ÜLDKOHTU MÄÄRUS (kaheksas koda)
2. september 2010(*)
Tühistamishagi – Koondumised – Koondumiskavast loobumine – Otsus lõpetada määruse (EÜ) nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetlus – Vaidlustamatu akt – Vastuvõetamatus
Kohtuasjas T‑58/09,
Schemaventotto SpA, asukoht Milano (Itaalia), esindajad: advokaadid M. Siragusa, G. Scassellati Sforzolini, G. Rizza ja M. Piergiovanni,
hageja,
keda toetab
Abertis Infraestructuras, SA, asukoht Barcelona (Hispaania), esindajad: advokaadid M. Roca Junyent ja P. Callol García,
menetlusse astujad,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: V. Di Bucci ja É. Gippini Fournier,
kostja,
mille ese on nõue tühistada komisjoni 13. augusti 2008. aasta kirjas tehtud otsus või otsused nõukogu 20. jaanuari 2004. aasta määruse (EÜ) nr 139/2004, kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle (ELT L 24, lk 1; ELT eriväljaanne 08/03, lk 40) artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetluse kohta osas, mis puudutab menetlusse astuja ja Autostrade SpA koondumist (juhtum COMP/M.4388 – Abertis/Autostrade),
ÜLDKOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: esimees E. Martins Ribeiro ja kohtunikud N. Wahl ja A. Dittrich (ettekandja),
kohtusekretär: E. Coulon,
on andnud järgmise
määruse
Õiguslik raamistik
1 Nõukogu 20. jaanuari 2004. aasta määruses (EÜ) nr 139/2004, kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle (ELT L 24, lk 1; ELT eriväljaanne 08/03, lk 40), kehtestatakse komisjoni kontrolli süsteem ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste suhtes, mis on defineeritud selle määruse artiklites 1 ja 3. Nendest koondumistest tuleb komisjonile teatada enne nende läbiviimist (määruse nr 139/2004 artikkel 4). Komisjon hindab nende kokkusobivust ühisturuga (määruse nr 139/2004 artikkel 2).
2 Määruse nr 139/2004 artiklis 21 on sätestatud:
„Määruse kohaldamine ja jurisdiktsioon
1. Artiklis 3 määratletud koondumiste suhtes kohaldatakse ainult käesolevat määrust ja määrusi (EÜ) nr 1/2003, (EMÜ) nr 1017/68, (EMÜ) nr 4056/86 ja (EMÜ) nr 3975/87 ei kohaldata, välja arvatud ühisettevõtete puhul, mis pole ühenduse seisukohalt olulised ja mille eesmärk või mõju on sõltumatuks jäänud ettevõtjate konkurentsikäitumise kooskõlastamine.
2. Tingimusel, et tema otsused kuuluvad läbivaatamisele Euroopa Kohtus, on komisjonil ainupädevus teha käesolevas määruses sätestatud otsused.
3. Liikmesriigid ei tohi kohaldada ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste suhtes siseriiklikke konkurentsialaseid õigusakte.
Esimene lõik ei piira liikmesriikide volitusi teha artikli 4 lõike 4 või artikli 9 lõike 2 kohaldamiseks vajalikke uurimisi või võtta pärast asja üleandmist artikli 9 lõike 3 esimese lõigu alapunkti b või lõike 5 kohaselt meetmeid, mis on hädavajalikud artikli 9 lõike 8 kohaldamiseks.
4. Olenemata lõigetest 2 ja 3 võivad liikmesriigid võtta asjakohased meetmed, et kaitsta õigustatud huve, mida ei ole arvesse võetud käesolevas määruses ning mis on kooskõlas ühenduse õiguse üldiste põhimõtete ja muude sätetega.
Esimese lõigu tähenduses käsitletakse õigustatud huvidena avalikku julgeolekut, meediakanalite paljusust ja usaldatavusnormatiive.
Mis tahes muust üldisest huvist peab asjaomane liikmesriik enne eespool nimetatud meetmete võtmist teatama komisjonile, kes tunnustab seda, kui on pärast vastavat hindamist leidnud, et see on kooskõlas ühenduse õiguse üldiste põhimõtete ja muude sätetega. Komisjon teatab oma otsusest asjaomasele liikmesriigile 25 tööpäeva jooksul alates nimetatud teate saamisest.”
Vaidluse taust
3 Hageja Schemaventotto SpA on Itaalia äriühing. Ta kontrollib äriühingut Atlantia SpA, endine Autostrade SpA, mis omakorda kontrollib Itaalias tasuliste kiirteede ehitamise ja haldamisega tegelevat kontsessionääri Autostrade per l’Italia SpA (ASPI). Menetlusse astuja Abertis Infraestructuras, SA on Hispaania ettevõtja, mille peamine tegevusala on tasuliste kiirteede haldamine.
4 23. aprillil 2006 kiitsid Autostrade ja menetlusse astuja juhatused heaks „koondumise Abertis/Autostrade”, mille liitmise kava kohaselt pidi Autostrada ühinemise käigus ühendatama menetlusse astujaga ning asutatama uus äriühing, mille asukoht on Hispaanias. Seejärel kiitsid selle koondumise heaks Autostrade ja menetlusse astuja aktsionäride üldkoosolekud.
5 Itaalia infrastruktuuride ministri ning Itaalia majandus- ja rahandusministri 4. augusti 2006. aasta siduva ettepaneku alusel ja Azienda nazionale autonoma delle Strade („ANAS”, Itaalias maanteede valdkonnas kontsessioonide andmisega tegelev avalik-õiguslik üksus) 5. augusti 2006. aasta otsusega jäeti rahuldamata menetlusse astuja ja Autostrade koondumise loa taotlus, mille viimane oli esitanud. ANAS‑i hinnangul pidid koondumisele eelneva loa andma haldusasutused, kuna koondumise tagajärjel muutuks isik, kellele kontsessioon oli antud.
6 18. augustil 2006 teavitasid Autostrade ja menetlusse astuja vastavalt määrusele nr 139/2004 komisjoni koondumiskavast. 22. septembri 2006. aasta otsuses, milles komisjon tuvastas, et koondumine oli ühenduse seisukohalt oluline, kuid see ei takista märkimisväärselt tõhusat konkurentsi ühisturul või selle olulises osas, otsustas ta, et tal ei ole teatatud koondumise suhtes vastuväiteid ning kuulutas selle ühisturuga kokkusobivaks.
7 Kuigi komisjon oli koondumise heaks kiitnud, peatasid Autostrade ja menetlusse astuja koondumise läbiviimise, sest ANAS oli loa andmisest keeldunud. Nad kartsid, et kui nad viivad koondumise ilma loata ellu, lõpetavad Itaalia ametiasutused Itaalia maanteede kontsessioonilepingu, mis oli aga Autostrade peamine vara.
8 29. septembril 2006 võttis Itaalia valitsus vastu dekreetseaduse nr 262 eriolukorras kehtestatud sätted maksustamise ja rahanduse alal (decreto‑legge n° 262 (su) disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria, GURI nr 230, 3.10.2006, edaspidi „dekreetseadus nr 262”). Dekreetseadus nr 262, millesse tehti muudatusi seadusega nr 286 (legge n° 286, GURI nr 227 regulaarne lisa, 28.11.2006), muudeti 24. novembril 2006 seaduseks.
9 Dekreetseadus nr 262 kehtestas ühtse lepingu mudeli, mille kohaselt tuli kõik maanteede kontsessioonilepingud, mis sõlmitakse pärast selle dekreetseaduse jõustumist, koostada selle mudeli alusel ja samu põhimõtteid järgides. See ühtne leping pidi asendama kõiki juba sõlmitud maanteede kontsessioonilepinguid alates nende esimesest perioodilisest ülevaatusest pärast dekreetseaduse nr 262 jõustumist, arvestades, et kehtiv kontsessioonileping lõppes automaatselt, kui kontsessinäär uute tingimustega ei nõustunud.
10 18. oktoobri 2006. aasta kirjas teavitas komisjon, kellele oli eespool viidatud areng teatavaks saanud, Itaalia ametiasutusi oma esialgsest hinnangust, et Itaalia Vabariik on koondumise põhjendamatu takistamisega rikkunud määruse nr 139/2004 artiklit 21.
11 Itaalia ametiasutused, kes said komisjoni esialgse hinnangu, otsustasid tunnistada kehtetuks Itaalia infrastruktuuride ministri ning Itaalia majandus- ja rahandusministri 4. augusti 2006. aasta siduva ettepaneku ja ANAS‑i 5. augusti 2006. aasta otsuse.
12 14. novembril 2006 algatas komisjon Itaalia Vabariigi suhtes EÜ artikli 226 alusel liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse, mis puudutas EÜ artiklite 43 ja 56 rikkumist seoses Itaalias kiirteede haldamise kontsessioonide süsteemi reformiga ning Autostrade ja menetlusse astuja ühinemiskavaga.
