UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kuudes jaosto)
27 päivänä syyskuuta 2012 (*)
Valtiontuet – Hedelmä- ja vihannesala – Hedelmä- ja vihannesmarkkinoiden tukemiseksi Ranskassa toteutettavat ”kampanjasuunnitelmat” – Päätös, jolla tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi – Valtiontuen käsite – Valtion varat – Julkisen laitoksen maksuilla ja tuottajaorganisaatioiden vapaaehtoisilla maksuilla toteutettu yhteisrahoitus – Väitteet, joita ei ole esitetty hallinnollisessa menettelyssä – Perusteluvelvollisuus
Asiassa T‑139/09,
Ranskan tasavalta, asiamiehinään aluksi E. Belliard, G. de Bergues ja A.‑L. During, sittemmin Belliard, de Bergues ja J. Gstalter,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehenään B. Stromsky,
vastaajana,
jossa vaaditaan kumoamaan Ranskan tasavallan toteuttamista hedelmä- ja vihannesalan kampanjasuunnitelmista 28.1.2009 tehty komission päätös K(2009) 203 lopullinen,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja H. Kanninen sekä tuomarit N. Wahl ja S. Soldevila Fragoso (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies C. Kristensen,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 23.4.2012 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
1 EY 87 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
Sovellettava kansallinen lainsäädäntö
Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (hedelmä-, vihannes-, ja puutarhaviljelyalan kansallinen toimialakohtainen virasto)
2 Ranskan maaseutulain, (code rural, jäljempänä maaseutulaki), sellaisena kuin se oli voimassa 1.1.2002, L.621-1 §:ssä säädetään, että ”Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi ja tulojen takaamisen ja niiden parantamisen, epäyhdenvertaisuuden vähentämisen ja tuotannontekijöiden parhaalla mahdollisella tavalla tapahtuvan hyödyntämisen sekä tuottajien, jalostajien, tukkukauppiaiden, kauppiaiden ja kuluttajien intressissä tehtävän markkinoiden tasapainottamisen edistämiseksi maatalous- ja elintarvikealoilla voidaan Conseil d’État’n asetuksella perustaa interventiovirastoja tuotetta tai tuotteiden ryhmää varten.”
3 Maaseutulain L.621-2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Virastot ovat valtion alaisuudessa toimivia teollisuuden ja kaupan julkisia laitoksia, jotka ovat toimivaltaisia niiden vastuualueeseen kuuluvia tuotteita vastaavilla maatalous- ja elintarvikealoilla. Virastoille voidaan uskoa niiden toimivaltuuksien käyttöön liittyviä hallinnollisia tehtäviä. Virastojen henkilökunta kuuluu asetuksella vahvistettavien julkisoikeuteen kuuluvien yhteisten henkilöstösääntöjen alaisuuteen.”
Comités économiques agricoles (maatalouden talouskomiteat)
– Tehtävät ja hyväksyntä
4 Maaseutulain L.555-1 §:ssä säädetään, että ”hallintoviranomainen voi hyväksyä tietyllä alueella tuottajaorganisaatioksi maatalousosuuskunnat ja niiden yhteenliittymät, yhteistä etua varten perustetut maatalousyhtymät, maatalouden ammattijärjestöt niitä toimialaltaan yleisiä ammattijärjestöjä lukuun ottamatta, joista säädetään työlain (code du travail) IV osan säännöksissä, sekä sellaiset maataloustuottajien yhdistykset, joista säädetään 1.7.1901 annetun lain säännöksissä, silloin, kun niiden tavoitteena on hallita pysyvällä tavalla tuotantonsa optimointia, vahvistaa kaupallista tuottajaorganisaatiota, järjestää tuotanto tietyllä alueella ja varmistaa tuotannon säilyminen siellä.”
5 Maaseutulain L.552-1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tuotantoa, kaupan pitämistä ja hintoja koskevien sääntelyiden yhteensovittamiseksi sekä markkinoille saattamista koskevien yhteisten sääntöjen soveltamiseksi edellisessä pykälässä luetellut tuottajaorganisaatioksi hyväksytyt ja toimialaltaan yleiset tai erityiset maatalouden ammattijärjestöt voivat liittyä ryhmiksi muodostaakseen tietyllä alueella samaa tuotteiden alaa, siten kuin se on määritelty L.551-1 §:n 2 momentissa, varten maatalouden talouskomitean (comité économique agricole).
Maatalouden talouskomiteoiden on oltava joko maatalouden ammattijärjestöjä, joista säädetään työlain IV osassa, tai yhdistyksiä, joista säädetään 1.7.1901 annetussa laissa – –
Maatalouden talouskomiteoiden on laadittava jäsenilleen yhteiset säännöt.
Maatalouden talouskomiteat ovat omalta osaltaan mukana kansallisen ja Euroopan yhteisön talouspolitiikkojen täytäntöönpanossa, ja niitä voidaan kuulla niitä koskevan politiikan alan linjauksissa.”
6 Saman lain L.552-2 §:ssä täsmennetään seuraavaa:
”Hyväksytyillä tuottajaryhmillä olevat etuoikeudet ja erityisedut voidaan myöntää maatalouden talouskomiteoille silloin, kun ne ovat saaneet hallintoviranomaisen hyväksynnän.
Hallintoviranomainen myöntää ja peruuttaa väliaikaisesti tai lopullisesti hyväksynnän maatalouden ohjausta koskevan lain täydentämisestä 8.8.1962 annetun lain, sellaisena kuin se on muutettuna (loi modifiée du 8 août 1962 complémentaire à la loi d’orientation agricole), 14 I §:ssä säädetyn maatalouden ja elintarvikealan taloudellisen ohjauksen lautakunnan (conseil supérieur d’orientation de l’économie agricole et alimentaire) lausunnon jälkeen.”
7 Maaseutulain L.554-1 §:n 1 momentissa säädetään, että ”maatalouden talouskomiteat, jotka osoittavat, että niillä on riittävä kokemus tietyillä alakokonaisuuksilla, voivat pyytää toimivaltaiselta hallintoviranomaiselta, että niiden jäsenten hyväksymät hedelmä- ja vihannesalan yhteisistä säännöistä 18.5.1972 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1035/72 15 b artiklan 1 kohdassa tarkoitetut säännöt saatetaan sellaisten tuottajien, jotka ovat sijoittautuneet niiden alueella yhdelle talousalueelle tai useammalle talousalueelle, osalta sitoviksi säännöiksi”.
8 Maaseutulain R*552-1 §:ssä täsmennetään, että ”maatalouden talouskomitean tietyn alueen tai tiettyjen tuotteiden alan osalta esittämä hyväksyntähakemus on osoitettava maatalousministerille sen departementin prefektin välityksellä, jossa komitean kotipaikka on”, ja R*552-2 §:ssä säädetään, että hakemukseen on liitettävä tiettyjä asiakirjoja, joita ovat muun muassa ”komitean perustamiskirja”, jonka on sisällettävä määräykset siitä, että ”komitean laatimia sääntöjä sovelletaan vasta sen jälkeen, kun niille on saatu maatalousministerin antama lupa”, ”ilmoitus siitä, minkälaisia ja missä muodoissa olevia tukia komitea voi mahdollisesti myöntää jäsenilleen”, ja ”komitean maaseutulain L.522-1 §:n säännösten mukaan laatimien sääntöjen tekstit”. Maaseutulain R.552-4 §:ssä säädetään, että ”maatalousministeri päättää L.552-2 §:n mukaisesti hyväksyntähakemuksesta maatalouden ja elintarvikealan taloudellisen ohjauksen ja yhteensovittamisen lautakunnan (conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire) lausunnon jälkeen”.
