Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)
29 mei 2024 (*)
„Openbare dienst – Ambtenaren – Tuchtprocedure – Tuchtmaatregel – Berisping – Optreden dat strijdig is met de waardigheid van de functie – Artikelen 12 en 21 van het Statuut – Bevoegdheid van de opsteller van de handeling – Motiveringsplicht – Beginsel van behoorlijk bestuur – Onpartijdigheid – Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten”
In zaak T‑766/22,
Maria Canel Ferreiro, wonende te Overijse (België), vertegenwoordigd door N. Maes, advocaat,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bauer en I. Demoulin als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: O. Porchia, president, M. Jaeger, L. Madise (rapporteur), P. Nihoul en S. Verschuur, rechters,
griffier: V. Di Bucci,
gezien de stukken,
gelet op het feit dat partijen geen verzoek tot vaststelling van een pleitzitting hebben ingediend binnen de termijn van drie weken volgend op de betekening van de sluiting van de schriftelijke behandeling en na op grond van artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht te hebben besloten uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 270 VWEU vordert verzoekster, Maria Canel Ferreiro, nietigverklaring van, ten eerste, „administratief onderzoek EN-2101” (hierna: „administratief onderzoek”) en het verslag van dit administratief onderzoek van de Raad van de Europese Unie van 28 mei 2021 (hierna: „onderzoeksverslag”), ten tweede, het besluit van de Raad van 25 november 2021 waarbij haar de tuchtmaatregel van berisping is opgelegd (hierna: „bestreden besluit”) en, ten derde, het besluit van 1 september 2022 tot afwijzing van haar klacht (hierna: „besluit tot afwijzing van de klacht”).
Voorgeschiedenis van het geding
2 Verzoekster is in 2006 aangeworven als ambtenaar bij de Europese Commissie. Op 1 september 2013 is zij overgeplaatst naar de Raad, waar zij bij de griffie van de juridische dienst is geplaatst.
3 Van 1 april 2019 tot en met 15 juni 2021 heeft verzoekster een functie van assistent bekleed in de hoedanigheid van controlebeambte in de eenheid „Begroting en Financiën” van de medisch-sociale dienst van de Raad.
4 Op 19 februari 2021 heeft A, verzoeksters leidinggevende, aan C, directeur-generaal Organisatieontwikkeling en Diensten van het secretariaat-generaal van de Raad, een ontwerpmanagementnota gezonden, waarin met name de aandacht werd gevestigd op verzoeksters communicatieproblemen en de spanningen die daaruit voortvloeiden in haar werkrelaties met haar collega’s en meerderen. Diezelfde dag werd deze ontwerpnota naar verzoekster gestuurd zodat zij daarover opmerkingen kon maken.
5 Op 23 februari 2021 heeft verzoekster aan A een e‑mail gestuurd waarin zij de juistheid van A’s opmerkingen in de ontwerpmanagementnota in twijfel trok en stelde dat deze nota een bewijs vormde van de pesterijen vanwege A waarvan zij het slachtoffer was geweest. Deze e‑mail is in afschrift gestuurd aan C en aan B, directeur van de eenheid Personeelszaken van het DG Organisatieontwikkeling en Diensten.
6 Op 3 maart 2021 heeft verzoekster haar opmerkingen over de ontwerpmanagementnota aan A gestuurd.
7 Op 13 maart 2021, nadat A verzoekster had verzocht om de beschuldigingen van pesten in de e‑mail van 23 februari 2021 in te trekken, stuurde verzoekster A een nieuwe e‑mail, waarin zij vraagtekens plaatste bij de waarheidsgetrouwheid van A’s opmerkingen in de managementnota en bij haar managementcapaciteiten.
8 Op 23 maart 2021 heeft C in zijn hoedanigheid van tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) de eenheid Juridische Adviseurs van de administratie opdracht gegeven een administratief onderzoek betreffende verzoekster uit te voeren teneinde vast te stellen of zij:
– bij de organisatie van haar jaarlijkse vakantie in 2020 haar statutaire verplichtingen niet was nagekomen, met name die welke zijn neergelegd in de artikelen 12 en 60 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”), alsmede haar verplichtingen krachtens besluit nr. 1/2014 van de secretaris-generaal van de Raad van 1 januari 2014 houdende vaststelling van de wijze van toepassing van de statutaire bepalingen betreffende de vakantie van ambtenaren in actieve dienst bij het secretariaat-generaal van de Raad;
– in haar gedrag jegens A, zoals dit tot uiting was gekomen in e‑mailberichten uit 2021, haar verplichtingen krachtens het Statuut had geschonden, met name die welke zijn neergelegd in artikel 12 daarvan.
9 Op 24 maart 2021 is verzoekster ervan in kennis gesteld dat het administratief onderzoek werd ingeleid.
10 Op 8 april 2021 is verzoekster door de onderzoekers gehoord.
11 Op 26 april 2021 hebben de onderzoekers verzoekster schriftelijk twee vragen gesteld, waarbij zij haar verzochten om te reageren op twee zinnen uit haar e‑mails van respectievelijk 23 februari en 13 maart 2021, die beide aan A waren gericht en beschuldigingen van pesten bevatten. Bij e‑mail van diezelfde dag heeft verzoekster verklaard dat zij haar standpunt daarover reeds had uiteengezet. Zij heeft daarbij niets aan haar eerdere verklaringen toegevoegd.
