OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 1 marca 2011 r.(1).
Sprawa C‑69/10
Brahim Samba Diouf
przeciwko
Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal administratif du Grand–Duché de Luxembourg (Luksemburg)]
Wniosek o nadanie statusu uchodźcy złożony przez obywatela państwa trzeciego – Oddalenie wniosku w ramach krajowej procedury przyspieszonej z uwagi na brak podstaw do udzielenia ochrony międzynarodowej – Brak odrębnego środka odwoławczego od decyzji o rozpoznaniu wniosku w ramach procedury przyspieszonej – Prawo do skutecznej kontroli sądowej
Spis treści
I – Ramy prawne
A – Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej „EKPC”)
B – Prawo Unii
C – Prawo krajowe
II – Okoliczności faktyczne
III – Przedstawione pytania
IV – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
V – Stanowiska
VI – Ocena
A – Uwaga wstępna
B – Ważność dyrektywy2005/85/WE: porównanie art. 39 dyrektywy i art. 47 KPPUE
C – Wykładnia zakresu art. 39 dyrektywy w porównaniu z art. 20 ust. 5 ustawy luksemburskiej z dnia 5 maja 2006 r
VII – Wnioski
1. Wejście w życie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej posiadającej rangę prawa pierwotnego pogłębiło konieczność przyspieszenia procesu przystosowywania rodzajów i zasad prawa Unii do potrzeb wynikających z uwewnętrznienia praw podstawowych jako elementu wpływającego na obowiązywanie prawa wspólnotowego.
2. Niniejsza sprawa pozwala na podjęcie próby łącznego zastosowania różnych pojęć prawa pozytywnego, które w ramach Unii oraz państw członkowskich (lecz także w określonych aktach prawa międzynarodowego) składają się na definicję prawa podstawowego – w niniejszej sprawie prawa do skutecznej ochrony sądowej. Pojęć, które pomimo formalnej różnorodności ich źródeł można w istocie zrozumieć jedynie jako ostateczny wynik procesu, w którym mają miejsce różne stadia skonkretyzowania powierzone, na różnych poziomach, względnie niezależnym organom prawodawczym. Musimy się zatem poruszać po terenie, na którym integracyjny charakter prawa Unii staje się szczególnie znaczący, a w rezultacie konieczne staje się odnalezienie, w oparciu o prawdziwego ducha uregulowania i systemu, najlepszego zastosowania różnorodności norm, które wpływają na prawne uregulowanie tej samej sfery życia(2).
I – Ramy prawne
A – Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zwana dalej „EKPC”)
3. Artykuł 6 ust. 1 EKPC stanowi:
„Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej.[...]”.
4. Na podstawie art. 13:
„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego, także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”.
B – Prawo Unii
5. Zgodnie z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej:
„Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.
Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. [...]”.
6. Motywy 11 i 27 dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. przewidują(3):
„(11) Podejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie azylu w możliwie jak najkrótszym terminie leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców. Organizacja postępowania w sprawie wniosków o udzielenie azylu powinna być pozostawiona uznaniu państw członkowskich, tak aby mogły one, zgodnie ze swoimi potrzebami krajowymi, traktować priorytetowo lub przyspieszać postępowanie w przypadku dowolnego wniosku, biorąc pod uwagę normy zawarte w niniejszej dyrektywie.
[...]
(27) W myśl podstawowej zasady prawa wspólnotowego, od decyzji podjętych w sprawie wniosku o udzielenie azylu oraz w sprawie cofnięcia statusu uchodźcy służą skuteczne środki odwoławcze przed sądem lub trybunałem w rozumieniu art. 234 Traktatu. Skuteczność środków odwoławczych, również w odniesieniu do badania odpowiednich faktów, uzależniona jest od systemu administracyjnego i sądowego każdego państwa członkowskiego postrzeganego jako całość”.
7. Zgodnie z art. 23 dyrektywy 2005/85/WE
„1. Państwa członkowskie prowadzą postępowanie w sprawie wniosków o udzielenie azylu w drodze procedury rozpatrywania zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami rozdziału II.
2. Państwa członkowskie zapewniają, aby procedura taka została zakończona w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla właściwego i pełnego rozpatrzenia sprawy.
Państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadku gdy decyzja nie może być podjęta w terminie sześciu miesięcy, dany wnioskodawca:
a) został poinformowany o opóźnieniu; albo
b) otrzymał, na swój wniosek, informację dotyczącą terminu, w którym należy się spodziewać podjęcia decyzji w sprawie jego wniosku. Informacja taka nie stanowi wobec danego wnioskodawcy zobowiązania państwa członkowskiego do podjęcia decyzji w podanym terminie.
3. Państwa członkowskie mogą nadać priorytet lub przyspieszyć każde rozpatrzenie sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami rozdziału II, w tym w przypadku, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że wniosek jest dobrze uzasadniony lub gdy wnioskodawca jest osobą o szczególnych potrzebach.
4. Państwa członkowskie mogą także przewidzieć, że procedura rozpatrywania zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami rozdziału II otrzymuje priorytet lub jest przyspieszona, jeżeli:
[...]
b) wnioskodawca w sposób oczywisty nie spełnia warunków statusu uchodźcy lub nie może uzyskać statusu uchodźcy w państwie członkowskim na mocy dyrektywy 2004/83/WE; lub
c) wniosek o udzielenie azylu uważany jest za bezzasadny:
i) ponieważ wnioskodawca pochodzi z bezpiecznego kraju pochodzenia w rozumieniu art. 29–31 niniejszej dyrektywy; lub
ii) ponieważ państwo, które nie jest państwem członkowskim, jest uważane za bezpieczny dla wnioskodawcy kraj trzeci, bez uszczerbku dla art. 28 ust. 1; lub
d) wnioskodawca wprowadził organy w błąd, przedstawiając fałszywe informacje lub dokumenty lub zatajając istotne informacje lub dokumenty dotyczące jego tożsamości lub narodowości, które mogłyby mieć negatywny wpływ na decyzję; lub
[...]”.