– Toiminnot
9 Maaseutulain R.552-10 §:n ensimmäisen momentin mukaan ”hyväksynnän saanut maatalouden talouskomitea saa laatia uudet säännöt tai muuttaa jo hyväksyttyjä sääntöjä ainoastaan, jos on saanut siihen maatalousministerin maatalouden ja elintarvikealan taloudellisen ohjauksen ja yhteensovittamisen lautakunnan lausunnon jälkeen antaman nimenomaisen luvan.”
10 Maaseutulain R.552-11 §:ssä säädetään lisäksi, että ”maatalousministeri nimeää edustajan jokaiseen hyväksynnän saaneeseen maatalouden talouskomiteaan” ja että ”edustaja, jonka tehtävänä on toimia teknisenä asiantuntijana komiteassa, avustaa komiteaa tai voi maatalousministerin määräämien edellytysten mukaisesti valtuuttaa jonkun edustamaan itseään komitean hallituksen kokouksissa ja komitean yleiskokouksissa” ja hän ”voi tutustua paikan päällä kaikkeen komitean tai siihen kuuluvien elinten toimintaa koskevaan kirjalliseen aineistoon ja asiakirjoihin” ja hänelle ”ilmoitetaan säännöllisesti kaikista komitean hallituksen ja komitean yleiskokouksen hyväksymistä päätöslausumista”.
11 Maaseutulain R.552-14 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Maatalousministeri voi komitean huomautukset saatuaan ja maatalouden ja elintarvikealan taloudellisen ohjauksen ja yhteensovittamisen lautakunnan lausunnon hankittuaan milloin tahansa peruuttaa voimassa oleville, aikaisemmin luvan saaneille säännöille antamansa luvan. Hänen on määrättävä päivä, jona luvan peruutus tulee voimaan. Jos komitea haluaa kuitenkin pysyttää säännöt, se menettää hyväksynnän saaneen komitean asemansa – –”
– Rekisteröintimaksut ja maksut
12 Maaseutulain L.553-1 §:n mukaan ”L.552-1 ja L.552-2 pykälässä säädettyjen edellytysten mukaisesti tunnustetuille tai hyväksytyille elimille voidaan antaa Conseil d’État’n lausunnon jälkeen asetuksella lupa kantaa rekisteröintimaksuja ja tuotteiden arvoon, pinta-aloihin tai näiden perusteiden yhdistelmään perustuvia maksuja”.
13 Maaseutulain R*553-2 §:ssä, joka koskee tunnustettuja tuottajaryhmiä, säädetään, että viimeksi mainituilla ”on oikeus kantaa kaikilta niiden jäseniltä rekisteröintimaksu, jonka suuruus vahvistetaan yhtäläisesti tuottajaa kohti, ja maksuja, joiden suuruus määräytyy sen kaupan pidetyn tuotannon, jonka osalta tuottajaryhmät on tunnustettu, arvon perusteella” ja ”että rekisteröintimaksun ja maksujen määrä ei saa ylittää maatalousministerin maatalouden ja elintarvikealan taloudellisen ohjauksen ja yhteensovittamisen lautakunnan lausunnon jälkeen tekemässä päätöksessä vahvistamia enimmäismääriä”.
14 Maaseutulain R*553-5 §:ssä, joka koskee rekisteröintimaksuja ja tunnustetuilta tuottajaryhmiltä perittäviä maksuja, säädetään, että ”säännönmukainen yleiskokous vahvistaa rekisteröintimaksun ja maksujen suuruuden ja päättää niiden suorittamiseen liittyvistä yksityiskohdista”.
15 Maaseutulain R*553-6 §:ssä täsmennetään, että ”hyväksynnän saaneilla maatalouden talouskomiteoilla on oikeus kantaa kaikilta jäseniltään rekisteröintimaksu ja niillä on oikeus kantaa maksuna niiltä jäseniltä, jotka ovat tunnustettuja maatalousryhmiä, osuus ryhmän itsensä kantamista maksuista” ja ”maatalousministeri voi maatalouden ja elintarvikealan taloudellisen ohjauksen ja yhteensovittamisen lautakunnan lausunnon jälkeen vahvistaa komitealta kannettavien maksujen enimmäismäärän”.
16 Maaseutulain R*553-7 §:n ensimmäisessä momentissa säädetään, että ”silloin, kun L.552-2 §:n mukaisesti hyväksynnän saaneeseen maatalouden talouskomiteaan kuuluvien tuottajien tai tuottajaryhmien osalta laaditun säännön tai laadittujen sääntöjen soveltaminen on laajennettu koskemaan kaikkia tuottajia talouskomitean talousalueella, tuottajat, joiden osalta tämä sääntö on tullut laajentamisen takia sitovaksi, ovat velvollisia suorittamaan R.553-2 §:n nojalla vahvistetut maksut komitealle maatalousministeriön asetuksessa määrättyjen edellytysten mukaisesti kokonaisuudessaan tai osittain”.
– Hallintoviranomaisen suorittama valvonta
17 Maaseutulain R*553-10 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Maatalousministerin suorittama hyväksynnän saaneiden talouskomiteoiden ja tunnustettujen tuottajaryhmien valvonta koskee muun muassa:
– näiden elinten kirjanpitoa ja niiden toimien sääntöjenmukaisuutta
– saadun tuen käyttöä, erityisesti silloin, kun tuen myöntäjänä voi olla valtio, julkisyhteisöt, julkiset laitokset ja sekaomistuksessa olevat yhtiöt
– sitä, miten tuottajaryhmät, maatalouden talouskomiteat ja niihin kuuluvat elimet soveltavat L.551-1 ja L.552-1 §:n mukaisesti laadittuja sääntöjä sekä voimassa olevien lakien ja asetusten – erityisesti petosten torjunnan ja tuotesääntelyn alalla annettujen lakien ja asetusten – soveltamista.”
18 Maaseutulain R*553-13 §:ssä säädetään tästä, että ”maatalousministeriön virkamiehillä, joille maatalousministeri on antanut sitä koskevan valtuutuksen, on pääsy tunnustettujen tuottajaryhmien ja hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden yksiköihin” ja he ”voivat tutustua niissä kaikkeen kirjalliseen aineistoon, kaikkiin kirjeisiin ja kirjanpidollisiin tai hallinnollisiin asiakirjoihin”. Lisäksi R*553-14 §:n mukaan ”maatalousministeriön virkamiehet ja toimihenkilöt ja erityisesti petosten torjunnan ja laadun valvonnan yksikössä toimivat virkamiehet ja toimihenkilöt osallistuvat yhdessä kyseisten elinten toimihenkilöiden kanssa valvontaan, joka koskee sitä, miten nämä elimet ja maataloustuottajat soveltavat ryhmien ja maatalouden talouskomiteoiden laatimia voimassa olevia sääntöjä”.