13 13. detsembril 2006 otsustasid Autostrade ja menetlusse astuja koondumisest loobuda, kuna tehingut ei olnud võimalik lõpetada 31. detsembriks 2006, mis oli ette nähtud mõlema ettevõtja aktsionäride heakskiidetud ühinemislepingus. Selle otsuse põhjenduste hulgas, mida mõlemad äriühingud 13. detsembri 2006. aasta pressiteates mainisid, oli lisaks dekreetseaduse nr 262 jõustumisele välja toodud ANAS‑ilt loa saamise probleem uue korra alusel.
14 31. jaanuaril 2007 esitas komisjon Itaalia ametiasutustele määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel uue esialgse hinnangu. Esialgses järelduses jõudis ta veendumusele, et see, et Itaalia ametiasutused ei olnud eelnevalt ning piisavalt selgelt kindlaks määranud üldise huvi kriteeriume, millele loa andmise menetluse kohaldamiseks tugineti, ja see, et nad ei võtnud vastu Autostrade ja ASPI taotletud loa andmise otsust, on määruse nr 139/2004 artikli 21 tähenduses meetmed, mis aitasid de facto keelata või tõsiselt kompromiteerida ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste elluviimist. Sellega, et Itaalia ametiasutused rakendasid neid meetmeid eelneva etteteatamiseta ja komisjoni nõusolekuta, rikkusid nad teatamiskohustust ja määruse nr 139/2004 artiklis 21 sätestatud „tegevusetuse” kohustust. Asjassepuutuvad meetmed on vastuolus õiguskindluse põhimõttega ja tunduvad komisjoni käsutuses oleva teabe põhjal piiravat põhjendamatult kapitali vaba liikumist ja asutamisvabadust (EÜ artiklid 43 ja 56). Komisjon lisas, et kui see esialgne teave kinnitust leiab, võib ta võtta vastu otsuse, milles tuvastatakse, et Itaalia Vabariik on rikkunud määruse nr 139/2004 artiklit 21.
15 18. juulil 2007 avaldas komisjon pärast suhtlemist Itaalia ametiasutustega pressiteate, milles ta avaldas oma poolehoidu Itaalia ametiasutuste väljapakutud ministrite direktiivi kehtestamisele, milles täpsustatakse Itaalias maanteede kontsessioonilepingute üleandmise lubamise õiguslikku raamistikku. Komisjon märkis, et kui see direktiiv ja selle rakendussätted jõustuvad, võib ta lõpetada Itaalia Vabariigi suhtes määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse.
16 30. juulil 2007 võttis Itaalia infrastruktuuride minister Itaalia majandus- ja rahandusministriga kooskõlastatult vastu direktiivi maanteede kontsessionääri muutmise lubamise kriteeriumide kohta ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste korral (Direttiva (su) criteri di autorizzazione alle modificazioni del concessionario autostradale derivanti da concentrazione comunitaria, GURI nr 224, 26.9.2007). Direktiivi rakendusdekreet võeti vastu 29. veebruaril 2008 (GURI nr 52, 3.3.2008).
17 19. märtsil 2008 palus hageja komisjonil lõpetada koondumise kohta Itaalia Vabariigi suhtes algatatud menetlus otsusega, millega tuvastataks, et Itaalia Vabariik rikkus määruse nr 139/2004 artiklit 21.
18 22. mail 2008 teavitas komisjoni konkurentsi peadirektoraat hagejat kavatsusest teha otsus määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse lõpetamise kohta ja palus tal esitada selle kohta oma seisukohad. Hageja vastas 5. juuni 2008. aasta kirjaga.
19 13. augustil 2008 saatis komisjon Itaalia ametiasutustele käesoleva menetluse esemeks oleva kirja.
20 Selles kirjas teatas komisjon Itaalia ametiasutustele, et tal on hea meel hiljutise arengu üle ja märkis, et muu hulgas tagavad 30. juuli 2007. aasta direktiivi avaldamine ja 29. veebruari 2008. aasta rakendusdekreedi vastuvõtmine ning avaldamine, et määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel koostatud 18. oktoobri 2006. ja 31. jaanuari 2007. aasta esialgsetes hinnangutes väljendatud mure ei ole enam aktuaalne. Seda arvestades on komisjon otsustanud mitte jätkata asjas Abertis/Autostrade määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetlust 31. jaanuari 2007. aasta esialgses hinnangus tuvastatud võimaliku rikkumise kohta.
21 Samuti märgib ta selles kirjas, et isegi kui tema hinnangul puudub vajadus määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel menetlust jätkata, peab maanteede kontsessioonilepingute üleandmise lubamise menetluse õiguslik raamistik igal juhul vastama siseturu reeglitega ette nähtud üldtingimustele. Komisjon täpsustas, et selle kohta ta veel arvamust ei avalda.
22 Lisaks märkis komisjon, et igal juhul kontrollib ta jätkuvalt uue korra alusel võetud iga spetsiifilist meedet, mida võidakse kohaldada tulevastele ühenduse seisukohalt olulistele koondumistele.
23 Lõpuks täpsustas komisjon kirjas, et tema otsus ei mõjuta ühtegi muud pooleliolevat või tulevast uurimist, eriti siseturu või energia ja transpordi peadirektoraadi spetsiifilisi menetlusi.
24 Komisjon teavitas hagejat ja menetlusse astujat 13. augusti 2008. aasta kirjast 4. septembri 2008. aasta kirjadega.
25 15. oktoobri 2008. aasta kirjaga palus hageja komisjonilt 13. augusti 2008. aasta kirja ärakirja.
26 16. oktoobril 2008 lõpetas komisjon ka liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse Itaalia Vabariigi suhtes, mille ta 14. novembril 2006 oli algatanud EÜ artikli 226 alusel kapitali vaba liikumise ja asutamisvabadus piiramise tõttu seoses Itaalias kiirteede haldamise kontsessioonide süsteemi reformiga ning Autostrade ja menetlusse astuja ühinemiskavaga.
27 Komisjon saatis 13. augusti 2008. aasta kirja hagejale 1. detsembri 2008. aasta kirjaga.
Menetlus ja poolte nõuded
28 Hageja esitas käesolevas asjas Üldkohtu kantseleisse hagiavalduse 11. veebruaril 2009.
29 Komisjon esitas Üldkohtu kodukorra artikli 114 lõike 1 alusel vastuvõetamatuse vastuväite eraldi dokumendiga, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 4. mail 2009.
30 Üldkohtu kantseleis 25. mail 2009 registreeritud kirjas palus menetlusse astuja käesolevas asjas hageja nõuete teotuseks menetlusse astuda. Tema avaldus rahuldati Üldkohtu kaheksanda koja esimehe 23. juuli 2009. aasta määrusega.
31 Hageja esitas vastuvõetamatuse vastuväite kohta oma märkused 15. juunil 2009.
32 Menetlusse astuja esitas menetlusse astuja seisukohad hagiavalduse vastuvõetavuse küsimuses 29. septembril 2009. Üldkohtu kohtukantseleisse 23. novembril 2009 esitatud dokumendis esitas hageja nende seisukohtade suhtes oma märkused. Komisjon nende seisukohtade suhtes märkusi ei esitanud.
33 Hageja palub hagiavalduses Üldkohtul:
– tühistada komisjoni 13. augusti 2008. aasta kirjas tehtud otsus või otsused määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse kohta osas, mis puudutab menetlusse astuja ja Autostrade SpA koondumist;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt;
– määrata muud meetmed, sealhulgas ajutised meetmed, mida kohus kohaseks peab.
34 Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta hagiavaldus rahuldamata ilmselge vastuvõetamatuse tõttu, ilma et asja tuleks sisuliselt arutada;
– teise võimalusena jätta hagiavaldus vastuvõetamatuse tõttu rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejalt.
35 Märkustes vastuvõetamatuse vastuväite kohta väidab hageja, et hagiavaldus on vastuvõetav ja kinnitab, et ta jääb hagis esitatud nõuete juurde.
36 Menetlusse astuja seisukohtades väidab menetlusse astuja, et hagiavaldus on vastuvõetav.
Õiguslik käsitlus
37 Kodukorra artikli 114 lõigete 1 ja 4 alusel võib Üldkohus, kui pool seda taotleb, otsustada vastuvõetamatuse küsimuse asja sisuliselt arutamata. Sama artikli lõike 3 kohaselt on järgnev menetlus suuline, kui Üldohus ei otsusta teisiti. Üldkohus leiab, et käesolevas asjas piisab kohtutoimiku dokumentidest ning puudub vajadus avada suuline menetlus.