12 Na de opmerkingen van de getuigen te hebben ontvangen, hebben de onderzoekers verzoekster op 5 mei 2021 het deel „Feiten en omstandigheden” van het ontwerponderzoeksverslag toegezonden. Aangezien de onderzoekers binnen de gestelde termijn geen opmerkingen van verzoekster hadden ontvangen, hebben zij haar bij schrijven van 25 mei 2021 meegedeeld dat het eindverslag voor een besluit naar het TABG zou worden gezonden.
13 Bij interne nota van 28 mei 2021 hebben de onderzoekers het onderzoeksverslag aan C gezonden. Daarin hebben zij geconcludeerd dat verzoekster geen statutaire bepalingen had geschonden bij de organisatie van haar jaarlijkse vakantie in 2020, maar dat zij, „wat betreft het betrokken optreden, en in het bijzonder haar e‑mailberichten aan [A] uit 2021, – op zijn minst – de artikelen 12 en 21 van het Statuut [had] geschonden”.
14 Op 10 juni 2021 is verzoekster op de hoogte gesteld van de mogelijkheid om de conclusies van het administratief onderzoek die in het onderzoeksverslag en de bijlagen daarbij waren opgenomen, te raadplegen op C’s secretariaat. Verzoekster heeft deze documenten geraadpleegd en heeft op 21 juni 2021 kennisgenomen van alle stukken van het dossier.
15 Op 19 oktober 2021 heeft het TABG, zonder de tuchtraad te raadplegen, een tuchtprocedure tegen verzoekster ingeleid.
16 Op 25 november 2021 heeft het TABG het bestreden besluit vastgesteld, dat op 8 februari 2022 aan verzoekster is betekend.
17 Op 2 mei 2022 heeft verzoekster krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen het bestreden besluit.
18 Op 1 september 2022 heeft het TABG het besluit tot afwijzing van de klacht vastgesteld.
Conclusies van partijen
19 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– het besluit tot afwijzing van de klacht nietig te verklaren;
– „het administratief onderzoek en het onderzoeksverslag nietig te verklaren”;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
20 De Raad verzoekt het Gerecht:
– het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid van de derde vordering, gericht tegen het administratief onderzoek en het onderzoeksverslag
21 De Raad voert aan dat de vorderingen tot nietigverklaring niet ontvankelijk zijn voor zover zij zijn gericht tegen het administratief onderzoek en het onderzoeksverslag.
22 Opgemerkt zij dat enkel de maatregelen die bindende rechtsgevolgen sorteren die de belangen van de verzoekende partij rechtstreeks en onmiddellijk raken doordat zij haar rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, als bezwarende besluiten zijn aan te merken. In het geval van handelingen of besluiten die in verschillende fasen tot stand komen, in het bijzonder aan het einde van een interne procedure, zijn in beginsel alleen de maatregelen die het standpunt van de administratie aan het einde van deze procedure definitief vaststellen voor beroep vatbare handelingen, met uitsluiting van tussenhandelingen die het definitieve besluit voorbereiden. Handelingen ter voorbereiding van een besluit zijn niet bezwarend, en de verzoekende partij kan alleen in het kader van een beroep tegen het aan het einde van de procedure vastgestelde besluit de onregelmatigheid van eerdere, daarmee nauw verband houdende handelingen aan de orde stellen (zie in die zin arrest van 2 februari 2022, LU/EIB, T‑536/20, niet gepubliceerd, EU:T:2022:40, punten 37‑39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 In de onderhavige zaak had het administratief onderzoek tot doel vast te stellen of er sprake was van niet-nakoming van de statutaire verplichtingen van de ambtenaren. Het verslag ter afsluiting van het onderzoek bevat in dit verband slechts een aanbeveling aan het TABG betreffende de conclusies die uit het onderzoek moesten worden getrokken. Derhalve zijn zowel het administratief onderzoek als het onderzoeksverslag tussenmaatregelen die niet vooruitlopen op het definitieve standpunt van het TABG, zoals ook blijkt uit artikel 6, lid 1, van besluit nr. 73/2006 betreffende het verloop en de procedure van administratieve onderzoeken en de tuchtraad bij het secretariaat-generaal van de Raad, dat is vastgesteld overeenkomstig de tuchtregeling van artikel 86 van het Statuut en de maatregelen en procedures van bijlage IX bij het Statuut. Bijgevolg kunnen noch het administratief onderzoek noch het onderzoeksverslag worden aangemerkt als jegens verzoekster bezwarende handelingen.
24 Gelet op het voorgaande moet de derde vordering, die is gericht tegen het administratief onderzoek en het onderzoeksverslag, niet-ontvankelijk worden verklaard.
Eerste en tweede vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit en van het besluit tot afwijzing van de klacht
Overwegingen vooraf
25 Ter ondersteuning van haar vorderingen tot nietigverklaring voert verzoekster vier middelen aan.
26 In het eerste middel, dat uit twee onderdelen bestaat, stelt verzoekster dat de onderzoekers de hun door het TABG verleende opdracht hebben overschreden en dat zij ten aanzien van verzoekster niet objectief en onpartijdig hebben gehandeld.