19 Maaseutulain R*553-16 §:ssä täsmennetään vielä, että ”R.553-7 [§:n] mukaisten rekisteröintimaksujen ja maksujen soveltamisen varmistamiseksi valvonta toteutetaan R.553-14 §:ssä säädettyjen edellytysten mukaisesti.”
Tosiseikat
20 Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor) on Ranskan valtion alaisuudessa toimiva teollisuuden ja kaupan julkinen laitos, jonka tehtävä on erityisesti hedelmä- ja vihannesalan taloudellisen tehokkuuden nostaminen.
21 Tietyn alan maataloustuottajaorganisaatiot, joita nimitettiin vuoteen 1999 asti ”maataloustuottajaryhmiksi” (groupements de producteurs agricoles) kootaan aluetasolla yhteen maatalouden talouskomiteoissa, joiden tarkoituksena on laatia jäsenilleen yhteiset säännöt tuotantoa, kaupan pitämistä, hintoja ja tuotteiden markkinoille saattamista koskevien sääntelyiden yhteensovittamiseksi.
22 Euroopan yhteisöjen komissio pyysi kantelun johdosta 31.7.2002 Ranskan tasavallalle osoittamallaan pyynnöllä tietoja hedelmä- ja vihannesalan ilmoittamattomista tuista, jotka hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden hallinnoima ja Oniflhorin maksuilla ja tuottajaorganisaatioilta saaduilla maksuilla (jäljempänä alakohtaiset osuudet) rahoitettu toimintarahasto maksoi maataloustuottajien organisaatioille kampanjasuunnitelmien puitteissa. Kampanjasuunnitelmien tarkoituksena oli lieventää hedelmien ja vihannesten tilapäisen liikatarjonnan vaikutuksia, säännellä markkinoiden kehittymistä koordinoidulla ja yhteisellä lähestymistavalla ja rahoittaa rakenteellisia toimia, joiden oli määrä mahdollistaa alan sopeuttaminen markkinoihin.
23 Komission ja Ranskan viranomaisten välillä pidettiin 21.10.2002 kokous, jonka jälkeen Ranskan viranomaiset vahvistivat 26.12.2002 toimittamissaan tiedoissa, että kyseisiä tukia oli myönnetty vuodesta 1992 lähtien vuoteen 2002 asti. Komissio pyysi 16.4.2003 täydellistä selvitystä tuista. Ranskan viranomaiset vastasivat tähän pyyntöön 22.7.2003.
24 Komissio ilmoitti Ranskan tasavallalle 20.7.2005 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely (jäljempänä tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös).
25 Tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 22.9.2005 (EUVL C 233, s. 21). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisistä kampanjasuunnitelmien puitteissa toteutetuista toimenpiteistä (jäljempänä riidanalaiset toimenpiteet).
26 Komissio vastaanotti Ranskan viranomaisten huomautukset 4.10.2005 päivätyssä kirjeessä.
27 Komissio sai lisäksi hedelmä- ja vihannestuotannon alalla toimivalta Fédération de l’organisation économique fruits et legumes (Fedecom) (maatalouden talouskomiteoiden liitto), joka on kolmas, jota asia koskee, 20.10.2005 päivätyn kirjeen, jossa kuvattiin muun muassa hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden kokoonpanoa, rahoitustapoja ja hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden roolia kyseisten tukien jakamisessa ja joka toimitettiin Ranskan viranomaisille 1.12.2005. Ranskan viranomaiset eivät riitauttaneet näitä tietoja 28.12.2005 päivätyssä kirjeessään, jossa ne ilmoittivat hyväksyvänsä, että niiden 26.12.2002 ja 22.7.2003 päivätyt kirjeet toimitetaan Fedecomille, ja jossa ne oikaisivat vuonna 2002 maksettujen tukien määrää.
28 Muodollisen tutkintamenettelyn päätyttyä komissio teki 28.1.2009 Ranskan toteuttamista hedelmä- ja vihannesalan ”kampanjasuunnitelmista” päätöksen C(2009) 203 lopullinen (EYVL L 127, s. 11; jäljempänä riidanalainen päätös).
29 Komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että kampanjasuunnitelmien puitteissa myönnetyt tuet maataloustuottajaorganisaatioille olivat valtiontukia ja ne olivat sääntöjenvastaisia eivätkä soveltuneet yhteismarkkinoille. Se määräsi näin ollen, että Ranskan tasavallan oli perittävä tuet korkoineen takaisin tuensaajilta.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
30 Ranskan tasavalta nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 8.4.2009 jättämällään kannekirjelmällä.
31 Unionin yleinen tuomioistuin (kuudes jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn.
32 Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 23.4.2012 pidetyssä istunnossa.
33 Ranskan tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin se koskee riidanalaisten toimenpiteiden sitä osaa, joka on rahoitettu alakohtaisilla osuuksilla
– toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen kokonaisuudessaan
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
34 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää Ranskan tasavallan kanteen
– velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
35 Ranskan tasavalta esittää kanteensa tueksi kaksi kumoamisperustetta, joista ensimmäinen koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja toinen oikeudellista virhettä, jonka komissio teki luokitellessaan kyseisen alan vapaaehtoisilla maksuilla rahoitetut toimenpiteet EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtiontuiksi.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä
36 Ranskan tasavalta väittää, että riidanalaisesta päätöksestä puuttuvat perustelut siltä osin kuin se koskee alakohtaisilla osuuksilla rahoitettuja riidanalaisia toimenpiteitä, koska komission tehtävänä on tuoda nimenomaisesti esiin päättelynsä silloin, jos – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – se ei ole vakiintuneen päätöskäytännön mukainen. Kantajan mukaan komissio ei ole perustellut eteenkään sitä, miksi luokittelu valtiotueksi laajennettiin koskemaan sellaisia toimenpiteitä, jotka on rahoitettu vapaaehtoisilla maksuilla.
37 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu kyseessä olevan toimen luonteesta ja siitä asiayhteydestä, jossa se on tehty. Perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen tehneen toimielimen päättely siten, että yhtäältä unionin tuomioistuimet voivat tutkia toimenpiteen laillisuuden ja että toisaalta henkilöille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, jotta he voivat puolustaa oikeuksiaan ja tarkastaa, onko päätös asianmukainen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut EY 253 artiklassa asetetut vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (asia C‑367/95 P, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomio 2.4.1998, Kok., s. I‑1719, 63 kohta ja asia T‑238/09, Sniace v. komissio, tuomio 30.11.2011, 37 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
38 Komissio ei myöskään ole velvollinen ottamaan kantaa kaikkiin asianomaisten esittämiin väitteisiin. Sen on ainoastaan esitettävä sellaiset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joilla on olennainen merkitys päätöksen kannalta (yhdistetyt asiat C‑341/06 P ja C‑342/06 P, Chronopost ja La Poste v. UFEX ym., tuomio 1.7.2008, Kok., s. I‑4777, 96 kohta ja yhdistetyt asiat T‑102/07 ja T‑120/07, Freistaat Sachsen ym. v. komissio, tuomio 3.3.2010, Kok., s. II‑585, 180 kohta).
