SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 22. decembra 2010(*)
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Aarhuška konvencija –Direktiva 2003/4/ES – Dostop do informacij javnosti v okoljskih zadevah –Direktiva 2003/87/ES – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Uredba (ES) št. 2216/2004 – Standardizirani in zavarovani sistem registrov – Dostop do podatkov o transakcijah na področju pravic do emisije toplogrednih plinov – Zavrnitev posredovanja – Osrednji upravitelj – Upravitelji nacionalnih registrov – Zaupnost podatkov, ki se hranijo v registrih – Odstopanja“
V zadevi C-524/09,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Tribunal administratif de Paris (Francija) z odločbo z dne 6. novembra 2009, ki je prispela na Sodišče 12. novembra 2009, v postopku
Ville de Lyon
proti
Caisse des dépôts et consignations,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi J.-C. Bonichot, predsednik senata, K. Schiemann, L. Bay Larsen, sodnika, C. Toader (poročevalka) in A. Prechal, sodnici,
generalna pravobranilka: J. Kokott
sodna tajnica: R. Şereş, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. oktobra 2010,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Ville de Lyon C. Enckell, odvetnik,
– za Caisse des dépôts et consignations T. Garancher in L. Deruy, odvetnika,
– za francosko vlado G. de Bergues in S. Menez, zastopnika,
– za avstrijsko vlado E. Riedl, zastopnik,
– za Evropsko komisijo O. Beynet in E. White, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 14. oktobra 2010,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se v okviru sistema, uvedenega z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, str. 32) v različici, ki izhaja iz Direktive 2004/101/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. oktobra 2004 (UL L 338, str. 18, v nadaljevanju: Direktiva 2003/87), nanaša na razlago načinov dostopa do informacij, ki jih glede transakcij na področju pravic do emisije toplogrednih plinov hrani upravitelj nacionalnega registra, kakršni so opredeljeni v Uredbi Komisije (ES) št. 2216/2004 z dne 21. decembra 2004 za standardiziran in zavarovan sistem registrov v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter Odločbo 280/2004/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 386, str. 1) v povezavi z Direktivo 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS (UL L 41, str. 26).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Ville de Lyon (v nadaljevanju: mesto Lyon) in Caisse des dépôts et consignations (depozitni in konsignacijski urad, v nadaljevanju: CDC) zaradi zavrnitve zadnjega, da tej lokalni skupnosti posreduje podatke glede obsega pravic do emisije toplogrednih plinov, ki so jih leta 2005 prodali nekateri upravljavci.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
3 Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, tako imenovana Aarhuška konvencija, je bila podpisana 25. junija 1998 in v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (UL L 124, str. 1).
4 Člen 4(4) te konvencije določa:
„Zahtevek za okoljske informacije se lahko zavrne, če bi razkritje škodljivo vplivalo:
[…]
d) na zaupnost poslovnih in industrijskih informacij, če tako zaupnost varuje zakon zaradi zaščite legitimnih gospodarskih interesov. V tem okviru pa je treba razkriti informacije o emisijah, pomembne za varstvo okolja;
[…]
f) na zaupnost osebnih podatkov in/ali zbirke podatkov, ki se nanašajo na fizično osebo, če ta oseba ne da soglasja za razkritje informacij javnosti in če je taka zaupnost predvidena v notranji zakonodaji;
[…]
Omenjene razloge za zavrnitev je treba razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje.“
Ureditev Unije
Direktiva 2003/4
5 Člen 2 Direktive 2003/4 z naslovom „Opredelitve pojmov“ v točki 1, od (a) do (c), določa:
„Za namene te direktive so:
1) ‚informacije o okolju‘ kakršne koli informacije v pisni, vizualni, zvočni, elektronski ali katerikoli drugi materialni obliki o:
(a) stanju elementov okolja, kot so zrak in ozračje, voda, tla, zemljišča, krajina in naravni življenjski prostori […];
(b) dejavnikih, kot so […] emisije, izpusti in druga sproščanja v okolje, ki vplivajo ali bi utegnili vplivati na elemente okolja, navedene pod (a);
(c) ukrepih (vključno z upravnimi), kot so politike, zakonodaja, načrti, programi, sporazumi o okolju, ter dejavnostih, ki vplivajo ali bi utegnile vplivati na elemente in dejavnike, navedene pod (a) in (b), ter ukrepih ali dejavnostih, načrtovanih za zaščito teh elementov“.
6 V skladu s členom 3(1) te direktive „[d]ržave članice zagotovijo, da so organi oblasti skladno z določbami te direktive dolžni dati na razpolago informacije o okolju, ki jih hranijo ali jih hranijo zanje, kateremu koli prosilcu na njegovo zahtevo, ne da bi moral uveljavljati interes“. Poleg tega odstavek 3 navedenega člena določa, da „[č]e je zahteva sestavljena preveč na splošno, organ oblasti čim prej, vendar pa najkasneje v časovnem okviru, določenem v odstavku 2(a), prosilca pozove, da zahtevo podrobneje opredeli, in mu pri tem pomaga, npr. z zagotavljanjem informacij o uporabi javnih registrov iz člena 5(c). […]“.