27 Het tweede middel is ontleend aan de onrechtmatigheid van het besluit tot afwijzing van de klacht.
28 Met haar derde middel stelt verzoekster dat haar rechten van verdediging zijn geschonden.
29 Verzoekster voert nog een vierde middel aan, ontleend aan het ontbreken van bewijs van inbreuk op de artikelen 12 en 21 van het Statuut. De argumenten die verzoekster in het vierde middel aanvoert, kunnen in wezen in vier onderdelen worden ingedeeld. Zo stelt verzoekster:
– ten eerste dat het bestreden besluit geen motivering bevat met betrekking tot de feiten die de schending van artikel 21 van het Statuut vormen;
– ten tweede dat de schending van artikel 21 van het Statuut hoe dan ook niet is vastgesteld;
– ten derde dat het bestreden besluit geen motivering bevat waaruit blijkt wat de met artikel 12 van het Statuut strijdige „geringschattende communicatie” was, en
– ten vierde dat de schending van artikel 12 van het Statuut hoe dan ook niet is vastgesteld.
30 In casu zij erop gewezen dat verzoeksters tweede middel specifiek betrekking heeft op gestelde onrechtmatigheden in de klachtenprocedure, zoals de onbevoegdheid van de auteur van het besluit tot afwijzing van de klacht om een dergelijk besluit vast te stellen en schending van het onpartijdigheidsbeginsel voor zover het besluit tot afwijzing van de klacht is vastgesteld door de auteur van het bestreden besluit.
31 Uit de rechtspraak blijkt dat de verzoekende partij de rechtmatigheid van het besluit tot afwijzing van haar klacht moet kunnen laten toetsen door de Unierechter wanneer zij zich beroept op een middel dat specifiek betrekking heeft op de klachtenprocedure. Indien de verzoekende partij in een dergelijk geval enkel het oorspronkelijke besluit zou kunnen betwisten, zou elke mogelijkheid tot betwisting met betrekking tot de precontentieuze procedure zijn uitgesloten, waardoor deze partij de mogelijkheid zou verliezen om gebruik te maken van een procedure die tot doel heeft om een minnelijke regeling van het tussen de ambtenaar en de administratie gerezen geschil mogelijk te maken en te bevorderen, en om de autoriteit waaronder deze ambtenaar ressorteert te gelasten haar besluit overeenkomstig de regels te herzien in het licht van zijn eventuele bezwaren (zie in die zin arrest van 19 juni 2015, Z/Hof van Justitie, T‑88/13 P, EU:T:2015:393, punten 143‑146).
32 In deze omstandigheden acht het Gerecht het passend om eerst het tweede middel te onderzoeken, alvorens uitspraak te doen over de middelen die tegen het bestreden besluit zijn gericht. Als dit middel gegrond blijkt en het Gerecht het besluit tot afwijzing van de klacht nietig verklaart, is het aan de administratie om de klacht opnieuw te onderzoeken en toe te zien op het regelmatige verloop van de precontentieuze procedure. In een dergelijk geval moeten de tegen het bestreden besluit gerichte vorderingen niet-ontvankelijk worden verklaard omdat zij voorbarig zijn, aangezien dit besluit enkel door de rechter kan worden getoetst nadat het opnieuw is onderzocht in het kader van een regelmatige precontentieuze procedure (zie in die zin arrest van 16 mei 2017, CW/Parlement, T‑742/16 RENV, niet gepubliceerd, EU:T:2017:338, punten 59‑61).
33 Het eerste, het derde en het vierde middel zijn zowel tegen het bestreden besluit als tegen het besluit tot afwijzing van de klacht gericht. Bij het onderzoek van de vorderingen tot nietigverklaring, voor zover zij op deze middelen zijn gebaseerd, moet worden uitgegaan van het beginsel dat een beroep, ook al is het formeel tegen de afwijzing van de klacht gericht, tot gevolg heeft dat bij de rechter beroep wordt ingesteld tegen de bezwarende handeling waartegen deze klacht is ingediend, behalve wanneer de afwijzing van de klacht een andere strekking heeft dan de handeling waartegen de klacht is ingediend (zie in die zin arrest van 8 juli 2020, WH/EUIPO, T‑138/19, niet gepubliceerd, EU:T:2020:316, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De afwijzing van de klacht kan, gelet op de inhoud ervan, meer inhouden dan één enkele bevestiging van de door de verzoekende partij betwiste handeling, met name wanneer de administratie de situatie van die partij opnieuw onderzoekt aan de hand van nieuwe elementen feitelijk of rechtens, of wanneer zij het oorspronkelijke besluit wijzigt of aanvult. In dergelijke gevallen vormt de afwijzing van de klacht een handeling die vatbaar is voor toetsing door de rechter, die deze afwijzing in aanmerking neemt bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden handeling of haar zelfs beschouwt als een bezwarende handeling die in de plaats treedt van die bestreden handeling (zie arresten van 10 oktober 2019, Colombani/EDEO, T‑372/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:734, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 juli 2020, WH/EUIPO, T‑138/19, niet gepubliceerd, EU:T:2020:316, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 In de onderhavige zaak bevestigt het besluit tot afwijzing van de klacht de inhoud van het bestreden besluit, zonder de betekenis of de strekking ervan te wijzigen of verzoeksters situatie opnieuw te onderzoeken in het licht van nieuwe elementen feitelijk of rechtens.