39 Lisäksi oikeuskäytännöstä ilmenee, että vaikka vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaisen komission päätöksen perustelut voidaan esittää tiivistäen, esimerkiksi viittaamalla tähän käytäntöön, komission on nimenomaisesti selostettava päättelyään, jos sen päätös menee huomattavasti pidemmälle kuin aikaisemmat päätökset (ks. asia 73/74, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique ym. v. komissio, Kok., s. I‑1491, 31 kohta; asia C‑295/07 P, komissio v. Département du Loiret, tuomio 11.12.2008, Kok., s. I‑9363, 44 kohta ja asia C‑521/09 P, Elf Aquitaine v. komissio, tuomio 29.9.2011, Kok., s. I‑8947, 155 kohta).
40 Riidanalaisen päätöksen perusteluiden puutteellisuutta koskeva kanneperuste on tutkittava näiden periaatteiden valossa.
41 Riidanalaisesta päätöksestä käy ilmi, että komission piti tutkia ensimmäistä kertaa kysymystä siitä, voivatko sekä valtion maksamilla maksuilla että alan toimijoiden vapaaehtoisilla maksuilla rahoitetut toimenpiteet olla EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia. Komission tehtävänä oli ottaa eritellysti kantaa Ranskan tasavallan hallinnollisen menettelyn aikana esittämiin väitteisiin, jotka koskivat alakohtaisten osuuksien luokittelua valtion varoiksi.
42 Riidanalaisen päätöksen 24–28 perustelukappaleesta käy ilmi, että komissio tutki aivan ensiksi yksityiskohtaisesti riidanalaisten toimenpiteiden rahoitusmekanismin. Se totesi siten, että toimenpiteet rahoitettiin hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden hallinnoimasta rahastosta, jota ylläpidettiin niiden samojen periaatteiden mukaisesti, joita sovellettiin hedelmä- ja vihannesalan yhteisestä markkinajärjestelystä 28.10.1996 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2200/96 (EYVL L 297, s. 1) 15 artiklassa säädettyihin yhteisön tukiin sekä julkiseen tukeen että sellaisiin kaupan pidettyjen hedelmien ja vihannesten määriin tai arvoon perustuviin tuottajien maksuihin, joiden osuus rahaston kokonaismääristä oli 30–50 prosenttia. Tuottajaorganisaatioiden maksamat maksut olivat kuitenkin pelkästään vapaaehtoisia, eikä hallintoviranomainen ollut tehnyt niistä pakollisia. Maksujen maksamatta jättämisestä seurasi, että kyseiset tuottajaorganisaatiot jäivät vaille julkista tukea.
43 Riidanalaisen päätöksen 40 perustelukappaleesta käy lisäksi ilmi, että Ranskan tasavalta oli todennut 4.10.2005 päivätyssä kirjeessään, jossa se esitti huomautuksensa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, että alan toimijoiden suorittamia maksuja, joiden tarkoituksena oli kampanjasuunnitelmien rahoittaminen, ei voitu rinnastaa valtion varoihin, koska ne maksettiin vapaaehtoisesti ja koska viranomaiset eivät olleet laajentaneet niitä pakottavalla tavalla koskemaan kaikkia kyseisiä tuottajaorganisaatioita ja koska hyväksynnän saaneet maatalouden talouskomiteat pystyivät määräämään maksujen käytöstä vapaasti.
44 Komissio tutki riidanalaisen päätöksen 43–62 perustelukappaleessa, voidaanko riidanalaiset toimenpiteet luokitella EY 87 artiklassa 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtiontuiksi. Se totesi riidanalaisen päätöksen 52–56 perustelukappaleessa, että sen on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (asia 78/76, Steinike & Weinlig, tuomio 22.3.1977, Kok., s. 595 ja asia 259/85, Ranska v. komissio, tuomio 11.11.1987, Kok., s. 4393, 23 kohta) mukaan tarkasteltava tukijärjestelmän yksityiskohtaisia sääntöjä ja vaikutuksia sen ratkaisemiseksi, onko se EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, ja että kyseisten maksujen pakollisuudella tai vapaaehtoisuudella ei ole merkitystä kyseisen periaatteen soveltamisen kannalta. Se tutki lisäksi riidanalaisen päätöksen 57–61 perustelukappaleessa valtion varojen käsitteeseen liittyvän oikeuskäytännön (asia C‑345/02, Pearle ym., tuomio 15.7.2004, Kok., s. I‑7139 ja asia T‑136/05, Salvat père & fils ym., tuomio 20.9.2007, Kok., s. II‑4063) ja katsoi, että siinä ei kyseenalaisteta tätä periaatetta. Komissio korosti vielä riidanalaisen päätöksen 61 perustelukappaleessa, että vaikka maksut olivatkin vapaaehtoisia, hankkeeseen osallistumiseen oli olemassa voimassa julkinen voimakas kannustin. Komissio totesi siten riidanalaisen päätöksen 62 perustelukappaleessa, että riidanalaiset toimenpiteet olivat EY 87 artiklan 1 kohdan määräyksissä tarkoitettuja valtiontukia.
45 Komission päätöksen perustelut eivät voi olla puutteellisia pelkästään sen seikan johdosta, että se oikeuskäytäntö, johon komissio oli viitannut riidanalaisessa päätöksessä, koski yksinomaan pakollisia maksuja. Ensinnäkin on palautettava mieliin se, että unionin tuomioistuimet eivät ole koskaan tutkineet kysymystä siitä, voivatko sekä valtion maksamilla maksuilla että alan toimijoiden vapaaehtoisilla maksuilla rahoitetut toimenpiteet olla EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia. Komissio täsmensi riidanalaisessa päätöksessä katsovansa, että pakollisia maksuja koskevaa oikeuskäytäntöä voitiin soveltaa kyseisiin riidanalaisiin toimenpiteisiin, koska maksujen vapaaehtoisuus oli nyt käsiteltävässä asiassa olennaisilta osin muodollista sen takia, että tuottajia kannustettiin voimakkaasti osallistumaan mekanismiin. Vastoin Ranskan tasavallan väitettä se, että komissio oli ottanut tämän täsmennyksen riidanalaisen päätöksen 61 perustelukappaleeseen eikä kirjannut sitä päätökseen 55 perustelukappaleen jälkeen, ei vaikuta siihen, että komissio on tuonut nimenomaisesti esiin päättelynsä.
46 Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee näin ollen riittävän selkeästi, nimenomaisesti ja yksiselitteisesti päättely, jonka mukaisesti komissio on ratkaissut, voivatko sekä valtion maksamilla maksuilla että alan toimijoiden vapaaehtoisilla maksuilla rahoitetut toimenpiteet olla EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia, jotta yleinen tuomioistuin voi tutkia päätöksen laillisuuden ja henkilöille, joita päätös koskee, selviävät sen syyt, jotta he voivat puolustaa oikeuksiaan ja tarkastaa, onko päätös asianmukainen.
47 Edellä esitetyn perusteella on hylättävä ensimmäinen kanneperuste, joka koskee riidanalaisen päätöksen perusteluiden puutteellisuutta.