7 Člen 4 iste direktive z naslovom „Izjeme“ v odstavku 2 določa:
„Države članice lahko predvidijo, da se zahteva za informacije o okolju zavrne, če bi razkritje informacij negativno vplivalo na:
[…]
d) zaupnost poslovnih ali industrijskih informacij, če takšno zaupnost predvideva nacionalna zakonodaja ali zakonodaja Skupnosti zaradi varovanja upravičenih gospodarskih interesov, vključno z javnimi interesi pri ohranjanju zaupnosti statističnih podatkov in davčne tajnosti;
[…]
Razlogi za zavrnitev iz odstavkov 1 in 2 se razlagajo restriktivno ob upoštevanju javnega interesa, ki mu služi razkritje, za vsak posamezen primer. V vsakem posameznem primeru se tehta med javnim interesom, ki mu služi razkritje, in interesom, ki mu služi zavrnitev. Države članice ne smejo na podlagi odstavka 2(a), (d), (f), (g) in (h) predvideti, da se zahteva zavrne, če se zahteva nanaša na informacije o emisijah v okolje.
[…]“
Direktiva 2003/87
8 Člen 1 Direktive 2003/87 določa, da je njen namen vzpostaviti sistem trgovanja s pravicami do emisij toplogrednih plinov v Evropski uniji, da bi pospešila zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, zlasti ogljikovega dioksida, na stroškovno in ekonomsko učinkovit način.
9 Namen te direktive je tudi izpolniti obveznosti zmanjšanja emisij, ki jih ima Unija na podlagi Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja. Ta protokol je bil v imenu Evropske skupnosti odobren z Odločbo Sveta 2002/358/ES z dne 25. aprila 2002 (UL L 130, str. 1).
10 Člen 11 Direktive 2003/87 določa prvo obdobje dodelitve in izdaje pravic, in sicer od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2007, nato pa še petletna obdobja dodelitve, pri čemer se prvo obdobje začne 1. januarja 2008.
11 Pogoji in postopki, v skladu s katerimi pristojni nacionalni organi na podlagi nacionalnega načrta razdelitve dodelijo pravice upravljavcem naprav v teh dveh obdobjih razdelitve, so opredeljeni v členih od 9 do 11 Direktive 2003/87. Poleg tega na podlagi členov 12(3) in 14(3) te direktive države članice zagotovijo, da vsako leto najpozneje do 30. aprila upravljavec vsake naprave preda število pravic, ki je enako skupnim emisijam iz te naprave v predhodnem koledarskem letu, preverjenim v skladu s členom 15, in da se te pravice nato ukinejo ter da vsak upravljavec naprave poroča pristojnemu organu o emisijah iz te naprave v vsakem koledarskem letu po koncu tega leta.
12 V uvodni izjavi 13 te direktive je navedeno, da mora „[z]a zagotavljanje preglednosti […] javnost [imeti] dostop do informacij o dodelitvi pravic in do poročil o spremljanju emisij, ki so le predmet omejitev, predvidenih v Direktivi 2003/4 […]“.
13 Člen 17 Direktive 2003/87 z naslovom „Dostop do informacij“ določa:
„Odločitve v zvezi z dodeljevanjem pravic do emisije, informacije o projektnih dejavnostih, v katerih je država članica udeležena ali pa za udeležbo pooblasti zasebne ali javne subjekte, in poročila o emisijah, ki so obvezna na podlagi dovoljenja za emisijo toplogrednih plinov in jih hranijo pristojni organi, so v skladu z Direktivo 2003/4/ES dostopni javnosti.“
14 Člen 19(2) Direktive 2003/87 določa, da je vsaka oseba lahko imetnik pravice ter da je register na voljo javnosti in vsebuje ločene evidence za pravice vsake osebe, kateri in od katere se pravice izdajo ali prenesejo.
15 V skladu s členom 19(3) navedene direktive „za izvajanje te direktive Komisija v skladu s postopkom iz člena 23(2) sprejme uredbo o standardiziranem in zaščitenem sistemu registrov v obliki standardiziranih elektronskih podatkovnih baz, ki vsebujejo splošne podatkovne elemente, za sledenje izdaje, posesti, prenosa in ukinitve pravic, za zagotavljanje javnega dostopa in primerne zaupnosti ter za zagotavljanje, da noben prenos ni nezdružljiv z obveznostmi iz Kjotskega protokola. […]“.
16 Člen 20(1) in (2) te direktive določa:
„1. Komisija imenuje centralnega administratorja za vodenje neodvisne evidence transakcij, v kater[o] se zapisujejo izdaje, prenosi in ukinitve pravic.