35 De rechtmatigheid van het bestreden besluit moet dus worden onderzocht in het licht van de motivering van het besluit tot afwijzing van de klacht (zie in die zin arrest van 6 juli 2022, MZ/Commissie, T‑631/20, EU:T:2022:426, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Tweede middel: onrechtmatigheid van het besluit tot afwijzing van de klacht
36 Het tweede middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel is ontleend aan onbevoegdheid van de auteur van het besluit tot afwijzing van de klacht en het tweede aan schending van artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
– Eerste onderdeel van het tweede middel: onbevoegdheid van de auteur van het besluit tot afwijzing van de klacht
37 Verzoekster stelt dat C, directeur-generaal Organisatieontwikkeling en Diensten van het secretariaat-generaal van de Raad, niet bevoegd was om het besluit tot afwijzing van haar klacht vast te stellen. In dit verband voert zij om te beginnen aan dat uit artikel 1, onder f), van besluit nr. 16/2017 van de secretaris-generaal van de Raad houdende delegatie van beslissings‑ en ondertekeningsbevoegdheden in verband met de toepassing van het Statuut en van de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden, blijkt dat de krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut vastgestelde besluiten waren uitgesloten van de delegatie van beslissingsbevoegdheden die door de secretaris-generaal waren verleend aan de directeur-generaal van de administratie, thans directeur-generaal Organisatieontwikkeling en Diensten van de Raad.
38 Verder betoogt zij dat niet is aangetoond dat besluit nr. 23/22 van de secretaris-generaal van de Raad tot wijziging van besluit nr. 16/2017 teneinde de continuïteit te verzekeren ingeval het ambt van secretaris-generaal vacant is, waarbij aan de directeur-generaal Organisatieontwikkeling en Diensten van de Raad de bevoegdheid wordt gedelegeerd om met name besluiten krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut vast te stellen, van kracht was op de datum waarop haar klacht is ingediend, te weten 2 mei 2022.
39 De Raad betwist verzoeksters argumenten.
40 Opgemerkt zij dat volgens artikel 2, lid 1, van het Statuut iedere instelling bepaalt welke gezagsorganen bij haar de bevoegdheden uitoefenen die volgens dit statuut aan het TABG toekomen.
41 Overeenkomstig deze bepaling heeft de Raad besluit (EU) 2017/262 van 6 februari 2017 tot bepaling van het tot aanstelling bevoegde gezag en van het tot het sluiten van overeenkomsten bevoegde gezag voor het secretariaat-generaal van de Raad en tot intrekking van besluit 2013/811/EU (PB 2017, L 39, blz. 4) vastgesteld. Uit artikel 1, onder c), van besluit 2017/262 blijkt dat de door het Statuut aan het TABG toegekende bevoegdheden worden uitgeoefend door de secretaris-generaal, die deze krachtens artikel 1, lid 2, van dit besluit geheel of gedeeltelijk kan delegeren aan de directeur Organisatieontwikkeling en Diensten.
42 Zo heeft de secretaris-generaal bij besluit nr. 16/2017 de beslissingsbevoegdheden die hem bij besluit 2017/262 waren toegekend, gedelegeerd aan de directeur Organisatieontwikkeling en Diensten, behalve wat met name de toepassing van artikel 90, lid 2, van het Statuut betreft [artikel 1, onder f), van besluit nr. 16/2017].
43 Met het oog op de beëindiging van zijn functie heeft de secretaris-generaal van de Raad, D, evenwel besluit nr. 23/22 vastgesteld, waarbij besluit nr. 16/2017 is gewijzigd door toevoeging van artikel 1 bis, dat als volgt luidt: „Ingeval het ambt van secretaris-generaal vacant is, worden alle bij besluit 2017/262 [...] aan de secretaris-generaal verleende bevoegdheden, met uitzondering van de in artikel 1, lid 1, onder g), [...] bedoelde bevoegdheden, gedelegeerd aan de directeur-generaal Organisatieontwikkeling en Diensten, tot op het ogenblik van de indiensttreding van de secretaris-generaal die overeenkomstig artikel 240, lid 2, [VWEU] naar aanleiding van deze vacature is benoemd”. De in genoemd artikel 1, lid 1, onder g), van besluit nr. 16/2017 bedoelde bevoegdheden, die waren uitgesloten van het toepassingsgebied van de aan de directeur-generaal Organisatieontwikkeling en Diensten gedelegeerde bevoegdheden, hadden betrekking op het vaststellen van besluiten met betrekking tot „in artikel 2 bedoelde herindelingen en overplaatsingen in het belang van de dienst binnen andere directoraten-generaal dan het directoraat-generaal van de administratie”.
44 Zo heeft besluit nr. 23/22 de omvang gewijzigd van de beslissingsbevoegdheden die door de secretaris-generaal aan de directeur Organisatieontwikkeling en Diensten zijn gedelegeerd door – in de uitzonderlijke situatie waarin het ambt van secretaris-generaal vacant is – vrijwel al diens bevoegdheden aan genoemde directeur te delegeren, met inbegrip van de vaststelling van besluiten krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut.
45 Besluit nr. 23/22 is overeenkomstig artikel 2 ervan in werking getreden op de datum van ondertekening.
46 Verzoekster stelt dat de datum van ondertekening van besluit nr. 23/22, waarvan de inwerkingtreding van dit besluit overeenkomstig artikel 2 ervan afhankelijk is, niet is aangetoond. Volgens haar was evenmin vastgesteld dat was voldaan aan de voorwaarde voor toepassing van genoemd besluit, namelijk dat de functie van secretaris-generaal vacant was.
47 Wat de datum van ondertekening van besluit nr. 23/22 betreft, moet worden opgemerkt dat de Raad in dupliek een ondertekende versie van besluit nr. 23/22 heeft overgelegd, samen met de routekaart waaruit blijkt dat dit besluit daadwerkelijk door de secretaris-generaal van de Raad is ondertekend op 29 april 2022.