Toinen kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä, jonka komissio teki luokitellessaan kyseisen alan vapaaehtoisilla maksuilla rahoitetut toimenpiteet EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtiontueksi
48 Ranskan tasavalta katsoo, että komissio on tehnyt oikeudellisen virheen luokitellessaan kyseisen alan vapaaehtoisilla maksuilla rahoitetut toimenpiteet EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
Sellaisia tosiseikkoja koskevien väitteiden tutkittavaksi ottaminen, joita ei ole riitautettu hallinnollisen menettelyn aikana
49 Komissio väittää aluksi, että Ranskan tasavalta ei voi riitauttaa unionin yleisessä tuomioistuimessa niitä huomioita, jotka Fedecom oli esittänyt 20.10.2005 jättämissään huomautuksissa alan toimijoiden ja Oniflhorin rooleista alakohtaisten osuuksien määrän ja riidanalaisten toimenpiteiden määrittelyssä sekä näiden toimenpiteiden täytäntöönpanossa.
50 Komissio toteaa ensinnäkin, että Ranskan tasavallan olisi pitänyt esittää tämä kanneperuste, joka koskee tosiseikkoja koskevaa virhettä tai ilmeistä arviointivirhettä, oikeudellista virhettä koskevaan kanneperusteeseen nähden itsenäisenä kanneperusteena. Ranskan tasavallan kirjelmistä käy kuitenkin ilmi, että se halusi käyttää näitä seikkoja sellaisen kanneperusteensa tukena, joka koskee komission sen johdosta tekemää oikeudellista virhettä, että se luokitteli kyseisen alan vapaaehtoisilla maksuilla rahoitetut toimenpiteet EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
51 Komissio toteaa toiseksi, että näitä väitteitä ei voida ottaa tutkittavaksi, koska Ranskan tasavalta ei esittänyt vastaväitteitä Fedecomin muodollisen tutkintamenettelyn aikana 20.10.2005 jättämissä huomautuksissa esittämistä huomioista.
52 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että jäsenvaltio, joka on myöntänyt tai joka haluaa myöntää perustamissopimuksen määräyksistä poiketen tukea, on velvollinen tekemään komission kanssa sen menettelyn puitteissa, johon se ottaa osaa, yhteistyötä, jossa jäsenvaltion asiana on muun muassa toimittaa kaikki ne tiedot, joiden perusteella komissio voi tutkia, täyttyvätkö vaaditun poikkeuksen soveltamisedellytykset (asia C‑364/90, Italia v. komissio, tuomio 28.4.1993, Kok., s. I‑2097, 20 kohta; yhdistetyt asiat T‑132/96 ja T‑143/96, Freistaat Sachsen ym. v. komissio, tuomio 15.12.1999, Kok., s. II‑3663, 140 kohta ja asia T‑25/07, Iride ja Iride Energia v. komissio, tuomio 11.2.2009, Kok., s. II‑245, 100 kohta). Valtiontukipäätöksen lainmukaisuutta on siis arvioitava niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla saattoi olla päätöstä tehdessään (asia C‑197/99 P, Belgia v. komissio, tuomio 11.9.2003, Kok., I‑8461, 86 kohta; ks. vastaavasti asia 234/84, Belgia v. komissio, tuomio 10.7.1986, Kok., s. 2263, 16 kohta). Erityisesti siitä käy ilmi, että koska valtiontuen käsitettä sovelletaan objektiiviseen tilanteeseen, joka arvioidaan sen ajankohdan mukaan, jolloin komissio tekee päätöksensä, tuomioistuinvalvonnassa on otettava huomioon tuona päivänä tehdyt arvioinnit (em. yhdistetyt asiat Chronopost ja La Poste v. UFEX ym., tuomion 144 kohta). Näin ollen silloin, jos asianomaiset osapuolet eivät ole esittäneet päinvastaisia tietoja, komissiolla on oikeus nojautua virheellisiinkin tietoihin, joita sen saatavilla on lopullista päätöstä tehtäessä, siltä osin kuin asianomaiset seikat ovat sisältyneet kehotukseen, jonka komissio on esittänyt jäsenvaltiolle tarvittavien tietojen toimittamisen osalta (asia T‑318/00, Freistaat Thüringen v. komissio, tuomio 19.10.2005, Kok., s. II‑4179, 88 kohta).
53 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 13 artiklan 1 kohdan säännöksistä seuraa lisäksi, että komissio tekee sääntöjenvastaista tukea koskevan muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi päätöksen saatavilla olevien tietojen ja erityisesti niiden tietojen perusteella, jotka jäsenvaltio on toimittanut vastauksena komission tietojensaantipyyntöihin.
54 Riidanalaisesta päätöksestä käy ilmi, että Fedecom esitti 20.10.2005 huomautuksensa kolmantena, jota asia koskee, ja että se kuvasi niissä muun muassa hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden kokoonpanoa, rahoitustapoja ja hyväksynnän saaneiden maatalouskomiteoiden roolia kyseisen tuen jakamisessa nämä huomautukset toimitettiin 1.12.2005 Ranskan viranomaisille, ja näille viranomaisille ilmoitettiin tuolloin, että niillä oli kaksi kuukautta aikaa esittää huomautuksensa. Ranskan viranomaiset eivät riitauttaneet näitä tietoja 28.12.2005 päivätyssä kirjeessään, jossa ne sitä paitsi ilmoittivat hyväksyvänsä 26.12.2002 ja 22.7.2003 päivättyjen kirjeidensä toimittamisen Fedecomille ja lisäksi oikaisivat vuonna 2002 maksettujen tukien määrää.
55 Edellä 52 ja 53 kohdassa esitetyistä periaatteista seuraa, että Ranskan tasavalta ei voi kyseenalaistaa kolmannen, jota asia koskee, hallinnollisen menettelyn aikana tosiseikoista esittämien huomautusten sisältöä ensimmäistä kertaa vasta oikeudenkäyntivaiheessa silloin, kun huomautukset oli toimitettu sitä ennen Ranskan tasavallalle. Hallinnollisen menettelyn tehokkuusperiaatetta ei voida jättää soveltamatta yksistään sillä perusteella, ettei Ranskan tasavalta ollut reagoinut näihin tosiseikkoihin siitä syystä, että se yhtyi Fedecomin päätelmiin.
56 Näin ollen on jätettävä tutkimatta väitteet, joilla Ranskan tasavalta kyseenalaisti Fedecomin 20.10.2005 jättämissä huomautuksissa esittämät huomiot alan toimijoiden ja Oniflhorin rooleista alakohtaisten osuuksien määrän ja riidanalaisten toimenpiteiden määrittelyssä sekä näiden toimenpiteiden täytäntöönpanossa.
Valtion varojen käsitettä koskevat yleiset periaatteet
57 Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
58 Jotta etuja voidaan pitää kyseisessä artiklassa tarkoitettuna valtiontukena, niiden on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja, ja toisaalta niiden on oltava seurausta valtion toiminnasta (asia C‑303/88, Italia v. komissio, tuomio 21.3.1991, Kok., s. I‑1433, 11 kohta; asia C‑482/99, Ranska v. komissio, tuomio 16.5.2002, Kok., s. I‑4397, 24 kohta ja asia C‑126/01, GEMO, tuomio 20.11.2003, Kok., s. I‑13769, 24 kohta).