38 Oma nõuete toetuseks tugineb komisjon vaidlustatud akti olemusest tulenevale asja läbivaatamist takistavale asjaolule.
Poolte argumendid
39 Komisjon väidab, et tema 13. augusti 2008. aasta kirjal ei ole sisu, mille hageja sellele omistab.
40 Nimelt ei sisalda see kiri Itaalia ametiasutuste selgesõnalist heakskiitu 2007. aasta juulis ja 2008. aasta veebruaris vastu võetud õigusnormidele ega kaudset hinnangut määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse esemeks olnud siseriiklike meetmete kokkusobivuse kohta ühenduse õigusega. See kiri kajastab vaid otsust mitte jätkata selle määruse artikli 21 alusel varem algatatud menetlust.
41 Mis puudutab määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 kolmanda lõigu alusel võetud otsuste olemust ja toimet, siis on komisjon pädev ka vastu võtma otsust sellise liikmesriigi poolt kaitstavate üldiste huvide vastavuse kohta ühenduse õiguse üldiste põhimõtete ja muude sätetega, keda konkreetselt selle lõike teises lõigus sõnaselgelt õigustatud isikuna märgitud ei ole, isegi kui asjassepuutuv liikmesriik ei ole oma huvidest teatanud.
42 Komisjoni hinnangul on määruse nr 139/2004 artikli 21 eesmärk tagada siseriiklike ja ühenduse ametiasutuste sekkumise pädevuse jaotus. Seadusandja soovis anda komisjonile ainupädevuse kontrollida ühenduse seisukohalt olulisi koondumisi, ja tagada, et see kontroll toimuks kiiresti.
43 Sellest tuleb teha kaks järeldust. Esiteks, kui liikmesriik võtab meetmeid, mis ei ole õigustatud määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 teise lõigu tähenduses, on komisjoni otsusel, mida ta selle sätte kolmanda lõigu alusel on pädev tegema, EÜ artiklis 226 sätestatud menetlusega analoogne ülesanne. Teiseks on see otsus eriti kohane instrument, et täita koondumise kontrollile omast kiiruse nõuet, sest sellega tehakse ühenduse otsus määruse nr 139/2004 eesmärgiks oleva lühikese tähtaja jooksul ja välditakse riski, et seda laadi otsus võetaks vastu alles pärast seda, kui riigisiseste meetmetega on jõutud seada lõplik takistus ühenduse seisukohalt olulise koondumise elluviimisele.
44 Komisjon kinnitab, et komisjoni otsus mitte jätkata määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 kolmanda lõigu alusel menetlust, on vaidlustamatu akt.
45 Selle kohta märgib ta, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale ei ole vastuvõetav tühistamishagi komisjoni otsuse peale mitte algatada liikmesriigi suhtes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust. EÜ artikli 226 ülesehitusest tuleneb, et komisjonil ei ole kohustust selle sätte alusel menetlust algatada, vaid tal on selles osas kaalutlusõigus, mis välistab isikute õiguse nõuda institutsioonilt teatud kindla seisukoha võtmist ja õiguse esitada tegutsemisest keeldumise korral tühistamishagi.
46 Sama põhimõtet on kinnitatud ka hagiavalduste suhtes komisjoni keeldumise peale võtta vastu liikmesriigile adresseeritud otsus EÜ artikli 86 lõike 3 alusel.
47 Komisjon on seisukohal, et nagu EÜ artikli 226 alusel liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse algatamisest või jätkamisest või EÜ artikli 86 lõike 3 alusel otsuse tegemisest keeldumise korral, ei ole ka määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 kolmanda lõigu alusel otsuse vastuvõtmisel või igal juhul menetluse algatamisel või jätkamisel õiguslikult siduvat tagajärge ning selle peale ei saa isik esitada tühistamishagi.
48 Komisjonil on määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 kolmanda lõigu alusel otsuse vastuvõtmisel väga suur kaalutlusõigus. Komisjon teeb kindlaks kas, kuidas ja millal tuleb asjassepuutuv menetlus algatada või seda jätkata, nagu ta teeb analoogsetes olukordades, kus liikmesriik võib olla rikkunud ühenduse õigust ja selle kohta võidakse algatada liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus EÜ artikli 226 alusel või teha otsus EÜ artikli 86 lõike 3 alusel. Sama arutluskäiku tuleb veelgi enam järgida juhul, kui liikmesriik ei ole täitnud teatamiskohustust.
49 Komisjon toonitab, et käesolevas asjas ei ole olukord võrreldav kaebustega riigiabi asjades. Väljakujunenud kohtupraktika, mis puudutab komisjoni kohustust võtta vastu liikmesriigile adresseeritav ostus pärast sellise kaebuse saamist ja milles kinnitatakse kaebuse esitaja poolt sellise otsuse peale esitatud tühistamishagi vastuvõetavust, põhineb otsustaval asjaolul, et komisjonil on ainupädevus tuvastada, kas abi on ühisturuga kokkusobiv.
50 Komisjonil ei ole aga ainupädevust hinnata liikmesriigi võetud meetme vastavust määruse nr 139/2004 artiklile 21 või muudele ühenduse õiguse sätetele. Määruse nr 139/2004 artikkel 21 on sellise määruse säte, mis EÜ artikli 249 teise lõigu kohaselt on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides. Iga riigisisene kohus võib seda kohaldada.
51 Komisjon lisab, et sätetel, mille kohaldamist võidakse siseriiklike meetmetega takistada ja mille vastavust palutakse komisjonil määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel vastuvõetava otsusega kontrollida, on vahetu õigusmõju. Nendeks säteteks on põhivabadusi reguleerivad EÜ asutamislepingu sätted, eelkõige EÜ artiklid 43 ja 56.
52 Isegi kui komisjon määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 kolmanda lõigu alusel otsust vastu ei võta, võivad õigustatud isikud pöörduda siseriiklikusse kohtusse, et tuvastataks kas selle artikli 21 rikkumine või EÜ asutamislepingu kapitali vaba liikumise või asutamisvabaduse sätete rikkumine. Komisjon täpsustab, et just selles seisneb vaidlusaluses asjas käsitletava ja riigiabi asjades kohaldatava mehhanismi määrava tähtsusega erinevus. Viimati nimetatud juhul on siseriiklikul kohtul komisjoni pädevuses oleva kokkusobivuse kontrollimisel teisejärguline tähtsus.
53 Sellest järeldub, et õigus kohtulikule kaitsele on tagatud, ilma et komisjon peaks vastu võtma otsuse või et pöördutaks ühenduse kohtu poole.
54 Lõpuks märgib komisjon, et hagiavaldus on eelkõige vastuvõetamatu seetõttu, et asjassepuutuvad ettevõtjad loobusid koondumise läbiviimisest. Komisjon tegi määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 kolmanda lõigu alusel otsuse menetlust mitte jätkata pärast seda, kui koondumise pooled loobusid tehingu läbiviimisest.
55 Komisjon ei ole kohustatud otsust vastu võtma, kui loobuti otsuse esemeks olema pidanud koondumisest ja kui pärast otsuse vastuvõtmist ei ole liikmesriigil enam võimalik oma õigusnorme sellega vastavusse viia. Komisjonile tuleb jätta õigus menetluse jätkamisest loobuda veelgi enam siis, kui vahepeal muudetakse siseriiklikke õigusnorme positiivses suunas, nagu tehti käesolevas asjas.
56 Hageja vastab, et komisjoni 13. augusti 2008. aasta kiri sisaldab „keerukat otsust”, või lausa kaht eraldiseisvat otsust.
57 Nimelt seisneb esimene otsus, mis on selgelt sõnastatud, komisjoni heakskiidu andmises Itaalias 2007. aasta juulis ja 2008. aasta veebruaris kehtestatud maanteede kontsessioonilepingute üleandmise lubamise menetluse õiguslikule raamistikule. Teine otsus, mis tuleb otsuse sõnastusest kaudselt, puudutab määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse esemeks olevate siseriiklike meetmete ühenduse õigusele vastavuse hindamist.
58 Kaudne otsus tuleneb asjassepuutuva menetluse lõpetamisest, millest Itaalia Vabariigile teatati 13. augusti 2008. aasta kirjaga. See menetluse lõpetamine välistab loogiliselt ühenduse õiguse rikkumise tuvastamise, mida kaaluti määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel komisjoni poolt 31. jaanuaril 2007 antud esialgses hinnangus. Kui komisjon oleks vastupidi järeldanud, et rikkumine oli toime pandud, oleks ta menetluse lõpetamise asemel pidanud selle rikkumise formaal-juriidiliselt ametliku otsusega tuvastama. Hageja lisab, et kui 13. augusti 2008. aasta kiri kaudset otsust ei oleks sisaldanud, tähendanuks see, et komisjon ei olnud veel võtnud seisukohta, kas esialgses hinnangus viidatud ühenduse õiguse rikkumine on toime pandud, mis aga oleks muutnud selgelt sõnastatud otsuse suvapõhiseks ja ebaloogiliseks.