48 Wat betreft het vacant zijn van het ambt van secretaris-generaal van de Raad blijkt uit het tweede punt van de nota aan het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) van 5 april 2022 dat het aftreden van de secretaris-generaal van de Raad, D, op 30 april 2022 van kracht is geworden. De nieuwe secretaris-generaal van de Raad is pas op 1 november 2022 in functie getreden.
49 Verzoekster heeft haar klacht ingediend op 2 mei 2022 en het TABG heeft deze klacht afgewezen op 1 september 2022.
50 Hieruit volgt dat besluit nr. 23/22 ten tijde van de vaststelling van het besluit tot afwijzing van de klacht van kracht was en dat het besluit tot afwijzing van de klacht derhalve onder de bevoegdheid van C in zijn hoedanigheid van directeur-generaal Organisatieontwikkeling en Diensten viel.
51 Derhalve moet het eerste onderdeel van het tweede middel ongegrond worden verklaard.
– Tweede onderdeel van het tweede middel: schending van artikel 41, lid 1, van het Handvest
52 Verzoekster stelt dat, zelfs indien C op grond van de formele subdelegatie bevoegd was geweest om het besluit tot afwijzing van de klacht vast te stellen, hij de nodige maatregelen had moeten nemen om te voldoen aan de uit artikel 41, lid 1, van het Handvest voortvloeiende vereisten van behoorlijk bestuur en onpartijdigheid, met name door het onderzoek van haar klacht verder te delegeren aan een andere directeur-generaal. Doordat C zich niet heeft onthouden van een besluit op de klacht tegen zijn eigen tuchtrechtelijk besluit, is verzoekster het door artikel 90, lid 2, van het Statuut gewaarborgde recht op een onpartijdige heroverweging van het jegens haar vastgestelde besluit ontnomen.
53 De Raad betwist verzoeksters argumenten.
54 Het door artikel 41, lid 1, van het Handvest aan eenieder gewaarborgde recht op een onpartijdige behandeling van zijn zaken door de instellingen van de Unie is een algemeen beginsel van het Unierecht, en volgens de rechtspraak brengt het beginsel van behoorlijk bestuur met name de verplichting voor de bevoegde instelling mee om alle relevante elementen van het betrokken geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (zie arrest van 19 oktober 2022, JS/GAR, T‑270/20, niet gepubliceerd, EU:T:2022:651, punt 145 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55 Volgens artikel 90, lid 2, van het Statuut kan iedere in dit Statuut bedoelde persoon bij het TABG een klacht indienen tegen een besluit waardoor hij zich bezwaard acht, hetzij omdat dit gezag een besluit heeft genomen, dan wel omdat het geen, bij het Statuut verplichte maatregel heeft genomen.
56 In de eerste plaats moet, in navolging van de Raad, worden opgemerkt dat artikel 90, lid 2, van het Statuut geenszins vereist dat een andere autoriteit dan het TABG dat de bezwarende handeling heeft vastgesteld, kennisneemt van een tegen deze handeling ingediende klacht. Uit deze bepaling blijkt daarentegen dat de Uniewetgever een situatie voor ogen had waarin eenzelfde autoriteit een voor de ambtenaar bezwarend besluit vaststelt en vervolgens uitspraak doet over de ertegen gerichte klacht.
57 Wat in de tweede plaats de aard zelf van de klachtenprocedure betreft, heeft het Hof met name geoordeeld dat deze procedure geen beroepsprocedure is, doch is bedoeld om de autoriteit waaronder de ambtenaar ressorteert, te verplichten haar besluit te herzien in het licht van zijn eventuele bezwaren (zie in die zin arrest van 21 oktober 1980, Vecchioli/Commissie, 101/79, EU:C:1980:243, punt 31). Het Hof heeft aldus geoordeeld dat de auteur van het voor verzoekster bezwarende besluit kon deelnemen aan de beraadslagingen van het college dat uitspraak deed over de klacht tegen dit besluit. Bovendien heeft advocaat-generaal Warner in zijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 21 oktober 1980, Vecchioli/Commissie (101/79, EU:C:1980:243), benadrukt dat de klacht niet het karakter had van een appel op een hogere autoriteit dan die waarvan de bestreden handeling uitging. Volgens deze advocaat-generaal heeft artikel 90, lid 2, van het Statuut tot doel dat de ambtenaar kan verzoeken dat een voor hem bezwarend besluit in het licht van de door hem aangevoerde aanmerkingen wordt herzien. Nog steeds volgens de advocaat-generaal doet het in dit verband niet ter zake of, als gevolg van de vaststelling van de bevoegde autoriteit overeenkomstig artikel 2 van het Statuut, de autoriteit die de zaak opnieuw moet onderzoeken al dan niet dezelfde is als die welke het besluit heeft vastgesteld (zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Warner in de zaak Vecchioli/Commissie, 101/79, EU:C:1980:212).
58 Bovendien heeft het Gerecht in het arrest van 8 juli 2020, WH/EUIPO (T‑138/19, niet gepubliceerd, EU:T:2020:316, punt 63), geoordeeld dat de persoon die als TABG een voor een ambtenaar bezwarend besluit had vastgesteld, niet verplicht was om zich te onthouden van deelname aan het besluitvormingsproces met betrekking tot de klacht die deze ambtenaar tegen het betrokken besluit had ingediend.