59 Lisäksi EY 87 artiklan 1 kohdan sanamuodosta käy ilmi, että ainoastaan valtion varoista suoraan tai välillisesti myönnettyjä etuja voidaan pitää tukina. Kyseisessä määräyksessä tehty ero ”jäsenvaltion myöntämän tuen” ja ”valtion varoista” myönnetyn tuen välillä ei nimittäin merkitse sitä, että kaikki valtion myöntämät edut olisivat tukea riippumatta siitä, onko ne rahoitettu valtion varoista, vaan erottelun tarkoituksena on ainoastaan sisällyttää tuen käsitteeseen valtion suoraan myöntämät edut ja valtion nimeämiensä tai perustamiensa julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myöntämät edut (asia C‑379/98, PreussenElektra, tuomio 13.3.2001, Kok., s. I‑2099, 58 kohta).
60 On syytä palauttaa mieliin, että oikeuskäytännön mukaan EY 87 artiklan 1 kohta koskee kaikkia rahoituskeinoja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen talouden toimijoita, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, ovatko nämä varat pysyvästi kyseisten viranomaisten varoja. Tästä seuraa, että vaikka kyseistä toimenpidettä vastaavat summat eivät ole pysyvästi viranomaisten omistuksessa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion valvonnassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (ks. vastaavasti asia C‑83/98 P, Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio, tuomio 16.5.2000, Kok., s. I‑3271, ja em. asia Ranska v. komissio, tuomio 16.5.2002, 37 kohta). Se, että varat olivat alun perin luonteeltaan yksityisiä varoja, ei ole esteenä niiden katsomiselle EY 87 artiklan 1 kohdan määräyksissä tarkoitetuiksi valtion varoiksi (ks. vastaavasti asia T‑358/94, Air France v. komissio, tuomio 12.12.1996, Kok., s. II‑2109, 63–65 kohta).
61 Oikeuskäytännön mukaan on niin, että se seikka, että määrätyn sektorin tiettyjen talouden toimijoiden hyväksi olemassa oleva tukijärjestelmä rahoitetaan kokonaan tai osittain viranomaisen näille talouden toimijoille määräämillä ja niiltä kantamilla maksuilla, ei ole riittävä peruste katsoa, että kyseessä ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtion myöntämä tuki (em. asia Steinike & Weinling, tuomion 22 kohta ja em. asia Ranska v. komissio, tuomio 11.11.1987, tuomion 23 kohta; ks. vastaavasti asia 173/73, Italia v. komissio, tuomio 2.7.1974, Kok., s. 709, 27 ja 35 kohta).
62 Unionin tuomioistuin on sen sijaan kieltäytynyt katsomasta valtion varoiksi julkisen elimen yksistään kyseisestä toimenpiteestä hyötyviltä talouden toimijoilta keräämien maksujen avulla saatuja varoja, joita ei ole koskaan asetettu kansallisten viranomaisten käyttöön ja jotka on käytetty yksistään kyseisten talouden toimijoiden määrittämien toimien rahoittamiseen (ks. vastaavasti em. asia Pearle ym., tuomion 36–39 kohta).
63 Näin ollen merkityksellinen peruste arvioitaessa julkisten varojen – siitä riippumatta, mistä ne ovat alun perin peräisin – olemassaoloa on se, missä laajuudessa viranomainen osallistuu kyseisten toimenpiteiden ja niiden rahoitustapojen määrittämiseen.
64 Tätä periaatetta ei voida kyseenalaistaa yksistään sen seikan perusteella, että kyseisten talouden toimijoiden maksut, joilla on tarkoitus rahoittaa osittain kyseessä olevia toimenpiteitä, ovat ainoastaan vapaaehtoisia eivätkä pakollisia. Viranomainen saattaa nimittäin osallistua maksujen määrittämiseen merkittävästi jopa silloin, kun nämä maksut eivät ole pakollisia.
65 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että sen ratkaisemiseksi, onko komissio tehnyt oikeudellisen virheen luokitellessaan riidanalaiset toimenpiteet EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtiontuiksi, on tutkittava, mikä rooli viranomaisella oli näiden toimenpiteiden ja niiden rahoitustapojen määrittämisessä.
66 Unionin yleisen tuomioistuimen tehtävänä on suorittaa viranomaisen roolista riidanalaisten toimenpiteiden määrittämisessä kokonaisarviointi, jossa ei ole mahdollista tehdä eroa toimenpiteiden rahoittamismuodon mukaan, koska julkiset ja yksityiset maksut yhdistyvät ja sekoittuvat toisiinsa toimintarahastossa.
Kampanjasuunnitelmajärjestelmän yksityiskohtaisten sääntöjen tutkinta
67 Ensisijaisesti on tutkittava riidanalaisten toimenpiteiden järjestelmän yksityiskohtaiset säännöt ja määriteltävä erityisesti niiden rahoittamiseen tarkoitettujen julkisten ja yksityisten maksujen määrä ja määritettävä niiden käyttöedellytykset.
68 Ensinnäkin riidanalaisten toimenpiteiden rahoittamiseen tarkoitettujen julkisten ja yksityisten maksujen määrästä on todettava, että asiakirjoista ja erityisesti 20.10.2005 päivätystä Fedecomin kirjeestä käy ilmi, että Oniflhor, joka on valtion alaisuudessa toimiva teollisuuden ja kaupan julkinen laitos, päätti yksipuolisesti kampanjasuunnitelmia varten myönnettävistä summista niiden maksujen määrästä, jotka hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden oli maksettava kampanjasuunnitelmia varten. Oniflhor päätti näistä maksuista vahvistamalla edunsaajana olevien tuottajien tosiasiallisesti kaupan pitämien hedelmien ja vihannesten määrästä tai arvosta perittävän prosenttiosuuden, ja hyväksynnän saaneet maatalouden talouskomiteat vaativat kunkin tuotteen kansallista jaostoa maksamaan nämä maksut ja nämä jaostot siirsivät ne sitten Oniflhorille. Oniflhor lisäsi näihin summiin sitten julkisen tuen, jonka määrä oli 50–70 prosenttia tuen kokonaismäärästä. Jos tuottajat eivät maksaneet alakohtaisia osuuksia, Oniflhorin myöntämiä tukia ei maksettu tuottajille ja tuet juuttuivat hyväksynnän saaneisiin maatalouden talouskomiteoihin, jotka olivat velvollisia palauttamaan ne Oniflhorille.
69 Toisin kuin hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden perimät muut maksut, kyseiset maksut eivät olleet pakollisia, kuten se seikka, että tietyt tuottajaorganisaatiot kieltäytyivät maksujen maksamisesta, osoittaa. Näihin maksuihin ei voitu siten soveltaa maaseutulain pakollisia maksuja koskevia säännöksiä.
70 Maaseutulain R*553-2 ja R*553-6 §:n säännöksistä käy nimittäin ilmi, että ne koskevat ainoastaan tuottajien tunnustetuille tuottajaryhmille ja hyväksynnän saaneille maatalouden talouskomiteoille maksamia pakollisia rekisteröintimaksuja ja toimintamaksuja. Ranskan tasavalta ei voi siten vedota maaseutulain R* 553-5 §:ssä määriteltyihin sääntöihin, jotka koskevat sitä, miten tunnustetut tuottajaryhmät vahvistavat kyseiset rekisteröintimaksut ja maksut.