8. Artykuł 39 dyrektywy 2005/85/WE stanowi:
„1. Państwa członkowskie zapewniają, aby osoby ubiegające się o azyl miały prawo do skutecznego środka odwoławczego przed sądem lub trybunałem w następujących sytuacjach:
a) decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie azylu, w tym decyzji:
i) uznającej wniosek za niedopuszczalny na mocy art. 25 ust. 2;
ii) podjętej na granicy lub w strefie tranzytowej państwa członkowskiego na mocy art. 35 ust. 1;
iii) o odmowie rozpatrzenia wniosku na mocy art. 36;
b) odmowy ponownego rozpoczęcia rozpatrywania wniosku po jego umorzeniu na mocy art. 19 i 20;
c) decyzji o pozostawieniu bez rozpatrzenia kolejnego wniosku na mocy art. 32 i 34;
d) decyzji o odmowie wjazdu w ramach procedur określonych na mocy art. 35 ust. 2;
e) decyzji o cofnięciu statusu uchodźcy na mocy art. 38”.
C – Prawo krajowe
9. Ustawa luksemburska z dnia 5 maja 2006 r. o prawie azylu i uzupełniających formach ochrony(4) stanowi w art. 19, iż:
„1) Minister rozstrzyga o zasadności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w drodze pisemnej decyzji zawierającej uzasadnienie, którą doręcza się wnioskodawcy. W przypadku decyzji odmownej należy w treści decyzji zawrzeć wyraźne pouczenie o prawie do wniesienia odwołania. […] Wydana przez ministra decyzja odmowna stanowi nakaz opuszczenia terytorium zgodnie z postanowieniami znowelizowanej ustawy z dnia 28 marca 1972 r. […].
[...]
3) Na decyzje o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego o zmianę tej decyzji. Na nakaz opuszczenia terytorium przysługuje skarga do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności tego nakazu. Obie te skargi należy połączyć w piśmie wszczynającym postępowanie pod rygorem uznania odrębnej skargi za niedopuszczalną. Skargi należy wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Termin na wniesienie skargi i skarga wniesiona w terminie mają skutek zawieszający. [...]
4) Od wyroków sądu administracyjnego przysługuje skarga kasacyjna do Trybunału Administracyjnego działającego w charakterze sądu kasacyjnego. Skargę kasacyjną należy wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia powiadomienia o wyroku. Termin na wniesienie skargi kasacyjnej i skarga kasacyjna wniesiona w terminie mają skutek zawieszający. [...]”.
10. Artykuł 20 tej ustawy stanowi z kolei, iż:
„1) Minister może rozpoznać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach procedury przyspieszonej w następujących przypadkach:
[...]
b) jest oczywiste, że wnioskodawca nie spełnia warunków koniecznych do ubiegania się o status przyznawany w ramach ochrony międzynarodowej;
[...]
d) wnioskodawca wprowadził władze w błąd, przedstawiając nieprawdziwe informacje lub dokumenty albo ukrywając informacje lub dokumenty dotyczące jego tożsamości lub narodowości, które mogłyby wpłynąć niekorzystnie na decyzję;
[...]
2) Minister wydaje decyzję najpóźniej w terminie dwóch miesięcy od dnia stwierdzenia, iż w stosunku do wnioskodawcy zachodzi jedna z sytuacji przewidzianych w ust. 1 powyżej. Minister rozstrzyga w drodze pisemnej decyzji zawierającej uzasadnienie, którą doręcza się wnioskodawcy. W przypadku decyzji odmownej należy w treści decyzji zawrzeć wyraźne pouczenie o prawie do wniesienia odwołania. Wydana przez ministra decyzja odmowna stanowi nakaz opuszczenia terytorium zgodnie z postanowieniami znowelizowanej ustawy z dnia 28 marca 1972 r. […].
[...]
4) Na decyzje o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej podjęte w ramach procedury przyspieszonej można wnieść do sądu administracyjnego skargę o zmianę decyzji. Na nakaz opuszczenia terytorium przysługuje skarga do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności tego nakazu. Obie te skargi należy połączyć w jednym piśmie wszczynającym postępowanie pod rygorem uznania odrębnej skargi za niedopuszczalną. Skargę należy wnieść w terminie piętnastu dni od doręczenia decyzji. Sąd administracyjny orzeka w terminie dwóch miesięcy od wniesienia skargi. […]Termin na wniesienie skargi i skarga wniesiona w terminie mają skutek zawieszający. Od orzeczeń sądu administracyjnego nie przysługuje odwołanie.
5) Decyzja ministra o rozstrzygnięciu w sprawie zasadności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach procedury przyspieszonej jest niezaskarżalna”.
II – Okoliczności faktyczne
11. Brahim Samba Diouf, obywatel mauretański, złożył w dniu 19 sierpnia 2009 r. do właściwego wydziału Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Imigracji Wielkiego Księstwa Luksemburga wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu ustawy z dnia 5 maja 2006 r. o prawie azylu i uzupełniających formach ochrony ze zmianami (zwanej dalej „ustawą z 2006 r.”). Utrzymywał, iż opuścił Mauretanię jako zbiegły niewolnik, który pragnie osiedlić się w Europie, aby żyć w lepszych warunkach i założyć rodzinę, oraz który boi się, że jego poprzedni pracodawca, któremu ukradł 3000 euro, aby dotrzeć do Europy, będzie go poszukiwał, żeby pozbawić go życia.