59 Uit het voorgaande volgt dat, ook al is het onderzoek van de klacht in casu niet aan een college voorgelegd, gelet op de aard van de klachtenprocedure niet kan worden geconcludeerd dat artikel 41, lid 1, van het Handvest is geschonden door het enkele feit dat het besluit tot afwijzing van de klacht, overeenkomstig de interne organisatorische regels van de Raad, is vastgesteld door dezelfde persoon als degene die het besluit had vastgesteld dat het voorwerp is van de klacht. Bovendien heeft verzoekster geen andere omstandigheden aangevoerd die de onpartijdigheid van de persoon die over haar klacht heeft beslist, in twijfel kunnen trekken.
60 Hieruit volgt dat het tweede onderdeel van het tweede middel en bijgevolg het tweede middel in zijn geheel moet worden afgewezen, net als de op dit middel gebaseerde vorderingen tot nietigverklaring van het besluit tot afwijzing van de klacht.
Eerste en derde onderdeel van het vierde middel: schending van de motiveringsplicht
61 In het kader van het eerste en het derde onderdeel van het vierde middel betoogt verzoekster dat het bestreden besluit, afgezien van een verwijzing naar de conclusies in het onderzoeksverslag, geen enkele motivering bevat met betrekking tot de gestelde schending van artikel 21 van het Statuut, en dat dit besluit evenmin de geringschattende mededeling vermeldt die een schending van artikel 12 van het Statuut kan inhouden.
62 Zonder rechtstreeks in te gaan op verzoeksters argumenten inzake schending van de motiveringsplicht, antwoordt de Raad dat uit de punten 36 tot en met 38 van het onderzoeksverslag blijkt dat verzoekster zich in de e‑mails van 23 februari en 13 maart 2021 beledigend en agressief heeft uitgelaten jegens A. Dit gedrag vormt een schending van artikel 21 alsook van artikel 12 van het Statuut, aangezien de door verzoekster ten aanzien van haar leidinggevende geuite beschuldigingen van pesten, die niet door een begin van bewijs worden gestaafd, getuigen van een grote agressiviteit die de eer en de professionele reputatie van A kan aantasten.
63 Opgemerkt zij dat de motiveringsplicht tot doel heeft om de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om te beoordelen of de bezwarende handeling gegrond is en of het zin heeft om beroep in te stellen bij de Unierechter, en om die rechter in staat te stellen de rechtmatigheid van de handeling te toetsen (zie arrest van 10 september 2019, DK/EDEO, T‑217/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:571, punt 146 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Of de motivering toereikend is, moet niet alleen worden beoordeeld aan de hand van de bewoordingen ervan, maar ook aan de hand van de feitelijke en juridische context waarin de bestreden handeling is vastgesteld (zie arrest van 10 september 2019, DK/EDEO, T‑217/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:571, punt 147 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
64 In casu stelt het TABG in de eerste overweging van het bestreden besluit vast dat „volgens de conclusies [van het administratief onderzoek] [verzoekster] door haar optreden, en in het bijzonder door haar e‑mailberichten aan [A] uit 2021, op zijn minst de artikelen 12 en 21 van het Statuut [heeft] geschonden”.
65 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de uiteenzetting van de feiten die het TABG aan verzoekster ten laste legt, slechts een gedeeltelijke herhaling is van punt 105 van het onderzoeksverslag, dat is opgenomen in het deel „Eindconclusies” van dit verslag. Dit punt is echter slechts een korte samenvatting van de overwegingen van de onderzoekers in eerdere delen van dit onderzoeksverslag. Uit zijn context gehaald, kan uit de genoemde passage niet precies worden opgemaakt welke feiten aan verzoekster worden verweten.
66 Uit een algemene verwijzing naar „e‑mailberichten [...] uit 2021”, zonder daarbij enige uitleg over de inhoud van deze berichten, kan namelijk niet worden opgemaakt welke uitlatingen van verzoekster jegens A door het TABG als een schending van artikel 12 of van artikel 21 van het Statuut zijn beschouwd. Verder suggereert het gebruik van de woorden „in het bijzonder” dat verzoekster door het bestreden besluit wordt bestraft voor andere gedragingen dan alleen de elektronische berichten aan A uit 2021, zonder dat dit verder wordt verduidelijkt.
67 Het TABG heeft verzoekster evenmin uitleg gegeven over de feiten die haar in het besluit tot afwijzing van de klacht ten laste worden gelegd, hoewel verzoekster in haar klacht heeft gesteld dat zij niet wist welk concreet gedrag de schending van artikel 21 van het Statuut kon vormen, aangezien de kwaliteit van haar werk door A nooit ter discussie was gesteld, en dat haar vragen over de e‑mails waarmee zij artikel 12 van het Statuut zou hebben geschonden, onbeantwoord waren gebleven. Afgezien van het feit dat in het besluit tot afwijzing van de klacht niet wordt ingegaan op verzoeksters argumenten in de klacht betreffende de schending van de motiveringsplicht met betrekking tot de inbreuk op de artikelen 12 en 21 van het Statuut, worden in dit besluit ook, wat de aan verzoekster toe te rekenen feiten betreft, enkel de bewoordingen van punt 105 van het onderzoeksverslag in punt 7 van het besluit gedeeltelijk herhaald.