59 Hageja on seisukohal, et 13. augusti 2008. aasta kirjale antud selline hinnang nähtub eelkõige selle kirja ning 18. oktoobri 2006. ja 31. jaanuari 2007. aasta esialgsetest hinnangutest. Viimati nimetatud kuupäevadel pidas nimelt komisjon Itaalia Vabariigi võetud meetmeid õigusvastaseks. Kuna 2007. aasta juulis ja 2008. aasta veebruaris Itaalia õigusnorme muudeti, ei olnud need meetmed enam menetluse lõpetamise takistuseks. 13. augusti 2008. aasta kiri on seega nendele meetmetele antud uue ja eraldiseisva hinnangu tulemus.
60 Hageja lisab, et tema poolt 13. augusti 2008. aasta kirjale antud tõlgendust toetab komisjoni selgitus, mille viimane esitas menetlusse astujale 16. märtsil 2009 saadetud kirjas (vt ka tagapool punktid 74 ja 75).
61 Hageja meenutab, et 14. novembril 2006 EÜ artikli 226 alusel algatatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus EÜ artiklite 43 ja 56 võimaliku rikkumise suhtes lõpetati 16. oktoobril 2008. Selle menetluse lõpetamine võttis õigusliku mõju 13. augusti 2008. aasta kirjas sisalduvalt reservatsioonilt, mis puudutas Itaalias maanteede kontsessioonilepingute üleandmise lubamise menetluse õigusliku raamistiku vastavust siseturu reeglitele.
62 Hageja on seisukohal, et määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetlust ei saa pidada täiesti EÜ artikli 226 alusel algatatud menetluse sarnaseks. Nimelt on komisjoni pädevus määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel teostatava kontrolli korral vahetult seotud konkreetse ja ühenduse seisukohalt olulise koondumise hindamisega, mida vaidlusalused siseriiklikud meetmed puudutavad. Sellest nähtuvalt tuleb otsus vastu võtta võimalikult kiire tähtaja jooksul, mis vastab koondumise poolte ärihuvidele. EÜ artikli 226 alusel algatatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus sellele tingimusele vastama ei pea. Lisaks, erinevalt EÜ artikli 226 alusel algatatud menetlusest lõpeb määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetlus komisjoni poolt liikmesriigi suhtes õiguslikult siduva otsuse vastuvõtmisega ja liikmesriik võib selle peale tühistamishagi esitada.
63 Hageja leiab, et komisjonil ei ole kaalutlusõigust otsustada, kas uurida või mitte siseriiklikke meetmeid, millega takistati sellise tehingu elluviimist, milles poolte huvid erinevad määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 teises lõigus mainitutest, ja ta ei saa ka otsustada, milline on kohane aeg võimaliku hagiavalduse esitamiseks. Komisjon peab toimima kohe, enne kui tema hagi jääb hiljaks ja muutub kasutuks, kuna koondumise pooled – hoolimata komisjoni loast tehing läbi viia – on sunnitud sellest loobuma takistuse tõttu, mille koondumisele on seadnud liikmesriik. On loogiline, et komisjonil ei ole pärast seda, kui ta on määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel menetluse algatanud, enam õigust asja läbi vaatamata jätta.
64 Hageja toonitab ka määruse nr 139/2004 artikli 21 lõikes 4 ja EÜ artikli 86 lõikes 3 sätestatud menetluste erisusi. Erinevalt teisena nimetatud menetlusest on esimese eesmärk tagada, et komisjonil oleks ainupädevus kontrollida ühenduse seisukohast olulisi koondumisi. Lisaks tuleb suurt kaalutlusõigust, mis komisjonil on EÜ artikli 86 lõike 3 alusel, siduda selle artikli lõikest 2 tuleneva komisjoni kohustusega võtta arvesse asjassepuutuvate ettevõtjate spetsiifilisele rollile omaseid nõudeid ja asjaoluga, et liikmesriikide ametiasutustel on teatud juhtudel sama suur kaalutlusõigus reguleerida teatud valdkondi, mis võivad langeda kokku nimetatud ettevõtjate tegutsemisvaldkondadega. See põhimõte ei ole kohaldatav määruse nr 139/2004 artiklist 21 tulenevale komisjoni pädevusele.
65 Vastupidi sellele, mida väidab komisjon, on määruse nr 139/2004 artikli 21 lõikes 4 sätestatud menetluse lõpetamise otsusel koondumise pooltele õiguslikult siduvad tagajärjed, eriti siis, kui see koondumine lubatakse läbi viia. Arvestades nimelt komisjoni ainupädevust kohaldada määruse nr 139/2004 artikli 21 lõiget 4, on sel otsusel õiguslikult siduv tagajärg seeläbi, et ta muudab – välja arvatud juhul, kui kohus teeb teistsuguse lahendi – „lõplikuks ja muutumatuks” sellele koondumisele seatud takistuse, mis on siseriikliku takistava meetme esemeks. Komisjoni otsust lõpetada määruse nr 139/2004 artikli 21 lõikes 4 sätestatud menetlus võib võrrelda otsusega mitte lubada ellu viia koondumist, mis pärast selle uurimist kuulutatakse ühisturuga kokkusobimatuks selle määruse artikli 8 lõike 3 alusel, arvestades, et viimati nimetatud otsust peetakse ilmselgelt õiguslikult siduvate tagajärgedega otsuseks.
66 Lisaks väidab hageja, et komisjonil on määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 2 alusel ainuõigus hinnata nii selle artikli lõike 4 teises lõigus sõnaselgelt märgitud õigustatud huvidest erinevate huvide õigustatust kui ka liikmesriigi planeeritavate meetmete vastavust ühenduse õigusele. Seega, kui hagiavaldus tunnistatakse vastuvõetamatuks, võetakse hagejalt õigus tõhusale kohtulikule kaitsele. Arvestades ka määruse nr 139/2004 artikli 21 lõikes 4 sätestatud liikmesriikide teatamis- ja „tegevusetuskohustust”, sarnaneb asjassepuutuv menetlus väga riigiabi kontrolli menetlusele.
67 Erinevalt komisjoni väidetust ei ole siseriiklikel kohtutel määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 kohaldamisel sama pädevust, mis on komisjonil. See määrus põhineb siseriiklike ja ühenduse järelevalveasutuste pädevuse täpse jaotuse põhimõttel. Komisjon on ainsana pädev võtma vastu kõik otsused, mis puudutavad ühenduse seisukohalt olulisi koondumisi. Nagu nähtub ka määruse nr 139/2004 põhjendusest 17, tuleks komisjonile, kelle tegevust kontrollib Euroopa Kohus, anda ainupädevus selle määruse kohaldamiseks.
68 Selle kohta lisab hageja, et konkreetselt ei oleks võimalik siseriikliku kohtu sama pädevuse teooriat rakendada, sest puuduvad selged ja kohaldatavad koordineerimiskriteeriumid.
69 Siseriiklik kohus, mille poole pooled pöörduvad, peaks enda pädevuse puudumist tunnistama, sest vastavalt määruse nr 139/2004 artikli 21 lõikele 2 hindab selle artikli lõike 4 kolmandas lõigus viidatud huvide vastavust ja nende kohasust, proportsionaalsust ja mittediskrimineerivat laadi komisjon. Hageja võimalus, et ta saab siseriiklikus kohtus kaitsta oma õigusi, mis tulenevad ühenduse õigusest, mida siseriikliku takistava meetmega rikutakse, on seda väiksem, et käesolevas asjas tehtud menetluse lõpetamise otsus põhineb kaudselt selliste siseriiklike meetmete vastavuse hindamisel, mis olid määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse esemeks. Tekib seega küsimus, miks peaks siseriiklik kohus tegema komisjoni juba vastuvõetud otsusest erineva otsuse.
70 Et vältida kohtuliku kaitse puudumist peaks käesolevas asjas saama kohaldada kohtupraktikat, mille kohaselt võib isik, keda otsus otseselt ja isiklikult puudutab ning kellel on selle otsuse tühistamise suhtes õigustatud huvi, esitada vastava nõude kohtule, kui tegemist on komisjoni otsusega jätta liikmesriigi suhtes menetlus algatamata EÜ artikli 88 alusel. Komisjoni otsus mitte jätkata menetlust määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel on seega vaidlustatav akt.
71 Komisjoni argumendi kohta, et hagiavaldus on vastuvõetamatu seetõttu, et 13. detsembril 2006 otsustasid Autostrade ja menetlusse astuja koondumisest loobuda, väidab hageja, et kui see argument on asjakohane, tuleks komisjoni – kes 31. jaanuaril 2007 teatas Itaalia ametiasutustele teisest esialgsest hinnangust – käitumine kvalifitseerida hea halduse põhimõttega vastuolus olevaks.