71 Kampanjasuunnitelmien rahoitukseen tarkoitettuihin maksuihin ei ollut myöskään sovellettava maaseutulain R*553-7 §:ää, jossa säädetään, että silloin, kun hyväksynnän saaneeseen maatalouden talouskomiteaan kuuluvien tuottajien tai tuottajaryhmien osalta laaditun säännön soveltaminen on laajennettu koskemaan kaikkia tuottajia talouskomitean talousalueella, nämä tuottajat, joiden osalta tämä sääntö on tullut sitovaksi, ovat ministeriön asetuksen nojalla velvollisia suorittamaan kaupan pidetyn tuotannon arvon perusteella vahvistetut maksut kokonaisuudessaan tai osittain. Tästä on syytä muistuttaa, että oikeuskäytännössä katsotaan sääntöjenvastaiseksi kaikki sellaiset tuottajille, jotka eivät ole jäseniä, asetetut velvollisuudet osallistua tuottajaorganisaation perustaman rahaston rahoittamiseen siltä osin kuin ne palvelevat sellaisten toimintojen rahoittamista, jotka on katsottu yhteisön oikeuden vastaisiksi (asia 218/85, Cerafel, tuomio 25.11.1986, Kok., s. 3513, 22 kohta).
72 Ranskan tasavalta ei myöskään voi vedota hedelmä- ja vihannesalan yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen N:o 2200/96 15 artiklan säännöksiin. Vaikka tämän säännöksen puitteissa täytäntöön pannuille toimintaohjelmille ja nyt kysymyksessä oleville kampanjasuunnitelmille oli yhteistä se, että ne olivat yhteisrahoitettu viranomaiselta saaduilla maksuilla ja kaupan pidettyjen hedelmien ja vihannesten määriin tai arvoon perustuvilla jäsentuottajien maksuilla, on nimittäin selvää, että näitä säännöksiä ei voitu soveltaa riidanalaisiin toimenpiteisiin vaan ainoastaan hedelmä- ja vihannesalan yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä toteutettuihin toimenpiteisiin.
73 Ranskan tasavalta ei ole missään tapauksessa esittänyt sellaista näyttöä, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että tuottajat olisivat määrittäneet maksamiensa maksujen määrän.
74 Kaikesta edellä olevasta seuraa, että Oniflhor päätti yksipuolisesti hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden maksamien maksujen määrästä samoin kuin kampanjasuunnitelmia varten myönnetyistä kokonaissummista.
75 Riidanalaisten toimenpiteiden sisällön ja niiden täytäntöönpanoa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen määrittelystä on toiseksi todettava, että asiakirjoista ja etenkin 20.10.2005 päivätystä Fedecomin kirjeestä käy ilmi, että Oniflhor päätti riidanalaisista toimenpiteistä sen johtajansa ja valtion tarkastajan leimoilla varustetuilla päätöksillä ja että hyväksynnän saaneet maatalouden talouskomiteat eivät osallistuneet niiden vahvistamiseen eikä niillä ollut minkäänlaista harkintavaltaa niiden soveltamisessa.
76 Ranskan tasavalta katsoo kuitenkin, että Oniflhorin päätösten ainoana kohteena oli ainoastaan todeta ne maksut, jotka alan toimijat ja viranomaiset sitoutuivat suorittamaan.
77 Ranskan tasavalta väittää vielä, että pelkästään alan toimijat määrittelivät ja panivat toimeen riidanalaiset toimenpiteet ja että Oniflhorin tehtävänä oli ainoastaan osallistua viimeksi mainittujen tekemien päätösten soveltamiseen ja niiden rahoitukseen. Se perustaa argumentaationsa kahteen – ensimmäisen kerran kantajan vastauskirjelmän vaiheessa – esitettyyn asiakirjaan, joiden tarkoituksena oli osoittaa, että maatalouden talouskomiteoilla oli aloitteentekijän rooli kampanjasuunnitelmissa. Tämän tuomion 55 kohdasta seuraa kuitenkin, että Ranskan tasavalta ei voinut kyseenalaistaa ensimmäistä kertaa oikeudenkäyntivaiheessa kolmannen, jota asia koskee, hallinnollisen menettelyn aikana esittämien huomautusten oikeellisuutta silloin, kun huomautukset oli toimitettu sitä ennen sille, eikä se ollut riitauttanut niiden sisältöä.
78 Joka tapauksessa on korostettava, että kahden hyväksynnän saaneen maatalouden talouskomitean kansallisten tuotejaostojen vuonna 2001 Oniflhorille lähettämistä kirjeistä voidaan päätellä ainoastaan, että hyväksynnän saaneet maatalouden talouskomiteat jättivät rikkomisajanjakson aikana kaksi kertaa Oniflhorille ehdotukset niistä toimenpiteistä, jotka toteutettaisiin kampanjasuunnitelmien puitteissa. Nämä kirjeet eivät kuitenkaan riitä siihen, että niiden perusteella voitaisiin kyseenalaistaa Fedecomin 20.10.2005 toimittamat tiedot, joiden mukaan hyväksynnän saaneilla maatalouden talouskomiteoilla ei ollut toimivaltaa määritellä kampanjasuunnitelmien puitteissa toteutettavia toimenpiteitä ja että tämä tehtävä kuului yksinomaan Oniflhorille.
79 Ranskan tasavalta on myöntänyt kirjelmissään, että hyväksynnän saaneet maatalouden talouskomiteat olivat velvollisia soveltamaan kampanjasuunnitelmien puitteissa päätettyjä toimenpiteitä, sellaisina kuin ne oli määritelty Oniflhorin johtajan päätöksessä. Se, että tämä johtuu Oniflhorin osallistumisesta näiden toimenpiteiden rahoitukseen, ei vaikuta arviointiin siitä, missä laajuudessa viranomainen valvoo näiden toimenpiteiden täytäntöönpanoa.
80 Ranskan tasavalta toteaa, että toisin kuin edellä mainitussa asiassa Air France vastaan komissio annettuun tuomioon (65 kohta) johtaneessa tilanteessa, alan toimijoiden maksamat varat eivät olleet vapaasti Oniflhorin käytettävissä, koska varoja hallinnoivat hyväksynnän saaneet maatalouden talouskomiteat. Kyseisen tuomion 60 kohdassa esitetystä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy kuitenkin ilmi, että vaikka summat eivät ole pysyvästi viranomaisten omistuksessa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion valvonnassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä.
81 Nyt käsiteltävässä asiassa valtio pystyi nimittäin sillä, että se käytti ratkaisevaa vaikutusvaltaansa riidanalaisten toimenpiteiden määrittelyn ja täytäntöönpanon suhteen, hyvinkin ohjaamaan hyväksynnän saaneille maatalouden talouskomiteoille ohjattujen varojen käyttöä rahoittaakseen mahdollisesti tietyille tuottajille myönnettäviä erityisetuja.
82 On nimittäin osoitettu, että hyväksynnän saaneilla maatalouden talouskomiteoilla ei ollut minkäänlaista harkintavaltaa Oniflhorin määrittämien toimenpiteiden soveltamisessa.