2. Centralni administrator opravi avtomatizirano preveritev vsake transakcije v registrih prek neodvisne evidence transakcij, s čimer zagotovi, da ni nobenih nepravilnosti pri izdaji, prenosu in ukinitvi pravic.“
Uredba št. 2216/2004
17 Člen 8 Uredbe št. 2216/2004 z naslovom „Upravitelji registrov“ določa:
„1. Vsaka država članica in Komisija določijo upravitelja registrov, ki upravlja in vzdržuje njen register v skladu z določbami te uredbe.
[…]
3. Države članice in Komisija ohranijo vso odgovornost in nadzor nad upravljanjem in vzdrževanjem njihovih registrov.
4. Komisija usklajuje izvajanje zahtev te uredbe z upravitelji registrov posameznih držav članic in osrednjim upraviteljem.“
18 Člen 9 Uredbe št. 2216/2004 z naslovom „Poročanje“ iz dela 1 z naslovom „Poročanje in zaupnost“, ki spada v poglavje III te uredbe z naslovom „Vsebina registrov“, določa:
„1. Vsak upravitelj registra na pregleden in organiziran način preko svoje spletne strani registra da na voljo informacije, navedene v Prilogi XVI, tako pogosto in tistim prejemnikom, kot je določeno v Prilogi XVI. Upravitelji registrov ne objavljajo dodatnih informacij, ki so v registru.
2. Osrednji upravitelj na pregleden in organiziran način preko spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti da na voljo informacije, navedene v Prilogi XVI, tako pogosto in tistim prejemnikom, kot je določeno v Prilogi XVI. Osrednji upravitelj ne objavi dodatnih informacij, ki so v neodvisnem dnevniku transakcij Skupnosti.
3. Vsaka spletna stran prejemnikom poročil, navedenim v Prilogi XVI, omogoča poizvedovanje po teh poročilih s pomočjo iskalnih pripomočkov.
4. Vsak upravitelj registra je odgovoren za točnost informacij, ki izvirajo iz njegovega registra in so na voljo preko spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti.
5. Niti neodvisni dnevnik transakcij Skupnosti niti registri od imetnikov računov ne zahtevajo, da posredujejo informacije o cenah v zvezi z emisijskimi kuponi ali kjotskimi enotami.“
19 Člen 10 Uredbe št. 2216/2004 z naslovom „Zaupnost“ v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari in ki se nahaja v istem delu 1 navedenega poglavja III, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1. Vse informacije, vključno z imetništvom vseh računov in vsemi izvedenimi transakcijami, ki so v registrih in v neodvisnem dnevniku transakcij Skupnosti, se obravnavajo kot zaupne za vse namene, ki niso izvajanje zahtev te uredbe, Direktive 2003/87/ES ali nacionalne zakonodaje.
2. Informacije, ki so v registrih, se ne uporabljajo brez predhodnega soglasja ustreznega imetnika računa, razen za namene upravljanja in vzdrževanja teh registrov v skladu z določbami te uredbe.“
20 V odstavkih 5 in 6 Priloge XV k Uredbi št. 2216/2006 z naslovom „Komunikacijska vez med neodvisnim dnevnikom transakcij Skupnosti in javnostjo ter vsakim registrom in javnostjo“ je navedeno:
„5. Javni del spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti in javna spletna stran posameznega registra ne zahtevata avtentifikacije uporabnikov, ki predstavljajo javnost.
6. Javni del spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti in javni del spletne strani registra svojim uporabnikom, ki predstavljajo javnost, ne dovoljuje neposrednega dostopa do podatkov iz zbirke podatkov neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti ali zbirke podatkov tistega registra. Podatki, ki so javnosti dostopni v skladu s Prilogo XVI, so dostopni preko ločene zbirke podatkov.“
21 Priloga XVI k Uredbi št. 2216/2004 z naslovom „Obveznosti poročanja vsakega upravitelja registra in osrednjega upravitelja“ vsebuje del z naslovom „Javno dostopne informacije iz neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti“, v katerem je navedeno:
„11. Osrednji upravitelj prikaže in posodablja informacije v odstavku 12 glede na sistem registrov na javnem delu spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti v skladu z navedeno časovno razporeditvijo.
12. Za vsak zaključen prenos, pomemben za sistem registrov za leto X, se od 15. januarja naprej leta (X+5) prikažejo naslednje informacije:
[…]
(c) ime imetnika računa za račun za prenos: imetnik računa (oseba, upravljavec naprave, Komisija, država članica);
(d) ime imetnika računa za račun za prevzem: imetnik računa (oseba, upravljavec naprave, Komisija, država članica);
(e) emisijski kuponi ali kjotske enote, vključene v prenos z identifikacijsko oznako, ki vsebuje elemente, določene v Prilogi VI;
[…]
(g) datum in čas [ura], ko je bil prenos zaključen […].
[…]“
22 Ta priloga vsebuje tudi del z naslovom „Informacije iz vsakega registra, ki so na voljo imetnikom računov“, v katerem je navedeno:
„13. Vsak upravitelj registra informacije v odstavku 14 prikazuje in posodablja glede na svoj register v varovanem delu spletne strani tistega registra v skladu z navedeno časovno razporeditvijo.
