aldus worden uitgelegd dat de met de inbewaringstelling belaste rechterlijke autoriteit in elk individueel geval moet nagaan of de in artikel 18, lid 1, van deze richtlijn genoemde omstandigheden, die het treffen van uitzonderlijke maatregelen hebben gerechtvaardigd, zich nog steeds voordoen.

3)      Artikel 16, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/115 moet aldus worden uitgelegd dat een inrichting die bestemd is voor de voorbereiding van de verwijdering van derdelanders en waarbinnen de tenuitvoerlegging van de bewaring plaatsvindt volgens een vrijheidsbenemend regime en in materiële omstandigheden die zijn aangepast aan de juridische status en de kwetsbaarheid van die derdelanders, een ‚speciale inrichting voor bewaring’ vormt.

4)      Onder het begrip ‚speciale inrichting voor bewaring’ wordt niet verstaan een inrichting die kan worden gebruikt voor de tenuitvoerlegging van zowel bewaringsmaatregelen ten aanzien van derdelanders in afwachting van verwijdering als vrijheidsstraffen, en waarbinnen de bewaring plaatsvindt volgens de wetgeving inzake de tenuitvoerlegging van straffen en onder toezicht van het gevangenispersoneel van die inrichting.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).

3      C‑473/13 en C‑514/13, EU:C:2014:2095; hierna: „arrest Bero en Bouzalmate”.

4      C‑474/13, EU:C:2014:2096; hierna: „arrest Pham”.

5      C‑18/19, EU:C:2020:511; hierna: „arrest Stadt Frankfurt am Main”.

6      Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven [COM(2018) 634 final].

7      BGBl. 2004 I, blz. 1950; hierna: „AufenthG”.

8      BGBl. 2019 I, blz. 1294.

9      Zie Deutscher Bundestag, Drucksache 19/10047, beschikbaar op de volgende website: https://dserver.bundestag.de/btd/19/100/1910047.pdf (blz. 44 en 45).

10      Ondertekend te Rome op 4 november 1950; hierna „EVRM”.

11      Zie in dit verband arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad (C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631), dat betrekking had op besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland (PB 2015, L 248, blz. 80).

12      Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 is niet in alle taalversies op dezelfde wijze geformuleerd, zoals het Hof heeft opgemerkt in het arrest Bero en Bouzalmate (punten 26 en 27).

13      Zie artikel 1 en de overwegingen 2 en 11 van richtlijn 2008/115, alsmede arrest Stadt Frankfurt am Main (punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

14      Zie in dit verband arrest van 28 april 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punten 39 en 41).

15      Zie in dit verband arrest van 28 april 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punt 42).

16      Zo heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in zijn arrest Popov tegen Frankrijk van 19 januari 2012, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 119, in herinnering gebracht dat „bestuursrechtelijke bewaring een laatste middel [is], dat door geen enkel alternatief [kan] worden vervangen”. Zie ook resolutie 1707 (2010), met als titel „Vreemdelingenbewaring van asielzoekers en migranten die onrechtmatig in Europa verblijven”, vastgesteld op 28 januari 2010, waarin de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa erop wijst dat „vreemdelingenbewaring [...] een uitzonderlijke maatregel is, die slechts kan worden ingezet als alle alternatieve mogelijkheden zijn onderzocht en geen daarvan geschikt is gebleken” (punt 9.1.1).

17      Zie de overwegingen 13, 16, 17 en 24 van richtlijn 2008/115.

18      Zie arrest Bero en Bouzalmate (punt 28).

19      Zie arrest Bero en Bouzalmate (punt 31).

20      Zie arrest Stadt Frankfurt am Main (punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21      Arrest Stadt Frankfurt am Main (punt 39).

22      Zie arrest Stadt Frankfurt am Main (punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23      Arrest Stadt Frankfurt am Main (punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

24      Zie arrest Pham (punt 22).

25      Arrest Bero en Bouzalmate (punt 31).

26      Zie arrest Pham (punt 17).

27      Arrest Pham (punt 19).

28      Ik breng evenwel in herinnering dat het Hof bij de uitlegging van artikel 16, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2008/115 in het arrest Pham heeft geoordeeld dat op de verplichting om illegaal verblijvende derdelanders gescheiden te houden van de gewone gevangenen „geen enkele uitzondering bestaat” en dat deze verplichting „een inhoudelijke voorwaarde [vormt voor de bewaring van derdelanders in gevangenissen], zonder welke deze in beginsel niet in overeenstemming is met die richtlijn” (punten 19 en 21).

29      Zie ter illustratie arrest van 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Terugkeer van een niet-begeleide minderjarige) (C‑441/19, EU:C:2021:9, punt 42), en „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations”, European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), september 2019, blz. 7.

30      Volgens het EHRM moet er een zekere relatie bestaan tussen het motief voor de vrijheidsbeneming en de plaats en het regime van bewaring. Zie met name EHRM, 13 december 2011, Kanagaratnam e.a. tegen België, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, § 84.

