Sprawa C‑519/20
Landkreis Gifhorn
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Amtsgericht Hannover)
Wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 10 marca 2022 r.
Odesłanie prejudycjalne – Polityka imigracyjna – Dyrektywa 2008/115/WE – Zastosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia – Artykuł 16 ust. 1 – Bezpośrednia skuteczność – Specjalny ośrodek detencyjny – Pojęcie – Zatrzymanie w zakładzie karnym – Przesłanki – Artykuł 18 – Sytuacja nadzwyczajna – Pojęcie – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Skuteczna kontrola sądowa
1. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Dyrektywa 2008/115 – Zastosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia – Specjalny ośrodek detencyjny – Pojęcie – Szczególny oddział zakładu karnego – Szczególne budynki odizolowane od budynków, w których przebywają zwykli więźniowie – Włączenie – Przesłanki – Brak zamknięcia w środowisku więziennym – Przestrzeganie praw podstawowych i praw przewidzianych przez wspomnianą dyrektywę
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 6, art. 52 ust. 3; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, motyw 3, art. 15 ust. 1, art. 16, 17)
(zob. pkt 35–38, 41–46, 57, pkt 1 sentencji)
2. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Dyrektywa 2008/115 – Zastosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia – Specjalny ośrodek detencyjny – Miejsce i odpowiednie warunki zastosowania środka detencyjnego – Ocena, której dokonanie spoczywa na sądzie krajowym – Okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1)
(zob. pkt 48–56)
3. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Dyrektywa 2008/115 – Zastosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia – Sytuacje nadzwyczajne – Zastosowanie środka detencyjnego lub jego przedłużenie w zakładzie karnym – Kontrola sądowa – Zakres – Badanie poszanowania warunków takiego zastosowania lub takiego przedłużenia – Włączenie
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, art. 18)
(zob. pkt 63–65, 67, pkt 2 sentencji)
4. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Dyrektywa 2008/115 – Zastosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia – Obowiązek wykonywania środka detencyjnego co do zasady w specjalnym ośrodku detencyjnym – Wyjątek – Czasowe przetrzymywanie w zakładzie karnym – Sytuacja nadzwyczajna – Obywatele państw trzecich przetrzymywani oddzielnie od zwykłych więźniów – Dopuszczalność – Przesłanki
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 6; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, motywy 13, 16, art. 15, 16, 17, art. 18 ust. 1, 2)
(zob. pkt 69, 71–74, 78–98)
5. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Dyrektywa 2008/115 – Zastosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia – Uregulowanie krajowe zezwalające na czasowe przetrzymywanie w zakładzie karnym oddzielnie od zwykłych więźniów – Nieprzestrzeganie warunków przewidzianych we wspomnianej dyrektywie – Obowiązki sądów krajowych – Obowiązek powstrzymania się od stosowania wszelkich przepisów krajowych sprzecznych z prawem Unii
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, art. 16 ust. 1, art. 18 ust. 1)
(zob. pkt 99, 100, 102, 103, pkt 3 sentencji)
Streszczenie
Wobec K, obywatela pakistańskiego przebywającego nielegalnie w Niemczech, zastosowano w sierpniu 2020 r. środek detencyjny w celu wydalenia, umieszczając go w oddziale Langenhagen (Niemcy) zakładu karnego w Hanowerze (Niemcy). Ten środek detencyjny, początkowo ograniczony do końca września 2020 r., został przedłużony orzeczeniem Amtsgericht Hannover (sądu rejonowego w Hanowerze, Niemcy) do listopada 2020 r. Sąd ten, do którego K wniósł zażalenie na to orzeczenie, zastanawia się nad zgodnością z prawem zastosowania wobec niego środka detencyjnego z punktu widzenia wymogów ustanowionych w dyrektywie 2008/115(1). Wskazuje on, że przez pewien okres stosowania rozpatrywanego środka detencyjnego oddział w Langenhagen przyjmował w odrębnych budynkach z jednej strony osoby zatrzymane w celu wydalenia, a z drugiej strony zwykłych więźniów. Ten sam personel penitencjarny zajmuje się zarówno osobami skazanymi, jak i osobami zatrzymanymi w celu wydalenia. Ponadto, choć oddział w Langenhagen ma własną kierowniczkę, jest on zespolony administracyjnie z zakładem karnym w Hanowerze, który podlega w całości nadzorowi ministra sprawiedliwości.
To w świetle tych okoliczności sąd rejonowy w Hanowerze postanowił zwrócić się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi dyrektywy 2008/115. Do Trybunału zwrócono się o sprecyzowanie warunków, jakie musi spełnić zakład, aby można go było uznać za „specjalny ośrodek detencyjny”, odpowiedni zgodnie z tą dyrektywą do przetrzymywania obywateli państw trzecich oczekujących na wydalenie, a także wymagań dotyczących warunków i kontroli sądowej, w przypadku gdy państwo członkowskie stosuje w drodze odstępstwa środek detencyjny wobec tych obywateli w zakładzie karnym.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności, co się tyczy pojęcia „specjalnego ośrodka detencyjnego” w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/115, Trybunał zauważył, że warunki przetrzymywania w takim ośrodku muszą wykazywać pewne szczególne cechy w stosunku do warunków wykonywania kar pozbawienia wolności w zakładach karnych. Środek detencyjny stosowany wobec obywatela państwa trzeciego w celu wydalenia służy bowiem jedynie zapewnieniu skuteczności postępowania w sprawie powrotu i nie ma żadnego celu represyjnego. W związku z tym warunki przetrzymywania w takim ośrodku muszą być takie, aby w miarę możliwości pozwalały zapobiec temu, by przetrzymywanie było zbliżone do zamknięcia w środowisku więziennym, odpowiednim dla osadzenia w celu odbycia kary. Ponadto muszą być przestrzegane zarówno prawa zagwarantowane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), jak i prawa ustanowione w art. 16 ust. 2–5 i art. 17 dyrektywy 2008/115.