12. Decyzją z dnia 18 listopada 2009 r. Minister Pracy, Zatrudnienia i Imigracji oddalił wniosek Brahima Samby Dioufa na podstawie art. 20 ust. 1 lit. b) i d) ustawy z 2006 r. z uwagi na to, iż po pierwsze, przedstawił sfałszowany paszport, wprowadzając w ten sposób władze w błąd, a po drugie, przywołane przez niego motywy mają charakter ekonomiczny i nie spełniają warunków, które uzasadniałyby udzielenie ochrony międzynarodowej.
13. Decyzja z dnia 18 listopada 2009 r. została wydana w ramach procedury przyspieszonej i stanowiła jednocześnie nakaz opuszczenia terytorium kraju.
14. Brahim Samba Diouf wniósł skargę na tę decyzję do Tribunal administratif (sądu administracyjnego) w Luksemburgu o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której postanowiono rozpoznać jego wniosek w ramach procedury przyspieszonej, 2) zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której odmówiono mu udzielenia ochrony międzynarodowej, oraz 3) stwierdzenie nieważności nakazu opuszczenia terytorium tego kraju.
15. Tribunal administratif stwierdził, iż treść art. 20 ust. 5 ustawy z 2006 r. budzi wątpliwości w świetle art. 39 dyrektywy 2005/85/WE, w związku z prawem do skutecznego środka odwoławczego, w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia wniesienie skargi na decyzję, na mocy której decyzję w przedmiocie zasadności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej rozstrzygnięto w ramach procedury przyspieszonej.
16. Tribunal administratif wskazuje, iż decyzja o rozstrzygnięciu wniosku w ramach procedury przyspieszonej wywiera dla wnioskodawcy określone skutki, bowiem przede wszystkim skraca do 15 dni zwykły termin miesięczny na wniesienie odwołania do sądu administracyjnego, a po drugie, ogranicza do jednej instancji zwykły dwuinstancyjny tryb rozpatrywania środka odwoławczego.
17. Podnosząc, iż ustawa z 2006 r. może być interpretowana w ten sposób, że decyzja w przedmiocie rozpoznania sprawy w ramach procedury przyspieszonej może zostać zaskarżona pośrednio we wniesionej ewentualnie skardze na decyzję co do istoty sprawy, co jego zdaniem jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, Tribunal administratif przedstawił następujące pytania prejudycjalne:
III – Przedstawione pytania
18. „Czy art. 39 dyrektywy 2005/85/WE należy interpretować w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak te, które w Wielkim Księstwie Luksemburga zostały wprowadzone przez art. 20 ust. 5 zmienionej ustawy z dnia 5 maja 2006 r. o prawie azylu i uzupełniających formach ochrony, zgodnie z którymi osobie ubiegającej się o azyl nie przysługuje środek odwoławczy do sądu od decyzji organu administracyjnego o rozpoznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach procedury przyspieszonej?
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej, czy ogólną zasadę prawa wspólnotowego stwierdzającą istnienie prawa do skutecznego środka odwoławczego, wywodzoną z art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., należy interpretować w taki sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak te, które w Wielkim Księstwie Luksemburga zostały wprowadzone przez art. 20 ust. 5 zmienionej ustawy z dnia 5 maja 2006 r. o prawie azylu i uzupełniających formach ochrony, zgodnie z którą osobie ubiegającej się o azyl nie przysługuje środek odwoławczy do sądu od decyzji organu administracyjnego o rozpoznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach procedury przyspieszonej?”.
IV – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
19. Pytanie prejudycjalne zostało zarejestrowane w sekretariacie Trybunału Sprawiedliwości w dniu 5 lutego 2010 r.
20. Stanowiska w niniejszej sprawie przedstawili Brahim Samba Diouf, Komisja oraz rządy Wielkiego Księstwa Luksemburga, Republiki Federalnej Niemiec, Królestwa Niderlandów i Republiki Greckiej.
21. Podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 19 stycznia 2011 r., uwagi ustne zostały wygłoszone przez pełnomocników Brahima Samby Dioufa oraz rządu luksemburskiego i Komisji.
V – Stanowiska
22. Brahim Samba Diouf utrzymuje, iż art. 39 dyrektywy 2005/85/WE nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia skutecznego środka odwoławczego do sądu nie tylko od decyzji co do istoty sprawy w przedmiocie wniosku o udzielenie azylu, lecz także od decyzji o rozpoznaniu wniosku w ramach procedury przyspieszonej, przede wszystkim w przypadku, kiedy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wspomniana decyzja została wydana w oparciu o okoliczności, które mają wpływ na merytoryczną ocenę wniosku. Jego zdaniem, zgodnym ze stanowiskiem Tribunal administratif, uregulowanie luksemburskie nie pozwala na kontrolę sądową decyzji o rozpoznaniu wniosku w ramach procedury przyspieszonej po zaskarżeniu decyzji co do istoty sprawy, wskutek czego okoliczności będące podstawą wydania tej decyzji pozostają w każdym przypadku niezaskarżalne.
23. Z drugiej strony Brahim Samba Diouf twierdzi, iż nawet dopuszczając rozwiązanie, aby Tribunal administratif, oddalając wniosek o udzielenie azylu, zbadał decyzję o rozstrzygnięciu w sprawie zasadności wniosku w ramach procedury przyspieszonej, stanowiłoby to niedopuszczalny uszczerbek dla zasady równości, bowiem w stosunku do terminu miesięcznego na wniesienie skargi na decyzję wydaną w ramach postępowania zwykłego, termin na wniesienie skargi na decyzję wydaną w ramach postępowania przyspieszonego wynosi 15 dni. Należy do tego dodać, iż w drugim przypadku nie dysponuje się dwuinstancyjną kontrolą sądową.