72 Hageja konkreetne praeguse hetke huvi on samuti seotud tema kavatsusega tugineda Itaalia Vabariigi vastutusele ühenduse õiguse rikkumise eest eraõiguslikus vaidluses siseriiklikus kohtus, et nõuda koondumisest loobumisele sundimisega tekitatud kahju hüvitamist.
73 Käesolevas asjas ei ole asjakohane komisjoni viidatud kohtupraktika, mille kohaselt on liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ese ära langenud, kui pooled loobuvad koondumisest enne komisjoni poolt EÜ artikli 226 alusel esitatud põhjendatud arvamuses antud „rikkumise lõpetamise” tähtaja saabumist. Nimelt ei teosta komisjon EÜ artiklist 226 tulenevat pädevust.
74 Menetlusse astuja toetab hageja argumente. 13. augusti 2008. aasta kirja sisu kohta lisab ta, et komisjon teavitas teda sellest 4. septembri 2008. aasta kirjas. Kuna 4. septembri 2008. aasta kiri oli ebaselge, palus ta 9. märtsi 2009. aasta kirjaga komisjoni selgitusi, mis esitati talle 16. märtsil 2009.
75 Komisjoni 16. märtsi 2009. aasta kiri kinnitab hageja tõlgendust, et komisjon võttis vastu sõnaselge otsuse kiita heaks Itaalia ametiasutuste poolt 2007. aasta juulis ja 2008. aasta veebruaris vastuvõetud õigusnormid. Nimelt märgib komisjon selles kirjas, et ta otsustas mitte jätkata rikkumismenetlust määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel, sest Itaalia ametiasutused, täpsustades Itaalias maanteede kontsessioonilepingute üleandmise lubamise menetlust, olid hajutanud kahtlused, mida komisjon väljendas Itaalia Vabariigile 31. jaanuaril 2007 saadetud esialgses hinnangus.
76 Lisaks on menetlusse astuja arvates 13. augusti 2008. aasta kirjale antud komisjoni tõlgendus vastuolus määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 kolmanda lõigu sõnastusega, kuna sama artikli kohaselt peab komisjon enne üldise huvi esinemise tunnustamist hindama, kas siseriiklik meede on kooskõlas ühenduse õiguse üldiste põhimõtete ja muude sätetega.
77 Mis puutub esiteks EÜ artikli 226 ja EÜ artikli 86 lõike 3 alusel algatatud menetluste ja teiseks määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse väidetavasse sarnasusse, siis leiab menetlusse astuja, et määruse artikli 21 ese ja eesmärk erinevad EÜ artikli 226 ja EÜ artikli 86 lõike 3 esemest ja eesmärgist.
78 Menetlusse astuja toonitab, et määruse nr 139/2004 artiklit 21, mille eesmärk on tagada komisjoni ainupädevus, tuleb tõlgendada selle sätte tausta ja määruse eesmärke arvestades. Kuna määrus nr 139/2004 reguleerib eraõiguslike isikute vahelisi tehinguid, ei saa selle määruse artikli 21 alusel algatatud menetlust eristada asjassepuutuva koondumise poolte õigustest ja ootustest, eriti kui neid rikkus selline riigi tegevus, mille määruse nr 139/2004 artikkel 21 peaks välistama. Need kaalutlused ei ole kooskõlas EÜ artikli 226 „üldise eesmärgiga”, mille kontekst ei puuduta eraõiguslike isikute vahelisi tehinguid, ega ainupädevuse tagamise nõudega.
79 Samuti on menetlusse astuja hinnangul määruse nr 139/2004 artikkel 21 erinorm võrreldes EÜ artikliga 226.
80 Menetlusse astuja väidab, et nende argumentidega, mis räägivad EÜ artikli 226 ja määruse nr 139/2004 artikli 21 sarnasuse vastu, saab mutatis mutandis tagasi lükata ka viimati nimetatud artikli ja EÜ artikli 86 lõike 3 sarnasuse teooria.
81 Lisaks, kuna komisjonil on ainupädevus võtta vastu otsuseid ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste suhtes, võetaks juhul, kui hagiavaldus on vastuvõetamatu, hagejalt õigus tõhusale kohtulikule kaitsele.
82 Määruse nr 139/2004 artiklis 21 ja EÜ artiklis 88 sätestatud menetluste sarnasuse kohta lisab menetlusse astuja, et komisjonil on õigus tunnistada ühenduse seisukohalt oluline koondumine ühisturuga kokkusobivaks ja ka õigus hinnata riigiabi kokkusobivust ühisturu reeglitega. Lisaks on mõlema menetluse suhtes kehtestatud etteteatamise ja „tegevusetuse” kohustus ning nad vastavad kiire läbiviimise nõudele. Nagu ka EÜ artikli 88 lõike 3 puhul, mille viimasel lausel on vahetu õigusmõju, võib siseriiklik kohus määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel takistada riigi poolt komisjoni ainupädevust kahjustavate õigusnormide vastuvõtmist.
83 Igal juhul ei saa siseriiklik kohus menetleda määruse nr 139/2004 artiklis 21 sätestatud „tegevusetuse” kohustuse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise hagi, kui hagiavalduse aluseks on kavandatud koondumise takistamine. Nimelt ei saa siseriiklik kohus tuvastada põhjuslikku seost tekitatud kahju ja „tegevusetuse” kohustuse rikkumise vahel. Määruse nr 139/2004 artiklis 21 sätestatud kohustuse rikkumist saab tuvastada komisjon. Viimane peab järelikult selle rikkumise suhtes seisukoha võtma, et siseriiklik kohus saaks kahju hüvitamise üle otsustada. Komisjoni otsus määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetlust mitte jätkata võttis hagejalt ja menetlusse astujalt õiguse nõuda riigilt kahju hüvitamist, mis tekitati otsusega, mille saab sama sätte alusel vastu võtta ainult komisjon.
84 Menetlusse astuja lisab, et erinevalt EÜ artikli 88 lõikes 3 ette nähtud menetlusest, mis võimaldab liikmesriigil tagasi nõuda antud riigiabi, ei näe määruse nr 139/2004 artiklis 21 sätestatud menetlus ette võimalust, et koondumise pooled, kes on pidanud koondumisest loobuma, taastavad komisjoni algselt heakskiidetud olukorra. Seega tuleb komisjonil selle määruse artikli 21 alusel vastu võtta ühisturuga kokkusobivuse otsus.
85 Komisjoni argumentatsiooni kohta koondumisest loobumise teemal märgib menetlusse astuja, et koondumise poolte huvid saavad olla kaitstud vaid siis, kui komisjon võtab vastu otsuse määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel. Komisjon on ainus institutsioon, mis on pädev sellist otsust tegema. Komisjoni tõlgendus muudab määruse nr 139/2004 artiklis 21 sätestatud menetluse sisutühjaks, sest kui komisjon ei ole pärast selle menetluse algatamist kohustatud otsust tegema, võib iga riik, kes tahab koondumist takistada, seda teha nii, et ta võtab vastu õigusnorme, mis takistavad komisjoni heakskiidetud koondumist läbi viia.
Üldkohtu hinnang
86 Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et tühistamishagi esemeks võib olla akt või otsus, mis on meede, millel on siduvad õiguslikud tagajärjed, mis võivad mõjutada hageja huve, tuues kaasa selge muutuse tema õiguslikus seisundis. Et kindlaks teha, kas vaidlustatud aktil on sellised tagajärjed, tuleb lähtuda akti sisust. Vorm, milles akt või otsus on vastu võetud, ei oma põhimõtteliselt mingit tähtsust küsimuses, kas seda on võimalik tühistamishagi esitamise kaudu vaidlustada (vt Euroopa Kohtu 11. novembri 1981. aasta otsus kohtuasjas 60/81: IBM vs. komisjon, EKL 1981, lk 2639, punkt 9, ja Üldkohtu 22. veebruari 2008. aasta määrus kohtuasjas T‑295/06: Base vs. komisjon, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 56 ja seal viidatud kohtupraktika).
87 Käesoleva kohtuasja esemeks on otsus või otsused, mis sisaldusid 13. augusti 2008. aasta kirjas, millega komisjon teavitas Itaalia Vabariiki oma otsusest mitte jätkata määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel asjas Abertis/Autostrade algatatud menetlust võimaliku rikkumise suhtes, mis tehti kindlaks esialgse hindamise käigus 31. jaanuaril 2007.
