Sag T-167/13

(offentliggørelse i uddrag)

Comune di Milano

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – ground handling-ydelser – SEA’s kapitaltilførsler til Sea Handling – afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked og anordnes tilbagesøgt – begrebet støtte – tilregnelse til staten – kriteriet om private investorer – kontradiktionsprincippet – retten til forsvar – ret til god forvaltning – berettiget forventning«

Sammendrag – Rettens dom (Tredje Udvidede Afdeling) af 13. december 2018

1.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – individuelt berørt – kriterier – afgørelse fra Kommissionen, der erklærer en støtte forenelig med det indre markedet og anordnes tilbagesøgt – søgsmål anlagt af en offentlig myndighed, der har egenskab af støtteyder – formaliteten – betingelser

(Art. 263, stk. 4, TEUF)

2.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålsinteresse – nødvendigheden af en eksisterende og faktisk interesse

(Art. 263, stk. 4, TEUF)

3.      Statsstøtte – begreb – støtte hidrørende fra statsmidler – støtte ydet af en offentlig virksomhed – midler fra en virksomhed, som til stadighed er under de offentlige myndigheders kontrol – omfattet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

4.      Statsstøtte – begreb – flere på hinanden følgende statslige indgreb, som er indbyrdes uadskillelige – bedømmelseskriterier

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

5.      Statsstøtte – begreb – støtte ydet af en offentlig virksomhed – statskontrolleret virksomhed – staten tilregnes støtteforanstaltningen – omfattet – helhed af omstændigheder, der skal tages i betragtning

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

6.      Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – vurdering i henhold til alle de relevante elementer i den omtvistede transaktion og dens sammenhæng – hensyntagen til de tilgængelige oplysninger og til den forventede udvikling på det tidspunkt, hvor afgørelsen om den pågældende foranstaltning blev truffet

(Art. 107 TEUF og art. 108, stk. 1 og 3, TEUF)

7.      Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – vurdering i henhold til alle de relevante elementer i den omtvistede transaktion og dens sammenhæng – Kommissionens bevisbyrde – rækkevidde – domstolsprøvelse – grænser

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

1.      Retsstillingen for et organ, der ikke er en medlemsstat, men som har status af juridisk person, og som har truffet en foranstaltning, der i Kommissionens endelige afgørelse er kvalificeret som statsstøtte (herefter »støttegiveren«), kan være individuelt berørt af denne afgørelse, såfremt det pågældende organ derved afskæres fra at udøve sine selvstændige beføjelser på den måde, det ønsker, herunder navnlig ved at tildele den omhandlede støtte.

I denne henseende skal den offentlige myndighed, der var impliceret i forbindelse med vedtagelsen af de omhandlede foranstaltninger på en sådan måde, at de kan tilregnes denne i overensstemmelse med de kriterier, der følger af Domstolens praksis, anses for støttegiver.

(jf. præmis 34 og 41)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 45 og 46)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 60-62)

4.      Statslige foranstaltninger kan have forskellige former og skal dermed undersøges i henhold til deres virkninger, så det ikke kan udelukkes, at flere af statens på hinanden følgende foranstaltninger til formålsbestemt anvendelse af artikel 107, stk. 1, TEUF skal betragtes som en enkelt foranstaltning. Dette vil bl.a. være tilfældet, hvis de på hinanden følgende indgreb, henset til deres kronologi og formål samt virksomhedens situation på tidspunktet for indgrebene, er så tæt forbundne, at det er umuligt at adskille dem fra hinanden.

(jf. præmis 71)

5.      Kravet om, at foranstaltningen skal tilregnes staten, kan ikke udledes af den blotte omstændighed, at den pågældende foranstaltning er truffet af en offentlig virksomhed. Selv om staten nemlig er i stand til at kontrollere en offentlig virksomhed og udøve en dominerende indflydelse på dennes transaktioner, er der ikke uden videre formodning for, at den faktisk udøver denne kontrol i et konkret tilfælde. En offentlig virksomhed kan handle mere eller mindre uafhængigt alt efter graden af den autonomi, staten giver den.