68 Zoals uit punt 23 hierboven naar voren komt, bevat het onderzoeksverslag een aanbeveling voor het TABG over de conclusies die uit het administratieve onderzoek moeten worden getrokken en loopt het niet vooruit op het uiteindelijke standpunt van dat gezag. Het TABG is gehouden het onderzoeksverslag te bestuderen en de maatregelen te nemen die het passend acht, waarbij het zijn besluit dient te motiveren. Voor zover het bestreden besluit echter verwijst naar het genoemde onderzoeksverslag, waartoe verzoekster toegang had, moet worden nagegaan of dit besluit, gelezen in samenhang met het onderzoeksverslag, een motivering bevat die voldoet aan de in punt 63 hierboven genoemde vereisten van de rechtspraak.
69 Dienaangaande zij opgemerkt dat, wat de e‑mailberichten uit 2021 betreft, de Raad in zijn verweerschrift stelt dat uit de punten 36 tot en met 38 van het onderzoeksverslag blijkt dat het aan verzoekster verweten optreden bestond in het verzenden van de e‑mails van 23 februari en 13 maart 2021, waarin zij zich beledigend en agressief jegens A had uitgelaten en haar beschuldigde van pesten.
70 In punt 36 van het onderzoeksverslag zetten de onderzoekers uiteen dat „de toon, inhoud, vorm en aard van [verzoeksters] communicatie met [A] vaak ongepast waren” en citeren zij een passage uit de e‑mail van 23 februari 2021 (verzonden om 14.31 uur) en een passage uit die van 13 maart 2021 (verzonden om 11.49 uur).
71 Bovendien verklaren de onderzoekers in de punten 37 en 38 van het onderzoeksverslag dat zij van mening zijn dat verzoekster jegens A ernstige beschuldigingen van pesten heeft geuit en dat dergelijke beschuldigingen, indien zij onrechtmatig zijn, kunnen leiden tot disciplinaire sancties, overeenkomstig artikel 3, lid 4, van besluit nr. 15/2015 van de secretaris-generaal betreffende psychisch en seksueel geweld op het werk bij het secretariaat-generaal van de Raad.
72 Wat de schending van artikel 12 van het Statuut betreft, blijkt uit punt 91 van het onderzoeksverslag dat de wijze waarop verzoekster in 2021 met haar leidinggevende heeft gecommuniceerd als „onbeleefd, kwetsend en vernederend” en als „grenzend aan insubordinatie” is aangemerkt en derhalve als een schending van dit artikel 12.
73 Wat de schending van artikel 21 van het Statuut betreft, blijkt uit een gezamenlijke lezing van de punten 59 en 97 van het onderzoeksverslag dat, voor zover dit artikel ambtenaren verplicht hun meerderen bij te staan en van raad te dienen, het als „onaanvaardbaar [is beschouwd] dat [verzoekster] [A] lichtvaardig beschuldigt van pesten, zonder echt een begin van bewijs aan te voeren, dat wordt ondersteund door een minimale duidelijkheid, en [dat] het ook onaanvaardbaar [was] dat [verzoekster] van dergelijke beschuldigingen een onderhandelingstroef maakte door voor te stellen ze in te trekken indien [A] haar managementnota [introk]”.
74 Ondanks deze verschillende opmerkingen over verzoeksters ongepaste communicatie tijdens de hele duur van haar samenwerking met A, wordt uit het onderzoeksverslag niet duidelijk welke specifieke elementen uit de e‑mails van 23 februari en 13 maart 2021 de basis vormden voor de conclusies van de onderzoekers met betrekking tot de schending van de artikelen 12 en 21 van het Statuut. Hoewel de context waarin het bestreden besluit is vastgesteld niet volledig onbekend was voor verzoekster, stelt zij dus terecht dat het bestreden besluit, gelezen in samenhang met voornoemd onderzoeksverslag, geen toereikende motivering in de zin van de in punt 63 hierboven aangehaalde rechtspraak bevat wat haar elektronische communicatie met A in 2021 betreft.
75 Bovendien suggereert het gebruik in het bestreden besluit van de woorden „in het bijzonder”, zoals blijkt uit punt 66 hierboven, dat verzoekster door dit besluit ook wordt bestraft voor andere gedragingen dan alleen de elektronische berichten aan A uit 2021, zonder dat dit verder wordt verduidelijkt.
76 Opgemerkt zij dat in punt 105 van het onderzoeksverslag, in het onderdeel „Eindconclusies”, staat dat „[w]at betreft het betrokken optreden, en in het bijzonder [verzoeksters] e‑mailberichten aan [A] uit 2021, de onderzoekers concluderen dat [verzoekster] op zijn minst de artikelen 12 en 21 van het Statuut heeft geschonden”. Net als het bestreden besluit suggereren de eindconclusies van het onderzoeksverslag dus dat de gedragingen die verzoekster worden verweten wegens schending van de genoemde bepalingen van het Statuut, niet alleen verzoeksters e‑mailberichten aan A uit 2021 omvatten. Tegelijk maakt lezing van het onderzoeksverslag in zijn geheel niet duidelijk wat moet worden begrepen onder het andere „betrokken optreden” dan de in punt 105 van dit verslag genoemde e‑mailberichten, dat volgens de eindconclusies van het onderzoeksverslag aan verzoekster wordt verweten wegens schending van haar statutaire verplichtingen.