14. Naslednji elementi za vsak račun, z identifikacijsko oznako, ki vsebuje elemente, določene v Prilogi VI, se prikažejo imetnikom računov in samo njim na njihovo zahtevo:
(a) trenutno stanje emisijskih kuponov ali kjotskih enot;
(b) seznam predlaganih prenosov, ki jih je začel tisti imetnik računa, s podrobnim navajanjem elementov v odstavku 12(a) do (f) za vsak predlagan prenos, datum in čas [ura], ko je prenos bil predlagan (v Greenwich Mean Time), trenutno stanje tistega predlaganega prenosa in vse vrnjene odzivne oznake, ki so posledica pregledov, opravljenih v skladu s Prilogo IX;
(c) seznam emisijskih kuponov ali kjotskih enot, ki jih je tisti račun pridobil kot rezultat zaključenih prenosov, s podrobno navedbo elementov v odstavku 12(a) do (g) za vsak prenos;
(d) seznam emisijskih kuponov ali kjotskih enot, prenesenih s tistega računa kot rezultat zaključenih prenosov, s podrobno navedbo elementov v odstavku 12(a) do (g) za vsak prenos.“
Nacionalno pravo
23 Člen 1, prvi in drugi odstavek, zakona št. 78-753 z dne 17. julija 1978 o različnih ukrepih za izboljšanje odnosov med upravo in javnostjo ter različnih upravnih, socialnih in davčnih določbah (JORF z dne 18. julija 1978, str. 2851) v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari, določa:
„Glede prostega dostopa do upravnih dokumentov je pravica vsake osebe do informacij natančno določena in zagotovljena z določbami iz poglavij I, III in IV tega naslova.
Za upravne dokumente za namene poglavij I, III in IV tega naslova se ne glede na uporabljen nosilec za shranjevanje ali posredovanje informacij, ki jih ti dokumenti vključujejo, štejejo dokumenti, ki jih sestavi ali ima država, lokalni organi in druge osebe javnega ali zasebnega prava, pooblaščene za opravljanje javnih služb v okviru svojih nalog javnih služb […]“.
24 Iz člena 6 II tega zakona izhaja, da se „[u]pravni dokumenti, posredovanje katerih bi škodovalo […] varstvu poslovne in industrijske tajnosti, […] posredujejo le osebam, ki jih upravni dokumenti zadevajo.“
25 Na področju okolja je pravica do dostopa do informacij predmet posebnih določb francoskega okoljskega zakonika. Tako člen L. 124-1 tega zakonika določa:
„Pravica vsake osebe do dostopa do informacij v zvezi z okoljem, ki jih javni organi, navedeni v členu L. 124-3, hranijo, sprejemajo ali sestavljajo ali ki se za njihov račun hranijo, sprejemajo ali sestavljajo, se izvaja glede na pogoje, opredeljene v določbah naslova 1 zakona št. 78-753 […]“
26 Člen L. 124-2 navedenega zakonika določa:
„Za namene tega poglavja se za informacijo v zvezi z okoljem šteje vsaka informacija, ki je dostopna – ne glede na uporabljen nosilec – in katere predmet je:
1. stanje okoljskih elementov, med drugim zraka, atmosfere, vode, tal, zemljišč, pokrajin, naravnih področij, obalnih ali vodnih območij in biotske raznovrstnosti, ter medsebojni vplivi teh elementov;
2. odločitve, dejavnosti in dejavniki, zlasti snovi, energija, hrup, sevanje, odpadki, emisije, razlitja in drugi odpadki, ki bi lahko vplivali na stanje elementov iz prvega odstavka;
[…]
5. poročila, ki so jih sestavili javni organi ali so bila sestavljena za njihov račun, glede izvajanja zakonodajnih in drugih določb v zvezi z okoljem.“
27 Člen L. 229-16, prvi odstavek, tega zakonika določa vzpostavitev in vzdrževanje nacionalnega registra pravic do emisije toplogrednih plinov, v katerega se zapisujejo izdane, posedovane, prenesene in ukinjene pravice (v nadaljevanju: nacionalni register). Iz tretjega odstavka tega člena izhaja, da je register na voljo javnosti pod pogoji, določenimi z dekretom.
28 V zvezi s tem je bil sprejet dekret št. 2004-1412 z dne 23. decembra 2004 o nacionalnem registru pravic do emisije toplogrednih plinov, določenem v členu L. 229-16 okoljskega zakonika (JORF z dne 28. decembra 2004, str. 22123). Ta dekret določa, da je CDC pristojen za vzpostavitev in vzdrževanje navedenega nacionalnega registra. Poleg tega člen 2 tega dekreta določa:
„I. – Na podlagi tega dekreta so naloge [CDC]:
[…]
6. dajanje na voljo informacij na specializirani spletni strani in ob upoštevanju pogojev iz uredbe, navedene v členu 19(3) Direktive [2003/87], informacij, ki jih mora upravitelj registra dati na voljo javnosti;
[…]
II. – [CDC] sprejme ukrepe, potrebne za zagotovitev zaupnosti informacij, ki jih zbere pri opravljanju svojih nalog, in za preprečitev vsake uporabe teh informacij, vključno v [CDC], za dejavnosti izven teh nalog.