88 Hageja leiab, et see kiri sisaldab esiteks selgelt sõnastatud otsust, millega komisjon kiidab heaks Itaalia ametiasutuste poolt 30. juuli 2007. aasta direktiivi ja 29. veebruari 2008. aasta rakendusdekreediga kehtestatud maanteede kontsessioonilepingute üleandmise lubamise menetluse õigusliku raamistiku (vt eespool punkt 16). Teiseks sisaldab kiri kaudselt sõnastatud otsust, mis puudutab Itaalia ametiasutuste võetud nende meetmete ühenduse õigusele vastavuse hindamist, mis on määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse esemeks, st kirjas tuvastati, et eelnevalt ja piisavalt selgelt ei olnud kindlaks määratud üldise huvi kriteeriume, millele loa andmise menetluse kohaldamiseks tugineti, ja et vastu ei olnud võetud Autostrade ja ASPI taotletud loa andmise otsust (vt eespool punkt 14).
89 Mis puudutab esiteks väidetavat selgelt sõnastatud otsust Itaalia õigusnormide kohta, siis tuleb märkida, et 13. augusti 2008. aasta kirja sõnastus ei toeta hageja tõlgendust. 30. juuli 2007. aasta direktiivi ja 29. veebruari 2008. aasta rakendusdekreedi kohta märkis komisjon, et tal on hea meel nende vastuvõtmise üle ja et need õigusnormid tagavad, et 18. oktoobri 2006. ja 31. jaanuari 2007. aasta esialgsetes hinnangutes väljendatud mure tulevikus enam ei teki. Ta täpsustas selles kirjas, et arvestades neid asjaolusid on ta otsustanud mitte jätkata asjas Abertis/Autostrade määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetlust 31. jaanuari 2007. aasta esialgse hindamise käigus tuvastatud võimaliku rikkumise kohta (vt eespool punkt 20). Selles mõttes on kiri puhtalt menetluslik dokument. Lisaks eristatakse kirjas selgelt asjassepuutuvatele õigusnormidele antud komisjoni hinnangut ja tema otsust määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse jätkamise kohta.
90 Kirja ülesehitusest nähtub, et asjassepuutuvaid õigusnorme puudutavad kaalutlused vaid selgitavad ja põhjendavad komisjoni otsust mitte jätkata asjas Abertis/Autostrade määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetlust.
91 Seda tõlgendust toetab kirjas sisalduv komisjoni avaldus, et kuigi ta leiab, et määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel ei ole enam kohane menetlust jätkata, peab maanteede kontsessioonilepingute üleandmise lubamise menetluse õiguslik raamistik igal juhul vastama siseturu reeglitega ettenähtud üldtingimustele. Komisjon täpsustas, et selle kohta ta veel arvamust ei avalda (vt eespool punkt 21).
92 Samuti tuleb meenutada, et komisjon algatas 14. novembril 2006 eraldi aktiga EÜ artikli 226 alusel Itaalia Vabariigi suhtes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse EÜ artiklite 43 ja 56 võimaliku rikkumise tõttu seoses Itaalia kiirteede haldamise kontsessioonide süsteemi reformiga ning Autostrade ja menetlusse astuja ühinemiskavaga; see menetlus lõpetati 16. oktoobril 2008 (vt eespool punktid 12 ja 26). Seega ei olnud määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse lõpetamise ajal maanteede kontsessioonilepingute üleandmisele kohaldatavate õigusnormide uurimine veel lõppenud.
93 Hageja ja menetlusse astuja esitatud komisjoni 16. märtsi 2009. aasta kirja sõnastust käsitleva argumendi kohta tuleb märkida, et komisjon lisas sellele kirjale 13. augusti 2008. aasta kirja, mis sisaldavat nn selgelt sõnastatud otsust. Tuleb asuda seisukohale, et arvestades 13. augusti 2008. aasta kirja ühemõttelist sisu küsimuses, kas komisjon võttis vastu nn selgelt sõnastatud otsuse (vt eespool punktid 89–91), ei saa selle argumendiga nõustuda.
94 Sellest järeldub, et vastupidi hageja väidetule ei sisalda 13. augusti 2008. aasta kiri komisjoni nn selgelt sõnastatud otsust, millega kiidetakse heaks 30. juuli 2007. aasta direktiiv ja 29. veebruari 2008. aasta rakendusdekreet.
95 Teiseks, mis puudutab nn kaudset otsust koondumiskava suhtes Itaalia ametiasutuste võetud meetmete kohta, siis põhineb hageja argumentatsioon peamiselt 13. augusti 2008. aasta kirja ning 18. oktoobri 2006. ja 31. jaanuari 2007. aasta esialgsete hinnangute võrdlusel. Ta kinnitab, et kuna nende esialgsete hinnangute esemeks olevad Itaalia ametiasutuste võetud meetmed ei takistanud enam asjassepuutuva menetluse lõpetamist, sisaldab see kiri kaudselt nendele meetmetele antud uut ja eraldiseisvat hinnangut.
96 13. augusti 2008. aasta kirja sõnastus seda tõlgendust aga ei toeta.
97 On tõsi, et 18. oktoobri 2006. ja 31. jaanuari 2007. aasta esialgsetes hinnangutes väljendas komisjon Autostrade ja menetlusse astuja kavandatud koondumise kohta arvamust, et Itaalia Vabariik oli rikkunud määruse nr 139/2004 artiklit 21 ning et Itaalia ametiasutuste võetud meetmed olid vastuolus õiguskindluse põhimõttega ja tundusid põhjendamatult piiravat kapitali vaba liikumist ja asutamisvabadust (vt eespool punktid 10 ja 14).
98 Kuid 13. augusti 2008. aasta kirjast nähtub, et otsus lõpetada määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetlus võeti vastu seetõttu, et pärast seda, kui komisjon oli 31. jaanuaril 2007 koostanud esialgse hinnangu, muudeti Itaalias õigusnorme. Menetluse lõpetamise see põhjus nähtub ka komisjoni 18. juuli 2007. aasta pressiteatest, milles ta avaldas oma poolehoidu Itaalia ametiasutuste väljapakutud ministrite direktiivi kehtestamisele, milles täpsustatakse Itaalias maanteede kontsessioonilepingute üleandmise lubamise õiguslikku raamistikku. Komisjon märkis, et kui see direktiiv ja selle rakendussätted jõustuvad, võib ta lõpetada Itaalia Vabariigi suhtes määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse (vt eespool punkt 15). Seega lõpetati nimetatud määruse artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetlus, olenemata komisjoni hinnangust selle menetluse esemeks olnud Itaalia ametiasutuste võetud meetmete ühenduse õigusele vastavuse kohta.
99 Lisaks tuleneb komisjoni 31. jaanuari 2007. aasta esialgsest hinnangust, et tema arvates oli tal määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetluse jätkamise üle otsustamise õigus. Nimelt pärast seda, kui ta oli selles hinnangus väljendanud seisukohta, et Itaalia Vabariik on rikkunud määruse nr 139/2004 artikli 21 lõiget 4 ja et Itaalia ametiasutuste võetud meetmed olid vastuolus ühenduse õigusega, märkis komisjon, et kui tema hinnang kinnitust leiab, võib ta võtta vastu otsuse, milles tuvastatakse, et Itaalia Vabariik on rikkunud kõnealuse määruse artiklit 21 (vt eespool punkt 14). Komisjon arvas seega, et tal on õigus ja mitte kohustus selline otsus vastu võtta. Itaalia Vabariik kui 13. augusti 2008. aasta kirja adressaat pidi seega aru saama, et komisjon tahtis vaid teostada oma õigust mitte enam jätkata määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetlust.
100 Hagejat teavitati ka asjaolust, et komisjoni hinnangul oli tal vastav kaalutlusõigus. Nimelt teavitas komisjon hagejat 22. mai 2008. aasta kirjas (vt eespool punkt 18) sellest, et ta kavatseb määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetluse lõpetada. Ta täpsustas, et tal on õigus otsustada, kas ta selle sätte alusel menetluse algatab või seda jätkab, ja et ta võib otsustada seda mitte teha, kui siseriiklike ametiasutuste koostööst tulenev eelis neutraliseerib tema hinnangul vajaduse nende ametiasutuste varasemaid rikkumisi karistada.
101 Järelikult ei tähendanud komisjoni otsus lõpetada määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetlus uue hinnangu andmist asjassepuutuvatele siseriiklikele meetmetele.
102 Hageja ja menetlusse astuja argumendi kohta, et määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 sõnastuse tõttu pidi 13. augusti 2008. aasta kiri sisaldama nn kaudset otsust, tuleb märkida, et selle argumendi esitamisel ei võeta arvesse kaalutlusõigust, millele komisjon viitab (vt eespool punktid 99 ja 100). Selle asemel, et võtta vastu otsus asjassepuutuvate siseriiklike meetmete kooskõla kohta ühenduse õiguse üldiste põhimõtete ja muude sätetega, märkis komisjon 13. augusti 2008. aasta kirjas otsesõnu, et ta on otsustanud mitte jätkata menetlust määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel. See otsus põhineb komisjoni väidetaval kaalutlusõigusel. Vastupidi sellele, mida väidavad hageja ja menetlusse astuja, ei ole see otsus samastatav otsusega Itaalia ametiasutuste poolt asjassepuutuva koondumise suhtes võetud meetmete vastavuse kohta.