77 In de bewoordingen van het onderzoeksverslag dienden de onderzoekers volgens hun opdracht een administratief onderzoek te verrichten teneinde vast te stellen „of [verzoekster] in haar gedrag jegens [A], via e‑mailberichten uit 2021, haar statutaire verplichtingen [had] geschonden” (punten 1, 8 en 75 van het onderzoeksverslag). In dit verband wordt in punt 36 van dit onderzoeksverslag benadrukt dat „de opdracht alleen betrekking heeft op de persoon van [A] en uitsluitend: [i] in 2021 (niet in 2020), en [ii] via e‑mailberichten”. Tegelijk wordt in het verslag herhaaldelijk verwezen naar verzoeksters agressieve houding en gedragingen jegens andere collega’s en haar andere gedragingen ten aanzien van A dan de e‑mails uit 2021.
78 Bij wijze van voorbeeld verwijzen de onderzoekers in de punten 40 en 57 van het onderzoeksverslag naar verzoeksters kritiek op de wijze waarop A haar eenheid leidt en naar de manier waarop verzoekster in persoon met haar heeft gecommuniceerd. Zij stellen dat verzoeksters houding „zeer snel uitdraait op agressieve kritiek op de wijze waarop [A] haar eenheid leidt en op minachting voor haar beslissingen, instructies, verzoeken en adviezen” en dat „[verzoekster] haar stem zeer luid [heeft] verheven tegen [A] en [...] haar herhaaldelijk niet de kans [heeft] gegeven om haar standpunten op een rustige en beheerste manier kenbaar te maken”, maar „haar [heeft] veroordeeld als een manager die niet tot de kern van de problemen komt en de neiging heeft om de werkelijke oorzaak van het slechte functioneren van haar eenheid niet onder ogen te willen zien”.
79 Voorts wordt in punt 59 van het onderzoeksverslag verwezen naar de beoordelingen voor 2019 en 2020 en wordt geconcludeerd dat het „ontoelaatbaar is dat [verzoekster] met minachting reageert op de beoordelingen voor 2019 en 2020 en zichzelf de vrijbrief geeft om niet langer aan bepaalde dossiers te werken (omdat deze geschikter zouden zijn voor andere collega’s) of om haar medewerking te weigeren (omdat de instructies niet duidelijk zouden zijn)”.
80 Ten slotte stellen de onderzoekers in punt 62 van het onderzoeksverslag vast dat verzoekster „het werk van haar collega’s uiterst moeilijk maakt” en dat het dossier „overvloedige documentatie bevat waaruit blijkt dat [verzoekster] vanaf 2020 de e‑mailboxen van haar meerderen heeft overspoeld met (soms lange) berichten die de behandeling van de dossiers onnodig ingewikkeld [maakten], of berichten waarin zij in aanvaring [kwam] met gesprekspartners op verschillende diensten”.
81 Uit de punten 59 en 60 van het onderzoeksverslag blijkt dat de onderzoekers van mening waren dat zij „op grond van hun opdracht” de gedragingen konden beoordelen waarnaar met name in punt 79 hierboven wordt verwezen. Het is juist dat de vaststellingen die in verschillende punten van het onderzoeksverslag zijn gedaan met betrekking tot de reikwijdte van de opdracht, als zodanig, in het licht van de punten 39 en 88 van dit verslag, aldus kunnen worden uitgelegd dat zij uitdrukking geven aan het standpunt dat het feit dat de opdracht beperkt was tot verzoeksters e‑mailberichten aan A uit 2021, de onderzoekers niet belette andere handelingen en communicatie van verzoekster te onderzoeken om de inhoud van de betrokken e‑mails correct te beoordelen. De tegenstrijdigheid tussen de aldus vastgestelde grenzen van de opdracht en de eindconclusies van het verslag zoals uiteengezet in punt 76 hierboven, laat echter onzekerheid bestaan over welk optreden in de eindconclusies van dit verslag is bedoeld en vervolgens bij het bestreden besluit is bestraft. Bijgevolg kan in het bestreden besluit geen duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de bestrafte gedragingen en de feiten die als contextuele elementen in aanmerking zijn genomen.
82 Wat de schending van artikel 21 van het Statuut betreft, is het juist dat punt 97 van het onderzoeksverslag, gelezen in samenhang met de punten 59 en 64 van dit verslag, verwijst naar verzoeksters gedragingen jegens „anderen in de hiërarchische structuur” en naar het feit dat zij „de normale arbeidsomstandigheden heeft verstoord” door met name „de uitvoering van bepaalde taken” te weigeren, dat zij zichzelf de rol van „sheriff” heeft toebedeeld en dat zij met „minachting” heeft gereageerd op de beoordelingen voor 2019 en 2020. Deze beknopte en algemene formuleringen maken het echter niet mogelijk om precies vast te stellen welke gedragingen schending van artikel 21 van het Statuut vormen en om welke redenen.
83 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat, aangezien de rechter de gegrondheid van het bestreden besluit slechts kan toetsen indien de aan een ambtenaar ten laste gelegde feiten die schending van zijn statutaire verplichtingen vormen, zijn geïdentificeerd, het ontbreken van nadere gegevens over de aan verzoekster verweten feiten eraan in de weg staat dat het Gerecht de gegrondheid van het bestreden besluit toetst.
84 Bijgevolg moeten het eerste en het derde onderdeel van het vierde middel worden toegewezen en moet het bestreden besluit nietig worden verklaard, zonder dat de andere middelen die verzoekster tegen dit besluit heeft aangevoerd, hoeven te worden onderzocht.
Kosten
85 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig verzoeksters vordering te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van de Raad van de Europese Unie van 25 november 2021 houdende berisping van Maria Canel Ferreiro wordt nietig verklaard.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Raad wordt verwezen in de kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 mei 2024.
ondertekeningen