24. Rządy Wielkiego Księstwa Luksemburga, Republiki Federalnej Niemiec, Królestwa Niderlandów i Republiki Greckiej, a także Komisja są zgodne co do tego, że na przedstawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.
25. Zasadniczo bronią one poglądu, iż dyrektywa 2005/85/WE powinna być rozumiana w ten sposób, że przedmiotem przewidzianego w niej skutecznego środka odwoławczego może być jedynie ostateczna decyzja w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony, a nie decyzja o przyspieszeniu rozpoznania sprawy, co nie wyłącza możliwości zbadania przez sąd zgodności z prawem wszelkich decyzji o charakterze wstępnym przy rozstrzyganiu w przedmiocie decyzji ostatecznej. Wykładnia ta byłaby poza tym w pełni zgodna z artykułami 6 i 13 EKPC.
26. W przedmiocie ewentualnego naruszenia, w tym przypadku, art. 13 EKPC rząd luksemburski utrzymuje, iż również w oparciu o orzecznictwo Trybunału strasburskiego prawo do skutecznego środka odwoławczego należy odnosić zawsze do ochrony prawa zagwarantowanego przez tę konwencję, aczkolwiek jego zdaniem można twierdzić, iż konwencja w art. 13 gwarantuje prawo do tego, aby wniosek o udzielenie azylu został zbadany w ramach procedury szczególnej.
27. W odniesieniu do różnic istniejących pomiędzy procedurą zwykłą a procedurą przyspieszoną w zakresie terminu do wniesienia skargi oraz istnienia jednej lub dwóch instancji sądowych, wymienione rządy i Komisja utrzymują, iż minimum wymagane przez zasadę skutecznej ochrony sądowej zostaje spełnione przez istnienie jednej instancji sądowej, a termin 15 dni rozważany w okolicznościach niniejszej sprawy także nie stanowi naruszenia tej zasady, zarówno w świetle orzecznictwa Trybunału strasburskiego, jak też orzecznictwa samego Trybunału Sprawiedliwości.
VI – Ocena
28. Jak już wskazałem, uważam, iż Tribunal administratif Wielkiego Księstwa Luksemburga w istocie zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości w dwóch kolejnych pytaniach o wyjaśnienie, czy art. 39 dyrektywy 2005/85/WE bądź – jeśli nie on – ogólna zasada prawa stwierdzająca istnienie prawa do skutecznego środka odwoławczego, wywodzona z art. 6 i 13 EKPC, stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które nie przewidują środka odwoławczego do sądu od decyzji administracyjnej, na mocy której poddano wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej rozpoznaniu w ramach procedury przyspieszonej.
A – Uwaga wstępna
29. Moim zdaniem sposób, w jaki formalnie przedstawiono pytanie, czyni koniecznym poczynienie uwagi wstępnej. Sąd odsyłający sformułował pytanie jako dwa odrębne pytania, przy czym drugie z nich ma być rozpatrywane jedynie w przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej, czyli w przypadku uznania, iż dyrektywa 2005/85/WE nie stoi na przeszkodzie ustawie luksemburskiej. Odpowiedź, jakiej należy udzielić w drugim etapie, dotyczy tego, czy po stwierdzeniu zgodności prawa krajowego z prawem wtórnym Unii wspomniane prawo krajowe może jednak naruszać prawo pierwotne Unii w zakresie, w jakim bardzo wyraźnie przejmuje ono treść artykułów 6 i 13 EKPC.
30. Jasnym jednak jest, iż w razie ustalenia – hipotetycznie, jak już wskazałem – że prawo wtórne i prawo krajowe są ze sobą zgodne, nie można wówczas zakwestionować prawa krajowego bez konieczności jednoczesnego zakwestionowania ważności prawa wtórnego.
31. Prawem wtórnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 39 dyrektywy 2005/85/WE, który przyznaje prawo do skutecznej ochrony sądowej i który to przepis powinien zostać transponowany do prawa krajowego. W przypadku kiedy dyrektywa ta została prawidłowo transponowana do krajowego porządku prawnego, pociąga to za sobą zagwarantowanie ochrony sądowej na minimalnym, wymaganym przez art. 39 dyrektywy poziomie. Kiedy zatem, pomimo wszystko, chcemy zachować odrębność drugiego pytania, które dotyczy sprzeczności prawa krajowego z prawem pierwotnym Unii, powstaje w istocie pytanie, czy prawo wtórne zawiera gwarancję ochrony sądowej, i od tego powinniśmy logicznie rzecz biorąc rozpocząć naszą odpowiedź. Wcześniej należałoby jednak szerzej rozwinąć stanowisko, które właśnie przedstawiłem.
32. Wydaje się bowiem jasnym, iż prawo do skutecznej ochrony sądowej przyznane przez prawo Unii nie przybiera innej treści i zakresu w zależności od tego, który z przepisów lub która z zasad wspólnotowych przyznaje je w danym przypadku. Pytanie nie powinno więc dotyczyć tego, czy prawo do ochrony sądowej przyznane przez art. 39 dyrektywy 2005/85/WE w sprawach dotyczących udzielania azylu stoi na przeszkodzie określonemu przepisowi krajowemu, lecz inaczej, czy tym, co stoi na przeszkodzie temu przepisowi, jest prawo do ochrony sądowej w tych sprawach przyznane przez prawo Unii w sposób określony w motywie 27 wspomnianej dyrektywy w myśl „podstawowej zasady prawa wspólnotowego” wywiedzionej z konwencji rzymskiej. Nie byłoby wówczas sytuacji istnienia dwóch różnych praw, która skutkuje tym, że przepis prawa wtórnego, taki jak art. 39 dyrektywy 2005/85/WE, przyzwala bez uszczerbku dla jego ważności na to, co podstawowa zasada prawa Unii czyni jednak niedopuszczalnym.