31      In haar voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de aanpak van crisis- en overmachtsituaties op het gebied van migratie en asiel [COM(2020) 613 final] stelt de Commissie een nog strikter kader voor deze marge voor. Volgens de Commissie wordt „[h]et recht op vrijheid en bewegingsvrijheid [...] beschermd: indien in het kader van de afwijkingen van de grensprocedure voor asiel en terugkeer gebruik wordt gemaakt van bewaring, mogen de afwijkingen slechts binnen een strikt gereglementeerd kader en gedurende een beperkte tijd worden toegepast” (punt 3.3, blz. 13). Zie ook aanbeveling (EU) 2020/1366 van de Commissie van 23 september 2020 over een EU-mechanisme voor paraatheid en crisisbeheer in verband met migratie (blauwdruk paraatheid en crisisbeheer in verband met migratie) (PB 2020, L 317, blz. 26).

32      Zie beschikking van de vicepresident van het Hof van 14 januari 2016, AGC Glass Europe e.a./Commissie (C‑517/15 P-R, EU:C:2016:21, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33      Zie ter illustratie beschikking van 12 februari 2019, RH (C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110, punten 33 en 34).

34      Overeenkomstig artikel 78, lid 3, VWEU, kan de Raad indien een of meer lidstaten ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement voorlopige maatregelen ten gunste van de betrokken lidstaat of lidstaten vaststellen.

35      Zie bijvoorbeeld besluit 2015/1601.

36      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2016, L 77, blz. 1).

37      Zie de gevoegde zaken Landespolizeidirektion Steiermark (Maximumduur van het grenstoezicht aan de binnengrenzen) (C‑368/20) en Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (Maximumduur van het grenstoezicht aan de binnengrenzen) (C‑369/20), die momenteel bij het Hof aanhangig zijn.

38      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2006, L 105, blz. 1).

39      Zie artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115, alsmede arrest van 28 april 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punten 39 en 41).

40      In dit verband merk ik op dat het Parlement in het kader van de voorbereidende werkzaamheden voor de herschikking van richtlijn 2008/115 voorstelt die beoordelingsmarge nog verder te begrenzen door de uitdrukking „voor de duur van de uitzonderlijke situatie” te vervangen door een exacte maximumduur van drie maanden: zie de door het Parlement ingediende amendementen bij het in voetnoot 6 van deze conclusie genoemde voorstel voor een richtlijn, beschikbaar op het internetadres: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/LIBE-AM-658738_NL.pdf, in artikel 21, lid 1 (blz. 365).

41      Zie met name arresten Stadt Frankfurt am Main (punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Terugkeer van een niet-begeleide minderjarige) (C‑441/19, EU:C:2021:9, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 24 februari 2021, M e.a. (Overdracht aan een lidstaat) (C‑673/19, EU:C:2021:127, punt 28).

42      Binnen de Europese migratieagenda vormt de daadwerkelijke terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders een essentieel onderdeel, zoals blijkt uit het in voetnoot 6 van deze conclusie genoemde voorstel voor een richtlijn (blz. 1 van dat voorstel).

43      Zie arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punt 264 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44      Zie arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 274 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en arrest Stadt Frankfurt am Main (punt 38).

45      Zie naar analogie arrest van 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46      Zie in de context van de bewaring van een persoon die om internationale bescherming verzoekt, arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 258 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47      Uit de overwegingen 13 en 16, alsmede artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 vloeit voort dat de lidstaten de verwijdering moeten uitvoeren met de minst dwingende maatregelen waarmee dat mogelijk is. Indien het beoogde doel met verschillende maatregelen kan worden bereikt, moet de voorkeur worden gegeven aan de minst beperkende maatregel. Zie in dit verband arrest van 22 juni 2021, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a. (Preventieve maatregelen met het oog op verwijdering) (C‑718/19, EU:C:2021:505, punt 58).

48      Artikel 7, lid 3, van deze richtlijn voorziet in de mogelijkheid dat de lidstaten derdelanders verplichtingen opleggen om het risico op onderduiking voor de duur van de termijn voor vrijwillig vertrek te vermijden, en noemt daarbij specifiek de verplichtingen om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten, een voldoende financiële zekerheid te stellen, documenten in te leveren of op een bepaalde plaats te verblijven.

49      Het EHRM is van oordeel dat kwetsbare personen en minderjarigen een grotere bescherming moeten genieten wanneer de ernst van een vrijheidsbeperkende maatregel of zelfs het bestaan van onmenselijke of vernederende behandelingen moet worden beoordeeld (zie met name EHRM, 28 februari 2019, Khan tegen Frankrijk, CE:ECHR:2019:0228JUD001226716).

50      Zie met name EHRM, 23 juli 2013, Suso Musa tegen Malta, CE:ECHR:2013:0723JUD004233712; 22 november 2016, Abdullahi Elmi en Aweys Abubakar tegen Malta, CE:ECHR:2016:1122JUD002579413, en 4 april 2017, Thimothawes tegen België, CE:ECHR:2017:0404JUD003906111.