For at der kan foreligge tilregnelse, er det derfor ikke tilstrækkeligt, at de omhandlede virksomheder er undergivet statskontrol som offentlige virksomheder. Det er også nødvendigt at undersøge, om de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde må antages at være impliceret i vedtagelsen af disse foranstaltninger. Der kan i så henseende ikke stilles krav om bevis for, at de offentlige myndigheder konkret ved en præcis anvisning har tilskyndet en offentlig virksomhed til at træffe de pågældende støtteforanstaltninger. For det første er der nemlig på grund af de tætte forbindelser mellem staten og de offentlige virksomheder en reel risiko for, at der via disse tildeles statsstøtte, som er svært gennemskuelige og i strid med traktatens regler om statsstøtte. For det andet er det normalt meget vanskeligt for tredjemand, netop på grund af de privilegerede forbindelser mellem staten og de offentlige virksomheder, i et konkret tilfælde at påvise, at en offentlig virksomhed har truffet støtteforanstaltninger efter anvisning fra offentlige myndigheder. Af disse grunde må det antages, at en støtteforanstaltning, som er truffet af en offentlig virksomhed, efter omstændighederne kan tilregnes staten på grundlag af en bedømmelse af sagens omstændigheder som helhed og den sammenhæng, hvori foranstaltningen er truffet.

Enhver anden omstændighed, som i det konkrete tilfælde indicerer, at de offentlige myndigheder er impliceret deri, eller som tværtimod sandsynliggør, at de ikke er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning, når endvidere henses til dennes rækkevidde, indhold eller hermed forbundne betingelser, kan også have betydning for, om en støtteforanstaltning, der er truffet af en offentlig virksomhed, kan tilregnes staten.

(jf. præmis 75)

6.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 102-105)

7.      I overensstemmelse med principperne vedrørende bevisbyrden på området for statsstøtte påhviler det Kommissionen at føre bevis for, at der foreligger sådan støtte. I denne forbindelse er Kommissionen forpligtet til at gennemføre en undersøgelsesprocedure vedrørende de omhandlede foranstaltninger upartisk og omhyggeligt, således at den ved vedtagelsen af den endelige beslutning, der fastslår tilstedeværelsen af og i givet fald støttens uforenelighed eller ulovlighed, råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt. For så vidt angår det krævede bevisniveau er arten af det bevismateriale, som Kommissionen skal fremføre, i denne forbindelse i vidt omfang afhængig af arten af den undersøgte statslige foranstaltning.

Kommissionens undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt bestemte foranstaltninger kan kvalificeres som statsstøtte på grund af, at de offentlige myndigheder ikke har handlet på samme måde som en privat kreditor, kræver i øvrigt en kompleks økonomisk vurdering. Inden for rammerne af den kontrol, som Unionens retsinstanser foretager af Kommissionens komplekse økonomiske vurderinger på området for statsstøtte, tilkommer det imidlertid ikke disse at sætte deres eget økonomiske skøn i stedet for Kommissionens, og deres kontrol er begrænset til, om procedure- og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke det anfægtede valg er foretaget, er materielt rigtige, samt til, om der foreligger en åbenbar fejl ved vurderingen af de nævnte faktiske omstændigheder, eller om der er begået magtfordrejning

For at godtgøre, at Kommissionen har begået en åbenbar fejl ved vurderingen af omstændighederne, der berettiger til at kræve den anfægtede afgørelse annulleret, skal sagsøgernes beviser være tilstrækkeligt stærke til at bevirke, at de vurderinger, der ligger til grund for afgørelsen, bliver usandsynlige.

Unionens retsinstanser skal desuden ikke blot tage stilling til den materielle nøjagtighed af de beviser, der henvises til, og til oplysningernes troværdighed og sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med vurderingen af en kompleks situation, og om de taler til støtte for de heraf dragne konklusioner.

I forbindelse med anvendelsen af kriteriet om den private kreditor tilkommer det Kommissionen at foretage en samlet vurdering, som skal tage hensyn til alle de relevante beviser i sagen, som gør det muligt for den at afgøre, om den modtagende virksomhed klart ikke kunne have opnået tilsvarende ydelser hos en privat kreditor. I denne forbindelse skal for det første enhver oplysning, der i ikke uvæsentlig grad kan påvirke beslutningsprocessen for en privat kreditor, der normalt anses for forsigtig og tilbageholdende, og som befinder sig i en situation, der ligger så tæt som muligt på den situation, som den offentlige kreditor befinder sig i, og som søger at opnå betaling af de beløb, som en debitor med finansielle problemer skylder ham, anses for relevant. For det andet er kun de beviser, som var til rådighed på det tidspunkt, hvor denne beslutning blev truffet, og de udviklinger, som kunne forudsiges på dette tidspunkt, relevante med henblik på anvendelsen af kriteriet om den private kreditor. Kommissionen er således ikke forpligtet til at undersøge en oplysning, hvis de fremlagte beviser er blevet fastlagt efter vedtagelsen af beslutningen om at foretage den pågældende investering, og de fritager ikke den pågældende medlemsstat fra at foretage en forudgående passende vurdering af rentabiliteten af sin investering, inden den foretages.

(jf. præmis 106-110)