33. Biorąc to pod uwagę, należy zatem przyjąć, iż Tribunal administratif przedstawił w istocie dwa pytania, aczkolwiek nie w takim porządku subsydiarności, jaki przedstawił w postanowieniu odsyłającym, ani nie czyniąc jedynym ich przedmiotem zbadanie zgodności art. 20 ust. 5 ustawy luksemburskiej z dyrektywą 2005/85/WE. W rzeczywistości Tribunal administratif zwraca się, z jednej strony, z wyraźnym pytaniem, czy art. 39 dyrektywy 2005/85/WE stoi na przeszkodzie art. 20 ust. 5 ustawy luksemburskiej, a z drugiej strony, domyślnie, czy wobec braku takiej sprzeczności prawo do skutecznej ochrony sądowej jako podstawowa zasada prawa Unii wywiedziona z artykułów 6 i 13 EKPC stoi na przeszkodzie przywołanemu przepisowi krajowemu i, tym samym, także art. 39 dyrektywy 2005/39/WE, który należałoby wówczas uznać za nieważny wskutek jego niezgodności z prawem podstawowym przyznanym przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (KPPUE).
34. Uważam zatem, iż przedstawione pytanie wymaga w każdym przypadku zbadania, przede wszystkim, czy konkretyzacja prawa podstawowego dokonana przez art. 39 dyrektywy 2005/85/WE jest z prawnego punktu widzenia prawidłowa, z uwzględnieniem istoty tego prawa zdefiniowanego przez art. 47 KPPUE oraz, tym samym, pośrednio, z uwzględnieniem treści i zakresu EKPC. Z tego wynika, iż należałoby rozpocząć od udzielenia odpowiedzi, w pierwszej kolejności, na pytanie przedstawione przez sąd odsyłający subsydiarnie, które należy przy tym przeformułować na pytanie dotyczące ważności art. 39 dyrektywy 2005/85/WE w przypadku sprzeczności z art. 47 KPPUE. Po wyjaśnieniu wszelkich podnoszonych wątpliwości w przedmiocie zgodności art. 39 dyrektywy 2005/85/WE z art. 47 KPPUE należy udzielić odpowiedzi na pytanie przedstawione w niniejszej sprawie jako pierwsze i zasadnicze(5).
B – Ważność dyrektywy2005/85/WE: porównanie art. 39 dyrektywy i art. 47 KPPUE
35. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada skutecznej ochrony sądowej stanowi ogólną zasadę prawa Unii wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, potwierdzoną przez art. 6 EKPC (zobacz w szczególności wyroki: z dnia 15 maja 1986 r. w sprawie 222/84 Johnston, Rec. s. 1651, pkt 18, 19; z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. s. I‑6677, pkt 39; z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C‑279/09 DEB Deutsche Energiehandels-und Beratungsgesellschaft, Zb.Orz. s. I‑13849, pkt 29).
36. Jako prawo podstawowe, przyznane w art. 47 KPPUE, prawo do skutecznej ochrony sądowej otrzymało po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego „taką samą moc prawną jak Traktaty”, jak stanowi art. 6 ust. 1 TUE, i powinno być przestrzegane przez państwa członkowskie przy stosowaniu przez nie prawa Unii (art. 51 ust.1 KPPUE).
37. Zgodnie z art. 47 KPPUE każdy, kogo „prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii” zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawego przed sądem (ust. 1) w sposób pozwalający na „sprawiedliwe i jawne rozpatrzenie jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy”, z możliwością skorzystania z porady prawnej, pomocy obrońcy i przedstawiciela (ust. 2) oraz korzystając, w razie potrzeby, z bezpłatnej pomocy prawnej (ust. 3).
38. Stosownie do art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE, jak i art. 52 ust. 7 KPPUE, w celu dokonania wykładni art. 47 KPPUE należy wziąć pod uwagę Wyjaśnienia dotyczące Karty praw podstawowych sporządzone pierwotnie przez Prezydium Konwentu, który opracował Kartę. Wyjaśnienia te ograniczają się do stwierdzenia, iż treść art. 47 KPPUE ust. 1 opiera się na art. 13 EKPC, podczas gdy ust. 2 odpowiada art. 6 ust. 1 EKPC, choć w obu przypadkach przyznaje się szerszą ochronę.
39. Biorąc powyższe pod uwagę, uważam, iż niezależnie od wartości interpretacyjnej tych Wyjaśnień, wobec uznania art. 47 KPPUE za prawo Unii, prawo do skutecznej ochrony sądowej przyznane w tym przepisie nabyło własną treść i odrębność i nie ogranicza się do zwykłego odwołania tego prawa do artykułów 6 i 13 EKPC. Innymi słowy, prawo podstawowe nabyło wówczas, już jako prawo przyznane i gwarantowane przez Unię, własną treść, w zdefiniowaniu której główną rolę grają z pewnością akty międzynarodowe, z których to prawo czerpie inspirację, przede wszystkim EKPC, lecz także tradycje konstytucyjne, z których prawo to się wywodzi, i wraz z nimi uniwersalne rozumienie zasad typowych dla państwa prawa. Nie usuwa to w żadnym przypadku własnej tradycji reprezentowanej przez dorobek ponad półwiecza prawa Unii, której skutkiem jest, obok systemu normatywnego, rozwój doktryny zasad typowych dla tego prawa.