103 Seega ei sisalda 13. augusti 2008. aasta kiri hageja viidatud kaudselt sõnastatud otsust.
104 Järelikult andis komisjon selles kirjas ainult teada oma otsusest mitte jätkata asjas Abertis/Autostrade määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel algatatud menetlust 31. jaanuaril 2007 esialgse hindamise käigus tuvastatud võimaliku rikkumise kohta.
105 Edasi tuleb uurida, kas see meede on vaidlustatav akt eespool punktis 86 viidatud kohtupraktika tähenduses.
106 Asjassepuutuv meede käsitleb määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetlust.
107 Esiteks tuleb meenutada, et määruse nr 139/2004 artikkel 21 puudutab selle määruse kohaldamist ning komisjoni ja liikmesriikide pädevuse jaotust. Koondumised, mida ei ole selles määruses nimetatud, kuuluvad põhimõtteliselt liikmesriikide jurisdiktsiooni alla. Seevastu on komisjonil ainupädevus otsustada kõikide ühenduse seisukohalt oluliste koondumiste üle (vt selle kohta analoogia alusel Euroopa Kohtu 25. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑170/02 P: Schlüsselverlag J. S. Moser jt vs. komisjon, EKL 2003, lk I‑9889, punkt 32, ja 22. juuni 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑42/01: Portugal vs. komisjon, EKL 2004, lk I‑6079, punkt 50).
108 Määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 esimesest lõigust nähtub, et komisjoni ainupädevus, nagu see on sätestatud selle artikli lõigus 2, puudutab ainult selles määruses arvesse võetud huvide – st konkurentsi kaitsmisega seotud huvide – kaitsmist. Nende huvide puudutatuse korral on komisjonil õigus võtta vastu otsus, millega kuulutatakse koondumine määruse nr 139/2004 artikli 8 lõigete 1–3 alusel ühisturuga kokkusobivaks või kokkusobimatuks.
109 Komisjoni selline ainupädevus ei takista aga liikmesriikidel võtta asjakohaseid meetmeid määruses nr 139/2004 nimetamata õigustatud huvide kaitseks, nagu on toonitatud selle määruse põhjenduses 19. Kuid selleks, et tagada komisjoni poolt määruse nr 139/2004 artikli 8 alusel vastuvõetud otsuse tõhusus, on tal selle määruse artikli 21 lõike 4 kolmandast lõigust tulenev õigus kontrollida, kas need liikmesriikide meetmed on kooskõlas ühenduse õiguse üldiste põhimõtete ja muude sätetega.
110 Teiseks tuleb märkida, et määruse nr 139/2004 reguleerimisalasse kuulub vaid kontroll ettevõtjate konkreetsete koondumistehingute üle. Nimelt on selle määruse artikli 4 lõike 1 esimeses lõigus märgitud, et selles määruses nimetatud ja ühenduse seisukohalt olulistest koondumistest teatatakse komisjonile enne nende läbiviimist ning pärast kokkuleppe sõlmimist, avaliku pakkumise väljakuulutamist või aktsiate kontrollpaki omandamist. Lisaks on määruse nr 139/2004 artikli 8 lõigete 1–3 kohaselt komisjonil õigus võtta teatud koondumise suhtes vastu otsus, millega see kuulutatakse ühisturuga kokkusobivaks või kokkusobimatuks.
111 Eeltoodust nähtub, et määruse nr 139/2004 artikli 21 lõikes 4 ette nähtud menetlus käsitleb vaid konkreetselt selle määruse alusel teostatavat komisjoni kontrolli koondumistehingute üle. Mis puudutab määruse nr 139/2004 eesmärgiks olevat konkurentsi kaitsmise huvi, siis on komisjonil ainuõigus võtta artikli 8 alusel vastu otsus, millega koondumine kuulutatakse ühisturuga kokkusobivaks või kokkusobimatuks. Määruses nr 139/2004 arvesse võetud õigustatud huvidest erinevate huvide kohta tuleb märkida, et nende üle teostatav komisjoni kontroll, mis on ette nähtud selle määruse artikli 21 lõike 4 kolmandas lõigus, tagab sama määruse artikli 8 alusel komisjoni vastu võetud otsuse tõhususe.
112 Kui liikmesriik soovib kaitsta ja teatab üldisest huvist, mis erineb määruses nr 139/2004 arvesse võetust, algatab komisjon selle määruse artikli 21 lõike 4 kolmanda lõigu alusel kontrollimenetluse. Komisjon on seejärel kohustatud uurima, kas see huvi on kooskõlas ühenduse õiguse üldiste põhimõtete ja muude sätetega ning teatama oma otsusest asjaomasele liikmesriigile 25 tööpäeva jooksul alates nimetatud teate saamisest, vältides võimalusel seda, et tema otsus tehakse alles siis, kui siseriiklikud meetmed on kavandatud ühenduse seisukohalt olulisele koondumisele juba lõpliku takistuse seadnud (vt analoogia alusel eespool punktis 107 viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 55). Sel juhul on komisjon määruse nr 139/2004 artikli 8 alusel võetud otsuse tõhususe tagamiseks kohustatud võtma liikmesriigi suhtes vastu otsuse, millega ta kas tunnustab asjassepuutuva huvi esinemist, arvestades selle kooskõla ühenduse õiguse üldiste põhimõtete ja muude sätetega, või ei tunnusta sellise huvi esinemist, arvestades selle vastuolu nimetatud põhimõtete ja sätetega.
113 Nagu kinnitab Euroopa Kohus eespool punktis 107 viidatud kohtuotsuses Portugal vs. komisjon (punkt 60), kehtivad samad kaalutlused ka juhul, kui – nagu käesolevas asjas – määruse nr 139/2004 artikli 21 lõikes 4 sätestatud menetlust ei algatata liikmesriigi teate alusel, vaid komisjon algatab selle ise, kuna asjassepuutuva menetluse olemus ülejäänud osas ei muutu.
114 Tuleb aga täheldada, et käesolevas asjas loobusid Autostrade ja menetlusse astuja kavandatud koondumisest 13. detsembril 2006. Nende kahe äriühingu otsus selle projekti läbiviimisest loobumise kohta tehti avalikkusele teatavaks sel kuupäeval avaldatud pressiteates (vt eespool punkt 13).
115 Selle kohta tuleb esiteks märkida, et nagu juba täheldatud eespool punktides 107–111, käsitleb määruse nr 139/2004 artikli 21 lõikes 4 ette nähtud menetlus vaid konkreetselt selle määruse alusel teostatavat komisjoni kontrolli koondumistehingute üle. Huvide üle teostatava komisjoni kontrolli, mis on ette nähtud selle määruse artikli 21 lõike 4 kolmandas lõigus, eesmärk on tagada komisjoni poolt sama määruse artikli 8 alusel vastu võetud otsuste tõhusus.
116 Teiseks, komisjoni pädevus võtta vastu otsus määruse nr 139/2004 artikli 8 alusel sõltub – nagu täpsustatud selle määruse artikli 4 lõike 1 esimeses lõigus – koondumise „kokkuleppe sõlmimis[est]”. Kuna komisjon ei ole määruse nr 139/2004 alusel pädev otsust vastu võtma enne selle kokkuleppe sõlmimist, ei ole tal seda pädevust ka siis, kui selle lepingu sõlmimisest loobutakse, isegi kui puudutatud ettevõtjad jätkavad oma läbirääkimisi, et sõlmida kokkulepe „mõnes teises vormis” (vt analoogia alusel Üldkohtu 28. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas T‑310/00: MCI vs. komisjon, EKL 2004, lk II‑3253, punkt 89).
117 Seega, kuna Autostrade ja menetlusse astuja otsustasid 13. detsembril 2006 kavandatud koondumisest loobuda, ja arvestades, et määruse nr 139/2004 artikli 21 lõikes 4 sätestatud huvide kontrolli eesmärk on tagada määruse nr 139/2004 artikli 8 alusel komisjoni vastuvõetud otsuste tõhusus, ei olnud viimane enam pädev lõpetama kõnealuse määruse artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetlust otsusega, milles ta tunnustaks asjassepuutuvate siseriiklike meetmetega kaitstavat üldist huvi.