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
29 Z dopisom z dne 7. februarja 2006 je mesto Lyon od CDC zahtevalo, naj mu posreduje podatke o obsegu pravic do emisije toplogrednih plinov (v nadaljevanju: pravice do emisije), ki so jih leta 2005 prodali upravljavci 209 mestnih ogrevalnih območij na celotnem francoskem ozemlju in katerim so bile dodeljene pravice do emisije, datum njihovih transakcij in njihove naslovnike (v nadaljevanju skupaj: podatki o transakcijah). Mesto Lyon trdi, da bi mu s primerjalnega vidika ti podatki koristili pri ponovnih pogajanjih za sklenitev pogodbe o prenosu javne storitve mestnega ogrevanja v lyonski četrti La Duchère.
30 CDC je z odločbo z dne 6. marca 2006 posredovanje teh podatkov zavrnil na podlagi člena 10 Uredbe št. 2216/2004 in odstavkov 11 in 12 Priloge XVI k tej uredbi. Mesto Lyon se je obrnilo na Komisijo za dostop do upravnih dokumentov (CADA), ki je izdala mnenje, ki podpira posredovanje dokumentov glede navedenih podatkov o transakcijah.
31 CDC je kljub temu z odločbo z dne 10. novembra 2006 potrdil zavrnitev posredovanja podatkov. CDC, ki je upravitelj nacionalnega registra, meni, da zahtevani podatki o transakcijah spadajo v pristojnost osrednjega upravitelja, ki pa jih lahko prek objave na svoji spletni strani posreduje zgolj po izteku petih let po izvedbi transakcij. Poleg tega naj namen določb Direktive 2003/4 ne bi bil urediti posredovanje teh podatkov o transakcijah v okviru sistema pravic do emisije, za katerega je zakonodajalec Unije predvidel posebna pravila, določena v Direktivi 2003/87 in Uredbi št. 2216/2004.
32 Mesto Lyon je 10. januarja 2007 pri predložitvenemu sodišču vložilo tožbo, s katero predlaga, naj se zavrnilni odločbi z dne 6. marca 2006 in 10. novembra 2006 razveljavita in naj se CDC naloži, naj mu posreduje dokumente glede zahtevanih podatkov o transakcijah.
33 V teh okoliščinah je upravno sodišče v Parizu prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je posredovanje ali zavrnitev posredovanja informacij iz odstavka 12 Priloge XVI k Uredbi (ES) št. 2216/2004 […] samo v pristojnosti osrednjega upravitelja ali tudi upravitelja nacionalnega registra?
2. Če je v pristojnosti upravitelja nacionalnega registra, ali je treba te informacije šteti za ‚informacije o emisijah v okolje‘ v smislu člena 4 Direktive 2003/4/ES […], zoper katere ni mogoče uveljavljati ‚zaupnosti poslovnih ali industrijskih informacij‘, oziroma ali posredovanje teh informacij urejajo posebna pravila o zaupnosti?
3. Če veljajo posebna pravila o zaupnosti, ali se teh informacij ne sme posredovati pred iztekom petletnega roka oziroma ali se ta rok nanaša le na dodeljevanje pravic vsakih pet let na podlagi Direktive 2003/87/ES […]?
4. Če velja ta petletni rok, ali člen 10 Uredbe št. 2216/2004 […] dopušča odstopanja od tega roka in ali je mogoče na podlagi tega člena zavrniti odstopanje lokalnemu organu, ki zaprosi za te informacije zaradi pogajanj v zvezi s pogodbo o prenosu javne storitve mestnega ogrevanja?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Drugo vprašanje
34 Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, ki ga je treba najprej obravnavati, v bistvu sprašuje, ali mora za posredovanje podatkov o transakcijah, kakršni so podatki, ki jih je v postopku v glavni stvari zahtevalo mesto Lyon, veljati ena od izjem iz člena 4 Direktive 2003/4 ali določbe Direktive 2003/87 in Uredbe št. 2216/2004, ki je bila sprejeta na podlagi te direktive.
35 Najprej je treba poudariti, da se je Unija s pristopom k Aarhuški konvenciji zavezala, da bo na področju uporabe prava Unije načeloma zagotavljala dostop do informacij o okolju, ki jih imajo javni organi.
36 Zakonodajalec Unije je s sprejetjem Direktive 2003/4 želel zagotoviti izvajanje Aarhuške konvencije s tem, da je predvidel splošen sistem, katerega namen je zagotoviti, da ima vsaka fizična in pravna oseba države članice Unije pravico do dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo javni organi ali se zanje hranijo, ne da bi morala izkazati interes.