40. Z tego względu art. 13 EKPC, w stopniu, w jakim służy zapewnieniu tego, aby ochrona praw przyznanych przez EKPC obejmowała na terytorium każdego z państw–stron tej konwencji prawo do skutecznego środka prawnego wnoszonego do sądu krajowego, odnosi się, zgodnie z jego treścią, wyłącznie do praw przyznanych przez EKPC. Trudno jednak zaakceptować pogląd, iż w sytuacji, gdy art. 47 ust. 1 KPPUE wywodzi się z tamtego przepisu, ogranicza on zakres swego zastosowania wyłącznie do praw przyznanych przez KPPUE.
41. Muszę zatem podkreślić, przeciwnie do stanowisk rządów luksemburskiego i niderlandzkiego, iż okoliczność, że odrębny środek procesowy, o którym mowa w art. 13 EKPC, odnosi się jedynie do praw zagwarantowanych przez EKPC, nie wpływa na treść odpowiedzi, jakiej należy udzielić sadowi odsyłającemu.
42. Podsumowując, treść prawa do ochrony sądowej przyznanego przez art. 47 KPPUE należy określić, biorąc pod uwagę znaczenie i zakres, jakie nadaje temu prawu EKPC (art. 52 ust. 3 KPPUE), jednak po tym określeniu zakres jego zastosowania musi mieścić się w ramach KPPUE(6), czyli – posługując się jej pojęciami – w ramach „praw i wolności zagwarantowanych przez prawo Unii”. Co zatem istotne, ma ono zastosowanie niewątpliwie w odniesieniu do „decyzji wydanych w związku z wnioskiem o udzielenie azylu”, ponieważ przyznanie od takich decyzji „skutecznego środka odwoławczego przed sądem lub trybunałem” nie jest, zgodnie z motywem 27 dyrektywy 2005/85/WE, niczym innym, jak tylko odzwierciedleniem „podstawowej zasady prawa wspólnotowego” ustanowionej ostatecznie, z mocą prawa pierwotnego, przez Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej.
43. Ograniczając rozważania do prawa do skutecznej ochrony sądowej, należy zauważyć, że Unia zapewnia każdemu prawo do żądania ochrony sądowej wobec jakichkolwiek naruszeń praw i wolności przez nią przyznanych, wymagając przede wszystkim, aby środek odwoławczy do sądu był skuteczny zarówno w tym znaczeniu, że musi on umożliwiać naprawienie szkody na drodze prawnej w przypadku stwierdzenia naruszenia, jak i w tym znaczeniu, że musi to być środek możliwy do zastosowania, czyli jego zastosowanie nie może być uzależnione od spełnienia warunków, które czyniłyby jego zastosowanie niemożliwym lub bardzo trudnym.
44. Niezmienna treść prawa przyznanego przez art. 47 KPPUE wynika z EKPC stosowanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka(7) i do której naturalnie odwołuje się art. 39 dyrektywy 2005/85/WE, wyraźnie gwarantując, iż „osoby ubiegające się o azyl [mają] prawo do skutecznego środka odwoławczego przed sądem” od decyzji administracyjnych oddalających wniosek w którymś z przypadków wskazanych w ust. 1 tego przepisu, czyli ze względów merytorycznych, formalnych lub proceduralnych.
45. Zgodnie z zasadą autonomii procesowej państw członkowskich sam art. 39 dyrektywy 2005/85/CE wzywa je w ust. 2, aby „ustan[owiły] terminy i inne zasady konieczne, aby wnioskodawca mógł korzystać z prawa do skutecznego środka odwoławczego”, wskazując w ust. 3, iż państwa członkowskie muszą ustanowić „w stosownych przypadkach, zgodnie ze swoimi zobowiązaniami międzynarodowymi zasady” gwarantujące skuteczność środka odwoławczego poprzez zapewnienie możliwości stosowania środków zabezpieczających.
46. W tej sytuacji jasnym jest, iż art. 39 dyrektywy 2005/85/WE, zgodny z art. 47 KPPUE, i w ten sposób, pośrednio, z minimalną treścią prawa do skutecznego środka odwoławczego przyznanego przez postanowienia europejskiej konwencji praw człowieka, spełnia warunek obowiązywania nałożony na każdy przepis prawa wtórnego przez art. 6 ust. 1 TUE, nadający Karcie praw podstawowych „taką samą moc prawną jak Traktaty”.
47. Czyni to w dodatku na dwóch poziomach, na których Unia jest do tego zobowiązana. Z jednej strony, wykonując swoją uprawnienia normatywne w tej sferze poprzez wyraźne przyznanie prawa do skutecznego środka odwoławczego w postępowaniach związanych z przyznaniem lub cofnięciem statusu uchodźcy. Z drugiej strony, zobowiązując państwa członkowskie do szczegółowego uregulowania tych postępowań zgodnie ze swoimi kompetencjami, a ponadto do dokonania tego na warunkach zapewniających wykonywanie tego prawa tak, aby autonomia procesowa państw członkowskich nie była wytłumaczeniem jego niedostatecznej skuteczności.
48. Wyjaśniwszy wątpliwość dotyczącą ważności art. 39 dyrektywy 2005/85/WE, należy zbadać, czy stoi on na przeszkodzie zastosowaniu art. 20 ust. 5 luksemburskiej ustawy z dnia 5 maja 2006 r., udzielając w ten sposób odpowiedzi na pierwsze z pytań przedstawionych przez Tribunal administratif.