118 Seda järeldust ei muuda ka asjaolu, et määruse nr 139/2004 artikli 21 lõikes 4 sätestatud menetlusel ei ole ainult objektiivne funktsioon, vaid ka subjektiivne funktsioon kaitsta kavandatud koondumisega seotud ettevõtjate huve, et tagada õiguskindlus ja selles määruses ettenähtud menetluse kiirus. Tuleb märkida, et asjassepuutuvate ettevõtjate kavandatud koondumisest loobumise tõttu muutus see subjektiivne funktsioon olematuks. Niipea kui kavandatud koondumisest loobuti, langes ära vajadus kaitsta selle projektiga seotud ettevõtjate huve.
119 Koondumisest loobumise tõttu ei saa ka komisjoni asjassepuutuva menetluse lõpetamise otsust võrdsustada komisjoni otsusega, millega ta kuulutab koondumise ühisturuga kokkusobimatuks määruse nr 139/2004 artikli 8 lõike 3 alusel. Nimelt puudutab viimati mainitud säte vaid juhtumeid, kus asjassepuutuvad ettevõtjad kavandatud koondumisest ei loobu (vt eespool punkt 116).
120 Seega tuleb järeldada, et komisjon ei olnud enam pädev määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetlust lõpetama otsusega, milles ta tunnustab asjassepuutuvate siseriiklike meetmetega kaitstava üldise huvi esinemist. Mitte miski ei viita käesolevas asjas sellele, et komisjon võttis vastu otsuse oma pädevust ületades. 13. augusti 2008. aasta otsusel ei ole seega õiguslikult siduvaid tagajärgi, mis mõjutaksid hageja huve, tuues kaasa selge muutuse tema õiguslikus seisundis. Komisjon sai võtta vastu vaid formaalse otsuse menetlus lõpetada. 13. augusti 2008. aasta otsusel menetlust mitte jätkata ei olnud muid tagajärgi, mistõttu ei saa see olla vaidlustatav akt.
121 Hageja argument, et tühistamishagi esitamise aluseks jääb siiski huvi nõuda Itaalia Vabariigi vastutuse tuvastamist, ei muuda asjaolu, et kuna kavandatud koondumisest loobuti 13. detsembril 2006, ei tekita 13. augusti 2008. aasta otsus hagejale siduvaid õiguslikke tagajärgi.
122 Seda järeldust toetab asjaolu, et pärast kavandatud koondumisest loobumist oli komisjoni poolt määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel tegelikult menetletaval menetlusel Itaalia Vabariigi suhtes algatatud rikkumismenetluse tunnused.
123 Nimelt määratleb komisjon 31. jaanuari 2007. aasta esialgse hinnangu järeldustes kõigepealt Itaalia Vabariigi võetud meetmed määruse nr 139/2004 artikli 21 tähenduses, tuvastades seejärel, et neid meetmeid rakendades rikkus Itaalia Vabariik nimetatud määruse artikli 21 lõiget 4 ja et need meetmed ei olnud kooskõlas ühenduse õigusega. Komisjon märkis seejärel, et kui see esialgne hinnang kinnitust leiab, võib ta võtta vastu otsuse, milles tuvastatakse, et Itaalia Vabariik on rikkunud määruse nr 139/2004 artiklit 21.
124 Määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetluse jätkamisega pärast koondumisest loobumist ei kavatsenud komisjon enam vastu võtta otsust, milles ta tunnustab asjassepuutuvate siseriiklike meetmetega kaitstava üldise huvi esinemist, vaid pigem otsuse, milles tuvastatakse, et Itaalia Vabariik on rikkunud selle määruse artiklit 21. Nii tegutsedes ei olnud tema õiguslikuks raamistikuks enam määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetlus, vaid see jätkus EÜ artiklis 226 või EÜ artikli 86 lõikes 3 sätestatud liikmesriigi rikkumise tuvastamise menetlusena.
125 Komisjonil on kaalutlusõigus otsustada, kas ta menetleb liikmesriigi rikkumise tuvastamise menetlusi EÜ artikli 226 alusel (Euroopa Kohtu 14. veebruari 1989. aasta otsus kohtuasjas 247/87: Star Fruit vs. komisjon, EKL 1989, lk 291, punkt 11, ja 17. mai 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑87/89: Sonito jt vs. komisjon, EKL 1990, lk I‑1981, punkt 6; Euroopa Kohtu 10. juuli 2007. aasta määrus kohtuasjas C‑461/06 P: AEPI vs. komisjon, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 24) ja EÜ artikli 86 lõike 3 alusel (Euroopa Kohtu 22. veebruari 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑141/02 P: komisjon vs. max.mobil, EKL 2005, lk I‑1283, punkt 69).
126 Järelikult ei ole 13. augusti 2008. aasta kirjas sisalduv otsus vaidlustatav akt ka seetõttu, et pärast kavandatud koondumisest loobumist oli komisjoni poolt määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel tegelikult menetletaval menetlusel rikkumismenetluse tunnused.
127 Hageja ja menetlusse astuja muud argumendid ei muuda järeldust, et 13. augusti 2008. aasta komisjoni otsus mitte jätkata asjas Abertis/Autostrade uurimist määruse nr 139/2004 artikli 21 alusel ei ole vaidlustatav akt.
128 Hageja argumendi kohta, et komisjon on rikkunud hea halduse põhimõtet, sest ta andis esialgse hinnangu 31. jaanuaril 2007, st pärast koondumisest loobumist 13. detsembril 2006, tuleb märkida, et isegi kui eeldada, et nimetatud hinnangu andmisel rikuti hea halduse põhimõtet, ei oleks selle tagajärjel ega tekiks sellega komisjonil pädevust võtta vastu otsust, millega tunnustatakse siseriiklike meetmetega kaitstava üldise huvi esinemist, ja see ei muudaks määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetluse lõpetamise otsust vaidlustatavaks aktiks.
129 Hageja ja menetlusse astuja argumendi kohta, et hagiavalduse vastuvõetamatuse korral võetaks talt õigus tõhusale kohtulikule kaitsele, tuleb märkida, et sätetel, mida käesolevas asjas võidakse siseriiklike meetmetega rikkuda, st EÜ artiklid 43 ja 56, on vahetu õigusmõju ning nende rikkumise tuvastamiseks võivad puudutatud isikud pöörduda riigisisese kohtu poole.
130 Lõpuks viitavad hageja ja menetlusse astuja kohtupraktikale, milles tunnistatakse vastuvõetavaks riigiabi saaja konkurendi hagiavaldus, milles palutakse tuvastada, et komisjon on õigusvastaselt jätnud EÜ artikli 88 lõikes 3 sätestatud riigiabi uurimise esialgses etapis otsuse vastu võtmata (Üldkohtu 15. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas T‑95/96: Gestevisión Telecinco vs. komisjon, EKL 1998, lk II‑3407, punktid 49–70).
131 Tuleb märkida, et kui käesolevas asjas olid asjassepuutuvad ettevõtjad koondumisest loobunud, siis eespool punktis 130 viidatud kohtuotsuses Gestevisión Telecinco vs. komisjon ei makstud tagasi toetusi.
132 Lisaks, kuigi komisjonil on ainupädevus tuvastada, kas riigiabi on ühisturuga kokkusobimatu (vt eespool punktis 130 viidatud kohtuotsus Gestevisión Telecinco vs. komisjon, punkt 54 ja selles viidatud kohtupraktika), võib käesolevas asjas siseriiklik kohus tuvastada, kas siseriiklik meede on kooskõlas EÜ artiklitega 43 ja 56, mistõttu ei ole hagejalt võetud õigust tõhusale kohtulikule kaitsele (vt eespool punkt 129).
133 Neid erinevusi arvestades ei ole seega eespool punktis 130 tsiteeritud kohtupraktika käesolevas asjas kohaldatav.
134 Arvestades kõiki eespool esitatud kaalutlusi tuleb asuda seisukohale, et komisjoni otsus mitte jätkata asjas Abertis/Autostrade määruse nr 139/2004 artikli 21 lõike 4 alusel algatatud menetlust, ei ole akt, mille peale saab esitada tühistamishagi.
135 Seega tuleb hagi vastuvõetamatuse tõttu jätta läbi vaatamata.
Kohtukulud
136 Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna kohtuotsus on tehtud hageja kahjuks, tuleb kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele välja mõista hagejalt.
137 Kodukorra artikli 87 lõike 4 kolmanda lõigu alusel võib Üldkohus otsustada, et menetlusse astuja kannab ise oma kohtukulud. Käesolevas asjas kannab menetlusse astuja ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kaheksas koda)
määrab:
1. Jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
2. Jätta Schemaventotto SpA kohtukulud tema enda kanda ning mõista temalt välja komisjoni kohtukulud.
3. Jätta Abertis Infraestructuras, SA kohtukulud tema enda kanda.
Luxembourgis 2. septembril 2010.
E. Coulon | | M. E. Martins Ribeiro |