Co się tyczy oceny miejsca i warunków przetrzymywania w niniejszym przypadku, Trybunał wskazał, że należy ona sądu odsyłającego. Niemniej jednak Trybunał wyjaśnił między innymi, że zespolenie administracyjne miejsca przetrzymywania z organem posiadającym również kompetencje w odniesieniu do zakładów karnych nie wystarcza, aby wykluczyć, że chodzi tu o „specjalny ośrodek detencyjny”. To samo odnosi się do samej okoliczności, że w części oddzielonej od kompleksu, w którym obywatele państw trzecich są przetrzymywani w celu wydalenia, osadzone są osoby skazane, pod warunkiem w szczególności, że rzeczywiście jest zagwarantowane oddzielenie. Ponadto sąd odsyłający powinien zwrócić szczególną uwagę na wyposażenie lokali specjalnie przeznaczonych do przetrzymywania obywateli państw trzecich, uregulowania dookreślające warunki ich przetrzymywania, a także szczególne kwalifikacje i kompetencje personelu odpowiedzialnego za nadzorowanie stosowania środka detencyjnego i za zakład, w którym to stosowanie się odbywa.
W drugiej kolejności Trybunał uściślił, na jakich warunkach państwo członkowskie może tymczasowo ustalić stosowanie środka detencyjnego wobec obywateli państw trzecich w celu wydalenia w zakładzie karnym, odstępując w ten sposób od zasady przetrzymywania w specjalnym ośrodku detencyjnym.
Po pierwsze, takie odstępstwo może być uzasadnione na mocy art. 18 ust. 1 dyrektywy 2008/115 dopóty, dopóki nie można racjonalnie oczekiwać od danego państwa członkowskiego, że położy ono kres znaczącemu obciążeniu, do którego doszło w nieprzewidziany sposób i które nadal dotyczy specjalnych ośrodków detencyjnych ze względu na wyjątkowo dużą liczbę obywateli państw trzecich, wobec których wydano decyzję zarządzającą zastosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia. Może być w tym względzie konieczny okresowy przegląd sytuacji. Ponadto takie zastosowanie środka detencyjnego w zakładzie karnym jest wykluczone, jeżeli okazuje się ono niezgodne z wymogiem szczególnego traktowania danego obywatela państwa trzeciego. W każdym razie jest ono również wykluczone, gdy w jednym ze specjalnych ośrodków detencyjnych danego państwa członkowskiego jest dostępne miejsce lub gdy można zastosować mniej represyjny środek. Wreszcie, warunki przetrzymywania muszę się różnić w możliwie największym zakresie od warunków przetrzymywania mających zastosowanie do osób skazanych karnie.
Po drugie, na mocy art. 16 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy 2008/115 zastosowanie środka detencyjnego w zakładzie karnym może być wyjątkowo uzasadnione ze względu na całkowite, nagłe i chwilowe wykorzystanie wszystkich specjalnych ośrodków detencyjnych danego państwa członkowskiego, pod warunkiem że dany obywatel państwa trzeciego jest oddzielony od zwykłych więźniów i że wydaje się oczywiste, że żaden mniej represyjny środek nie jest wystarczający do zagwarantowania skuteczności dotyczącego go postępowania w sprawie powrotu. Jakiekolwiek zastosowanie środka detencyjnego w zakładzie karnym może zostać zarządzone jedynie na krótki okres i przestaje ono być uzasadnione, jeżeli całkowite wykorzystanie specjalnych ośrodków detencyjnych trwa dłużej niż kilka dni lub regularnie powtarza się w krótkich odstępach czasu. Wreszcie, przez cały czas stosowania środka detencyjnego muszą być przestrzegane prawa podstawowe zagwarantowane w karcie i prawa ustanowione w art. 16 ust. 2–5 i art. 17 dyrektywy 2008/115.
Jeśli przesłanki wskazanych powyżej sytuacji nie są spełnione i dane uregulowanie krajowe nie może być interpretowane zgodnie z prawem Unii, zasada pierwszeństwa prawa Unii nakłada na sąd krajowy obowiązek odstąpienia od stosowania tego uregulowania.
Wreszcie, w trzeciej kolejności Trybunał zbadał zakres kontroli sądowej spoczywającej na sądzie krajowym w przypadku złożenia do niego wniosku o zastosowanie środka detencyjnego w zakładzie karnym wobec obywatela państwa trzeciego w celu wydalenia lub wniosku o jego przedłużenie na podstawie art. 18 dyrektywy 2008/115. W świetle prawa do skutecznej ochrony sądowej, zagwarantowanego w art. 47 karty, sąd ten powinien mieć możność sprawdzenia poszanowania przesłanek określonych w tym art. 18. W tym celu powinien on w szczególności mieć możliwość orzekania w przedmiocie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne, przy czym możliwość ta nie może zostać ograniczona do samych tylko elementów przedstawionych przez dany organ administracyjny.