83 Maaseutulain useista säännöksistä käy lisäksi ilmi, että hallinnollisella viranomaisella oli jatkuva ja laaja valvontavalta kyseisten summien osalta. Maaseutulain R*553-10 §:n sanamuodon mukaan maatalousministerin suorittama hyväksynnän saaneiden talouskomiteoiden valvonta koskee muun muassa näiden elinten kirjanpitoa ja niiden toimien sääntöjenmukaisuutta ja saatujen julkisten tukien käyttöä. Maaseutulain R*553-13 §:ssä säädetään nimittäin, että virkamiehillä, joilla on sitä koskeva valtuutus, on pääsy kaikkiin hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden yksiköihin ja että he voivat tutustua niissä kaikkeen kirjalliseen aiheistoon kaikkiin kirjeisiin ja kirjanpidollisiin tai hallinnollisiin asiakirjoihin.
84 Tässä yhteydessä on vielä korostettava valtion ratkaisevaa roolia hyväksynnän saaneissa maatalouden talouskomiteoissa, joissa sitä edustaa alueen prefekti. Maaseutulain säännöksistä käy nimittäin ilmi, että kaikkien maatalouden talouskomiteoiden maaseutulain R*552-1 §:n nojalla maatalousministerille julkisten tukien saamiseksi esitettyihin hyväksyntähakemuksiin on liitettävä saman lain R*552-2 §:n mukaan tiettyjä asiakirjoja, joita ovat muu muassa ”komitean perustamiskirja”, jonka on sisällettävä määräykset siitä, että ”komitean laatimia sääntöjä sovelletaan vasta sen jälkeen, kun niille on saatu maatalousministerin antama lupa”, ”ilmoitus siitä, minkälaista ja missä muodoissa olevia tukia komitea voi mahdollisesti antaa jäsenilleen” ja ”komitean maaseutulain L.522-1 §:n säännösten mukaan laatimien sääntöjen tekstit”. Maaseutulain R.552.10 §:n mukaan hyväksynnän saanut maatalouden talouskomitea saa laatia uudet säännöt tai muuttaa jo hyväksyttyjä sääntöjä ainoastaan, jos se on saanut siihen maatalousministerin antaman nimenomaisen luvan. Maaseutulain R.552-11 §:ssä säädetään, että maatalousministeri nimeää jokaiseen hyväksynnän saaneeseen maatalouden talouskomiteaan edustajan, jonka tehtävänä on toimia teknisenä asiantuntijana komiteassa ja joka avustaa komiteaa tai joka voi maatalousministerin määräämien edellytysten mukaisesti valtuuttaa jonkun edustamaan itseään komitean hallituksen kokouksissa ja komitean yleiskokouksissa ja joka voi tutustua paikan päällä kaikkeen komitean tai siihen kuuluvien elinten toimintaa koskevaan kirjalliseen aineistoon ja asiakirjoihin ja että hänelle on ilmoitettava säännöllisesti kaikista komitean hallituksen tekemistä päätöksistä ja komitean yleiskokouksen hyväksymistä päätöslausumista. Arrêté du ministre de l’Agriculture du 30 octobre 2000 relatif aux modalités de la représentation de l’État auprès des comités économiques agricoles dans le secteur des fruits et légumes ‑nimisen asetuksen (maatalousministeriön 30.10.2000 antama asetus yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat valtion edustamista hedelmä- ja vihannesalalla toimivissa maatalouden talouskomiteoissa) (JORF 15.11.2000, s. 18079) 1 §:ssä todetaan, että alueen prefektillä tai hänen edustajallaan on oikeus osallistua kaikkiin hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden johtoelinten kokouksiin, joissa voidaan tehdään päätöksiä, ja hänelle on toimitettava niissä tehdyt kaikki päätökset ja niitä koskevat pöytäkirjat. Saman asetuksen 2 §:ssä säädetään, että valtion edustajan, joka saa tarvittaessa tätä varten apua Oniflhorilta, tehtävänä on varmistaa, että näille komiteoille uskottuja tehtäviä hoidetaan laeissa, asetuksissa ja hallinnollisissa päätöksissä vahvistettujen linjausten mukaisesti, ja että valtion edustajan on ennen täytäntöönpanoa annettava hyväksyntänsä komiteoiden johtoelinten, tässä tapauksessa komitean yleiskokouksen ja komitean hallituksen, päätöksille ja sopimuksille, jos niissä asetetaan velvollisuuksia komitean jäsenille tai annetaan yksityiskohtaisia sääntöjä kansallisen julkisen rahoituksen – siltä osin kuin siinä on kyse tuotantosektorin toiminnan tai investointien rahoittamisesta – tai yhteisön julkisen rahoituksen käytöstä. Kyseiset päätökset voidaan panna täytäntöön vasta kun, kun niille on kyseinen hyväksyntä.
85 Ranskan tasavalta on myöntänyt, että valtiolla on tärkeä rooli hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden toiminnassa. Se, että rooli johtuu komiteoiden mahdollisuudesta saattaa sääntönsä sitoviksi kaikkien kyseisen alueen tuottajien osalta, ei vaikuta arviointiin valtion mukana olosta komiteoissa.
86 Ranskan tasavalta väittää lisäksi, että vaikka prefektin edustaja osallistuu maatalouden talouskomitean johtoelinten kokouksiin, hän ei ota osaa kyseisten elinten päätösten tekemiseen. Edellä mainitun 30.10.2000 annetun maatalousministeriön asetuksen 2 §:sta käy kuitenkin ilmi, että julkisen rahoituksen käytöstä annettuja yksityiskohtaisia sääntöjä koskevat komiteoiden johtoelinten päätökset ja sopimukset voidaan panna täytäntöön ainoastaan, jos niissä on alueen prefektin tai hänen edustajansa hyväksyntä.
87 Kaikesta edellä olevasta seuraa, että Oniflhor päätti yksipuolisesti kampanjasuunnitelmilla rahoitetuista toimenpiteistä samoin kuin niiden täytäntöönpanon yksityiskohtaisista säännöistä ja että vaikka hyväksynnän saaneiden maatalouden talouskomiteoiden tehtävänä oli hallinnoida näiden toimenpiteiden rahoittamiseen tarkoitettuja toimintarahastoja, niillä ei ollut minkäänlaista harkintavaltaa niiden soveltamisessa.
88 Näin ollen on todettava, että riidanalaisten toimenpiteiden ja niiden rahoituksen yksityiskohtaisten sääntöjen määrittely kuului Oniflhorille, joka on valtion alaisuudessa toimiva teollisuuden ja kaupan julkinen laitos. Sitä vastoin toimenpiteistä hyötyville toimijoille jäi ainoastaan valta osallistua tai olla osallistumatta tähän Oniflhorin määrittelemään järjestelmään maksamalla Oniflhorin vahvistamat alan osuudet tai kieltäytymällä niiden maksamisesta. On siis katsottava, että riidanalaiset toimenpiteet olivat EY 87 artiklan 1 artiklassa tarkoitettuja valtiontukia.
89 Näin ollen on hylättävä toinen kanneperuste, joka koskee valtion varojen käsitteen osalta tehtyä oikeudellista virhettä, ja kanne on siksi hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
90 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
91 Koska Ranskan tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Kanninen | Wahl | Soldevila Fragoso |
Julistettiin Luxemburgissa 27 päivänä syyskuuta 2012.
Allekirjoitukset