37 V okviru sistema trgovanja s pravicami do emisije, ki je bil v Uniji uveden z Direktivo 2003/87, je treba ugotoviti, da člen 17 te direktive med drugim določa, da so odločitve o dodelitvi pravic upravljavcem naprav, ki imajo dovoljenje za emisije toplogrednih plinov, in poročila o emisijah, ki so obvezna na podlagi dovoljenja za emisijo toplogrednih plinov in jih hranijo pristojni organi, v skladu z Direktivo 2003/4/ES dostopni javnosti.
38 Čeprav je tako zakonodajalec Unije v okvir Direktive 2003/87 vključil določbe glede dostopa javnosti do takih informacij, je treba poudariti, da navedeni zakonodajalec s tem ni nameraval podvreči posredovanja vseh informacij ali podatkov v zvezi z izvajanjem Direktive 2003/87 določbam Direktive 2003/4.
39 V zvezi s tem je treba poudariti, da podatki o transakcijah, ki jih je zahtevalo mesto Lyon, ne spadajo v člen 17 Direktive 2003/87, ki se sklicuje na Direktivo 2003/4. Ti podatki so navedeni v členu 19 Direktive 2003/87, v obravnavanem primeru pa gre za podatke o prenesenih pravicah, ki jih morajo države članice natančno zapisati v nacionalne registre, pri čemer so tehnične značilnosti teh registrov in pravila o njihovem vzdrževanju ter pravila o posredovanju in zaupnosti informacij iz teh registrov določena z Uredbo št. 2216/2004.
40 Glede na to, da se v nasprotju z navedenim členom 17 člen 19 Direktive 2003/87 ne sklicuje na Direktivo 2003/4, je treba ugotoviti, da namen zakonodajalca Unije ni bil podvreči zahteve glede podatkov o transakcijah, kakršni so sporni podatki v postopku v glavni stvari, splošnim določbam Direktive 2003/4, temveč glede teh podatkov uvesti posebno in izčrpno ureditev njihovega posredovanja javnosti ter njihove zaupnosti.
41 Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da zahtevo za posredovanje podatkov o transakcijah – kakršni so sporni podatki v postopku v glavni stvari – v zvezi z imeni imetnikov računov za prenos in prevzem glede prenosov pravic do emisije, pravicami ali kjotskimi enotami iz teh transakcij ter datumom in uro navedenih transakcij urejajo zgolj posebna pravila o posredovanju podatkov javnosti in o zaupnosti iz Direktive 2003/87 in Uredbe št. 2216/2004.
Tretje in četrto vprašanje
42 Predložitveno sodišče s tretjim in četrtim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, prvič, ali za posredovanje podatkov o transakcijah, kakršni so sporni podatki v postopku v glavni stvari, veljajo posebna pravila o zaupnosti iz členov 9 in 10 Uredbe št. 2216/2004. Drugič, to sodišče sprašuje, ali je treba podatke o transakcijah, določene v odstavkih 11 in 12 Priloge XVI k tej uredbi, glede vsake zaključene transakcije objaviti po izteku petih let po zaključku zadevne transakcije ali je treba informacije glede vseh transakcij, ki so bile izvedene v petletnem obdobju dodeljevanja v smislu Direktive 2003/87, objaviti po izteku tega petletnega obdobja.
43 Če je to objavo treba izvesti po izteku petih let po zaključku zadevne transakcije, želi navedeno sodišče izvedeti, ali je ponovna pogajanja za sklenitev pogodbe o prenosu javne storitve, kakršna so zadevna pogajanja v postopku v glavni stvari, mogoče šteti za izvajanje zahtev iz Uredbe št. 2216/2004, Direktive 2003/87 ali nacionalne zakonodaje v smislu člena 10(1) te uredbe, kar bi lahko povzročilo, da se glede posredovanja zahtevanih podatkov o transakcijah ne bi bilo več mogoče sklicevati na zaupnost.
44 Kot je bilo ugotovljeno v točki 41 te sodbe, podatki o transakcijah – kakršni so podatki, ki jih je v postopku v glavni stvari zahtevalo mesto Lyon – v zvezi z imeni imetnikov računov za prenos in prevzem glede prenosov pravic do emisije, pravicami ali kjotskimi enotami iz teh transakcij ter datumom in uro navedenih transakcij spadajo na področje uporabe Direktive 2003/87 in Uredbe št. 2216/2004.
45 Res je, da člen 19(2) Direktive 2003/87 v zvezi s tem določa, da so take informacije zabeležene v nacionalnih registrih, da so ti registri na voljo javnosti in da vsebujejo ločene evidence za pravice vsake osebe, ki se ji pravice izdajo ali od katere se prenesejo. Toda Komisija je na podlagi odstavka 3 navedenega člena za izvajanje te direktive sprejela Uredbo št. 2216/2004 o standardiziranem in zaščitenem sistemu registrov, v kateri je ta institucija med drugim opredelila pravila za zagotavljanje dostopa javnosti do podatkov, zabeleženih v tem sistemu, in po potrebi zaupnosti teh podatkov.