C – Wykładnia zakresu art. 39 dyrektywy w porównaniu z art. 20 ust. 5 ustawy luksemburskiej z dnia 5 maja 2006 r
49. Treść art. 20 ust. 1 luksemburskiej ustawy z 2006 r. jest praktycznie kopią art. 23 ust. 4 dyrektywy 2005/85/WE, w którym wskazano przypadki, kiedy zbadanie wniosku o udzielenie azylu może zostać dokonane w ramach postępowania przyspieszonego. Lektura przypadków wskazanych w art. 23 ust. 4 tej dyrektywy uwidacznia, iż przyspieszone zbadanie sprawy musi zakończyć się wydaniem decyzji oddalającej wniosek, ponieważ chodzi o takie przypadki, jak oczywiste niespełnienie przesłanek uzyskania statusu uchodźcy [lit. b)], bezzasadność wniosku [lit. c)] lub oczywisty zamiar opóźnienia wykonania decyzji o wydaleniu [lit. j)]. Wykładnię tę potwierdza, a contrario, art. 23 ust. 3 tej dyrektywy, który przewiduje możliwość zastosowania postępowania przyspieszonego, kiedy „wniosek jest dobrze uzasadniony lub gdy wnioskodawca jest osobą o szczególnych potrzebach”.
50. Aczkolwiek przepis ten nie wyklucza możliwości wydania decyzji pozytywnej(8), pewnym jest, iż postępowanie przyspieszone przewidziane w art. 20 ustawy luksemburskiej jest w istocie założonym z góry postępowaniem kończącym się decyzją negatywną. Wobec tego decyzja je kończąca musi być zaskarżalna w drodze skutecznego środka odwoławczego. To właśnie przewiduje art. 20 ust. 4 luksemburskiej ustawy z 2006 r., stanowiąc, iż „[n]a decyzje o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej podjęte w ramach procedury przyspieszonej można wnieść do sądu administracyjnego skargę o zmianę decyzji”.
51. Pojawia się ponadto pytanie, czy sama decyzja o rozstrzygnięciu o zasadności wniosku w ramach procedury przyspieszonej musi być zaskarżalna w drodze skargi do sądu, co wyklucza art. 20 ust. 5 ustawy luksemburskiej.
52. Artykuł 39 dyrektywy 2005/85/WE stanowi w ust. 1 lit. a), iż państwa członkowskie powinny zapewnić osobom ubiegającym się o azyl skuteczny środek odwoławczy od „decyzji podjętej w sprawie ich wniosków”, co nakłada w niniejszej sprawie na Tribunal administratif obowiązek zbadania, jaka ma być wykładnia tego wyrażenia, a w szczególności, czy należy przez tę decyzję rozumieć wyłącznie końcową decyzję w przedmiocie wniosku, czy także decyzję o rozpoznaniu wniosku w ramach procedury przyspieszonej.
53. Z pewnością treść art. 39 dyrektywy 2005/85/WE mogłaby być interpretowana w ten sposób, iż „decyzją podjętą w sprawie jego wniosku” jest każda decyzja wydana w związku z wnioskiem o udzielenie azylu. Tym samym także decyzje wpadkowe lub wstępne w stosunku do decyzji końcowej w przedmiocie udzielenia azylu powinny być zaskarżalne w drodze odrębnego środka odwoławczego.
54. Wykładnia taka nie jest jednak zgodna z interesem przyspieszenia postępowań w przedmiocie wniosków o udzielenie azylu. Interes ten jest, zgodnie z motywem 11 tej dyrektywy, wspólny dla państw członkowskich i osób ubiegających się o azyl, i w związku z tym art. 23 ust. 2 dyrektywy 2005/85/WE stanowi, iż „[p]aństwa członkowskie zapewniają, aby procedura taka została zakończona w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla właściwego i pełnego rozpatrzenia sprawy”(9).
55. Niezależnie od tych względów o charakterze teleologicznym, z samego art. 39 tej dyrektywy wydaje się wynikać czysta dobrowolność ograniczenia decyzji niezaskarżalnych do tych, które stanowią o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu (A) z powodów merytorycznych lub w danym przypadku (B) z powodów formalnych lub proceduralnych, które uniemożliwiają wydanie decyzji co do meritum sprawy.
56. Artykuł 39 dyrektywy 2005/85/WE zawiera bowiem w pojęciu „decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie azylu” szereg decyzji – wymienionych w lit. a) ppkt i), ii) i iii) – które w przypadku niedopuszczalności wniosku o udzielenie azylu lub decyzji wydanej na granicy są równoznaczne z ostateczną, odmowną decyzją merytoryczną. Tego typu decyzjami są także pozostałe decyzje, które art. 39 dyrektywy 2005/85/WE czyni wyraźnie w ust. 1 lit. b)–e) przedmiotem prawa do skutecznego środka odwoławczego: decyzji o odmowie ponownego rozpoznania sprawy po jej umorzeniu, decyzji o pozostawieniu kolejnych wniosków bez rozpoznania, decyzji o odmowie wjazdu w przypadku wniosku złożonego po wydaleniu, opuszczeniu terytorium lub odmowie wjazdu, decyzji o cofnięciu statusu uchodźcy.
57. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, iż art. 39 dyrektywy 2005/85/WE dotyczy wyraźnie tych decyzji, które zakładają ostateczny brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie azylu.