51      Zie EHRM, 5 april 2011, Rahimi tegen Griekenland, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708, en 13 december 2011, Kanagaratnam e.a. tegen België, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, betreffende de bewaring van verzoekers (een moeder en haar drie kinderen) in een voor volwassenen ontworpen gesloten gebouw.

52      EHRM, 5 april 2011, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708.

53      § 108 van dat arrest.

54      Zie memorie van toelichting bij het ontwerp van het Zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht.

55      Zie arrest Stadt Frankfurt am Main (punt 39).

56      PB 2013, L 295, blz. 27.

57      Zie arrest Stadt Frankfurt am Main (punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

58      Iedere nationale rechter die wordt aangezocht in het kader van zijn bevoegdheid is, in het geval dat hij de nationale wettelijke regelingen niet in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht blijkt te kunnen uitleggen, als orgaan van een lidstaat krachtens het beginsel van voorrang van het Unierecht verplicht om iedere nationale bepaling die strijdig is met een rechtstreeks werkende bepaling van dit recht, buiten toepassing te laten in het geschil dat aan hem is voorgelegd [arrest van 15 april 2021, Braathens Regional Aviation (C‑30/19, EU:C:2021:269, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].

59      Zie naar analogie arrest van 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punten 79 e.v.).

60      Zie arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 224).

61      Deze definitie is overeenkomstig artikel 8, lid 3, onder d), van richtlijn 2013/33 relevant in de context van een bewaring die wordt gelast op grond van richtlijn 2008/115.

62      Beschikking van 3 juni 2021, Republika Slovenija (Bewaring van een persoon die om internationale bescherming verzoekt) (C‑186/21 PPU, EU:C:2021:447, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63      Zie arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punten 216‑223).

64      Zie artikel 15 van richtlijn 2008/115. Zie in dit verband ook de uiteenzetting die advocaat-generaal Bot aan deze kwestie heeft gewijd in zijn conclusie in de zaken Bero en Bouzalmate (C‑473/13, C‑474/13 en C‑514/13, EU:C:2014:295, punten 91 e.v.). Volgens advocaat-generaal Bot sluit de Uniewetgever hiermee aan bij de rechtspraak van het EHRM, volgens welke vrijheidsbeneming zich enkel met artikel 5, lid 1, onder f), EVRM verdraagt indien zij bedoeld is om een uitzettingsprocedure met succes af te ronden en bovendien in verhouding staat tot dat doel (zie EHRM, 15 november 1996, Chahal tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, §§ 112 en 113, en 19 januari 2012, Popov tegen Frankrijk, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 140) (voetnoot 33).

65      De begrippen „bewaring” en „speciale inrichting voor bewaring” worden namelijk in verschillende instrumenten van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel gehanteerd.

66      Zie overweging 24 en artikel 1 van richtlijn 2008/115. Zie ook EHRM, 15 december 2016, Khlaifia e.a. tegen Italië, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, § 161 e.v.

67      Zie met name EHRM, 19 januari 2012, Popov tegen Frankrijk, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 89 e.v., en 15 december 2016, Khlaifia e.a. tegen Italië, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, § 163 e.v.

68      Zie EHRM, 19 januari 2012, Popov tegen Frankrijk, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207.

69      Zie ook het verslag van de Commissie migratie, vluchtelingen en demografie van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa van 11 januari 2010, met als titel „Vreemdelingenbewaring van asielzoekers en migranten die onrechtmatig in Europa verblijven”, met name richtsnoer 8 van bijlage 1 inzake „[t]ien richtsnoeren die de omstandigheden definiëren waarin de bewaring van asielzoekers en illegale migranten rechtens toelaatbaar is”, waarin de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa opmerkt dat de plaats, de omstandigheden en het regime van de bewaring geschikt moeten zijn, alsmede de discussienota van de commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa, met als titel „Les droits fondamentaux des migrants en situation irrégulière en Europe” (titel III, onder ii), blz. 16 en 17).

70      In dezelfde lijn verlangt de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa in punt 9.2 van haar resolutie 1707 (2010) (zie voetnoot 15 van deze conclusie), in de tweede van de „vijftien Europese regels tot vaststelling van minimumnormen voor de omstandigheden van bewaring van [...] migranten en asielzoekers”, dat de in bewaring gestelde personen worden ondergebracht in speciaal voor dat doel opgezette inrichtingen en niet in gevangenissen. Verder verlangt zij dat het regime van bewaring en de materiële voorwaarden in dergelijke inrichtingen passen bij de juridische en feitelijke situatie van de betrokken personen (regels 5 en 6).

71      Zie arrest Pham (punt 21).

72      Zie arrest Pham (punten 17 en 19).

73      BGBl. 1976 I, blz. 581.

74      In het dossier waarover het Hof beschikt, wordt geen enkele andere melding gemaakt van die beschikking van 30 september 2020.