46 Iz člena 9 Uredbe št. 2216/2004 izhaja, da morajo upravitelji nacionalnih registrov, kot je CDC v Franciji, in osrednji upravitelj, ki ga določi Komisija, na pregleden in organiziran način prek svoje spletne strani ali spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti dati na voljo informacije, navedene v Prilogi XVI k navedeni uredbi, tako pogosto in tistim prejemnikom, kot je določeno v tej prilogi.
47 Na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 2216/2004 bodo vse informacije, vključno s podatki o izvedenih transakcijah, ki so v vseh registrih, obravnavane kot zaupne za vse namene, razen za izvajanje zahtev te uredbe, Direktive 2003/87/ES ali nacionalne zakonodaje. Poleg tega v skladu z odstavkom 2 tega člena te informacije ne smejo biti uporabljene brez predhodnega soglasja ustreznega imetnika računa, razen za namene upravljanja in vzdrževanja teh registrov.
48 Poleg tega je treba poudariti, da ponovna pogajanja za sklenitev pogodbe o prenosu javne storitve s strani javnega subjekta, kot je mesto Lyon, načeloma ne pomenijo izvajanja zahtev iz Uredbe št. 2216/2004, Direktive 2003/87 ali nacionalne zakonodaje.
49 Prav tako ni sporno, da mesto Lyon ni imetnik računa in da zato glede na pogoje, opredeljene v odstavkih 13 in 14 Priloge XVI k Uredbi št. 2216/2004, nima dostopa do informacij, ki so lahko prikazane v nejavnem delu nacionalnega registra na morebitno zahtevo zadevnih izvajalcev mestnega ogrevanja v postopku v glavni stvari.
50 Iz tega sledi, da če ni predhodnega soglasja zadevnih imetnikov računov – kot to zahteva člen 10(2) Uredbe št. 2216/2004 – za uporabo informacij, ki se nanje nanašajo, razen za namene upravljanja in vzdrževanja registrov, morajo v okoliščinah v postopku v glavni stvari in tudi sicer informacije, kot so zahtevani podatki o transakcijah v postopku v glavni stvari, ostati zaupne, tako da ima mesto Lyon lahko dostop do informacij o transakcijah glede pravic do emisije zgolj pod istimi pogoji kot javnost, torej v skladu z odstavkoma 5 in 6 Priloge XV k Uredbi št. 2216/2004 s prostim iskanjem po javnem delu spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti in javnem delu spletnih strani nacionalnih registrov, ki sta ločena od zbirke podatkov tega dnevnika in teh registrov.
51 Predložitveno sodišče glede pogostosti objave informacij, kakršne so te v postopku v glavni stvari, na javnem delu spletne strani registrov sprašuje, ali objave sovpadajo z obdobji iz nacionalnih načrtov razdelitve, in sicer v zadevi v postopku v glavni stvari z obdobjema od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2007 in od 1. januarja 2008 do 31. decembra 2012, kar bi pomenilo, da bi bile informacije o opravljenih transakcijah pravic, dodeljenih z nacionalnim načrtom razdelitve, takoj dostopne javnosti, in sicer v prvem primeru leta 2008, v drugem primeru pa leta 2013.
52 V zvezi s tem zadostuje ugotoviti, da odstavka 11 in 12 Priloge XVI k Uredbi št. 2216/2004 ne določata takega sovpadanja. Iz navedenih odstavkov, zlasti iz odstavka 12, od (c) do (e) in (g), namreč izrecno izhaja, da podatke, kakršni so zahtevani podatki v postopku v glavni stvari, v zvezi z imeni imetnikov računov za prenos in prevzem glede prenosov pravic do emisije, pravicami ali kjotskimi enotami iz teh transakcij ter datumom in uro navedenih transakcij v javnem delu spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti objavi osrednji upravitelj od 15. januarja naprej po izteku petih let (X+5) od leta (X), v katerem so bile transakcije pravic do emisije zaključene.
53 Na tretje in četrto vprašanje je treba zato odgovoriti, da so podatki o transakcijah, kakršni so podatki, ki jih je v postopku v glavni stvari zahteval javni organ, ki se je želel ponovno pogajati za sklenitev pogodbe o prenosu javne storitve, zaupni podatki v smislu Uredbe št. 2216/2004 in da lahko javnost, če ni predhodnega soglasja zadevnih imetnikov računov, v skladu s členoma 9 in 10 te uredbe v povezavi z odstavkoma 11 in 12 Priloge XVI k navedeni uredbi prosto dostopa do takih podatkov zgolj prek javnega dela spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti od 15. januarja naprej po izteku petih let (X+5) od leta (X), v katerem so bile transakcije glede prenosov pravic do emisije zaključene.