58. W stopniu, w jakim decyzja o rozpoznaniu wniosku w ramach procedury przyspieszonej może przesądzać o treści rozstrzygnięcia merytorycznego, jasnym jest, iż rozstrzygnięcie to nie może nie być przedmiotem skutecznego środka odwoławczego do sądu. Jednak nie wynika z tego konieczność, aby wspomniany środek procesowy musiał zawsze, i bezpośrednio po jej wydaniu, przysługiwać od decyzji, na mocy której postanowiono o rozpoznaniu wniosku w ramach procedury przyspieszonej. Uzależnione jest to od tego, czy decyzja merytoryczna, jako taka, może być przedmiotem środka odwoławczego zanim odmowa udzielenia azylu stanie się prawomocna i ostateczna, a tym samym podlegająca wykonaniu(10).
59. Z tego wynika, iż art. 39 dyrektywy 2005/85/WE nie wymaga co do zasady, aby prawo krajowe przewidywało środek odwoławczy szczególny lub odrębny lub, jeśli tak go nazwać, „bezpośredni” od decyzji, na mocy której rozstrzygnięto o zbadaniu zasadności wniosku o udzielenie azylu w ramach procedury przyspieszonej.
60. Z następującym jednak zastrzeżeniem: okoliczności, na podstawie których zadecydowano o zbadaniu sprawy w postępowaniu przyspieszonym, mogą być następnie skutecznie zaskarżone do sądu w ramach środka odwoławczego, którego przedmiotem każdorazowo jest decyzja końcowa zamykająca postępowanie w przedmiocie wniosku.
61. Jeżeli byłoby inaczej i, jak to rozumie Tribunal administratif, okoliczność będąca podstawą zbadania sprawy w postępowaniu przyspieszonym byłaby wyłączona spod kontroli na podstawie art. 20 ust. 5 ustawy z 2006 r., należałoby stwierdzić, iż prawo Unii stoi na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu.
62. Pozostaje do rozstrzygnięcia, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, z którego wynika, iż zastosowanie procedury przyspieszonej w porównaniu z procedurą zwykłą wiąże się z odmiennościami, które skutkują pogorszeniem sytuacji osoby ubiegającej się o azyl z punktu widzenia jej prawa do skutecznej ochrony sądowej, z którego można skorzystać wyłącznie w terminie piętnastu dni i w jednej instancji sądowej.
63. Przede wszystkim, jeżeli chodzi o okoliczność, że termin na wniesienie środka odwoławczego wynosi jeden miesiąc w przypadku decyzji wydanej w ramach postępowania zwykłego i jedynie piętnaście dni w przypadku procedury przyspieszonej, jasnym jest, iż musi mieć znaczenie to, czy – zgodnie ze stanowiskiem Komisji – termin do wniesienia skargi jest rzeczywiście wystarczający na przygotowanie i wniesienie skutecznego środka odwoławczego; nie sposób twierdzić, że nie jest tak w przypadku terminu piętnastodniowego, wspólnego dla postępowań przyspieszonych, w pełni uzasadnionego i proporcjonalnego w porównaniu z wchodzącymi w grę prawami i interesami, o ile chodzi o ocenę, czy terminy procesowe są wystarczające(11).
64. Z tego względu należy zawsze do sądu krajowego ustalenie, czy wobec tego, że w konkretnym przypadku termin ten jest, z uwagi na okoliczności danej sprawy, niewystarczający, sama ta okoliczność mogłaby w danej sprawie uzasadniać uwzględnienie środka odwoławczego wniesionego (pośrednio) na decyzję administracyjną o rozpoznaniu wniosku o udzielenie azylu w ramach procedury uproszczonej, a zatem wobec uznania środka odwoławczego, spowodować nakazanie rozpoznania wniosku w ramach procedury zwykłej.
65. Po drugie, w odniesieniu do różnicy polegającej na tym, że jedynie od decyzji wydanej w ramach procedury zwykłej przysługuje jej adresatowi możliwość skorzystania z dwóch instancji sądowych, nie mniej jasnym jest, iż – z punktu widzenia niniejszej sprawy – ma znaczenie jedynie to, aby istniała możliwość skorzystania przynajmniej z jednej instancji sądowej, co gwarantuje art. 39 dyrektywy 2005/85/WE, przy czym EKPC nie wymaga więcej(12), a z kolei art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych – mający znaczenie dla określenia treści praw podstawowych w ogólnej praktyce państw członkowskich – także nie zawiera dalej idących gwarancji poza postępowaniami karnymi, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
66. Ostatecznie uważam, iż art. 39 dyrektywy 2005/85/WE, będąc w pełni zgodnym z prawem podstawowym gwarantowanym przez art. 47 KPPUE, nie stoi co do zasady na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak art. 20 ust. 5 luksemburskiej ustawy z dnia 5 maja 2006 r.
VII – Wnioski
67. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości udzielił następujących odpowiedzi na pytania przedłożone przez Tribunal administratif:
1. Artykuł 39 dyrektywy 2005/85/WE jest zgodny z treścią art. 47 KPPUE.
2. Artykuł 39 dyrektywy 2005/85/WE nie stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu, takiemu jak obowiązujący w Wielkim Księstwie Luksemburga art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 5 maja 2006 r. o prawie azylu i uzupełniających formach ochrony ze zmianami, zgodnie z którym osobie ubiegającej się o udzielenie azylu nie przysługuje żaden odrębny środek odwoławczy do sądu od decyzji organu administracji, na mocy której postanowiono o rozpoznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach procedury przyspieszonej, pod warunkiem iż okoliczności uzasadniające oddalenie wniosku, których oceny dokonano z wyprzedzeniem już na etapie wydawania tej decyzji proceduralnej, mogą być skutecznie zaskarżone do sądu w środku odwoławczym, którego przedmiotem jest końcowa decyzja zamykająca postępowanie w przedmiocie wniosku o udzielenie azylu.