Prvo vprašanje
54 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je tudi upravitelj nacionalnega registra, ki hrani podatke, kakršni so sporni podatki v postopku v glavni stvari, za posredovanje katerih je pristojen osrednji upravitelj, pristojen, da zavrne njihovo posredovanje, ko mu je predložena zahteva v zvezi s tem.
55 Kot je bilo ugotovljeno v točki 52 te sodbe je v sistemu iz Uredbe št. 2216/2004, zlasti v odstavkih 11 in 12 Priloge XVI k tej uredbi, izrecno določeno, da so podatki v zvezi z imeni imetnikov računov za prenos in prevzem glede prenosov pravic do emisije, pravicami ali kjotskimi enotami iz teh transakcij ter datumom in uro navedenih transakcij javnosti posredovani prek javnega dela spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti in da je v zvezi s tem zgolj osrednji upravitelj pristojen za njihovo posredovanje.
56 Taka objava mora biti izvedena od 15. januarja naprej po izteku petih let (X+5) od leta (X), v katerem so bile transakcije pravic do emisije zaključene, ko za podatke o transakcijah preneha veljati režim zaupnosti, ki ga je uvedel zakonodajalec Unije.
57 Če se torej zahteva, naslovljena na upravitelja nacionalnega registra, nanaša na posredovanje informacij v zvezi z imeni imetnikov računov za prenos in prevzem glede prenosov pravic do emisije, pravicami ali kjotskimi enotami iz teh transakcij ter datumom in uro navedenih transakcij, mora tak upravitelj, če ni predhodnega soglasja zadevnih imetnikov računov, zagotoviti zaupnost takih informacij, dokler jih osrednji upravitelj zakonito ne posreduje javnosti. V takem položaju je upravitelj nacionalnega registra pristojen za zavrnitev nanj naslovljene zahteve za posredovanje podatkov.
58 Če pa je te informacije osrednji upravitelj že objavil v javnem delu spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti v skladu z odstavkoma 11 in 12 Priloge XVI k Uredbi št. 2216/2004, je upravitelj nacionalnega registra pristojen, da vložniku zahteve posreduje te informacije ali ga napoti na spletno stran, na kateri so te informacije zakonito dane na voljo.
59 Zato je na prvo vprašanje treba odgovoriti, da čeprav je za namene izvajanja Uredbe št. 2216/2004 zgolj osrednji upravitelj pristojen, da javnosti posreduje podatke iz odstavka 12 Priloge XVI k tej uredbi, mora upravitelj nacionalnega registra, ko mu je predložena zahteva za posredovanje takih podatkov o transakcijah, sam zavrniti to zahtevo, saj mora ta upravitelj v primeru neobstoja predhodnega soglasja zadevnih imetnikov računov zagotavljati zaupnost navedenih podatkov, dokler jih osrednji upravitelj zakonito ne posreduje javnosti.
Stroški
60 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1. Zahtevo za posredovanje podatkov o transakcijah – kakršni so sporni podatki v postopku v glavni stvari – v zvezi z imeni imetnikov računov za prenos in prevzem glede prenosov pravic do emisije, pravicami ali kjotskimi enotami iz teh transakcij ter datumom in uro navedenih transakcij urejajo zgolj posebna pravila o posredovanju podatkov javnosti in o zaupnosti iz Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES v različici, ki izhaja iz Direktive 2004/101/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. oktobra 2004, in Uredbe Komisije (ES) št. 2216/2004 z dne 21. decembra 2004 za standardiziran in zavarovan sistem registrov v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter Odločbo 280/2004/ES Evropskega parlamenta in Sveta.
2. Podatki o transakcijah, kakršni so podatki, ki jih je v postopku v glavni stvari zahteval javni organ, ki se je želel ponovno pogajati za sklenitev pogodbe o prenosu javne storitve, so zaupni podatki v smislu Uredbe št. 2216/2004, javnost pa lahko, če ni predhodnega soglasja zadevnih imetnikov računov, v skladu s členoma 9 in 10 te uredbe v povezavi z odstavkoma 11 in 12 Priloge XVI k navedeni uredbi prosto dostopa do takih podatkov zgolj prek javnega dela spletne strani neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti od 15. januarja naprej po izteku petih let (X+5) od leta (X), v katerem so bile transakcije glede prenosov pravic do emisije zaključene.
3. Čeprav je za namene izvajanja Uredbe št. 2216/2004 zgolj osrednji upravitelj pristojen, da javnosti posreduje podatke iz odstavka 12 Priloge XVI k tej uredbi, mora upravitelj nacionalnega registra, ko mu je predložena zahteva za posredovanje takih podatkov o transakcijah, sam zavrniti to zahtevo, saj mora ta upravitelj v primeru neobstoja predhodnega soglasja zadevnih imetnikov računov zagotavljati zaupnost navedenih podatkov, dokler jih osrednji upravitelj zakonito ne posreduje javnosti.
Podpisi